土地處罰權和法院執行權的銜接問題分析

近年隨著經濟社會的快速發展，土地利用和保護的力度日益加大，而與此同時，違法占地的現象也屢屢出現。土地違法案件查處難、申請執行難是擺在土地行政機關面前的共性問題。

一、土地違法行為及成因分析

（一）土地違法行為的界定及其表現形態

土地違法行為是指單位或個人違反土地管理相關法律的規定，應當追究其相應法律責任的違法行為，土地違法行為的存在是進行土地執法并要求土地執法相對人承擔相應責任的前提條件。

根據《土地管理法》和《查處土地違法行為立案標準》的相關規定，土地違法行為主要有以下幾種：第一，非法轉讓土地類，非法轉讓土地是指違法主體將土地權利完全或部分、永久或在一定期限內以違法出租、出讓、出售、交換、贈與等各種形式轉移給他人，從而非法獲利的行為。根據國土資源部的《查處土地違法行為立案標準》，非法轉讓土地類行為主要包括六種情況：未經批準，非法轉讓、出租、抵押以劃撥方式取得的國有土地使用權的；不符合法律規定的條件，非法轉讓以出讓方式取得的國有土地使用權的；將農民集體所有的土地的使用權非法出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的等。第二，非法占地類，非法占地行為是指公民、法人或其他組織違反土地管理法律法規規定,未經合法、有效地批準而占用土地的行為[1]。非法占有土地行為的本質是行為人占用土地缺乏合法的權源，屬于無權占有，主要表現有：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的；超過批準的數量占用土地的和依法收回國有土地使用權，當事人拒不交出土地的行為等。

（二）土地違法行為的成因分析

產生違法行為的原因是多層次的，執法主體、行政相對人、制度設計等諸多方面共同作用于違法行為的出現上。

從經濟學的角度分析，利益主體的考量不同。對行政主體來說，分稅制改革之后，地方政府成為了一級財政主體，為了完成相應的管理職責，不能完全依賴于中央財政預算撥款，需要結合本地區實際情況，對土地進行開源節流。財政壓力下，地方往往不顧土地規劃，大量通過土地出讓獲取土地出讓金。從行政相對人來講，土地違法的收益大于土地違法的成本，作為理性經濟人的個體，在追求利益最大化的時候，其行為總帶有一定的盲目性，一旦相對人很少感到或感覺不到法律所產生的威懾性，而進行土地違法活動又會產生更大的經濟利益，進而引發了土地違法行為屢禁不止的亂象。

從制度層面角度分析，當前土地法律、法規確定的執法機制缺乏可操作性：對行政相對人的土地違法行為的查處，土地行政主管部門缺乏行政強制權，不能立即制止土地違法行為，而做出的行政處罰缺乏強制執行權只能申請司法強制執行影響了執法的效率和效果；而對政府的監管，由于監察體制設置上不獨立，財政等方面受地方政府管轄，影響了土地行政主管部門的權力行使，從而導致對政府土地違法行為的查處很難落實到實處。

二、土地處罰類型及其救濟方式

在《土地管理法》第七章法律責任中，第七十三條至第八十四條，集中列舉了土地執法部門對于土地違法相對人的具體處罰措施，包括：沒收非法所得，限期拆除，恢復土地原狀，罰款，責令退還等。如第七十六條中規定未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

違法相對人對于行政機關做出的處罰決定，《行政訴訟法》第五十三條中規定：當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規定申請人民法院強制執行。也即，針對土地處罰的執行出現了兩種模式：1、有執行權的自己執行，如《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十八條規定：“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”2、向法院申請執行，如《土地管理法》規定對不履行土地行政處罰決定的情況，由作出該處罰決定的國土資源行政機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。

三、出現的問題

依據法律的規定，土地執法部門對于土地違法行為所給予的行政處罰，其自身是沒有強制執行權的，需要向法院申請強制執行，而這一規定具體到實踐操作中卻出現諸多問題：

（一）從土地執法部門來看

1、由于土地執法部門自身的資源局限性，在面對實踐中形式多樣的土地違法行為時顯得力不從心，同時不可避免的存在著執法人員的素質不足的情況，執法部門難以采取主動巡查、調查、制止等措施查處土地違法行為，主要是依靠群眾的舉報來發現土地違法情況，從而導致土地執法部門不能及時發現、制止違法行為。

2、在土地財政和地方利益保護的作用下，土地領域的諸多違法案件和地方政府存在某種利益聯系。土地執法部門在發現此類違法事實，迫于地方政府的壓力或者出于地方利益的保護，對已發現的違法行為不予處罰或者處罰之后不予移送法院執行。

（二）從法院方面來看

1、法院自身人少案多，工作中還面臨大量的訴訟執行案件，加之案件執行難、難執行的問題比較突出。另外，由于土地違法案件的性質決定了其會涉及包括環保、城建、稅務等多個行政部門，一旦批準執行則會耗費法院大量的成本，遠超法院的實際執行能力，進一步加重法院的負擔，因此在法院在接到土地執法部門移送的土地違法案件執行申請時，基于多種因素的考量，往往會拖延申請的批準或者甚至不批準。

2、在土地領域的違法案件中，地方政府主導型的違法案件占有很大比重，法院在面對這類土地違法案件時，迫于各方面的壓力，對于土地領域的違法案件的非訴申請多持有異常謹慎的態度，在此過程中法院既要面臨來自土地行政部門要求執行的壓力，又要承受群眾對抗情緒和信訪的壓力，使得法院苦不堪言，土地領域的違法案件申請執行更是難上加難。

（三）銜接問題

1、目前，我國土地違法案件申請執行方面，主要依據的法律主要是《行政強制法》，但是，我國并沒有任何一部法律對行政機關申請法院強制執行的性質進行說明。土地行政機關基于行政管理的需要對土地違法行為行使法律賦予的行政權力，在這一過程中，不管是從行政主體角度，權力角度還是行政目的角度分析，這一行為都具有典型的行政性。但是在進行強制執行時，必須要申請法院進行強制執行，行為在開始時具有行政性，最后結果卻具有了司法性，在土地行政違法案件的申請強制執行的過程中，行政行為和司法行為相互作用，很難分清，進而導致行政權和司法權相互碰撞，造成行政強制執行程序的不規范。

2、地方法院與土地執法部門缺少溝通交流，也是造成法院對土地不執行、難執行的一大因素。法院與土執法部門之間缺少大局觀念和整體協作的意識，往往不會從全局的去考慮此類土地違法案件在整個地區準予執行或不準予執行會對這個地區的土地案件有什么影響，只是單一從法院或土地執法部門的角度去考慮。

3、由于法律規定，土地執法部門沒有強制執行權，做出處罰后需向人民法院申請執行。土地行政管理部門從對案件進行立案查處，到作出行政處罰決定并送達當事人，通常需要兩到三個月的時間，若遇到重大疑難、案情復雜的情況，辦案會消耗更多時間。在當事人收到行政處罰決定后，依據《土地管理法》規定其享有的起訴期限為１５天，依據《行政復議法》規定所享有的期限是60天，依據《行政訴訟法》規定所享有的期限是3個月。由于自身沒有強制執行權，在需要強制執行的情形，還需要向人民法院申請執行，又需要一定的周期，現在建筑行業的建造速度是十分迅速的。前前后后半年的時間，足以使違法的建筑物建造完工，等到房屋封頂之后，再去進行執行，其面臨的阻力和壓力是之前的數倍，此時的拆遷不僅浪費社會資源，更容易造成社會沖突，加劇社會的不穩定性。

四、應對的措施

從結果論角度來說，行政機關和法院之間的銜接不暢是違法案件的擱淺重要原因，因此筆者在不改變現有制度的情況下，嘗試通過一種全新的運作模式來解決當前因土地行政機關無執行權所導致的一系列問題。

（一）整合行政執法權力，加強部門協作

切實加強土地違法治理的組織領導和責任落實。全面正確運用法律資源，整合行政管理手段，優化查處工作機制，完善拆除違法建筑的執法流程。強化綜合管理，加強執法聯動，依法立即拆除在建違法建筑。

以西安市為例，成立由市相關領導牽頭，市相關行政主管部門參與的土地違法治理協調小組，下設協調辦公室，協調市區（縣）行政主管部門的相關工作。明確土地違法治理的職責分工，如在拆除土地違法建筑方面，規劃國土部門、房屋管理部門和城管執法部門等拆違實施部門，按照市政府明確的職責分工，負責違法建筑的認定和查處。規劃國土部門加強對違法建筑查處中發現違法用地行為的查處。食藥監部門加強對利用違法建筑進行食品生產經營活動的監督管理。司法行政部門加強法制宣傳，做好違法建筑治理中矛盾糾紛的人民調解工作。綜治部門負責將違法建筑治理納入綜治和平安建設的整體規劃和工作考核，加強督導、檢查、重點協調、推動突出問題的解決。

（二）加大執法力度，提高執法活動的威懾性

從行政相對人角度來分析當下土地違法行為頻發的現狀，行政執法力量不足且執法成本過高，而相對人的違法成本又太低，執法活動對于相對人的威懾度不高，這也是目前我國法治不興的重要原因之一。針對這一現狀，基于建立的部門聯合，整合一線的執法力量，加強對土地違法行為的巡查力度，建立健全違法行為紀律和報備制度，及時將發現的情況上報協調辦公室，從而進一步釋放執法活動的主觀威懾性，提升相對人的敏感度，從而增強法律的可威懾性，促使行為主體的行動實踐在更大的程度上符合法律的目標。

（三）加重結果責任

增加相對人的違法成本，加重結果責任倒逼執法對象選擇對自己更有利的行為方式即守法，通過加重結果責任講執法和守法的中心轉向社會。建立健全土地違法相對人黑名單制度，通過整合行政機關的行政行為，增強部門的協作能力。如針對違法建筑的當事人，對限期責令拆除后當事人拒不拆除的，納入土地違法黑名單，在房地產登記機構對該建筑在房地產登記簿上予以記載，并不予辦理房地產轉讓、抵押等登記。需要辦理營業執照的，工商部門依法不予辦理，已辦理的，責令相對人限期整改，無照的，依法查處等。

（四）完善土地行政主管部門內部監督機制

土地行政主管自身的違法行為尤其是其怠于履行執法監察工作的瀆職行為是土地違法行為多發的一個客觀因素，土地行政主管部門怠于執法除了可歸因于受制于體制內權力行使受限制外，其自身尤其是領導職權行使缺乏監督也是重要一方面，土地違法治理協調小組中明確由市建設管理委負責土地違法治理工作的綜合協調，建立重大事項的會審和集體決策機制，建立違法建筑治理工作的考核監督工作機制。對于在執法活動中出現重大紕漏，造成嚴重后果的，應當追究相關負責人的責任。

（五）完善外部監督機制

發揮人民檢察院的監督檢查作用。根據2018年3月2日最高人民檢察院與最高人民法院將發布《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中規定，人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，以及人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,人民檢察院依法向人民法院提起行政公益訴訟或民事公益訴訟。具體到土地違法領域，加強人民檢察院的監督檢查，對于出現的土地行政機關違法行使職權或者不作為以及損害社會公共利益的行為，依法向人民法院提起公益訴訟。

發揮新聞、媒體等社會監督的作用。協調辦公室要做好信息公開工作，定時向社會發布土地執法情況，使公眾了解執法標準和執法實際處理情況，積極聽取公眾的意見，拓寬信息反饋渠道。