第一篇：行政訴訟審理難總結(2016)

行政訴訟“審理難”總結匯報

14訴訟法利用三個課時的時間，通過實務界法官老師的講授，同學們的討論，授課老師的總結點評，對行政訴訟“審理難”問題進行了深入學習和研究，現對此做一個總結匯報。

一、行政訴訟審理難的現實表現

（一）審理周期長、裁判效率低

（二）原告勝訴率不高

在行政訴訟中，因為行政審判的被告就是當地政府以及行政機關，審理的行為就是政府的職能行為。原告的勝訴率低一直是個問題。最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇在2014年接受采訪時說過，“10年前被告敗訴率占30％左右，今年來下降到10％以下，有一些省份甚至只有2“。

（三）原告上訴率、申請再審率高，非正常撤訴率高。

最高人民法院行政審判庭副庭長王振宇曾表示，行政訴訟的上訴率是最高的，申請再審率也是最高的，大概是民事和刑事的6倍到8倍，一些地方甚至出現了行政案件件件上訴。在我國行政審判中，撤訴率一直居高不下，撤訴率成為行政案件結案的主要方式，如1999年以撤訴方式結案的有44442件，占已審結案件的比例為45%；2000年有31794件，占37.8%，2001年有31042件，占33.3%。在這里面，更多的是非正常撤訴，即原告在自己的合法權益未能充分得到保護的情況下，因受到外界的影響或不當干預，被迫放棄自己的訴訟權利而撤回起訴。（鄧俊明，行政審判的困境與突圍——以行政訴訟中原、被告法律素養的實證分析為視角）

（四）實體裁判少，多為判決撤銷原行政行為重做

（五）法院案多人少，部分法官素質偏低

隨著立案登記制推行、行政訴訟受案范圍擴大及民商事案件管轄標準調整，案多人少狀況成為基層法院司法的新常態。（林振通，基層法院如何應對“案多人少”）另外，法院自身的行政審判隊伍專業化建設也比較薄弱，對行政審判隊伍的培訓基本是空白，部分法官的專業素質偏低。

（六）法院、法官不獨立，案件審理受到法院內部和外部的種種干涉

行政訴訟審理難的另一個方面就是行政訴訟案件受到的干預多。行政訴訟內部干預表現為司法的行政化，一些案件受到審委會的干涉，導致審理與裁判相分離，還有些案件由庭長、院長“把關”、“拍板”。上級法院會對下級法院的案件進行不當干預。再就是法院人員管理的行政化導致的下級法官對上級的依附性與遵從性。

由于地方法院的人、財、物都受制于地方政府，民告官也就成了燙手山芋，導致一些案子不能判、不好判、不敢判。

二、行政訴訟審理難原因分析

（一）立法方面的原因

1.立法技術的落后。就整個法典體系而言，立法者當然要根據內容的需要來編排。由于歷史的原因，《行政訴訟法》的體系過多地因循《民事訴訟法》，既不是按照行政訴訟受理條件、審查標準、救濟方式、訴訟程序等訴訟環節展開，也不是按照行政處理、行政不作為、行政合同、行政賠償、附帶民事訴訟等訴訟類型展開。這樣的編排方式沒有突出行政訴訟的關鍵問題，不能很好地體現行政訴訟法“程序規范與實體規范相結合”的特點。

2.現有制度的現有制度的缺陷。審理期限的不合理、證據制度不完善、裁判類型的不周全、訴訟目的的不合理等。

原行政訴訟強調了法院要對行政行為的合法性進行審查，為此，無論原告何種訴求，法院必須認定行政行為的合法性狀況。其中的邏輯是，法院只對行政行為的合法性承擔司法審查職責，因此，行政行為合法的，要判決維持；行政行為違法的，要判決撤銷、變更、履行等。因此，學術界一般評價《行政訴訟法》為“司法審查法”、“客觀訴訟法”。法院化解糾紛的手段體系受到局限。原行政訴訟法的目的在第一條中展現：為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關行使職權，根據憲法，制定本法。“維護行政機關依法行使行政職權”已經表明了在訴訟目的上對行政機關的偏移。

（二）體制方面

行政訴訟審理難在體制方面的表現主要為審判的不獨立。法院審判不獨立在外部表現為行政權對司法權的非法干預。因為法院的人財物受制于地方政府，導致一些案件不能判、不敢判。法院審判不獨立的內部原因為司法行政化問題突出。這體現為上級法院對下級法院審理案件以“指導”為名的不當干預。一些案件受到審委會的干涉，導致審理與裁判相分離，還有些案件由庭長、院長“把關”、“拍板”。法院內部審判業務更多顯現為請示、匯報、指示、命令等形式。

（三）法院自身方面

行政訴訟審理難也存在法院自身的原因。包括：1.部分法官素質不高、對新事物適應力不強；2.立案登記制衍生的案多人少問題，審理周期長問題；3.績效考評制下法官對案件公正審理的目標有所偏移；4.原告纏訴對辦案人員的情緒影響；5.傳統訴訟文化中重實體輕程序、重直觀輕推理與司法審查合法性的沖突。

（四）行政機關方面

作為行政訴訟的被告，行政訴訟審理難也要部分歸責于行政機關。主要表現在：1.行政機關“官本位”思想嚴重。在行政訴訟中不完全配合；2.行政機關法治水平落后，影響行政訴訟審理的正常開展。3.行政首長出庭制度的負面效應。新行政訴訟法中規定了行政首長出庭制，本意是促進行政訴訟審理的順利開展。但是在現實中對此制度能否按照既定目標運行存在質疑。首先，行政首長工作繁忙，實際中可能流于形式，另外，該制度可能演變成行政機關的政治考核指標，首長出庭成為一種政治任務，則偏離了制度設計的初衷；4.行政機關因為法律素養的不高，工作要求不嚴，對證據的收集、整理不完全、不規范。5.行政機關應訴技巧不足，也會對行政審理造成困難。

此外，行政訴訟還會受到外界輿論的不當干涉和壓力，影響案件的公正審理。

三、新近應對舉措

為解決行政訴訟審理難的問題，國家立法機關對行政訴訟法予以了修改，同時，相應的司法改革配套措施也在為行政訴訟審理提供制度保障。

（一）行政訴訟法的修改

針對行政訴訟審理難問題，新行政訴訟法做一些修改。主要表現在以下方面： 1.訴訟目的上增加“解決糾紛”的目的，刪去了“維護行政機關依法行政”的目的，在立法目的上體現了對行政相對人的保護。

2.管轄制度中規定級別管轄和相對集中管轄，對去除行政審理地方化，行政化產生了積極作用；

3.證據規則的完善，將一些以前由司法解釋規定的證據規則上升到立法層面進一步予以肯定；

4.引入行政調解制度，對行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解，從而有利于案件糾紛的解決。

5.修改裁判形式，刪去“維持判決”，改為駁回原告訴訟請求，是司法權對行政權監督的體現；

6.立法明確規定行政訴訟簡易程序，使部分案件的審理更有效率； 7.增加行政首長出庭應訴制度，使行政審理能順利進行；

8.增設民事交叉案件審理機制，行政民事一并審理，為此類復雜案件的審理提供程序規范；

9.明確“二審開庭審理”為原則，有利于對行政相對人的保護；10.增設訴訟強制措施，對訴訟當事人予以約束，利于審理正常開展。

（二）司法改革配套措施

中央“司法改革綱要”

1.裁判文書公開上網制度 2.法官錯案責任追究制 3.巡回法庭 4.法官員額制

5.以審判為中心改革 6.“陽光司法” 7.人名陪審員制度

四、制度性反思

（一）錯案責任追究制

制度實施近30年，運行效果并不理想，存在理解上的誤區和制度上的負面效應等問題。

（二）是否所有案件都審理難，都不獨立？ 應當分類型考慮：工商確認、履行登記等常規案件并不難，難在政治性、群體性、重大影響案件。法院只審理合法性能否平息案件？

（三）行政案件的審理標準：“人民滿意度”標準的考量。

是否應考慮“裁判說服力標準”，豐富文書說理部分。

五、新問題

新行政訴訟法實施后的運行成效問題；中央司法改革綱要中提出的制度、措施等的實證分析，評估，對策，建議。

第二篇：行政訴訟法庭審理程序

法庭審理程序模板

書記員：請旁聽人員保持安靜，請到庭的所有人員將手機等通訊工具調到振動狀態或關機，在開庭時不得在法庭內接聽。

現在宣布法庭規則：

1、到庭的所有人員，一律聽從審判長統一指揮，遵守法庭秩序；

2、未經法庭允許不得錄音、錄像、攝影；

3、除本院因工作需要允許進入審判區的人員外，其他人員一律不準進入審判區；其他人員也不得隨意退場。

4、旁聽人員不得鼓掌、喧嘩、吵鬧以及實施其他妨害審判活動的行為，不準發言、提問；

5、旁聽人員如對法庭的審判活動有意見，可在休庭或閉庭后提出；

6、本院對違反法庭規則的人，可以予以訓誡，責令退出法庭或者予以罰款、拘留。

7、對哄鬧、沖擊法庭、侮辱、誹謗、毆打審判人員等嚴重擾亂法庭秩序的人，依法追究刑事責任，予以罰款、拘留。

8、為表示對國家法制的尊重，在法官入庭、宣判、退庭時，所有到庭人員全體起立并保持肅靜。

書記員：全體起立，請審判長、合議庭成員入庭。審判長 : 請坐下。

書記員：報告審判長，開庭準備工作就緒，可以開庭。審判長：（擊法槌）現在開庭。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第45條規定，平原縣人民法院今天公開審理一案。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第46條規定，審理本案的合議庭由審判

員（就是我）、，人民陪審員組成，由擔任審判長并兼任本案的主審法官，書記員擔任法庭記錄。

審判長 : 現在核對三方當事人身份

審判長：原告方出庭人員陳述姓名、性別、出生日期、1

民族、住址、工作單位

原告：

審判長：委托代理人的姓名、工作單位和代理權限。委托代理人：

審判長: 被告方出庭人員陳述單位全稱、住所地、法定代表人姓名、職務

被告：

委托代理人的姓名、工作單位和代理權限。

法定代表人：

委托代理人：

審判長：第三人陳述你的姓名、出生日期，民族及住址 第三人：

審判長：委托代理人的姓名、工作單位和代理權限 委托代理人：

審判長：訴訟各方對到庭的當事人及訴訟參與人參加本案訴訟有無異議？

原告：

被告:

第三人:

審判長：合議庭確認上述人員具有參加今天庭審活動的資格。

審判長: 根據《中華人民共和國行政訴訟法》有關規定，當事人在行政訴訟中地位平等，享有申請回避、提供證據并質證、進行辯論和最后陳述的權利，雙方都有依法行使訴訟權利、遵守訴訟秩序、自覺履行發生法律效力的判決、裁定的義務。行政機關對被訴具體行政行為的合法性負有舉證責任。

審判長: 當事人對告知的訴訟權利義務是否聽清楚？原告：

被告:

第三人:

審判長: 根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條之規定，當事人對合議庭組成人員、書記員有申請回避的權利。各方當事人是否申請回避？

原告:

被告:

第三人:

審判長:各方當事人是否有證人出庭作證？

原告:

被告:

第三人:

審判長: 法庭審理的程序包括陳述行政爭議、法庭調查、法庭辯論、當事人最后陳述、裁判等幾個階段。在審理過程中，訴訟參與人發言要經過法庭的允許、在陳述案件事實、發表質證意見、辯論意見時，語言要文明，不得使用侮辱性語言攻擊對方。雙方是否聽清？

原告:

被告:

第三人:

審判長: 下面陳述行政爭議。被告，原告所訴的是否為你方作出的具體行政行為？

被告:

審判長: 陳述具體行政行為的內容、文號。（請被告說明被訴房屋權屬登記行為的種類、作出該登記行為的時間、登記的內容、房屋所有權證的證號）。

被告:

審判長: 原告，你起訴的具體行政行為是否即被告前述內容？

原告:

審判長: 原告，針對上述行政登記行為你們是否提起過行政復議？復議結果？

原告：

審判長:現在由各方當事人陳述訴訟主張。先由原告陳述訴訟請求并陳述主要的事實和理由。

原告：宣讀起訴狀

審判長:原告是否有新觀點要補充?

審判長：被告，針對原告的訴訟請求以及事實和理由簡要陳述你方的答辯意見。

被告：宣讀答辯狀（內容略）

審判長:被告代理人是否需要補充？

審判長：第三人說一下述稱意見？

第三人：

審判長：根據上述原告的訴稱、被告的辯稱及第三人的述稱，合議庭歸納本案的焦點是：

審判長：各方當事人對本庭歸納的爭議焦點有無異議和補充？

審判長：下面由當事人舉證質證。質證時，訴訟各方應當圍繞著證據的相關性、合法性和真實性及其證明力，進行質疑、說明與辯駁。

審判長：首先針對第一個爭議焦點即原告是否具有本案的訴訟主體資格舉證質證。

審判長：根據《最高人民法院關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第二十七條規定，原告對證明起訴符合法定條件承擔舉證責任。先由原告向法庭舉出證明自己主體適格的證據。

原告舉證

請書記員把證據遞交被告進行質證

原告針對被告的質證意見發表辯駁意見。

第三人質證。

請書記員把證據返還原告。

原告針對第三人的質證意見發表辯駁意見。

被告、第三人還有新的意見嗎？

該組證據待合議庭合議后再行確認，原告繼續舉證。審判長：現在針對第二個爭議焦點質證

審判長：現在對被訴具體行政行為的合法性進行審查。首先對被告是否享有作出被訴具體行政行為的職權進行審

查。被告代理人陳述被告的職權依據。

被告：

審判長：

2、現在對被訴具體行政行為認定事實的證據是否確鑿、充分, 登記程序是否合法進行審查。由被告向法庭一同提交被訴具體行政行為認定事實和登記程序方面所依據的證據。首先被告代理人陳述被訴具體行政行為認定了哪些事實？你方提供的哪些證據可以證明上述事實？對被訴具體行政行為應遵循的行政程序，法律規范是如何規定的？你方提供的哪幾項證據（證據的哪些方面）可以證明被訴行為遵循了上述程序規定？

被告舉證并陳述：提交我局辦案材料一宗，共14頁。該卷宗材料認定事實是。。證明的證據是。。；請書記員把證據遞交原告進行質證

原告質證。

被告針對原告的質證意見發表辯駁意見。

第三人質證。

請書記員把證據返還被告。

被告針對第三人的質證意見發表辯駁意見。

原告和第三人還有質證意見嗎?

被告針對原告的質證意見發表辯駁意見。

第三人質證。

被告針對第三人的質證意見發表辯駁意見。

審判長：原告，根據《行政訴訟證據若干問題的規定》，你方享有向法庭提交證據證明被訴行為違法的權利，你是否有證據提交？

第三人有無證據向法庭提交？

法庭就未查清事實詢問當事人問題。

審判長：法庭調查中當事人各方提交的證據無異議的可作為定案的證據和判決的依據，有異議的待合議庭評議后再做決定。（結合當事人各方提交的無異議的證據和庭審當事人及其代理人當庭陳述，合議庭總結本案無爭議的事實如下：。。當事人各方對本庭所歸納的無爭議的事實有何意見？）

審判長：法庭調查結束，現在進行法庭辯論，訴訟各方應當圍繞著本案的爭議焦點對被訴具體行政行為所認定事實、適用法律、行政程序等方面發表辯論意見。在辯論中不允許使用侮辱、誹謗、攻擊性的語言。先由原告發表第一輪辯論意見。

被告的第一輪辯論意見。

第三人第一輪辯論意見。

除第一輪已經發表過的辯論意見外，各方是否還有新的辯論意見需要發表？

審判長：各方的辯論意見本庭已充分注意，并已記錄在案，法庭辯論到此結束，現在由當事人作最后陳述，陳述的內容是對本案的處理有何意見和要求。

審判長：今天庭審到此結束，本案待合議庭休庭評議后，擇日宣判，現在休庭。（今天開庭到此結束。當事人在休庭后，閱看法庭記錄，如有遺漏或差錯，可以申請補正，確認無誤后，應在筆錄上簽名。本合議庭進行評議后，擇日宣判。現在休庭。）（擊法槌）

[書記員] 說: 全體起立，請審判長、審判員、人民陪審員退庭。

第三篇：行政訴訟的審理程序

同志們，受我院青年法官論壇秘書處的委托，今天由我對行政訴訟的審理程序進行一個大致性的講述，并通過以案說法的方式來談談行政訴訟中的舉證原則這一重要問題，希望能與各位同事進行交流，不足之處還請予以批評指正。

一、行政訴訟的審理程序

這里主要講兩個方面的問題

1、什么是行政訴訟，通俗點說就是民告官。從主體上看，我國《行政訴訟法 》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。該條明確了行政訴訟原被告主體資格確定的原則。

2、行政案件的審理與民事案件有什么不同，關于舉證的問題放在后面，這里著重講一下行政案件的開庭程序，首先進行職權審查、其次進行事實審查、第三進行程序審查、第四進行法律審查，然后才是歸納爭議焦點，進行辯論。

二、行政訴訟的舉證原則

行政訴訟中的舉證制度與民事和刑事訴訟中的“誰主張誰舉證”舉證原則有很大的區別，行政訴訟當中的舉證原則是被告負舉證責任，并兼顧原告合理分擔舉證責任。因為行政訴訟中的被告都是具有某種社會管理職能的行政機關。在行政法律關系中，行政管理機關與行政管理相對人是管理者與被管理者的關系，雙方的地位是不平等的，行政法律關系中特殊的地位決定著在行政訴訟當中特殊的舉證責任分擔。

我們來看一則案例：

2008年6月23 日，被告某鄉人民政府以原告史某違反計劃生育政策為由，對原告史某采取強制措施，在原告史某家中無人的情況下，將原告三輪車一輛扣押。

本案在審理過程中，原告向法院提交了證人證言，證明被告對原告實施了該具體行政行為。被告在法定舉證期限內，未向法院提供有關證據。

法院經審理認為：被告對原告采取強制措施沒有法定職權，違反法定程序，應予確認違法。被告在沒有法定職權，違反法定程序的情況下扣押的原告三輪車應予返還。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第二項之規定，判決確認該鄉人民政府2008年6月23日對原告史某采取強制措施，扣押原告史某三輪車的具體行政行為違法。該鄉人民政府將扣押的三輪車返還給原告史某。

這個案件案情清楚明了，鄉政府無權去扣押超生戶的私人物品。而且鄉政府也并未向法院提交證據來證明他們的這種行為是合法的。

我國《行政訴訟法》第三十二條規定：被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。這條規定明確了被訴的行政機關舉證責任的內容為：一是事實證據。即被告作為或不作為的事實根據。二是法律、法規等規范性文件、即被告作出具體行政行為的法律法規依據。這種提供法律依據的舉證，也是行政訴訟舉證責任不同于其它訴訟的一個重要特點。三是程序性證據。行政機關在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據，以法律為準繩的原則，按照先取證據后裁決的行政程序來行使職權。而且我國行政訴訟法以及最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋均對舉證責任作出了原則規定。也即是由被告對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，舉證者為行政機關。如果被告提供的證據材料不足以證明

其具體行政行為是合法的，則要承擔敗訴的風險。

下面說一下有關行政訴訟的舉證期限問題。

最高人民法院關于執行《行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條進一步明確了被告舉證的期限及不按時舉證的后果，規定被告必須在收到起訴狀副本之日起十日內人民法院舉證，不提供或者無正當理由逾期提供的，應當認定該具體行政行為沒有依據，證據。對于原告及第三人的舉證期限則無明確的時間限定。也就是說被告十日內不舉證，將要面臨敗訴的風險。

那為什么要規定由被告負擔舉證責任呢？

之所以規定這種倒置的舉證責任規則，主要理由有三點：⑴行政法制化要求行政守法，行政守法在程序上的要求是“先取證后裁決”，即行政機關作出具體行政行為時要充分收集證據，然后根據事實，適用法律，而不能在無證據的情況下恣意行政。因此，當行政爭議訴至法院時，行政機關應有充分的證據來證明其行政行為的合法性，如果它無證據只能說明所作出的具體行政行為沒有事實基礎。顯然是違法的。⑵行政法律關系中，行政機關行使職權由國家強制力保證，以行政行為推定合法為前提的。居于主動地位，是管理者的角色，實施具體行政行為無需征得個人、組織的同意，個人、組織在行政法律關系中處于被動地位是被管理者的角色。因此，在訴訟中行政機關應該為自己的行政行為提供合法的事實依據和法律依據，這樣才能體現雙方當事人地位的平等，若要被動地位的原告舉證，則會因無法或很難收集、保全證據而敗訴，這實際上顯失公正。⑶行政機關的舉證能力強，能夠完成舉證的實施，而原告卻無這方面的能力。例如有的案件中證據的收集需要一定的專業知識、技術設備才能取得，而原告往往無這方面的能力，而對于被告來說卻是要必須具備的能力。如是否對環境造成污染，能否獲得發明專利，偽藥劣藥的認定等，讓原告去舉證簡直是強人所難，也是不可能的。

下面講一下在行政訴訟中，原告應當如何舉證。

還是看一則案例：

原告陳某稱因鄰居非法占用自己的耕地建房一事多次到被告縣國土局舉報，但被告未立案查處。遂起訴至法院請求依法判決被告依法履行法定職責對原告反映的問題進行立案查處。

原告在舉證期內未向法院提交相關證據，經原告申請，法院依法調取了該縣土地局的來信來訪登記材料未發現原告的到訪記錄。且被告方在收到此案的法院手續后高度重視，對原告所反映的問題立案查處。

法院經審理認為：根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第一款第二項之規定，原告陳某起訴被告該縣國土資源局土地行政不作為，依法應就其向被告進行過舉報、到訪的行為事實予以舉證，但原告并無證據證明該事實。因此，依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十條第三款、第四款之規定，判決駁回原告陳某的訴訟請求。

在行政訴訟中，原告也應當承擔一定的舉證責任。盡管行政訴訟中由被告承擔舉證責任，但并不等于原告就不向法院提供任何證據。最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋 第二十七條規定原告對下列事項承擔舉證責任：(一)證明起訴符合法定條件，但被告認為原告起訴超過起訴期限的除外；(二)在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實；(三)在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受被訴行為侵害而造成損失的事實；(四)

其他應當由原告承擔舉證責任的事項。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第四條也規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，該當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”也就是說作為原告首先要做的就是證明你為什么要起訴行政機關，行政機關對你做了什么樣的行為使得你有資格去起訴它。你比如我們剛才講到的第一個案例中，史某應當就發生的不法行政行為的事實舉證，以證明自己與案件有關聯具備訴訟主體的資格。像本案這種起訴被告不作為的案件，原告應當證明其提出申請的事實。因為不作為案件是行政管理相對人因為行政機關拒絕、不予答復、拖延或沒有有效履行職責為由而提起訴訟的案件。在此類案件中，行政相對人的申請是行政機關實施一定行為的前提，行政管理相對人沒有申請行為，行政機關拒絕、拖延等不作為當然就無從談起。因此原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。在行政賠償訴訟中，原告需要提供證明被訴的具體行政行為侵權而造成損害的證據。行政機關不可能客觀公正地對自己的不法行為對別人造成損害的事實提供充分證據。（舉例打工者被錯誤拘留，打工期間日收入五十元略）如果一味地讓被告承擔該類案件舉證責任，對原告來講更是不公正的。

我國行政訴訟法所規定的這種舉證責任分配有助于對處于弱勢地位的原告合法權益的保護；就目前來講，老百姓“不知告、不愿告、不敢告”的現象普遍存在，且在大多數 人眼中，對“民告官”持懷疑態度。因此，在行政訴訟舉證責任的分配上，應當盡可能地考慮到方便原告的起訴，充分保護原告的訴權，通向法院的門檻不能設置太高，對原告在起訴時的舉證責任不能要求太嚴。原告提供的證據只要在書面上大致成立，法院在原告起訴時沒有必要也不應當作實質性的審查。

總之我國行政訴訟當中特殊的舉證責任分配與行政訴訟的特殊性相一致，行政訴訟中由被告負舉證責任，兼采用原告合理分擔舉證責任，并互為補充。追求的是行政法治精神與充分保護當事人合法權益相統一的完美結果。

下一講的內容，大家看一下

第四篇：適用簡易程序審理行政訴訟案件相關問題探討

適用簡易程序審理行政訴訟案件相關問題探討

為更好地開展行政訴訟簡易程序試點工作，充分發揮行政訴訟簡易程序各項預設作用，確保當事人打一個公正、明白、便捷、受尊重的行政官司，根據最高人民法院《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（法[2010]446號）和北京市高級法院《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》的規定，結合人民法院行政審判的實際情況及行政訴訟普通程序簡便審理制度的先期經驗，對適用簡易程序審理行政訴訟案件的適用范圍和審判程序等問題作如下探討。

一、簡易程序的適用范圍

（一）下列行政案件中，基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的，可以適用簡易程序審理：

1、涉及財產金額較小，或者屬于行政機關當場作出決定的行政征收、行政處罰、行政給付、行政許可、行政強制等案件；

2、行政不作為案件；

3、當事人各方自愿選擇適用簡易程序，經人民法院審查同意的案件。

（二）下列行政案件不適用簡易程序：

1、發回重審、按照審判監督程序再審的案件；

2、與案件當事人無法聯系，需要進行公告傳喚、送達的案件；

3、當事人人數較多，社會影響較大或當事人情緒較為激烈，有不理智言行的案件；

4、人民法院認為不宜適用簡易程序審理的其他行政案件。

二、審判組織

（三）海淀法院行政審判庭成立行政訴訟簡易程序審理組，負責簡易案件的審理。簡易程序審理組由法官、法官助理、書記員組成。法官負責審結各類簡易程序行政案件，指導法官助理、書記員工作；法官助理負責輔助法官工作，負責制作閱卷筆錄、起草法律文書的工作，負責一部分案卷裝訂、歸檔工作；書記員負責法庭記錄、案卷裝訂、文書校對、卷宗移送、歸檔、裝訂法律文書等工作。

（四）適用簡易程序審理的案件，人民法院可以實行法官獨任審理，當事人確有異議的除外。

三、應訴及傳喚

（五）適用簡易程序審理的案件，被告應當在收到起訴狀副本或者口頭起訴筆錄副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出行政行為時的證據、法律規范依據。被告在期限屆滿前提交上述材料的，人民法院可以提前安排開庭日期。

（六）適用簡易程序審理的案件，需向案件各方當事人發放行政訴訟簡易程序權利、義務告知書。

（七）案件受理后，當事人應填寫送達地址確認書，確定送達地址及送達方式；

（八）人民法院可以采取電話、傳真、電子郵件、電子送達系統、委托他人轉達等簡便方式傳喚當事人。經人民法院合法傳喚，原告無正當理由拒不到庭的，視為撤訴；被告無正當理由拒不到庭的，可以缺席審判。

前述傳喚方式，沒有證據證明或者未經當事人確認已經收到傳喚內容的，不得按撤訴處理或者缺席審判。

（九）對于適用簡易程序的案件，可以不提前組織當事人進行證據交換，而由當事人當庭出示。

四、庭審程序

（十）案件開庭審理前由書記員核對當事人情況，并宣讀當事人訴訟權利義務告知書、承辦法官及書記員告知書，詢問當事人是否申請回避，對適用簡易程序審理案件是否有異議，并由書記員記錄在案。

（十一）在庭審中，被訴行政行為內容當事人均已明確的，被告可以不宣讀具體行政行為。

（十二）對于原告起訴狀及被告的答辯狀、第三人參加訴訟意見已向各方當事人送達的，在法庭調查階段，當事人只需向法庭明確起訴及答辯、參加訴訟的要點，明確訴訟請求有無變化即可。

（十三）在庭審質證過程中，當事人只需說明證據的內容及要證明的目的，隨后由對方對該證據進行對質。當事人提交的證據可以一并出示。

（十四）庭審中，對雙方當事人無爭議的事實與庭審環節做必要的簡化，由合議庭歸納爭議焦點，對無爭議的問題予以說明，對證據能夠當庭認證的可當庭認證。

（十五）適用簡易程序審理的案件，可不單獨設立法庭辯論階段。

（十六）發表最后陳述意見階段，以由各方當事人表明對案件、對原告訴訟請求的最終態度和意見，庭審中已經陳述過的內容無需重復。

五、裁判及送達

（十七）適用簡易程序審理的案件，案件審理的全程均可組織各方當事人通過協調解決行政糾紛，并可以原告主動撤訴的方式結案。

（十八）對于存在明顯超過起訴期限，原、被告不適格，明顯不屬于行政審判范圍或明顯不符合其他起訴條件等問題的案件，可以書面審查，無需開庭審理即可直接裁定駁回起訴。

以上述方式進行審查的案件，在作出裁定前應告知當事人案件的承辦法官及書記員，告知其享有的申請回避的權利。

（十九）適用簡易程序的案件原則上當庭宣判。未當庭宣判的，應當于休庭后十日內作出裁判。

（二十）對于適用簡易程序的案件，裁判文書可簡化證據列舉等部分，對證據無需逐一分析，進行綜合認證即可。裁判文書可以僅記載爭議的事實要點和主要理由。

（二十一）當庭宣判的案件，人民法院應當告知當事人或者訴訟代理人領取裁判文書的期間和地點以及逾期不領取的法律后果。上述情況，應當記入筆錄； 人民法院已經告知當事人領取裁判文書的期間和地點的，當事人在指定期間內領取裁判文書之日即為送達之日。

六、審限及與普通程序的轉換

（二十二）適用簡易程序審理的行政案件，應當在立案之日起45日內結案，不得申請延長審理期限。

（二十三）當事人就適用簡易程序提出異議且理由成立的，或在審理過程中發現案情復雜、在簡易程序審理期限內無法審結，需要轉為普通程序的，應當在審限屆滿前及時作出決定，并通知當事人。

七、其他相關工作

（二十四）在試點工作中，要注意加強與立案庭的溝通與配合，共同做好適用行政訴訟簡易程序案件的受理、轉案及向當事人的相關釋明告知工作，確保行政訴訟簡易程序試點工作的順利開展。

（二十五）從理論與實踐方面，加強對簡易程序試點工作的調研，及時地發現問題、總結經驗、探索對策，并對我院簡易程序試點工作的相關情況及時進行媒體宣傳。

（二十六）對于試點工作中遇到的疑難問題，及時向高級、中級法院請示匯報，積極地與其他開展試點工作的法院就試用簡易程序過程中的試點情況及相關問題進行溝通交流。

第五篇：淺談我國行政訴訟立案難的成因及對策

淺談我國行政訴訟立案難的成因及對策

行政訴訟蹣跚起步已過二十載，行政訴訟在保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權方面取得了重大成就。但我們必須看到行政訴訟制度，離人民群眾日益增長的法律訴求的根本要求還有著巨大的差距,法院在行政審判工作中仍存在著很多問題和不足，人們普遍反映行政訴訟存在“立案難、審判難、執行難”等問題。最高人民法院院長王勝俊主政法院主抓的第一件大事，就狠抓行政訴訟立案難問題。公布了最高人民法院法釋（2008）1號以強化、規范行政訴訟立案工作，新法釋的實施之初，全國行政訴訟立案難的問題的卻有所緩解。可問題依然沒有得到根本解決，且有越發嚴重之勢。在2009年6月2日，最高人民法院通報《關于進一步加強民意溝通工作的意見》的進展情況，對網民提出問題中，行政訴訟立案難仍高居榜首。

行政訴訟立案難直接導致將群眾訴求排除在司法途徑之外，造成廣大群眾行政訴求渠道不暢通，使得社會矛盾無以緩和化解，最終為醞釀群體性、突發性事件的爆發埋下種子，引發法律問題政治化。因此，行政訴訟立案難的問題亟待引起國家決策層的重視，并盡快加以解決。

一、行政訴訟立案難現實表現 我國《行政訴訟法》第三十八條至四十一條對行政訴訟立案條件作出了具體規定。根據條文規定，法院應當從以下幾個方面審查公民、法人或者其他組織的起訴是否符合法定受理條件：第一，原告是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；第二，有明確的被告；第三，有具體的訴訟請求和事實根據；第四，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄；第五，法律、法規規定復議為訴訟的前臵條件的，已經經過復議；第六，在法定的期限內提起行政訴訟。只要同時符合上述條件，法院就應當受理原告的

起訴。然而，問題并不那么簡單，行政訴訟立案的六項條件，其含義十分廣泛，將其適用于具體的案件之中，理解起來過于寬泛。在實際操作中，審判人員過于強調立案審查關，將本應納入行政訴訟范圍予以受理的案件排斥在法院受案范圍之外，錯誤地剝奪行政相對人的訴權，造成老百姓告狀無門。總結我國行政訴訟立案難現象，可以歸納為如下情形：

（一）、以被訴行為不屬于行政訴訟受案范圍為由的立案難

在立案難的案件中，最常見的現象就是受訴法院以案件不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍為由不予受理。而有關人民法院受案范圍的法律規定是《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第十一條、第十二條規定。除此之外，最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋（以下簡稱司法解釋）中的第一條、第二條、第三條、第四條、第五條亦對此作出了補充規定。而在司法實踐中，人民法院不予受理最常見的法律理由是行政訴訟法第十二條之規定以及司法解釋的第一條第二款中的第四項和第六項規定。由法院適用法律規定的不同，因受案范圍爭議導致行政訴訟立案難的案件大多數又分為以下四種情形。

1、以被訴行政行為系終局裁決行為由不予立案。《中華人民共和國行政訴訟法》為行政終局裁決權的司法審查豁免留下了一個余地，這就是《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第（4）項規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為提起的訴訟”。在審判實踐中，很多法院對法條進行創造性的解釋，擴大最終裁決行為法定范圍的做法，將一些本受理的行政訴訟案排除在外。

2、以被訴行政行為系抽象行政行為由不予立案。抽象行政行為與具體行政行為,是行政法學上對行政行為所作的一種基本分類,也是我國行政訴訟法采用作為確定行政訴訟受案范圍的標準。行政機關下達的文件或決定這類行政行2

為，有時會是具體行政行為，有時則可能是抽象行政行為。實踐中，往往因立案人員主觀原因而錯誤的將本是具體行政行為的被訴行為認定為抽象行政行為，并做出不予受理的處臵。

3、以被訴行政行為系對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為為由不予立案。人民法院根據司法解釋中的第一條第二款第六項規定，以被訴行政行為系對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，并以此類行為不屬于人民法院受案范圍為由不予受理，是行政立案難中最為普遍的表現形式之一，也成為很多法院剝奪當事人訴權最喜歡采用的理由和法律依據之一，因為這條規定相對抽象，在實踐中很容易被曲解。

4、以被訴行政行為系內部行政行為由不予立案。內部行政行為是指行政主體(包括行政機關、法律法規授權的組織和部分國有事業單位)在內部行政組織管理過程中所做的只對組織內部產生效力不直接對外產生效力的行政行為。實踐中，有不少法院以被訴行為系內部行政行為為由不予受理。

（二）、以認定原告不具備行政訴訟主體資格為由的立案難

不少法院常以原告不具備行政訴訟主體資格為由拒絕立案。法院往往引用行政訴訟法第四十一條第一項以及司法解釋第十二條規定作為其法律依據。行政訴訟法第十二條規定：與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。在司法實踐中，很多法院在操作中對該條規定做任意解釋。譬如將條文中的“法律上利害關系”改為“法律上直接利害關系”，并對行政行為利害關系人依法提起的訴訟不予受理。

（三）、以訴狀格式和訴訟請求不符合法定要件為由的立案難

法律并沒有要求人民群眾都成為法律專家或都必須聘請律師，而是秉承方便訴訟原則，所以本應很少存在以訴狀格式或是訴訟請求不符合法定要求而引發立案難。但恰恰在司法實踐中，有不少立案庭法官以行政訴訟法第四十一條規定為由，自行制定了自己的一套立案標準，對當事人的訴權橫加干涉，甚至誘導當事人走向錯誤的法律途徑，造成當事人立案難。

（四）、以受訴法院沒有管轄權為由的立案難

《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條至第十六條和司法解釋中的第八條對行政訴訟中的級別管轄都作了規定但上述規定中的“重大、復雜”用詞賦予了巨大的自由裁量范圍，為行政訴訟立案難埋下伏筆。為此，2008年，最高人民法院發布了《關于行政案件管轄若干問題的規定》，以解決一審案件的受訴法院究竟是中級法院，還是基層法院這一問題。但規定中依然存在“社會影響重大”、“重大涉外”等自由裁量詞匯。成為了某些法院不受立案的借口，成了新的立案難。

（五）、以法院受案不出具的裁定的立案難

依據行政訴訟法司法解釋第三十二條規定，法院應當在審查期限內完成立案審查，如不立案應當裁定不予受理。可是偏偏在司法實踐過程中，有很多法院在收取立案材料后消極應對，既不受理也不出具裁定，有的法官對此解說為口頭裁定；有的法官連收到立案材料拒開收據，使原告無法證明已經向該法院行使過訴權；有的口頭答復“回去等消息”等進行敷衍。上述行為在客觀上都造成行政訴訟立案難。

二、行政訴訟立案難的成因

行政訴訟立案難已是各級法院普遍面臨的一大難題，行政訴訟立案難的原因是復雜的，也是多方面的，要破解這一難題必須深入探究行政訴訟立案難的根原所在,下面從以下4

四個方面加以探討。

（一）、行政訴訟制度立法不完善是立案難存在的原因 作為我國行政訴訟基本法律的《行政訴訟法》1990年才正式生效實施，可見我國的行政法律起步非常晚。盡管后來陸續制定了一些行政法方面的法律法規，但仍不能滿足社會發展的需要。加之行政訴訟法對行政訴訟受案范圍的規定較為狹窄，導致法律在具體的司法實踐中可行性不大。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第十一條規定：人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。第十二條規定：人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：國防、外交等國家行為；行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。可見《行政訴訟法》規定的受理案件范圍狹小，將很多本應受理的案件排除在行政訴訟門外，不能立案。不難看出，在行政訴訟受案范圍的問題上，法律只是局限于某一類型的案件。

2000年，最高人民法院曾以司法解釋的形式，變相擴大了行政訴訟的受案范圍，但從嚴格意義上講，行政訴訟目前 的受案范圍仍不適應經濟社會的快速發展，新情況、新問題不斷增多，立法明顯滯后。各地法院面對行政訴訟案件多、類型新、難度大、要求高的新情況，行政訴訟制度的缺陷和不足就會日益突出，有的案件不知是否應當立案受理，這樣立案審查就可能時間較長，或者干脆不予立案。不少模糊地帶尚待明確，不少疑難問題尚待解決，這些都制約著法院行政訴訟的立案工作,有待通過完善行政訴訟法律制度來進一步明確。

（二）、司法不獨立是立案難存在的原因

司法獨立是法治的基本要求，是實現司法公正的制度保障。堅持司法的獨立性也是我國司法的重要原則。雖然當前我國司法制度設計在法律文本上極力倡導司法獨立，我國憲法規定法院審判權不受行政機關和其他團體干預。但實際操作中，司法不獨立卻是一個顯而易見的重大制度缺陷。

行政訴訟案件在法院審查立案時,法院往往首先考慮被告方是否位高權重、是否可能影響到法院自身的利益或法院與被告的關系。?法院常常在與行政機關進行溝通后才決定是否予以立案。對一些地方黨委政府關心的熱點、敏感案件，如房屋拆遷、土地征收、社會撫費征收等案件，當事人要立案更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理，既使受理也需要層層請示。其主要原因在于現行法院的“人、財、物”都受同級黨委和政府領導和管理，同級政府對法院有著諸多的制約。人民法院擺脫不了地方保護主義和來自各個方面利益團體的干預。

在2008年最高人民法院《關于行政案件管轄若干問題的規定》出臺前,以市級和區縣級政府為被告的一審行政案件一般是由基層法院管轄的。很多基層法院那時候對這類案件的立案非常謹慎。在法院審查立案時,往往考慮立案是否會影響到法院自身的利益或法院與被告的關系。這就是我們常發現,法院對于工傷認定案件樂于迅速立案。因為在工傷認定案件中,無論受傷職工、用人單位中哪一方作為原告,被6

告方都是勞動局。因訴訟的結果只是認定工傷的具體行政行為是否有效,對勞動局沒有特別不利的影響。所以對于起訴勞動局這樣的行政案件,在法院容易立案。類似的情況在醫療糾紛等案件中也是如此。相反對于一些土地征收、房屋拆遷等案件，因審理結果可能會對行政機關造成不利影響的案件，法院往往會在立案時人為設臵障礙，或拖延或干脆不予立案。現實的司法制度的設制，決定了法院、法官的命運是由政府掌控的，司法難于獨立，也是行政訴訟立案難的原因所在。

（三）、法院對于行政訴訟案件的內心排斥是立案難存在的原因

１、由于行政案件處理難度大，法院不愿受理。行政案件涉及的歷史遺留問題較多，調查取證困難，處理難度大。群體性行政爭議較多，特別是涉及舊城改造、城市拆遷、土地征收等民生案件，原告人數眾多，處理不當極易引發社會不穩定因素。受社會穩定因素的影響，一些行政爭議雖符合法定立案條件，但法院基于案件處理不利于社會穩定、易引發群體性事件的擔心，而不愿意立案。很多情況下法院立案不是基于是否符合立案條件而是考慮案件的綜合強度因素,法官在立案審查中常陷入一種兩難境地——依法符合立案條件應當立案的立不了,因為如果立了,法院不一定能通過司法判決來化解矛盾，而且還可能加劇雙方的對抗，但如果不立案,行政相對人又可能會采取諸如集體上訴、越級上訪等不理性做法,將會給法院帶來危及社會穩定的政治麻煩。一方面是老百姓對政府所施加的的壓力,另一方面是政府貫徹既定決策的意志,法官夾在其中,不得不認真加以權衡。有時法院選擇了允許立案,但這并不是因為案情符合法律的既有規定,而是因為考慮到社會穩定的因素。相反，更多的時候,盡管原告完全符合立案的形式標準,但他們若不借助于法律之外的因素,包括通過越級上訪或集體上訪等形式對案件受理法院形成強大的壓力,就沒有辦法達到立案的目的。

2、“執行難”問題所帶給法院的現實壓力。由于行政訴訟案件的執行由法院承擔，而“執行難”卻又是壓在各級法院心頭的一塊大石頭。所以，法院在行政訴訟審查立案時就會考慮到自己執行的難易程度。一旦案件執行不能的話，法院將面臨司法權威的喪失，而且因為案件不能執行，之前在審理中投入的資源也無法實現理想的收益。這樣的局面自然讓法院在受理案件時過慮重重。

3、我國法院系統內部工作考評機制取消了辦案數量的要求。在2000年以前，人民法院系統基于盡快打開行政審判工作局面的出發點，在系統內明確提出了行政辦案數量的要求。而在2000年后，最高法院因形勢要求已取消案件數量上的考評，轉而追求質量上的提高。這客觀上消除了法院在收案數量上面臨的壓力，在沒有行政辦案數量這一因素的影響下，各地法院紛紛抬高立案審查門檻、嚴格把關，使一些本應受理的案子被法院排除在受理范圍之外，客觀上造成了立案難。

４、對法院而言行政訴訟是虧本買賣，法院不愿受理。法院開發案源并不是一般性地尋找更多的案件，而在于尋找更多既容易處理、收費又多的案件。②行政案件相對于法院在民商事案件審理中所嘗到的“甜頭”，行政訴訟案件可以說是“雞肋”，不但難于處理，而且沒有任何經濟利益，完全是虧本的買賣。而且一不小心法院及其相關領導可能還要承擔政治前途上的風險。因此，行政訴訟案件在成本和收益上嚴重失衡，也使得法院自身在案件受理上也是動力不足的。

（四）、“立審分離”的制度設立是立案難存在的原因

自1997年4月最高人民法院制定《關于人民法院立案工作的暫行規定》以來,“立審分離”就被確立為立案工作的一個基本原則。?各級法院案件的受理統一由立案庭負責。立審分離制度設計的初衷是避免權力過度集中,加強法院內部監督,加強立案標準的統一化、規范化,其目的本來是要保8

護民眾的訴權。但是,由于行政法在整個法律體系中還只是配角,很多基層法院立案庭很少有專門負責行政訴訟立案審查的法官。這樣一來,本是為保護訴權的立審分離制度,在行政訴訟的實踐中反倒因為立案庭的法官對行政訴訟業務上不精而導致立案上的障礙。因為立案庭不太懂行政案件,在立案過程中對案件性質把握不準，以致該立的不立,不該立的給立了。為了避免發生上述情況，很多基層法院內部規定，凡是行政訴訟案件都要經過左審查右匯報，經反復討論再決定是否立案。因此,這種“立審分離”的制度常常成為了限制當事人訴權的一道屏障。

三、破解行政訴訟立案難的對策

行政訴訟立案難已成為橫在人民群眾通過法律尋求公平正義通途上的一道屏障，使得官民矛盾無以緩和和化解，為群體性、突發性事件的埋下潛在的危機。因此，行政訴訟立案難的問題必須引起國家立法機關及各級法院的高度重視，以尋求較好解決方式。下面就從四個方面來探討如何破解行政訴訟立案難。

（一）、完善行政訴訟制度，從立法上進一步明確擴大行政訴訟的受案范圍

行政案件受理范圍狹窄是造成行政訴訟立案難的主要原因，應盡快通過完善、修改行政訴訟法及相關法律規范予以解決。根據我國現形的司法體制，應著重從以下幾個方面來擴展行政訴訟的受案范圍：

１、擴大行政相對人合法權益的倮護范圍。將人身權和財產權作擴大解釋，并將其與民法上的含義分離，例如將知識產權和受教育權也包括在內。這顯然符合我國行政訴訟法保障公民權利的根本精神和我國社會主義法治的發展方向。從更有效地保護相對人合法權益的目的出發，應將勞動權、文化權等未超越人身權和財產權范圍的權利，納入行政訴訟所保護的范圍之內。

２、將部分抽象行政行為納入行政審查范圍。有的學者認為，抽象行政行為不會對當事人產生直接的損害（即通過具體行政行為發生作用），但實際上很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，并不需要具體行政行為的中價。④很多抽象行政行為直接對私人的權利和義務加以限制，應將這類抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。我國新修訂的《行政復議法》都規定了將對抽象行政行為的審查納入到了行政復議程序中。行政訴訟中也應有與此相銜接的規定，有必要把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。３、將行政終局裁決行為納入行政審查范圍。我國現行行政訴訟法關于行政終局裁決不受司法監督的規定明顯有悖于司法公正的原則，只有明確終局行政裁決的司法救濟的途徑才能更好地保護行政相對人的合法權益。⑤確立司法最終救濟原則，將終局具體行政行為納入司法審查范圍。４、將行政合同糾紛納入行政訴訟的受案范圍。行政機關簽訂合同目的是為了實施行政管理，并且在行政合同中行政機關享有行政優益權，行政合同很明顯是一種行政行為，理應納入行政訴訟的受案范圍。

５、將對道路交通事故責任認定等技術鑒定結論不服的納入到行政訴訟中。道路交通事故責任認定等技術鑒定結論本就是行政機關在行使管理公共事務職權過程中依行政取權所作出的一種具體行政行為，為使鑒定的公正性得到相應的有效的保障，應將對鑒定結論不服納入到行政訴訟中。⑥

（二）、通過權力上收或案件異地交叉管轄來強化行政訴訟的司法獨立

我國憲法明確規定了司法機關獨立的原則，但這一規定因為現行的司法體制障礙而得不到有效貫徹落實。如何有效地化解長期以來行政權對司法權的干預，強化司法的權限，實現司法獨立，是我國司法制度中急需解決的一個難題。

１、將法院“人、財、物”的掌控與拔付的權力統一上升一級，避免同級地方黨委、政府對法院司法權不當干涉。很多人提出按照西方國家搞“三權分立”式的司法獨立即各級行政法院的人、財、物權由最高法院集中掌握，活動經費由中央財政直接撥付，不再由地方各級黨委、政府控制。因我國堅持的是人民代表大會制、共產黨領導的多黨合作和政治協商制的政治制度，如果實行“三權分立”，必然動搖我國社會主義民主政治制度的根基。“三權分立”式的司法獨立不符合我國國情，在我國根本行不通。如何避免同級地方黨委、政府對法院司法權不當干涉？筆者認為可以采取將法院“人、財、物”的掌控與拔付的權力上升一級，即基層法院的“人、財、物”的掌控與拔付由設區市一級黨委、政府負責，中級法院的“人、財、物”的掌控與拔付則由省級黨委、政府負責，高級法院“人、財、物”的掌控與拔付則由中央直接負責。這樣即可避免搞西方化的“三權分立”式司法體制，又可避免同級地方黨委、政府對同級法院司法權的干涉，使法院和法官脫離了同級行政機關的羈絆和控制，實現法官審判相對獨立，強化了地方法院的司法權，有利于實現司法獨立。這樣不僅有利于化解行政訴訟立案難問題，對整個人民法院實現獨立審判都會起到非常積極的作用。２、行政案件異地交叉審理。為實現司法相對獨立，減少行政機關干擾，浙江省臺州市中級法院最早嘗試規定實行的行政案件異地交叉審判，在一定程度上克服了行政干預，有助于實現獨立和公正審判，取得了很好的效果。行政案件之所以難以審理，地方政府干預過多無疑是一個最關鍵的因素。針對我國現行的法院體制，唯有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級改由中級人民法院作為一審法院等等措施來實現人民法院的獨立審判權，減少地方行政干預。應該說能從一定程度上解緩解行政訴訟立案難的局面。2008年最高人民法院出臺了《關于行政案件管轄若干問題的規定》，實際上就通過提高審級為行政審判排除地方政

府等外界因素的干擾，為解決立案難問題已取得了一定成效。在現行的法院體制下，只有實行異地交叉審理和案件管轄回避、提高部分案件審級來排除同級地方黨委、政府對審判的干涉，實現司法獨立，緩解行政訴訟立案難。

（三）、完善法院行政訴訟立案內部管理機制

1、加強業務學習，提高法官行政訴訟立案工作水平。我國司法實踐中存在著嚴重的“重實體，輕程序”的趨向。有關訴權和訴訟標的的法律條文極為粗糙，在行政訴訟法滯后的情況下，法官在審查及整理行政案件時很大程度只能依賴于法官個人的道德素質、業務經驗、社會閱歷、受教育程度等非法定程序因素，加強業務理論與實踐的學習，要準確理解、嚴格執行行政訴訟法和相關司法解釋關于起訴條件、訴訟主體資格、起訴期限的規定。立案庭的法官尤其要加強對“訴權及訴訟標的理論”的學習，全面提高法官辦案水平與能力，使法官在掌握立法精神的情況下正確行使立案審查權。

2、法院要高度重視行政訴訟立案工作，切實保護行政相對人的訴權。行政訴訟法和相關司法解釋是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據。法院要全面準確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規定的可訴性事項，不得擅自加以排除；行政訴訟法沒有明確規定但有單行法律、法規授權的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬于人民法院行政訴訟受案范圍。法院要引導原告正確行使訴訟權利，解決原告不知告、不會告、不敢告、不能告的問題。積極受理新類型案件，特別是涉及民生、行政給付、信息公開等方面的案件。要堅決清除限制行政訴訟受理的各種“土政策”，嚴禁以服務地方中心工作、應對金融危機等為借口，拒絕受理某類依法應當受理的行政案件。嚴格執行行政訴訟法和司法解釋有關受理案件的程序制度。

３、完善立案工作機制，加強立案庭和行政庭溝通與協作。行政案件立案專業性較強。法院的立案庭和行政庭要在行政案件受理環節加強協調、溝通與配合，切實提高行政訴訟立案工作水平。要要改進工作作風，強化便民措施，簡化立案環節，豐富立案方式，方便群眾訴訟。要增強司法公開和透明，對依法不予受理或駁回起訴的，必須依法出具法律文書，并在法律文書中給出令人信服的理由。

（四）、強化行政訴訟立案監督

１、強化上級法院監督。上級人民法院要通過審理上訴和申訴案件、受理舉報、案件評查、專項檢查、通報排名等各種措施，進一步加強對下級人民法院行政案件立案受理工作的指導和監督。健全完善行政審判績效考核辦法，加大因違法不受理案件導致申訴信訪的考核權重。對于違反法律規定，擅自對應當受理的案件不予受理，或者因違法失職造成嚴重后果的責任人員，要依法依紀嚴肅處理。要認真執行《關于行政案件管轄若干問題的規定》，對于起訴人向上一級人民法院起訴的，上一級人民法院應當依法及時作出處理，符合受理條件的，督促有管轄權的人民法院立案受理，也可以直接立案后由自己審理或者指定轄區其他人民法院審理。

２、強化檢察監督。誰來監督法院？如果法院違法不受理訴訟怎么辦？檢察院可以行使立案檢察監督權，監督法院的行政訴訟立案工作。檢察院應依法行使自己的檢察權，充分發揮法院外部監督的作用，成為監督法院審判工作的重要力量。

３、強化人大監督。根據憲法和組織法，人大可以對法院的個案進行監督，對法院明顯違法的行為進行監督，制定人大個案監督的實施細則。人大及其常委會要切實加強對審判機關的監督，建立完善考核機制，發現法院行政受案過程中存在問題及時行使司法監督權，及時制止法院和法官濫用司法權，切實保護行政相對人的訴權。

４、強化公眾監督。充分地發揮媒體監督、群眾監督的

力量，落實并建立司法監督員制度，借助于媒體的力量，公眾的力量監督司法，讓媒體為弱勢群體助威，為不平之事吶喊，給違法者以震懾，給執法者以警示。應該充分發掘、創新監督機制，實現陽光司法、公正司法，讓民告官立案不再難。

參考文獻：

?應星 徐胤著：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊》，載《政法論壇》，2009年第6期。

②朱蘇力著:《送法下鄉—中國基層司法制度研究》，中國政法大學出版社2000年版，第180頁。

?應星 徐胤著：《“立案政治學”與行政訴訟率的徘徊》，載《政法論壇》，2009年第6期。

④崔卓蘭著：《行政規章可訴性之探討》，載《法學研究》1996年第1期，第141頁。

⑤戴銀燕著:“行政終局裁決行為及可訴性探析”，載《河北法學》2002年S1期。

⑥劉貴萍、劉世萍著：《道路交通事故責任認定的可訴性研究》，載于《法學雜志》第2003－1期。

（作者：江西省鄱陽縣人民法院 胡風云）