農村生活污水處理工程項目績效評價報告

一、績效目標

1.項目總目標

通過農村生活污水處理工程的建設，強化農村污染源頭控制與治理，實現農村生活污水有序排放，改善農村人居生態環境，加強農村居民生活質量，提升中小河道水質環境，促進美麗鄉村建設，至2020年底實現全區保留村落內約9.13萬戶農村生活污水處理全覆蓋。

2.階段性目標

項目組查閱了項目相關資料，與項目單位相關負責人進一步溝通本項目的實施內容及目的，重新梳理調整了本項目的績效目標，具體情況如下：

（1）產出目標

①計劃處理戶數完成率100%：完成2016年農村生活污水處理工程5047戶、2017年農村生活污水處理工程9969戶的農村居民生活污水處理；

②農村生活污水處理設施按計劃完成建設：管道工程、化糞池建設與道路修復完工量達到90%，污水處理站建設達到100%；

③已完工工程驗收通過率100%；

④項目完成及時：工程按合同約定時間完成；

⑤成本控制有效。

（2）效果目標

①農村生活污水處理全覆蓋：對工程范圍內的生活污水全部接管處理；

②農村生活污水處理后出水水質達標率100%；

③就地處理設施使用有效性：污水就地處理設施均投入使用且正常運行處理污水；

④農村生態環境有效改善；

⑤農村居民滿意度85%；

⑥有責投訴未發生；

⑦重大安全事故未發生。

（3）影響力

①生活污水處理設施養護機制建設完善；

②資源整合有效；

③溝通協調機制完善。

項目產出

考察項目產出的數量、質量和時效目標。指標的業績值和績效分值如下表所示：

二、項目產出類指標評分結果匯總表

指標名稱

指標

權重

業績值

績效值

C11.戶數完成率

C111.2016年工程戶數計劃完成率

99.07%

2.00

C112.2017年工程戶數計劃完成率

已完工驗收工程戶數完成率99.77%

2.00

C12.工程主要設施建設完成率

C121.管道工程建設完成率

2016年工程完成率73.65%；2017年已完工驗收工程完成率82.03%

0.78

C122.污水處理站新建完成率

2016年工程實際完成率97.56%；2017年已完工驗收工程完成率101.25%

2.82

C123.化糞池建設完成率

2016年工程實際完成率89.23%；2017年已完工驗收工程完成率83.13%

1.62

C124.道路修復工程完成率

2016年工程實際完成率100.10%；2017年已完工驗收工程完成率107.41%

1.00

C13.已完工工程驗收通過率

已完工工程驗收通過率100%

6.00

C14.項目完成及時性

C141.2016年農村生活污水處理工程完工及時率

100%

3.00

C142.2017年農村生活污水處理工程完工及時率

77.78%

0.00

C15.成本控制有效性

有效

2.00

小計

三、存在的問題

1.工程范圍內農村生活污水未全面覆蓋，仍有部分污水未接管處理。根據本次抽取的4個工程的社會調研情況，工程范圍內仍存在村民住宅的污水排放口未全部接管的情況，一是因為現場施工過程中遺漏個別污水管口，二是因為村民環保意識不高，改建房屋后增加生活污水排放口而未接入污水處理設施的管道，導致工程范圍內仍有生活污水直接排放的問題，工程范圍內農村生活污水處理全覆蓋的目標未全面達成。

2.工程部分區域前期調研充分性不足，工程量變更調整較為明顯。根據已完工驗收工程實際完成的工程量，新建化糞池為初設批復量的57.09%，維修化糞池為初設批復量的334.23%，實際完工量與初設批復量差異較大，主要原因為實際施工過程中出現施工環境無法安裝鋼化玻璃化糞池，或村民不愿意將自有磚砌化糞池改為成品鋼化玻璃化糞池，導致普遍出現化糞池新建調整為維修的情況。因此，工程實施前村民自有設施改建的意愿調研不充分，住宅周圍大型機械施工的可行性分析不夠全面，工程實施前期實地調研充分性有待完善。

3.工程驗收程序缺乏基層群眾參與，不利于工程質量的群眾監督。本項目工程驗收按滬水務[2014]258號文執行，由項目法人單位組織完工驗收小組進行工程完工驗收，由區水務局組織工程政府驗收，工程驗收程序符合一般水利工程建設項目的驗收程序。但本項目設施建設主要涉及基層群眾，村民化糞池需要進行新建或維修，污水管道需接入農村居民的化糞池及廚房等區域的生活污水排放口，需在村民住宅附近鋪設污水管道，工程實施過程中對農村居民的生活產生一定影響，容易引發基層群眾矛盾糾紛的產生。因此，工程質量的達標情況直接關系到村民生活污水的正常排放，且對村民的生活環境有直接影響。但目前，工程驗收程序中不包括基層群眾的參與，工程質量驗收缺乏群眾監督，且不利于獲得基層群眾對工程效果的認可。

四、建議和改進措施

1.完善污水治理長效管理，促進工程實施后污水治理的全覆蓋。一是加強后期養護管理，針對排放管口漏接及新增排放口未接管的現象，及時摸排并接管處理，不斷提高工程范圍內污水處理的覆蓋率；二是工程實施前后應加強村民環保意識的宣傳工作，提高村民對生活污水治理工作重要性的認知，積極配合污水治理工程的開展，有效推動污水處理接管工作的實施，實現農村生活污水的全覆蓋治理。

2.加強工程前期調研，提高工程設計的合理性，保障污水處理工作實施的效率。工程前期調研過程中，應加強村民納管意愿的調研，由村民確認是否接管處理，并針對村民自有設施如化糞池、污水排放管口等區域的改建，應同步進行改建意愿的調研。針對村民居住較為集中、現場道路狹窄的區域，應加強大型機械設備進入施工的可行性分析，加強住宅周邊區域的實地調研，進一步提高工程設計的合理性，減少工程實施過程中的工程量變更調整的情況，提高污水處理工程的實施效率。

3.工程驗收加強基層群眾參與度，保障工程質量與投入使用的有效性，提高工程設施建設的群眾認可度。建議項目法人單位組織完工驗收與區水務局組織政府驗收時，工程驗收小組不應僅包含設計、施工、監理、質量監督等參建單位與監管單位，還應由村委與村民代表參與，共同對工程進行驗收。村委與村民代表對工程建設的認可情況應作為工程驗收合格的標準之一，確保實際建設的工程量與工程質量滿足基層群眾的要求，有利于加強工程設施建設的質量與設施實際投入使用的有效性，提高村民對工程設施建設的認。

XX地區農村生活污水處理工程項目績效評價

一、項目簡介

1.項目立項背景及目的農村生活污水主要來源為居民日常生活排放的衛生間沖洗水、淋浴水、廚房污水以及日常清洗廢水等，污水未經處理直接排入周邊河道、農田、溝渠等區域，嚴重污染了農村生態環境及河道水質。J地區自2009年啟動農村生活污水治理工作，隨著六輪環保三年行動計劃的滾動實施，先行對環境問題比較突出的村組實施生活污水收集處理，市政污水管網輻射范圍內采用集中納入市政污水管網處理的模式，不具備納管條件的區域采用相對分散的就地處理的模式。

本次績效評價對象為J地區2016、2017年農村生活污水處理工程項目。該項目共包含17個污水處理工程，分別由各街鎮于2016年、2017年向J地區發改委申請設立并負責組織實施，J地區水務局負責工程實施的行業指導與質量監管，工程范圍覆蓋J地區9個街鎮內XXX戶農村居民。該項目計劃通過工程的建設實現工程范圍內農村生活污水處理全覆蓋，就地處理方式下出水水質100%達標排放，從而改善農村生態環境與河道水質，促進美麗鄉村的建設。

截至2018年底，該項目已有15個工程完工驗收，實際覆蓋工程范圍內XXX戶農村居民，完成管道鋪設473878米、新建污水處理站81座、窨井19545個、新建化糞池4731座、維修化糞池3115座、道路修復面積156693平方米等主要設施的建設。通過污水處理設施的建設收集農村生活污水，解決農村生活污水無序排放的問題，改善了周邊河道環境，提升了農村居民的生活質量。

根據《C市農村生活污水處理工程項目和資金管理辦法》，項目資金由市、區、鎮三級財政按7:2:1承擔，其中J地區財政承擔部分納入J地區水務局部門預算。本項目17個工程的合同總金額為XXX萬元，截至2018年底，已實際撥付資金XXX萬元。其中J地區財政資金實際撥付XXX萬元，C市市級資金實際撥付XXX萬元。鎮財政資金還未配套，預計在工程審計結束后按實際投資額的10%撥付。

2.組織及管理情況

本項目主要由C市水務局負責技術規范、資金補貼政策，組織行業審查，下達年度計劃等工作；J區水務局為區行業主管部門，組織項目建設與政府驗收，開展工程實施監督管理等工作；J區發改委負責工程立項的審批與區財政預算編制的審批；各街鎮為工程項目的實施主體，落實項目法人單位負責工程的建設管理工作，自行委托設計、勘察、工程、監理等第三方機構負責工程的具體建設。具體各單位職責如下：

表1：項目組織架構

單位

主要職責

C市水務局

市級主管部門，負責項目主管、年度計劃與資金計劃下達、重大變更審批等

C市財政局

負責工程市級財政資金轉移支付

J區水務局

區行業主管部門，向上級部門申報年度項目與資金計劃，負責審批初步設計報告，工程建設的監督、指導，組織區級政府驗收等

J區財政局

負責部門預算批復，資金支付申請的審批與資金撥付

J區發改委

工程可行性研究概算審批，工程立項審批，區財政預算審批

J區水務安監站

區水務局下屬單位，為工程安全、質量監督單位,代表政府對工程質量安全實行強制性監督。

街鎮法人單位

負責工可報告、初設報告的編制，工程立項申報與推進實施，落實工程前期清障，組織工程招投標，實施項目的工程建設。

勘察單位

負責項目的地質勘察工作。

設計單位

初設報告、施工圖設計、施工圖預算編制。

施工單位

工程的具體實施者，按合同規定工期、質量要求完成施工內容。

工程監理單位

負責對工程實行現場管理。監管施工現場的質量、安全工作，協調參建各方開展工作。

財務監理單位

負責按合同的各項內容，實施合同簽訂審核、工程進度審核、檢查合同履行情況等財務監理工作。

水質檢測單位

負責對就地處理方式的工程完工后的水質檢測工作。

其他第三方機構

工程相關的其他第三方機構，如概算審核、招標代理、管道檢測等。

組織架構如下:

圖1

組織架構圖

3.績效目標

（1）項目總目標

通過農村生活污水處理工程的建設，強化農村污染源頭控制與治理，實現農村生活污水有序排放，改善農村人居生態環境，加強農村居民生活質量，提升中小河道水質環境，促進美麗鄉村建設，至2020年底實現保留村落農村生活污水處理全覆蓋。

（2）階段性目標

產出目標：完成2016年農村生活污水處理工程XXX戶、2017年農村生活污水處理工程XXX戶的農村居民生活污水處理，管道工程、化糞池建設與道路修復完工量達到90%，污水處理站建設達到100%，工程按合同約定時間完成且通過驗收，實際建設成本控制在預算內。

效果目標：對工程范圍內的生活污水全部接管處理，實現農村生活污水處理全覆蓋；污水就地處理設施均投入使用且正常運行處理污水，經處理后出水水質達標率達到100%；農村生態環境有效改善，農村居民滿意度85%，無有責投訴與重大安全事故發生。

影響力：生活污水處理設施養護機制建設完善，農村生態改善機制與措施整合有效，工程實施過程中的溝通協調機制不斷完善。

二、評價設計與實施

1.評價思路

（1）評價重點

評價組通過考察2016、2017年農村生活污水處理工程項目中資金使用情況、財務管理狀況以及為加強管理所制定的相關制度、采取的措施等，結合區鎮兩級管理模式，對污水處理兩種模式的資金與成本、管理與效果進行分析，以結果為導向重點關注項目的產出與效果，資金的使用效率和效果，是否實現了預期績效目標。同時，通過績效評價總結項目在決策、管理、執行等方面的經驗，查找其存在的不足，為J地區農村生活污水處理工程項目在以后年度的開展，提供可行性參考建議。項目組從項目的產出與效果入手，重點關注以下內容：

①以結果為導向，梳理產出和效果目標的達成情況。在產出方面，首先關注2016年、2017年工程計劃完成的戶數是否按時、按要求全部完成；污水處理設施是否按要求及時完成建設，工程質量是否達標。在效果上，關注設施是否及時投入使用，生活污水是否得到有效處理，處理后的污水是否達到排放標準；工程的實施是否有效改善農村的生態環境，對于提升農村居民的生活質量是否產生幫助，農村居民的獲得感；以及設施建設完成后固定資產的管理情況。

②關注項目實施管理情況。本項目預算納入J區水務局，但工程實施由各街鎮負責，故調研過程中對各街鎮重點關注其工程實施過程中的管理情況，對J區水務局重點關注其前期立項審批及后期驗收管理工作的到位情況。通過對2016、2017年農村生活污水處理工程項目的資金使用情況、財務管理情況以及為加強管理所制定的相關制度、采取的措施等方面進行分析，全面了解項目資金的使用效率和效果。關注本項目的組織管理情況，結合各責任主體的職責分工，考察項目實施全過程的規范性、合理性，事權與財權的匹配性。

③成本分析。通過不同工藝下工程平均每升污水處理的實際建設成本的分析比較，考察工程建設成本的合理性。

（2）指標設計

針對項目評價重點，產出指標主要從項目計劃完成的數量、質量、時效、成本四方面進行設計。數量方面體現項目完成情況，以計劃戶數完成率、處理設施建設完成率進行體現；質量方面以工程驗收通過率進行體現；時效方面以項目完成進度進行體現；產出成本方面主要考察成本控制有效性。

效果指標主要圍繞立項目的，從環境效益、社會效益、影響力三個方面設計，全面考察項目實施效果。環境效益以農村生活污水達標處理率、農村生態環境改善情況為主要評價指標，考察內容包括處理后污水的達標情況、農村生態環境的改善情況等；社會效益以農村生活污水處理覆蓋率、設施使用有效性、農村居民滿意度為主要評價指標；影響力指標以生活污水處理設施長效管理機制建設、資源整合有效性、溝通協調機制建設為主要評價指標，考察建養并舉的落實情況。

2.評價實施

2019年5月，項目組就所需采集的數據與J區水務局、各街鎮法人單位進行溝通，了解項目的基本情況，收集項目相關文件資料，包括項目可研報告、初設批復、工可批復、竣工驗收報告、監理報告、審價報告等，并收集項目資金使用情況、目標完成情況、項目管理制度與執行情況及項目能力建設情況等相關資料，所有數據經核查后匯總，形成基礎數據表。

實際調研中，根據簡單隨機抽樣方法，總體規模為10000以上的最低樣本量為385個。為保障調查問卷結果的有效性，實地調研發放問卷450份。考慮到2017年工程覆蓋戶數約為2016年的2倍，故樣本量抽取重點放在2017年工程覆蓋區域內。考慮到工程實施的工藝不同，故抽取污水納管工程1個、就地處理工程1個、污水納管與就地處理均采用的工程2個進行問卷發放。抽取2016年立項的2個工程發放問卷150份，抽取2017年立項的2個工程發放問卷300份。

此外，項目組對J區水務局、部分街鎮法人單位進行訪談，并在實地調研中抽取4個工程的村委會進行訪談，了解基層群眾對于項目實施過程及成效的建議。

3.評價分析與結論

J地區2016、2017年農村生活污水處理工程項目立項依據充分，符合C市環境保護和生態建設“十三五”規劃要求。工程因地制宜采用污水納管或就地處理的方式進行污水接管處理，完成工程范圍內農村生活污水處理設施的建設工作，就地處理方式下污水處理站出水水質達到排放標準，有效改善農村生態環境，提高農村居民的生活質量。

但項目在實施過程中也存在一些不足之處：一是因為現場施工過程中遺漏個別污水管口，以及村民環保意識不高未在改建房屋后將新增污水口接入污水處理設施，導致工程范圍內農村生活污水未全面覆蓋，仍有部分污水未接管處理。二是工程部分區域前期調研充分性不足，實際施工過程中出現施工環境無法安裝鋼化玻璃化糞池，或村民不愿意將自有磚砌化糞池改為成品鋼化玻璃化糞池，導致普遍出現化糞池新建調整為維修的情況，工程量變更調整較為明顯。三是工程驗收由項目法人單位組織完工驗收小組進行工程完工驗收，J區水務局組織工程政府驗收，但農村生活污水處理工程為民生類項目，驗收程序缺乏基層群眾參與，不利于工程質量的群眾監督，且不利于獲得基層群眾對工程效果的認可。

針對以上問題提出如下建議：一是完善污水治理長效管理，在工程實施前后應加強村民環保意識的宣傳工作，提高村民對生活污水治理工作重要性的認知，并在后期養護管理過程中加強漏接與新增排放管口的排摸與接管，促進工程實施后污水治理的全覆蓋。二是加強工程前期調研，由村民確認是否接管處理，并針對村民自有設施如化糞池、污水排放管口等區域的改建，應同步進行改建意愿的調研。針對村民居住較為集中、現場道路狹窄的區域，應加強大型機械設備進入施工的可行性分析，加強住宅周邊區域的實地調研，進一步提高工程設計的合理性，減少工程實施過程中的工程量變更調整的情況，提高污水處理工程的實施效率。三是工程驗收加強基層群眾參與度，建議項目法人單位組織完工驗收與區水務局組織政府驗收時，還應由村委與村民代表參與，共同對工程進行驗收。村委與村民代表對工程建設的認可情況應作為工程驗收合格的標準之一，提高村民對工程設施建設的認可度。

另外在本次評價中，項目組抽取4個工程對不同污水處理方式的單位建設成本進行了分析。因工程實施前確定的工程范圍為規劃5年內不做拆遷的保留村落，且采用就地處理方式的工程污水處理站內的平板膜安裝后可正常使用5-8年，之后需要更換平板膜以保證出水水質達標的穩定性。因此，本次按設施最低使用年限5年測算每升污水處理的建設成本分攤，得出工程總體每升污水處理的建設成本分攤為0.0261元/升。按污水處理方式不同，污水納管方式下5年內污水處理的建設成本分攤為0.0127元/升，就地處理方式下5年內污水處理的建設成本分攤為0.0366元/升。由此可見，采用污水納管方式的工程因不存在污水后期處理設施的建設，與就地處理方式相比無污水處理站等就地處理設施的建設成本投入，從工程設施建設上更加經濟，但不具備納管條件的區域無法采用污水納管的方式進行處理，實際建設仍需采用就地處理方式。

針對本項目其他需要說明的情況：項目事權與支出責任不統一，目前項目C市財政資金專項轉移支付至J區,J區財政資金預算納入J區水務局部門預算，并由其編制與申報績效目標，但具體工程實施由各街鎮負責，即工程實施監管等事權已落實至各街鎮，但支出責任與績效申報管理仍在區水務局，形成事權與支出責任不統一的現象，難以對資金支出與績效管理主體責任進行明確劃分。建議C市市級資金轉移支付后，J區財政資金預算由各街鎮編制并向J區發改委申請，加強事權與支出責任的匹配度。

三、案例優缺點總結

（一）本案例優點

1.項目評價結合成本分析

農村生活污水處理要求根據各街鎮村莊布局、人口規模、地形地貌等特點，原則上優先采用污水納管方式，靠近城市（鎮區）或靠近市政排水管網的農村區域，若滿足管網標高的接入要求，將生活污水就近接入市政排水管網，納入城鎮生活污水收集處理系統。不具備納管條件的采用就地處理方式，將污水進行處理后就近排放。本項目農村生活污水處理工程除納入市政污水管網進入城鎮污水處理廠集中處理外，就地處理方式主要采用“平板膜-膜生物反應器”工藝。本次評價過程中，項目組分別抽取采用污水納管與就地處理兩種工藝的4個工程，對不同工藝下農村生活污水處理工程的建設成本進行分析，測算不同工藝下平均每升污水處理的建設成本，為后續農村生活污水處理工程的預算測算提供參考。此外，通過不同工藝下平均每升污水處理的建設成本對比，分析工程所選取的污水處理方式的經濟性。

2.基于事權與支出責任進行分析

農村生活污水處理工程為民生類項目，工程建設過程中與村民溝通較為頻繁，由街鎮組織工程實施有利于提高項目實施效率。但評價過程中發現項目預算納入J地區水務局，由J地區水務局負責預算與績效目標編制申報，而工程具體實施由各街鎮負責，即事權與支出責任的主體不統一。項目組基于事權與支出責任的統一性對本項目提出相關建議，以加強事權與支出責任的匹配度。

（二）本案例缺點

成本分析與效益分析的結合有效性不足

農村生活污水處理設施用于收集農村居民產生的生活污水，經設施處理達標后排放，設施建設的主要目的是收集區域內農村生活污水后進行處理。但因目前所建設的設施無法對污水的進、出水量進行監測，評價過程中設施投入使用后實際處理的污水量數據無法獲取，故計算污水處理的單位建設成本時根據設計單位測算的工程范圍內日均污水量進行計算。故本次成本分析所得出的每升污水處理的建設成本，與設施實際投入后產生的效益值存在一定的偏差，難以與效益分析進行有效結合，無法有效量化考量農村生活污水處理設施投入使用后產生的成本效益。

（三）進一步探討的方向

工程建設項目成本效益分析的路徑

績效評價越來越注重成本效益分析，但目前工程建設項目進行績效評價過程中成本分析主要考察實際建設成本是否控制在概預算內，未與效益分析有效結合。筆者認為一方面是項目立項時，產出成本目標主要設立預算控制有效性等目標，未設立與效益相結合的產出成本目標；另一方面是工程建設完成后其效益方面的數據無法直接獲取，例如本項目中農村生活污水處理設施建設后實際處理的農村生活污水量，此類直接反映效益的數據難以獲取。因此，如何強化項目評價的成本效益分析，以及成本效益分析路徑還有待進一步深入研究。