關于促進大學生返鄉就業創業的調查報告

隨著市場經濟的深化發展，各地在大力推進經濟科學跨越發展的同時，積極實施人才發展戰略，以人力資源優勢促進經濟結構轉型升級，其中吸納大學生（特別是本地大學生）就業創業是有效手段之一。2008年，**市政府組織成立了“**市高校畢業生創業就業聯盟”，并出臺了《**市高校畢業生創業就業工作實施意見》，以優越的條件吸引本地大學生返鄉就業創業，一定程度上解決了當前高校畢業生“創業就業難”現象，也為**市經濟社會發展起到了積極的促進作用。

應當說，大學生返鄉就業創業工作是一項集地方政府、各地高校、用人單位和大學生的社會系統工程，其中地方政府在政策引導、措施推行和就業創業服務等方面的舉措對該項工作起到至關重要的作用。為了解**大學生返鄉就業創業的基本狀況，課題組進行了實地調研，從政府職能部門、用人企業和部分大學生等多個層次展開調查，重點了解政府落實大學生返鄉就業創業政策的情況，厘清政府的難題和困惑，并提出應當采取的措施，努力為政府決策提供參考。

一、基本情況

**自2001年以來一直位居全國縣域經濟百強縣，較強的經濟實力為大學生就業創業奠定了堅實的物質基礎，促進該項工作取得了良好業績。

（一）通力協調，多措并舉，創建良好的就業創業外部環境

首先，以落實“人才強市”戰略為抓手，由市委主要負責人親自掛帥成立了市人才工作領導小組，并聯絡54家機關、事業和企業單位成立了“高校畢業生就業創業聯盟”，各鄉鎮、部門也普遍建立了相應的工作網絡，在此基礎上形成了諸如職責分工、例會、聯系點和聯系專家、信息定期上報等一系列工作制度。市人社局負責大學生返鄉就業的具體工作。形成了市委統一領導，組織部門牽頭，有關部門各司其職、密切配合，社會力量共同參與的工作格局，造就了良好的工作環境。

其次，以“政策引人”的具體目標為導向。參照中央、省市政策規范，結合實際，細化任務，明確措施，**出臺了《高校畢業生就業工作意見》和《關于進一步做好特困家庭大中專畢業生就業工作的意見》。同時，為進一步吸引高層次人才來**創業，市委、市政府又相繼出臺了《關于吸引和用好優秀人才的實施辦法》、《關于在市經濟開發區（園區）開展人才特區試點工作的意見》、《**市高層次創新創業人才引進計劃實施辦法》、《**市海外優秀人才引進計劃實施意見》、《關于鼓勵科技孵化企業入駐科技創業服務中心（**市留學生創業園）的若干政策意見》等一系列文件和辦法，從三個方面給予優惠：一是從財政拿出專款用于對各類人才補貼，具體包括：安家補貼5-100萬元、年生活補貼1.5-5萬元；企業引進的緊缺專業普通高校本科畢業生每人每年生活補貼6000元；用人單位自身培養各類人才，獲得博士學位的資助6000元，獲得博士學位并取得博士研究生學歷的資助10000元；獲得碩士學位的資助2000元，獲得碩士學位并取得碩士研究生學歷的資助3000元。二是對引進正高職稱或博士研究生以上的人才的配偶或子女給予政策關懷，規定這類人才的配偶或一名子女如系普通高校本科畢業且專業對口的，事業單位在編制空額內可直接聘用。三是切實解決企業優秀人才的后顧之憂，為此，**獨家出臺了《企業優秀人才參加事業養老保險的暫行辦法》，把企業優秀人才繳納事業養老保險的工作真正落到實處。

第三，大力倡導尊重知識、尊重人才、愛護人才好風尚。全社會積極倡導“愛護人才就是促進發展、浪費人才就是妨礙發展、刁難人才就是破壞發展”的理念，在具體工作上，以能力和業績為導向積極探索建立人才考核評價機制、選拔任用機制、流動配置機制和資金投入機制，加大對優秀人才的表彰獎勵力度。部分企業對優秀人才和新錄用大學畢業生實施了從個人生活到工作的全方位關懷，激發了各類人才創新創業的熱情，增強了企業的吸納大學生就業的信心，增強了大學生返鄉就業創業的吸引力，形成了較為和諧的人文環境。

（二）多方合作，群策群力，形成有效的就業創業工作機制

1、健全分類管理機制。為強化對大學生返鄉就業創業工作的管理力度，提高服務水平，**把高校畢業生分為優秀人才、創業大學生、就業大學生和困難大學生等四類。對優秀人才給予優惠政策，從安家和生活補貼、配偶及子女照顧以及提高養老保險標準等方面給予特殊優惠，確保引進人才、用好人才、留住人才。對創業大學生重點進行創業扶持，落實了“三個放寬”（市場準入、貸款額度和貸款次數等三放寬）和“三個優惠”（稅收、補貼和收費等三優惠），實施了“三進”（進社區、進鄉鎮和進校園）、“四復合”（小額貸款+創業培訓、實用技能+創業培訓、項目開發+創業培訓、創業孵化+創業培訓）和“五統一”（統一目標任務、統一培訓計劃、統一教學師資、統一教學方法、統一績效考核），市委、市政府建立了“萬個創業項目觸摸屏”，至2011年底，累計發放小額貸款550萬元，扶持92人成功創業，成功推介創業項目45個。對就業大學生積極引導就業，通過定期舉辦“高校畢業生就業現場招聘會”、“高校畢業生就業網上招聘周”、“非公經濟服務月”、“大中專畢業生就業服務月”、“高校畢業生就業服務百日行動”、“四送服務”等專題活動，促進高校畢業生及時就業、充分就業。對困難大學生加大援助力度，統一發放“就業失業登記證”，憑證享受各項扶持政策，對吸納城鎮“零就業”家庭、農村“零轉移”家庭和特困家庭生高校畢業生的用人單位，給予社會保險補貼和3000元/人的一次性崗位補貼，成立了由71家企業組成的就業幫扶基地，成功幫扶102名特困生實現就業。

2、實行聯動合作機制。2008年，“**市高校畢業生就業聯盟”的成立，使政府公共資源和社會優勢資源實現合理配置，形成了由政府主導、高校配合和社會共同參與的聯動合作機制，推動了大學生返鄉就業創業工作的順利進行。首批54家聯盟單位由機關、事業單位、市骨干企業等組成。聯盟成立后，成員單位在就業雙選、特困幫扶、見習實習、就業研討等系列工作中顯示出了聯動合作的巨大優勢和示范帶頭作用，為促進大學生返鄉就業創業工作提供了一個全新的載體和平臺。2011年，就業聯盟單位提供就業崗位1350個，就業見習崗位250個，吸納就業見習人員113人，錄用率達95%以上，吸納特困家庭及零就業家庭畢業生51個，占登記總人數的71%。

3、規范考核激勵機制。將促進大學生返鄉就業創業工作列入鄉鎮、部門“三個文明”百分考核的內容，從政策落實、就業創業服務等方面進行考評，連續多年把高校畢業生就業指標作為為民辦實事的內容，實行“一票否決”。

（三）統籌兼顧，狠抓落實，健全科學的就業創業工作體系

1、探索建立創業服務體系。鼓勵大學生自主創業，以創業促就業是從另一側面解決大學生“就業難”問題的重要途徑，為此，**從大學生創業服務入手，積極探索建立覆蓋全市的網絡化創業服務工作體系。目前已經開展的服務項目包括“一站式超市化”服務、“兩個平臺”建設和“三位一體”的項目跟蹤服務。“一站式超市化”服務就是引入“超市化”的自主選購模式，配備快速啟動機制，適時成立了“**市創業服務超市”。“超市”由人社部門牽頭，各職能部門配合，對有意向自主創業的大學生實行“一站式”服務，真正做到“部門集中服務、優惠集中辦理”。“兩個平臺”建設就是在市、鄉（鎮）、行政村等三級分別建立創業公共服務和創業孵化基地兩個平臺。一方面，從市場準入、人員招聘、資金扶持等多方面為自主創業的大學生提供便捷、高效的服務；另一方面，對尚不完全具備自主創業條件的大學生，可以先進入創業孵化基地進行培育，讓他們在“基地”修煉內功，提高創業能力，僅2010年進入孵化基地培育的大學生就有135名。“三位一體”項目跟蹤服務即在項目征集開發、推介發布和跟蹤指導等三個環節實現全程跟蹤服務，同時，定期舉辦大學生創業設計大賽，設立青年創業基金，從源頭上強化創業扶持。

2、整合完善公共服務體系。推進大學生返鄉就業創業工作是一項系統工程，建立完善的公共服務體系應當是首當其沖的。對此，**借助行政機構整合的契機，率先進行了人力資源市場和人才市場的合并，切實解決了過去條塊分割、各自為政的被動工作局面。同時，積極利用現代網絡傳媒，實現了**人才網、**人力資源和社會保障網、**市創業就業服務網等三網之間互通鏈接，實現了資源共享、聯動服務。為把扶持大學生返鄉創業工作真正落到實處，**按照整合資源、政府推動、市場運作、降低成本、配套服務的原則，充分利用“一區四園”、各類市場、社區的中小企業聚集適合大學生個體創業的場所，建成了鑫都大學生創業孵化基地、黃橋大學生村官創業園、大學生創業孵化基地、大學生創業實訓基地等場所載體，為大學生初創企業營造一方沃土。在具體服務過程中，以“就業服務卡”為媒介，全面掌握已登記大學生的就業創業信息，實現了就業服務、創業扶持及優惠政策落實的“一卡通”服務。市公共人力資源市場還設立了高校畢業生就業創業服務的專門窗口，為高校畢業生提供創業咨詢、求職登記、信息查詢、職業指導、素質測評、人事或勞動保障事務代理、優惠政策咨詢辦理等系列服務。

3、嘗試規范見習培訓體系。見習制度是大學生就業創業的“減壓閥”，大學生通過見習鍛煉，了解和熟悉行業工種運作規范，提高處理復雜問題的能力，為今后的職業發展提供有效指導和良好借鑒，盡快成長為符合用人單位需求的優秀勞動者。同時，見習制度將加強大學生對專業理論知識的理解，為其進一步的學習和深造提供實踐經驗和研究樣本，也在大學生和用人單位之間建立起良好的雙向選擇空間。**在61家單位建立了就業見習基地，至2011年底，共吸納見習大學生613人。為規范見習培訓制度，**一方面強化見習培訓，除開展統一培訓外，還安排專門帶教老師對見習人員實行“一對一”指導，幫助他們迅速提升就業能力；另一方面，強化對基地和見習人員的考核，實現了人才中心、見習基地和見習人員的網上互動，及時發現和處置見習過程中遇到的矛盾和問題。

二、問題與原因分析

1、就業創業政策未完善，操作力不夠

政府的政策或者法規的內容與社會的進步、變化不協調，還沒有深入了解大學生的需求。首先，文件規定多而法律規定少，缺乏統一的政策規劃，大學生就業立法在我國基本空白，相關配套的制度并不健全。涉及大學生就業促進的法律只有《勞動法》、《就業促進法》和《高等教育法》三部，而專門針對大學生就業促進行政法規一部也沒有，僅有《暫行規定》式的部門規章，其法律效力層級很低，主體職責不清。其次，政策制定原則過多而措施過少。大學生就業支持政策可操作性、激勵性匱乏。2009年省《就業促進辦法》已經出臺，原則性較強，缺乏可操作性，各地應當結合實際進一步細化規范，但鮮有具體規定。再次，政策的制定缺乏針對性。往往把高校畢業生作為一個群體來進行對待，表面看來似乎平等，但大學生對出身地或學習地有著天然的地域認同感，如果政策的內容不能體現這一現實，在一定程度上挫傷了大學生（特別是出身于農村的大學生）返鄉就業創業的積極性。

2、政策落實成效欠佳，執行力不夠

政府出臺的就業政策與法律覆蓋面雖說比較廣，但在實際執行中卻未落到實處，往往拘泥于形式，并不能達到預期效果，多數畢業生無法從中受益。由于政府無法對多數用人單位（如企業）的招聘規定進行限制，因而，所謂平等就業的規定在現實中不能完全得到體現。比如，不少用人單位在具體招聘的過程中往往會設置一些諸如性別歧視、專業門檻、文憑限制、身體健康規定和技術熟練程度等方面的障礙。依照這些歧視性規定招聘的大學生雖然會讓用人單位在較短時間內獲得可見效益，但不利于人才發展的長遠規劃，應當平衡取舍。同時，不少就業創業優惠政策往往拘泥于形式，實際能符合就業優惠政策條件的大學生占比較少，就業創業政策在完善、執行、成效上有待于進一步提高。

3、所供就業崗位層次低，吸引力不夠

從人力資源市場提供信息看，自2009年以來，**每年職業需求人數均超過了求職人數總和的兩倍多，似乎大學畢業生“就業難”問題不難解決。但從行業分布分析，制造業和批發零售業是其中的重頭戲，占需求總職數的65%以上，需求缺口排名前五位的職業分別是裁剪縫紉工、加工中心操作工、車工、化工產品生產工和焊工，職業層次比較低，對大學生沒有吸引力。而求職缺口排名前五位的職業分別是織造人員、營業收銀員、文員、A照司機和計算機操作工，且職位數很少，僅占總需求職數的2%強，無法減緩大學生求職增加的趨勢。

4、創業實踐失敗者較多，參照力不夠

通過調查得知，雖然多數大學生己經意識到創業的重要性，但大學生參與創業實踐的比例仍然很低，準備創業的大學生和真正參與創業的大學畢業生仍屬鳳毛麟角，且大學生自主創業的“三大困難”即籌集創業資金難、市場銷售難和大學生的創業知識、經驗和能力欠缺等在現實中仍未得到有效的解決。故而，所謂自主創業對絕大多數大學生而言依然是可望而不可及的目標。就**的情況看，創業成功的典型僅幾例，創業成功率達不到1%，缺乏現實的參照典范，使得不少大學生對自主創業望而卻步。

5、指導與見習形同虛設，連接力不夠

目前，大學畢業生多為獨生子女，父母的過度關愛加上自身的不努力，使得不少大學生在見習過程中僅限于應付，幾乎不參與見習單位的日常工作，帶教老師的指導也處于交差事狀態。大學生得不到實踐的鍛煉，在能力上得不到用人單位的認同，雙向選擇時連接力淡化。

6、大學生社會適應性欠缺，就業力不夠

從部分用人單位的調查得知，已就業大學生在工作中總會出現多種問題，這表明大學生的整體就業能力有待增強，主要表現為三個方面：一是職業生涯規劃設計意識不強，對自己的認識不夠。相當一部分學生沒有“職業生涯規劃”概念，不清楚自己的優勢和劣勢，不知道自己的興趣與能力所在，不能全面正確地認識和評價自己，少數人還表現出盲目的“精英”意識。實際中往往是好高騖遠、眼高手低，抑或隨意就業、被動就業，工作上缺失職業目標和責任意識，頻繁跳槽等任意枉為現象時有發生。二是專業技能儲備不夠，創新能力不強。受應試教育影響，許多大學生“擠過獨木橋”之后就開始懈怠學習，甚至是厭倦學習，專業技能嚴重不足，對于實踐與創新能力的培養更是少有在意，與用人單位的相關要求存在一定的差距，不少大學生在很多時候不得不陷入任務無法有效完成的窘境。三是綜合素質有待進一步提高。校園生活與社會生活之間的差異使得許多大學生措手不及、無法應對，于是在面對挫折、失意甚至是失敗時不少大學生就會不思進取、怨天尤人，抗挫折能力不強。在人際交往中，大學生的表現兩極分化或自負或自卑。自負的以“精英”自居、目空一切；自卑的則小心謹慎，放不開手腳，表現怯懦。還有少數大學生集體觀念淡薄，缺乏互相幫助及協作精神，不能與同事和睦相處，欠缺團隊合作精神。

造成上述問題的原因很多，大學生以及社會用人單位毋容置疑存在許多不足之處。單從政府這一主體的角度進行分析，主要在于三個方面：一是責任意識與服務意識相脫節，認識不到位；二是政策內容與現實狀況街接不夠，被動應付多；三是工作思路狹隘，參與主體單一，機制運行不協調。

三、對策措施

切實改變當前被動局面，應當從以下三個方面入手：

（一）把握三個原則

1、責任原則。促進大學生返鄉就業創業不僅是一個現實的社會問題，更是政府的一項重要職責。地方政府應當在明確角色定位的基礎上，協調高校、用人單位及大學生等主體之間的利益關系，在對高校就業創業培訓的課程設置監管、引導大學生就業創業、監督用人單位的招聘政策等方面發揮主導作用，以滿足大學生的合理需求。同時，還要深入調查返鄉大學生群體的特點、困難和需求，增強回應性，提高政策制定的參與程度，使政策的目標利益最大化。

2、服務原則。地方政府更多的是公共產品的供應者而非生產者，應強化服務意識，轉變職能，完善公共服務平臺，在就業創業政策解讀、宣傳和執行、用人崗位的合理設置、用人單位與大學生之間的橋梁溝通、大學生見習實習服務和返鄉大學生權利保護等方面提供全方位的服務，為返鄉大學生編織堅實可靠的社會安全網，在最大范圍內促進大學生返鄉就業創業的公平正義。

3、創新原則。就是要拓寬工作思路，突破以往單一部門獨木難支的被動局面，從影響大學生返鄉就業創業的各方面因素著手，通過明確主體定位，整合有效資源，改進工作方法，把政府、用人單位和大學生等各方利益協調一致，確保工作機制的有效運行。

（二）做好三項工作

主導

政府應當積極發揮主導作用，通過改善就業創業環境、完善政策扶持體系、搭建公共服務平臺、加強就業創業管理等工作，促進創業，保障就業。

引導

通過政策引領和利益驅動，一方面促進用人單位提高認識、放遠眼光，主動取消歧視性招聘政策，在保障就業、積極吸納大學生實習見習和人才培養上發揮建設性作用；另一方面，倡導返鄉大學生樹立正確的就業觀、擇業觀和創業觀，幫助他們進行必要的心理調適，正確地進行自我評價，以適應環境，規劃自身職業生涯。

疏導

鼓勵大學生放下架子，走向基層。通過在基層的實踐鍛煉強化技能、積累資本、體現價值。

（三）創新工作機制

針對**返鄉大學生就業創業中存在的問題，應當充分發揮地方政府、私營部門、社會組織的互補優勢，對不同類型的公共服務和公共產品分類選擇不同的運行機制，才能形成多元化的、全方位的立體公共服務工作體系。具體地說，就是分別在改善就業環境、構建服務網絡、開展實習項目、加強創業扶持等四個方面創制相應的運行機制（如表所示）。

表：返鄉大學生就業創業工作運行機制

項

目

運行機制

地方政府

社會組織

私營部門

改善就業環境

主導

推動

配合構建服務網絡

財政支持

負責動作

鼓勵參與

開展實習項目

挖掘資源

承包動作

挖掘資源

加強創業扶持

搭臺

推動

唱戲

1、改善就業環境：政府主導，社會推動，企業配合。嚴重的“厚公薄私”心理已成為影響返鄉大學生就業創業的重要因素之一。改善就業環境是轉變返鄉大學生就業創業觀念的主要手段。建議**應當結合實際，通過完善社保體系，給予到非公有制企業就業的大學畢業生一定的社保補貼或適當提高其社保待遇，在工作時間長度、福利待遇安排、勞動權益保障等方面規范私營企業的運營，增加私營企業對大學生的吸引力，為返鄉大學生進私企提供有力的利益保障和制度支撐，積極引導返鄉大學畢業生到私營企業就業。同時，充分利用就業創業聯盟、商會、婦聯、團委、個體私營協會等社會載體，由社會組織利用其既有的網絡基礎進行廣泛宣傳和倡導，積極推動企業參與。

2、構建服務網絡：財政支持，社會運作，企業參與。充分調動各方資源，推動構建就業創業服務網絡是完善就業服務的有效措施。**可以結合本地實際，以高校畢業生就業創業聯盟為龍頭，著力構建四位一體的就業服務網絡，以增加大學生就業的砝碼，提升大學生的就業能力，實現大學畢業生與用人單位的“雙贏”。四位一體就業創業服務網絡具體是指由政府、高校、社區組織、行業協會等四種組織為主體共同參與構建返鄉大學生就業創業服務網絡。其中，政府作為就業服務的提供者，給予財政專項補貼和政策優惠；高校、職業技術學院等作為服務的生產者，提供培訓場地和培訓服務；社區組織負責摸底統計和服務回饋等；行業協會發揮資源優勢，引導企業積極參與“訂單式培訓”，服務內容主要包括職業技能培訓、就業定位指導、就業心理輔導等。

3、開展實習項目：多方挖掘，面向基層，改進模式。開展大學畢業生實習計劃是通過社會廣泛動員以彌補個體先天社會資本不足，促進返鄉大學生就業創業的一項重要手段。**應當充分挖掘政府部門、企事業單位、其它部門等多方資源，為返鄉大學生，尤其是家庭困難的大學生創造實習機會和就業機會。比如，政府充分提供基層社會管理和公共服務崗位，鼓勵返鄉大學生深入基層，參加新農村建設、城市社區建設，提升基層社會管理和公共服務水平，盡可能實現“一村（社區）一專職大學生工作者”；企業建立“青年就業創業見習實習基地”，提供崗位，并優先聘用見習實習大學生就業；鼓勵個體私營協會等社會中介組織承包返鄉大學生見習實習項目的運作，由其負責聯系基地，向基地推薦學員，協助做好管理以及其它相關的跟蹤服務工作。

4、加強創業扶持：政府搭臺，企業唱戲，社會推動。通過積極鼓勵大學生自主創業，既可以緩解大學生的就業壓力，又可以大力弘揚“勞動為本、創業立身”的精神，推動社會經濟穩定發展。**一方面要建立健全小額信貸扶持機制，減免行政事業性收費，給予自主創業補助和社會保險費補貼等，應對創業資金短缺和創業門檻過高的障礙，同時在小額貸款的具體辦理上可以與“創業孵化基地”的企業進行合作，通過企業聯保的形式確保貸款順利到位；另一方面以“創業聯盟”平臺，為企業和大學生創業者定期舉辦項目對接會、產品推介會、技術聯系會等，推動企業與大學生創業者的合作。行業協會、社區組織等部門應積極推薦宣傳創業典型和創業導師，并主動與大學生創業者建立聯系，強化“一對一”的指導交流，推動形成良好的創業氛圍。