第一篇：環境保護行政執法問題的法律分析及思考

環境保護行政執法問題的法律分析及思考 2010年04月30日21:03 東方法眼曾憲元229人次瀏覽 評論0條字號:T|T

環境保護行政執法工作中有法不依、執法不嚴、違法不究的問題存在，嚴重地制約了環境保護行政執法工作的開展。因此有必要對環境保護行政執法過程中存在的問題從法律層面作出剖析并找出相應對策以適應時代的需要。

環境保護行政執法的具體行為方式主要有四種:

第一、行政檢查、監督。即環境保護行政主管機關在職責權限范圍內，對行政管理相對人貫徹落實法規情況進行檢查、監督，督促他們自覺遵守法規，正當行使權利和履行義務。

第二、行政許可和行政審批。即環境保護行政主管機關賦予行政管理相對人某種權利，準予從事某方面活動(如在管理范圍內修建建筑物)的行政行為。

第三、行政處罰。指環境保護行政主管機關依法對違反法律法規應受懲罰的行政管理查對人給予的行政制裁。

第四、行政強制執行。指行政主管機關在作出行政處理和行政處罰決定，對行政管理相對人科以義務后，行政管理相對人逾期不起訴又不履行義務時，環境保護行政主管機關依法采取強制措施迫使其履行義務或達到履行義務相對的狀態（如吊銷許可證）。

一行政執法中存在的問題

第一、在作出具體行政行為時遺漏行政相對人。環境保護行政機關在作出行政行為時遺漏主體，沒有把行政管理相對人全部列出，而僅列了一部份，損害其它共有人的合法權益。放縱遺漏主體繼續違法，執法的公正性受到老百姓責問。同時也是違法事實沒有查清的一種情形。

第二、錯列行政管理相對人。環境保護行政機關作出具體行政行為時依法應該針對的是行政管理相對人，而實施行政行為時列寫的行政管理相對人卻出現了錯誤，是與行政管理相對人有一定關系的人或其它。為企業或者個體經營業主（老板）打工的人經常被錯列為被處罰人，處罰個體工商戶和獨資個人企業時，將其字號和獨資企業作為被處罰人，企業主和個體工商戶個人作為法定代表人，而沒有處罰個體工商戶本人和獨資個人企業主，違法的個人不承擔法律責任。從而放縱了違法的個人。

第三、環境保護行政執法主體錯誤。在委托執法中，實施行政行為的責任機關依法應該是委托機關，而在作出具體行政行為時卻是被委托的行政主體的名義實施行政行為。

第四、執法程序不規范甚至違法。環境保護行政機關查處案件中，大部分人員因為法律意識差，法律、法規知識相對欠缺。因此不重視履行必要的處理手續，隨意簡化執法程序。立案審批、決定審批、重大事項集體討論等內部程序流于形式或者沒有，調查具體內容不清，缺少必需的案件調查筆錄和違法事實的證據，環境監測數據不依法取樣和告知，不告知當事人的陳述申辯和聽證的權力等問題，法律文書沒有依法送達，法律文書沒有認定的事實。執法人員執法時不出示證件，執法方法簡單，在執法人員中普遍存在著一種“管你沒商量”的執法態度，執法時不論大事小事，先開罰單，拿錢走人，缺乏對違法當事人的說服教育。

第五、濫用自由裁量權。法律法規授予環保行政執法人員自由裁量權，是為了讓行政執法人員更靈活有效地貫徹執行法律法規，以便在實施行政處罰時收到事半功倍的效果。但是某些行政執法人員在使用自由裁量權時，卻喪失了合理公正的原則，使自由裁量權的實施偏離法的目的，變成了濫用自由裁量權。按照單位負責人事先的交待，或處理的行政管理相對人是自己的親朋好友，根據需要給予的處罰，如有可能，則不立案不處罰或者最高額處罰；接受了行政管理相對人的宴請，或者收受了相對人的禮物，本該重罰的輕罰，本該處罰的不罰，以管理相對人的態度好壞決定處罰，特別是行政相對人為自己的行為申辯時，還加重處罰。

第六、適用法律不準確、適用法律錯誤或者沒有法律依據。因為案件事實和證據存在問題，容易造成適用法律錯誤。適用法律是有嚴格條件限制的，只有符合該法特定條款的全部要件時，才能適用該法條處理。環境保護行政執法人員往往出現這樣的問題，一違法行為應當受一法特定條款的處罰，在沒有收集主要證據的情況下就直接適用了該法條，或者是收集了部分證據符合該法條規定的一個要件，就適用了該法條，實際上應當適用他法才是正確的。另外執法時適用的法律與其他法律、法規相抵觸的情況也時有發生。如向從事餐飲業的個體工商戶征收排污費應當依據國務院《排污費征收使用管理條例》的規定征收，但因國家排污費征收標準未作規定的，省、自治區、自轄市人民政府可以制定地方排污費征收標準，在省、自治區、自轄市人民政府未制定地方排污費征收標準的情況下，向該個體工商戶征收了排污費，沒有法律依據。

二 存在問題形成的原因分析

上述問題存在的原因多種多樣，有行政執法的環境影響，自身的執法能力不高，有歷史形成的因素，法律本身的不足等。主要原因還有下列情形。

（一）客觀方面有環境保護行政執法的環境影響

第一、公民對于環境保護行政執法的認識問題。相當一部分公民的法律意識不強,不能很好配合環境保護行政主管部門的執法,導致環境保護行政執法困難,以至受阻。部分企業負責人治理污染的積極性和主動性不高，持觀望態度。少數企業為降低生產成本,追求高利潤,污染設施雖然建成但卻不能很好運行。有時為了應付檢查或逃避處罰,往往采取白天開晚上停，檢查時開檢查后停，從而導致區域環境質量得不到明顯改善。有的企業限期治理一拖再

拖，對本地區污染物總量排放控制增加了難度。還有個別企業竟然視國家法律于不顧，遲遲不上治污項目，明明知道所排放的污染物嚴重污染環境，危害人的身體健康，就是不予積極治理。

第二、政府有關部門和有關領導的直接干預。環境保護行政執法的對象除少數是普通公民外，更多的是法人和其它組織，而且涉及國計民生，極易引起地方保護和行政干預，少數領導干部法律意識淡薄，受短期效益和本位利益驅動，搞一些“招商引資”“重點工程”等，產生了地方保護思想，不按法律法規辦事，隨意指使他人從事違反法律、法規規定的權限和程序，擅自主張，進行行政干預，以權代法、以言代法、致使環境保護行政執法人員在執行公務中事難做，案難辦，大大增加了執法工作的難度。

第三、受經濟條件和產業結構的限制，我國中西部很大一部分工業企業的規模和檔次較低，由于歷史欠賬太多，污染物很難作到達標排放，污染治理難度較大。人們的傳統觀念和習慣行為使違法活動屢見不鮮。實踐過程中,不少當事人認為行政主管部門對其依法實施監督管理是跟他們過不去,認為行政執法人員用大帽子壓人、威嚇他們,在心里上產生了對立情緒,在行為上往往對依法履職責表現出不配合,甚至竭力阻撓。

第四、我國環保立法過于原則和粗略，還有缺失和斷層，可操作性不強。

1、有關的配套立法也存在遲緩和缺位，長期以來貫徹“宜粗不宜細”的原則，有些規定在我國環境保護法律法規中的條文一般只列舉一個宏觀大致的方向，對于其中涉及操作的一些概念、范圍、術語缺乏必要的解釋和限制性規定，指向性也不強，在實踐中難以操作。和關于實施排污許可證、限期治理、環境監測、飲用水源保護等制度的配套法規至今尚不能及時出臺?！董h保法》第37條規定：“未經環保行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護主管部門責令安裝使用，并處以罰款”中規定對違反該條規定的違法行為并處罰款，但沒有明確罰款的數額，不能直接依據該條作出處罰決定，可操作性差。環境保護法對違法行為都只作了可并處罰款的原則規定而沒有規定具體數額，其它法律法規有的作了相應規定，有的沒有作相應規定，這勢必會造成有法不能依的局面。明確性和可操作性不強，《環境保護法》第29條規定，“對造成環境嚴重污染的企事業單位，限期治理”，但對于何謂“造成環境嚴重污染”卻沒有做出進一步的規定，實踐中難以把握。其他的一些如排污許可證制度、總量控制制度、集中控制制度的適用范圍更是充滿了彈性，增加了落實的難度導致在一些層面上無法可依。環保行政執法人員素質相對較低，對法律理透徹造成了執法中的偏差。

2、法律觀念已落后于時代的發展。1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》受時代的局限又一直未作修改，在法律觀眾上都已不適應形勢。第六條規定，“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告?！薄吨腥A人民共和國大氣污染防治》也有類似表述，而我國憲法、民法、刑法特別的行政訴訟法作出的相應表述是公民、法人和其它組織，沒有個人和單位之分，單位一詞在法律上也沒有明確規定和解釋，概念本身就不清。在環境保護行政執法過程中，執法人員將較大規模的個體工商戶、有字號的個體工商戶、號為修理廠之類的個體工商戶、獨資個人企業作為單位予以處罰，而放縱了違法個人。而按行政訴訟法的規定是以公民、法人和其它組織分類適用法律的，簡單地適用《環境保護法》就會造成環境保護行政執法中的偏差，法人以自己的獨立財產承擔法律責任，而被列為法定代表人的應當被處罰的人依法就不應隨后責任。

3、法律法規之間存在沖突。我國現行環境立法中，存在的一個比較突出的問題是法律規定之間常常自相矛盾。例如《環保法》第37條規定，“未經環保行政主管部門同意，擅自拆除或閑置防治污染的設施，污染物排放超過規定的排放標準的，由環境保護主管部門責令安裝使用，并處以罰款”。從該條文的表述來看，如果排污單位沒有擅自拆除或閑置防治污染的設施，其超標排放污染物行為并非違法。但是，依據《標準化法》及其《實施細則》的規定，環境保護的污染物排放標準屬于“強制性標準”，而“強制性標準，必須執行”。因此，超標排放污染物行為無疑又是違法行為。這種法律規定之間互相沖突的情況，在我國的環境立法中不是個別的現象。由于立法上的沖突，實踐中在環境行政執法時常常讓人無所適從，法律的尊嚴也因此而被大打折扣。

三 解決行政執法中存在的問題的法律對策

解決當前環境執法過程中存在的一些問題，除了要加強環境保護執法隊伍能力建設外，應逐步完善環境法律、法規，盡快修改完善有關環境保護法律法規，在明確職責的同時，要設置相應法律責任。減少原則性規定，增強可操作性，使環保部門統一監管職能細化，并規定具體措施，增加環境保護部門強制執行權限，規定具體監督措施。主要從以下幾個方面入手。

（一）、完善和強化執法手段。

第一、加強環保政績考核，促使各級政府切實加強環境執法工作。按照環境法律，地方政府應對本轄區范圍的環境質量負責，更應高度重視環境執法，在任期內逐步改善環境質量。建立完善的領導干部環境保護實績考核制度、主要領導干部離任環境保護制度，實行環境責任追究制。一是在法律上明確地方各級人民政府及經濟、工商、供水、供電、監察和司法等有關部門的環境監管責任，建立并完善環境保護行政責任追究制。要加強政府主要領導干部的環境法制教育，樹立科學的發展觀和政績觀。

第二、增強環境保護多項制度的可操作性。對環境法律法規中義務性條款均要設置相應的法律責任和處罰條款。建立健全市場經濟條件下的“雙罰”制度。針對目前執法中普遍存在的只罰企事業單位、不罰單位的直接責任人和有關領導的缺陷，確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。

第三、賦予環環境保護行政部門必要的強制執法手段，如查封、扣押、沒收等，落實對違法排污企業“停產整頓”和出現嚴重環境違法行為的地方政府“停批停建項目”權等。加大企業違法成本，降低守法成本。在環境保護行政執法中要充分認識到，對環境資源的破壞造成的損害后果的嚴重性遠比整垮一個污染企業的后果嚴重。應該采取各種措施，加大對超標排污企業的處罰力度，讓超標排污企業承受不起，甚至不惜讓其關閉，從而促使污染企業自覺調整自己的行為。同時，要從稅收、金融等經濟政策方面給予自覺遵守環境法律法規的企業支持和鼓勵，使其得到實惠，從而降低守法成本。

（二）、健全環境執法機制，完善執法程序

第一、健全執法機制從外部機制政府各職能部門之間，互相協調、共同參與，要實行執法責任制，堅持地方一把手負總責，分管領導和職能部門各負其責的責任制，責任落實到部門、崗位和人員，形成強有力的齊抓共管執法機制。形成齊抓共管機制。內部監測站負責監測，監理站調查取證，環保法制部門處理與收繳分離機制。

第二、完善充實環境執法的各項規章制度，如執法工作程序，行政征收工作程序，以及環境執法責任制度，如執法工作程序，排污費征收工作程序，以及環境執法責任制度，環境執法考證辦法、行政賠償追究制度、行政執法監督檢查制度，等等。使執法行為規范化、程序化、制度化，提高執法法制化，減少執法的隨意性和人為性。

（三）、理順執法體制，加強環境稽查。

建立上下協調、統一的執法體制。進一步加強環境監察機構，明確其行政執法主體地位，進一步加強環境稽查工作。逐步開展環境監察內部稽查和環境保護行政稽查，切實加大對環境行政不作為行為的查處力度。

（四）、建立公眾參與環境執法機制與制度，構建三元環境執法監督體系。充分發揮執法機構的執法職能、公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元環境執法監督體系”。

第一、通過開展企業環保監督員試點工作，探索新型企業環境管理體制，促進企業提高自主守法水平和能力。

第二、積極推進環境信息公開工作。逐步推行企業年度環境報告書制度，及時公開環境違法重點案件的查處情況。

第三、廣開參與途徑。包括聘任特約環保監督員，加強環境保護社會團體參與制度，建立環境問題論壇制度和環境保護問卷調查制度，以建立公眾參與環境執法制度。

第二篇：行政執法存在問題思考

行政執法是行政機關代表國家執行法律、法規的行政行為，是使法律、法規、規章得以正確實施的保障，是行政管理過程中不可缺少的環節，是整個執法系統的重要組成部分，也是依法治國、加強黨的執政能力建設的必然要求。它以維護國家政令暢通、維護社會公正公平秩序和保障人民群眾利益為基本宗旨。近年來，隨著依法治理的逐步深入，特別是《全面推行依法行

政實施綱要》的頒布實施，行政執法工作得到了很大加強。但是，依法行政是一個艱難而長期的過程，不可能畢其功于一役。當前，我國行政執法中仍然存在種種不可忽視的問題，不僅成為依法治國征程中一個不和諧的音符，而且直接侵犯了行政相對人的經濟利益和民主權利，人民群眾對此反映十分強烈。

當前我國行政執法到底存在哪些問題呢？筆者經過調研，認為主要有以下六個方面：

立法不具體、不明確、含糊、籠統，法律責任不清，執行中不好操作、無所適從，是行政執法中遇到的首要問題。

當前，我國的法律、法規還不完備，無論是行政實體法還是行政程序法都有不少空白；已經頒布的法律、法規有些則過于粗疏，對法律責任規定得過于籠統、抽象，缺乏可操作性。這些，造成行政執法機關及其工作人員執法時理不直、氣不壯，不好操作甚至因為心中無數而無所適從。如行政處罰問題，特別是罰款問題，可以說是當前人民群眾議論最多的問題。一些法律、法規對行政處罰的規定或是彈性太強、幅度過大，缺乏具體的標準；或者根本就沒有具體的處罰規定，只籠統地說“給予必要的經濟制裁”，至于對什么性質的行為分別給予多少量的經濟制裁，沒有一個具體杠杠。這種空泛的、不加區別的、沒有量化的條文，既不利于對違法行為的懲處，導致大量處罰不當情況的發生，又給某些執法人員濫用職權、徇私舞弊、瀆職失職等以可乘之機，也使法律、法規的規范性本身受到嚴重影響。

行政執法機關的職能相互交叉，權責劃分不明，加之利益驅動等原因，導致有的事沒人管，有的事爭著管，是當前行政執法中存在的另一問題。

在行政執法過程中，有些問題僅靠一個部門孤軍作戰是不行的，需要有關部門協調配合，齊抓共管。但現在的情況是，由于體制、立法等各方面的原因，造成一些執法部門職能相互交叉，權責劃分不明，導致執法中“撞車”或扯皮拉筋。如房屋室內裝修問題，經貿部門所屬的輕工協會依照有關法規有監督管理權，規劃建設部門依據《建筑法》的規定也有監督管理權；而當發生問題時，兩個部門往往又互相推諉。又如食品和藥品的監督管理，屬于食品藥品監督管理部門的職責，但這方面的廣告又歸工商部門管理；一旦出現食品藥品的虛假廣告，消費者受了欺騙而找主管部門時，也容易發生“兩不管”的情況。另外，由于部門利益驅動等原因，實際執法中不時發生這樣的情況：有些領域的事沒人管，出現“執法空白地帶”；而在另一些領域或場所，則有許多執法部門爭著去管，又出現“執法密集地帶”。如有一家礦泉水企業，每年都要受到食品衛生部門、防疫部門、質量技術監督部門和工商部門抽檢，其中不少項目是相同的，抽檢結果完全可以互相利用。但這些部門以抽檢方式和標準不一樣為由，互不承認對方的檢測結果，一次又一次地上門抽檢。每個部門抽檢一次，企業就要交一筆不少的抽檢費用。

一些行政執法人員道德素質低下，法律意識淡薄，特權思想嚴重，公權意識差，表現出種種亂作為或不作為，是當前行政執法中存在的第三個問題。

行政執法人員是行政規范的最終實施者。執法人員素質的高低，直接關系到行政執法的公平和效率。但在目前的行政執法隊伍中，卻有相當一部分人員文化程度不高，也未受過系統的業務培訓，特別是缺乏法律專業出身的知法懂法人員，造成執法人員良莠不齊，整體素質低下；個別部門甚至將社會閑散人員弄進執法隊伍；還有一些執法人員特權思想嚴重，公權意識差，往往把手中的行政執法權力特殊化、私利化。這些人員在行政執法中出現種種不正常的現象也就不難理解了。主要表現為：一是無視執法程序和裁量標準，以自己的主觀意志為標準隨意執法。二是亂收亂罰，搞“服務就是收費，管理就是罰款”，或者搭車收費、強行攤派，有的甚至為了小集體或個人利益不惜損害或犧牲群眾利益。三是只講權利，不講責任，服務意識淡薄，“四難”（門難進、臉難看、事難辦、話難聽）嚴重，甚至漠視群眾、敷衍塞責、失職瀆職。四是態度橫蠻，作風粗暴，耍特權，逞威風，在群眾面前頤指氣指，甚至作威作福、欺壓群眾。筆者曾親眼看見幾個城管執法人員對一位在街頭買柿子的農民大耍威風，先是用腳將農民竹筐里的柿子踹得稀亂，后又將柿筐掀翻，讓沒踹壞的柿子滾得滿地都是，活生生一種土匪行徑。五是執法犯法、徇私枉法、吃拿卡要、中飽私囊。

行政執法缺乏監督或監督乏力，不能有效制約行政執法權力的行使，是當前行政執法中存在的第四個問題。

權力失去監督，必然導致腐敗。行政執法權力監督體系

不完善，監督手段虛化、弱化，既是當前行政執法中存在的一個不可忽視的現實問題，又是造成行政執法中其他問題發生的一個重要原因。

從行政執法機關的內部監督來看。一些地方對行政機關的監督比較薄弱，基本上是“手心”監督“手背”，監督制度虛化的問題也比較明顯。主要表現為：一是一些執法部門內部由于形成了追求利益的價值觀或不正之風，收費

罰款形成攀比之勢，部門內部的監督僅剩形式，無實質內容；二是單位內部監督出現“互相禮讓”現象，形成“真管不行，不管不行，抹平才行”的情況，三是有的領導干部缺乏政治責任感，對身邊或下屬工作人員的違紀違規行為不聞不問。

從行政執法專門監督機關的監督來看。由于行政執法機關及其工作人員身處行政管理活動的第一線，加之行政執法的廣泛性和復雜性，專門監督機關包括人大機關、司法機關、監察機關等，其監督往往滯后，不能把握監督最佳時機，監督手段也跟不上，無法及時有效地制約行政執法權力的行使，因此導致監督權威實際上的弱化。

從群眾監督來看。一些被處罰當事人因懾于行政執法人員的權威，不敢向專門監督機關舉報；一些當事人因行政執法人員有時對其處罰偏輕、有“照顧”之意，不愿向有關部門反映；還有一些當事人因缺乏法律觀念、維權意識淡薄，壓根就沒想到把行政執法人員的“亂作為”捅出去。因此，群眾監督實際上也沒有發揮應有的作用。

從新聞輿論的監督看。雖然一些新聞媒體不乏負有正義感、敢為百姓鼓與呼的記者，也不時刊播一些行政執法監督方面的報道，但由于說不清、道不明的原因，許多行政執法中的“亂行為”要么披露、曝光時留面子、不點名，不疼不癢，要么該披露的不披露，該曝光的沒曝光。筆者就熟知這樣一件事情：某派出所一新提拔沒幾天的副所長，在某餐館收治安管理費時與店主發生矛盾，不僅耍特權、逞威風，掀了店主的飯桌，還當眾鳴槍，嚇唬百姓，造成很壞影響。一家報社記者得知此情后立即前往采訪，打算讓這一事件曝光。但這個事件最終也沒有在報紙上曝光，至今仍是內部新聞。原因很簡單：派出所的上級單位——某公安分局領導出面請報社有關人員吃飯，而報社有關人員也覺得不宜得罪公安部門，還是給面子為上策，于是雙方在觥籌交錯中“私了”了這件事。

一些地方和單位在處理違紀違法案件時過分強調“具體情況具體分析”，失之于寬，失之于軟，甚至搞“保護主義”是當前行政執法中存在的第五個問題。

有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，這四句話十六個字是我國依法治國的一項基本原則，也是法治國家的一項基本要求。這四句口號在我國已經提出好多年了。但客觀地講，到目前，這四句話只有第一句話做得較好，因為十一屆三中全會以來，我國制定和頒布了大量法律、法規和規章，早已結束了過去那種無法可依的歷史，真正做到了有法可依；而后三句話，還要做很大努力，還存在大量有法不依、執法不嚴、違法不究和有法難依、執法難嚴、違法難究現象。許多地方和部門在處理違紀違法案件時，總是過分強調“具體情況具體分析”，或失之于寬、失之于軟，大事化小，小事化了；或因人而異，因事而異，任意變通執行法規制度；有的甚至出面干預，搞保護主義，致使一些違紀違法分子得不到應有的懲處。如在一些地方，行政處罰特別是罰款，對全民所有制企業就難于執行，即使執行了也收不到處罰的效果。因為對這些企業的罰款會影響地方的財政收入，于是當地有關方面甚至有的政府領導往往出面干預、保護。同時，對企業的罰款也觸及不到廠長、經理個人的經濟利益，因而達不到處罰的效果；即使對廠長、經理罰了款，企業也會通過各種形式予以補償。這是行政罰款中經濟遇到的一個難題。

行政執法機關缺乏必要的強制執行權力和手段，執法人員的人身安全得不到應有的法律保障，是當前行政執法中存在的第六個問題。

行政強制執行，是行政機關執行國家法律、法規，依法管理經濟和社會事務不可缺少的行政手段。目前在我國的立法中，雖然不少法律、法規都有行政強制執行的規定，但是還沒有一部統一的行政執行法。在實際工作中，行政機關常常感到缺乏必要的權力和手段，不敢用、不能用或找不到必要的強制手段，因而遇到違法事件束手無策、軟弱無力，影響了執法工作的效率。據出席全國政協十屆三次會議的政協委員國家環保總局副局長汪紀戎透露，每年我國都有數以萬計的環保案件要處理；但另一方面，卻是環保執法者一直面臨著“腰桿子不硬”的尷尬：20多年來，我國以破壞環境罪定案的環保案件只有3件！一位十屆人大代表就“大企業綜合癥”深發感慨：“這些大企業往往壟斷或支撐著一個地方的財政稅收命脈，敢于凌駕于地方政府之上，不把環保部門放在眼里，扛著‘省管’、‘中央直管’等招牌我行我素……”不僅如此，行政執法人員在執行公務時被圍攻毆打的事件也屢有發生，有的甚至觸目驚心。

上述行政執法中存在的種種問題，雖然只發生在少數部門和少數執法人員的身上，但由于行政執法活動涉及國家一切領域和社會生活的各個方面，這些問題必然會在社會上帶來很大的負面影響。一是直接侵犯了人民群眾的利益；二是破壞了經濟發展環境；三是背離了依法治國的基本方略；四是損害了黨和政府的形象。因此，這些問題應當引起有關方面的高度重視，并從體制上、立法上、機制上、監督上以及行政執法隊伍的建設等方面采取有效措施，認真加以解決，切實防止和減少上述問題的發生。

第三篇：安全生產行政執法問題的思考

安全生產行政執法問題的思考

提高安全生產執法檢查的實效，促使企業提升安全管理水平，這是各級安監部門面臨的一個重要課題。在執法過程中，既要堅持法律法規的剛性要求，又要注重方式方法的柔性，能夠用科學的方式方法，妥善處臵各種矛盾和問題，實現行政執法效果的最大化，保障安全，促進發展。

一、關于行政執法的認識問題存在偏差，承擔企業安全檢查員職責。

原因分析：自身認識不到位；政策導向；地方利益，為了保護發展環境影響執法；企業自身缺乏主動

正確理解：行政執法是負有安全監管職責的政府部門依法實施的一項具體行政行為；在法定的職責權限范圍內，依照法律的規定和法定的程序，對發現的違法違規行為依法作出處理；不承擔企業隱患排查職責。行政執法的目標：督促企業貫徹執行國家安全生產法律法規標準，建立安全生產工作機制，落實安全生產主體責任。

二、安全生產行政執法范圍存在模糊認識，在實踐中出現很多實際問題。

原因分析：法律法規界定的范圍理解差異；地方對監管執法范圍界定出現偏差；系統自身的界定不明確

正確認識：從事生產經營活動的單位；安全生產法確定的屬地監管原則；法律法規確定的部門職責范圍；安全監管范圍的特殊規定。舉例:非法生產如何界定；行業部門管理單位如建筑施工、民爆、電力、電信、城市燃氣、交通等；家庭作坊式的企業如何監管；事業單位從事生產經營活動的監管；關于鄉鎮監管權限問題。

三、安全生產適用法律依據運用不準確。原因分析：法律法規體系以及適用規則了解不透

正確理解：安全生產法律、法規、規章、標準（強制）.上位法優于下位法，后法優于前法，特別法優于普通法，這是法律適用的基本原則；保障安全的政令，規范性文件（法律法規的細化，臨時性規定）。

舉例:多部法規規范同一事項問題；規范性文件除上位法的補充細化外不能執行；標準（強制性）適用問題。

四、在安全生產行政執法工作指導思想上認為多去查，查反復反復查，重復執法

原因分析：行政執法工作的壓力；沒有形成有效機制 正確理解：執法計劃科學制定，做到全覆蓋；相互銜接，形成互補；減少頻次，延伸執法深度，引導服務，持續改進。

五、執法檢查責任問題，不去檢查失職，去檢查了出了事故還得承擔責任，如何更好地履行職責問題。

原因分析：問責機制尚需完善，安監職責還是不準確，自身對履行職責不確定。正確認識：檢查的責任是有限的，檢查不可能面面俱到。執法監察有計劃、有步驟、有方式、有結果，盡到有限職責，形成閉環。執法禁忌：準備不充分；應查未查出問題；查出問題不記錄；以罰代管；違規執法等。正確對待問責，基層責任大，有準備，有依據，有證據，能說明問題。科學執法，創新求實效，是減少被問責的最好方式。

檢查是有限的，不可能做到查完不出事故。

六、地方政府為了為保護發展環境，保護企業利益，不讓處罰或者少處罰企業。

原因分析：法制環境尚在完善之中；檢查多，處罰多；出于利益考慮

正確認識：大的環境無法改變或者無法徹底改變，只有減少執法頻次，提高執法質量，一邊達到預期效果。采取預先告知企業，聯合執法，讓企業真正理解，真正重視。企業接受，我們的工作更好做。

七、關于重查問題、重處罰，輕剖析問題原因，輕深層次整改，輕引導服務問題。

原因分析：對行政執法任務完成情況沒有一個科學的考量指標；執法的認識有差距

正確認識：用最輕的處罰達到執法目的；處罰應與未履行職責最主要的責任相對應；處罰應嚴格遵循執法程序；切忌不能讓企業認為為了罰款去執法，這種觀點需要扭轉。

八、關于省局組織執法檢查問題，與市縣溝通不夠，出現一些執法沖突問題。

原因分析：注重的是查企業，執法工作沒有形成系統，不能做到全系統一盤棋，考量基層少，以至于造成很多事情不是很協調，執法效果也受到影響。

正確思路：全省一盤棋；經過深入謀劃，由下至上擬定執法計劃；執法標準統一，扭轉過去基層能力弱的觀點；省局執法工作調整，多一些引導、協調、指導、監督工作。

必須解決：省市縣頻繁執法問題；執法標準不一致問題；一些小企業不愿意管的問題；

九、關于執法程序的問題，由于我們特殊的執法要求，很多程序不是嚴謹，有些程序后補。

原因分析：一般檢查完就下整改、告知，一些內部程序必須后補。

正確認識：程序上不能有瑕疵；關于集體研究程序必須嚴格遵循；切忌，未到期交罰款；不按程序規定更改處罰，在程序上出了問題；移送法院執行存在困難，原則上不移送，企業不履行處罰義務采取行政措施；企業延期繳納罰款的要有程序；對于企業未繳納完可以結案，但要有審批程序。

十、法規標準規范的要求與現實情況的差異問題，很多問題不能嚴格依照法律規定執行。

原因分析：法律體系的不完善；歷史原因形成的現狀；執法會造成社會影響。

正確處理：遵循法律宗旨，公開公正，和諧執法，結合安全生產實際，發現問題并消除隱患的前提下，準確靈活地運用法律法規。

舉例：對一些小企業，嚴格套用國家規范行不通；對一些大企業存在問題應當停，不能就簡單地處理，經過論證，在保證安全的條件下進行整改；不能回避掩蓋。

十一、企業重視程度提升，但對執行國家安全生產法律法規標準規程缺乏主動性，擔心被處罰不愿暴露問題，規避檢查。

原因分析：法制環境問題；守法意識問題；

解決思路：加強宣傳，增強法制意識和主體責任意識；做好執法前的交流工作，通過耐心地與企業交流，最大限度地消除企業因擔心被處罰而掩蓋矛盾和問題的心理，積極地配合我們開展檢查；也可采取約談企業負責人等方式，達到我們的目的。

十二、執法檢查準備不充分問題，包括一些督導檢查，為了完成檢查任務而去檢查，效果甚微，自身也留下隱患。

原因分析：輿論導向；認識不足

執法前的準備工作（8個方面，僅供參考）：重點突出，目標明確，方案細致，保障充分。充分利用專家的作用。

1、按照有關文件、會議精神的要求和部署，明確執法檢查的范圍、重點檢查內容、方法步驟、工作要求等。

2、結合執法工作計劃，在分析當前安全生產形勢，掌握企業生產經營狀況基礎上，確定執法檢查的重點企業。

3、根據執法檢查的范圍和重點檢查內容，分析執法過程中可能遇到的各種問題，對執法隊組成、專家配備、執法方式、程序、步驟以及執法原則、標準等事項予以明確。

4、根據地域差異、行業差異以及企業規模、類型方面存在的差異性，合理配備執法力量，確保執法檢查達到預期效果。

5、明確對違法違規組織生產、存在重大安全隱患等嚴重違法行為的處罰以及自由裁量原則原則。

6、對執法檢查的工作要求、信息反饋以及宣傳報道等有關事項予以明確。

7、執法前培訓，對照標準、規程講解應當檢查的重點環節、重點部位，分析可能出現的問題，提出整改防范的措施；

8、執法的紀律要求，做到和諧執法、陽光執法、規范執法、廉潔執法。

十三、執法檢查的重點，實踐也遇到過很多情況，哪些屬于應該查出的問題無法確定。

原因分析：沒有很具體的分析，執法準備不充分

安全檢查是發現問題的過程，是執法監察的核心工作，執法監察能否取得實效，關鍵在于此，檢查應當嚴謹細致，該查到的部位一定要查到，發現問題要注意取證，保留證據，檢查完后要與企業當場確認。在檢查時發現重大隱患危機安全時，要責令企業停止作業，立即排除隱患。管理資料檢查重點內容（12個方面）：

--安全教育培訓開展情況，檢查三級教育是否開展，職工教育培訓檔案記錄的內容是否齊全，教育培訓內容是否適應崗位需要，教育培訓計劃是否制定，教育培訓投入是否落實。

--安全管理人員和特種作業人員持證上崗情況，檢查主要負責人、安全負責人、安全管理人員、特種作業人員任職資格證書，登記臺賬。

--安全生產管理機構及安全管理人員配備情況，按照規定的標準，從業人員超過300人的企業，應當設臵獨立的安全生產管理機構，按照不少于千分之三的比例配備安全管理人員。

--安全生產制度建設情況，一是檢查制度是否缺項，二是檢查制度是不是及時進行了修訂，三是檢查企業制定的制度是否有針對性和可操作性。

--建設項目安全設施“三同時”情況，檢查是否有預評價報告，預評價報告辨識出的危害和防范措施是否在設計中予以體現，是否按照程序履行了備案手續。

--隱患排查治理開展情況，檢查隱患排查治理的制度是否健全，隱患排查治理臺賬記錄內容是否完整，是否按季度上報隱患排查治理分析報表。

--應急預案編制和演練情況，檢查綜合應急預案、分項應急預案編制情況，備案審核情況，組織演練情況。

--安全生產許可證情況，主要是檢查應當取得安全許可的企業，礦山企業，危險化學品、煙花爆竹生產經營企業，建筑施工企業。

--安全設備設施的檢測檢驗情況，要求企業提供檢測檢驗報告，查驗檢測檢驗報告是否合法有效。

--重大危險源點登記建檔檢測評估情況，檢查查重大危險源檔案記錄，重大危險源及有關安全措施、應急措施等內容，是否報安監部門備案。

--危險化學品儲存裝臵安全評價情況，在查閱安全評價報告基礎上，還有對現場進行核實。

--職業健康工作開展情況，重點檢查企業職業危害申報情況，告知情況，職業健康檢查情況，企業健康檔案建立情況，作業現場職業危害監測情況。

現場檢查重點內容：

企業現場管理是動態的，安全檢查只是一個點一個面，不可能面面俱到。重點檢查的部位和環節：（10個）：

--易燃易爆區域的防火防爆安全管理，安全生產執法檢查的重點區域。

--有毒有害作業場所，主要涉及有毒有害氣體、粉塵，如液氨儲存區、鹽酸、硫酸、液氨以及各類工業粉塵等。

--高溫熔融金屬作業區，鋼鐵企業、機械鑄造、有色冶煉企業都存在。

--危險化學品的使用儲存，應用面很廣，冶金、機械、輕工等行業企業都能涉及到。

--用電安全，屬于安全管理基礎，變配電室，臨時用電，電動工具等，幾乎所有企業都涉及到。

--現場作業安全問題，檢維修作業、交叉施工作業、受限空間作業、高空作業及裝卸作業等。

--機械安全防護問題。--特種設備現場管理問題。--安全防護距離問題。

--作業現場勞保防護用品佩戴情況。

十四、檢查過程中遇到專業障礙，提不出或者檢查提出的問題不成立，這種情況遇到不少。

原因分析：行業繁多，專業技術準備不可能面面俱到 解決思路：對于專業欠缺，可以不查，讓企業自查或者準備充分后再來檢查，最好在檔案里注明。對于提出的問題不成立問題，虛心接受，這也是正常的。對于有分歧的問題，應當當場對照標準規程確認，難以達成一致的，待檢查結束后處理，但要有安全保障措施。

十五、行政處罰如何做到準確得當，既達到懲戒、教育企業目的，又能夠讓企業接受。

原因分析：法制化進程中，執行標準不一致

處罰不是目的，是手段，是對違法行為的懲戒。處罰是難題，涉及方方面面的因素，按照自由裁量執行標準實施，盡量做到相對公平公正，有說服力。

自由裁量原則，供參考：

1、對于存在主要負責人、安全負責人均未取得安全管理資格證書，安全管理機構不健全的企業，屬于認識問題，對應處罰的問題按中高限執行；

2、明知故犯，不按指令整改、重復出現、現場違章和構成重大安全隱患的問題，一律予以處罰；

3、管理制度存在缺陷，制度沒有落實到位的問題，酌情予以處罰；

4、由于企業認知上存在差距，員工整體素質存在缺陷，達不到安全要求的問題，原則上不予處罰，給企業整改機會。

十六、如何引導企業做到舉一反三，全面整改，執法檢查達到事半功倍效果。

原因分析：行政執法自身問題；企業沒有真正重視 解決思路：整改要求上，要求企業，對文書記錄問題按期整改。對于執法檢查出的問題，企業往往表示立即整改，但從實際看，有些問題整改難度很大，需要引導服務，做好幫扶工作。對于整改難度大、投入大、整改時限長的問題以及受企業認知程度所限不知如何整改的問題，要進行深入地研究，請專家幫助，出主意，想對策，合理確定整改期限，讓企業用最科學的方法，以最小的投入，達到整改標準要求。同時，引導企業負責人注重安全意識的提升，注重管理制度的完善，注重員工安全素質的加強，注重現場管理的強化。在隱患排查問題上，強調企業是主題，企業舉一反三，引導企業通過開展自查，這既是防范事故的治本措施，也是避免被處罰的有效方法。

十七、文書記錄詳實準確，法言法語問題。實踐中一些文書記錄的問題表述不完整，不準確。

原因分析：基礎素質需要提升，沒有引起重視

解決思路：加強學習，提升素質。對于發現的問題的記載應注意事項：盡量用簡潔準確的語言表述；法言法語，盡量用法律法規標準的表述方式；不完善、不準確、不完整、存在差距等不詳盡的表述盡可能不用。

十八、在執法檢查過程中，堅持尊重企業，維護法律的剛性要求，采取柔性工作方式解決問題。

原因分析：服務意識欠缺，工作方法生硬。

工作思路：執法檢查保持溫和坦誠的態度，不管遇到什么問題，都要耐心細致，原則問題不能讓步，認真傾聽企業的意見和建議，對于企業的一些過激言論和行為，必須采取冷靜克制的態度，處理問題公開公正，要有說服力。

十九、對于不整改、不履行法律義務企業的處理問題。原因分析：主觀上不想改，不想履行法定義務；想整改也想履行法定義務，但沒有能力或者認知差距不懂得如何改。

解決思路：對于后者可以積極幫扶，處罰也可以暫緩。對于前者情況，采取約談方式，實施黑名單管理或者采取其它切實可行的措施，促使其整改并履行法定義務。

二十、放大執法效果、提出安全監管建議，總結提升執法檢查水平問題。

通過定期的執法總結，從四個方面分析提出對策：

1、需要政府給予支持解決的問題。安監部門缺乏措施和手段，這是瓶頸問題。因此在檢查結束后，要針對檢查情況需要地方政府采取特別措施的問題，協調有關部門采取相應措施，確保各項措施落實到位。

2、針對問題對安全管理提出改進的建議。執法檢查中發現屬于安全管理的問題，應當及時將問題反饋給負責管理的職能處室，同時提出工作建議。

3、引導企業建立健全安全管理機制，在落實主體責任上由被動變為主動。執法檢查不可能解決動態問題，而管理缺陷、人員的素質低下、疏忽大意等人為隱患都以動態形勢呈現，因此必須引導企業不斷加強安全生產管理，通過自身定期幫助查找隱患，整改隱患，4、總結科學有效的做法，不斷改進工作方式方法，把執法監察提升到一個更高、更新的水平。

第四篇：環境保護問題分析

關于我國土地資源利用問題的看法和建議

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摘要：土地作為人類一切活動的載體, 在整個生態統中占據重要地位。任何生態環境問題都與土地利用活動緊密相關, 不同的土地利用方式決定了不同的生態環境壓力。一般來說, 農業用地的生態功能明顯強于非農建設用地, 在農用地中, 林地和園地在保護水土、調節氣候方面的功能又強于耕地, 水域等在調節氣候、生物多樣性方面具有特殊功能。將農用地轉化為建設用地、開墾灘涂等土地開發方式雖然可以增加土地收益和耕地面積, 但同時也會導致植被破壞、水土流失等生態環境的破壞。延安是野生生物多樣性的地區, 生態環境比較惡劣,遠古時代及至唐朝，這里都是密樹叢林，土地肥沃。但隨著工業化、城市化的發展, 土地利用結構發生了較大變化, 勢必會對生態環境造成一定的影響。

關鍵詞：土地資源生態環境國家標準歷史思考生態多樣性

引言:延安市位于陜西省北邊，北連榆林市，南接關中咸陽、銅川、渭南三市，東隔黃河與山西省臨汾市、呂梁市相望，西依子午嶺與甘肅省慶陽市為鄰。延安古稱延州，歷來是陜北地區政治、經濟、文化和軍事中心。2005年全市實現地區生產總值(GDP)1 169、77億元,總人口為27071萬人,從總體上看, 市區環境空氣質量符合國家三級標準, 城市空氣質量良好以上天數占87%。煙塵控制區面積達136、9平方公里, 四市區環境空氣質量二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物年均值符合國家二級標準。全市飲用水源地除總氮外均符合飲用水源水質標準水庫基本滿足各自功能區的要求, 水質均達到 地表水環境質量標準A類標準。近岸海域水質以一類、二類海水為主, 100% 的測點達到近岸海域功能區要求。環境噪聲達標區總面積97、9平方公里, 市區道路交通噪聲符合國家標準, 區域環境噪聲年均值為551分貝, 區域環境噪聲和道路交通噪聲均與2004年基本持平。但是和幾十年前相比，無論是環境衛生還是土地山林面積都減少了許多，生物多樣性也減少，許多植物、動物都沒有了。天氣環境也變的反常，春天的黃沙，冬天的寒風，都使得環境惡劣。但是，近幾年來，人們的意識越愛越強，綠化面積增加，環境有所改善。根據對延安市環境問題的調查，剖析其原因和相應的對策。

1.生態狀況

生態保護要尊重自然規律。自然界各環境要素，既有相對的獨立性，又有密不可分的相 互聯系，按照特有規律運動。正如恩格斯所說：“我們不要過分陶醉于對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利自然界都報復了我們。美索不達米亞、希臘、小亞細亞，以及其他各地的居民，為了想得到耕地，把森林都砍光了，但是他們沒有想到，這些地方今天成了荒蕪的不毛之地?！蔽覀円鹬刈匀灰幝?，正確認識本地區的自然環境特征，如沙漠、森林、草原、山地、河流都是自然界的組成部分[1]。對人為破壞的生態環境，應加大治理力度，恢復本來的基本屬性，如草原沙化就應加大治理力度，恢復本來的生態功能。應遵循宜林則林，宜草則草，宜荒則荒的原則進行生態建設與保護。不該種樹的地方就不能種樹。

據有關資料介紹，降雨量太小的地方就不宜種樹，因為加大了蒸發量。海拔很高的地區也不宜種喬木。已經破壞了的自然環境，本身具有修復能力，不必人為去干擾，靠自然恢復，修養生息也是尊重自然規律，遵循這個原則可以收到事半功倍的效果。

生態保護要堅持以生態系統管理的原則。生態學的研究包括整個植物、動物及其物理環境的錯綜復雜的復合體。在資源開發，區域的經濟活動，首先應考慮本地的生態特點，明確生態功能定位。統一考慮人為活動是否附合生態功能區要求。區域開發應統一規劃、統一立法、統一標準、統一管理，如松花江的污染涉及吉林、黑龍江兩省，首先就應制定統一的、共同遵守的松花江流域污染防治管理辦法。制定防治規劃，確定科學實際的排放標準，建立統一監督管理機制，才能收到好的效果。烏裕爾河流域、扎龍保護區的生態建設與保護也應統一規劃，綜合考慮生態、生產、生活用水才不至于顧此失彼，才能收到最佳效果。3生態保護要堅持以人為本的原則。保護生態環境的目的是有利于提高人的生活質量和生活水平，既滿足當代人的需求，又不影響后代人的需求，體現代際公平，可持續發展，是我們生態保護與建設的基本方針和目的。在經濟發展上應大力提倡生態經濟，既能促進經濟發展又不破壞態環境。正確處理人與自然關系，人與動物的關系。保護動物是無可非議的，但更重要的是重生態平衡，如果生物鏈的某一環節出現不平衡就應人為進行調節，使之趨向于平衡，如我省林區一度野豬過剩，對莊稼的破壞非常嚴重，就可以有計劃，有組織的捕獵一些，不能片面的保護了動物的利益而過多傷害人的利益。日本對野生的鹿也曾有計劃獵殺，使生態平衡不至于被破壞，這樣才能體現科學的保護環境。

報告說,地球自然資源每年提供價值15萬億英鎊的物產,

第五篇：強化民政行政執法工作分析思考

溫家寶總理多次明確指出，要把各級政府建設成為法治政府、服務政府、責任政府和廉潔政府。民政部門作為政府主管社會管理和公共服務的重要職能部門，加強新形勢下的行政執法工作，對于全面推進依法行政，加快法治政府建設，進一步構建法治民政新格局，提升民政系統法制化建設水平和依法行政能力，確保中央關于“保增長、保民生、保穩定”的重要指示精神

落到實處，具有十分重要的現實意義。

一、加強民政行政執法工作是形勢發展的客觀要求

（一）政府行政職能不斷轉變。隨著我國政治經濟體制改革的不斷深化，行政管理體制改革也在穩步向前推進。適應當前工業化、城鎮化、市場化、國際化的發展趨勢，政府職能由過去比較單一的行政管理到目前的計劃調節、市場監管、社會管理和公共服務，發生了一系列根本性的轉變，依法行政已成為政府工作的基本準則。這就要求我們民政部門切實轉變工作職能，用依法行政統籌各項工作，強化社會管理和公共服務，堅持依法執政和依法辦事，努力實現從傳統民政向法治民政的歷史性跨越。

（二）民政工作領域不斷拓展。維護人民群眾的切身利益，妥善安排與保障受災群眾、困難群體、優撫群體、特殊群體等困難群眾的基本生活，歷來是黨委、政府的一項重要工作，是民政部門的重要職責。當前，伴隨著社會轉型、人口與家庭結構變化和經濟社會快速發展，民政部門的職能范圍逐步擴大、工作領域不斷拓展。要求民政部門在認真做好社會救助、優撫安置、社會福利、民間組織、社區建設、區劃地名、婚姻登記、殯葬服務等傳統領域民政工作的同時，高度重視老年福利事業發展、農村社區建設、社會組織建設、社會工作者人才隊伍建設等新興的社會建設和管理工作。加強民政行政執法工作，才能為推進民政工作科學發展創造良好的法制環境、提供有效的法律保障。

（三）相關法律法規不斷增多。近年來，全國人大陸續出臺了《行政許可法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政監督法》等一系列規范國家和政府行為的法律，國務院和有立法權的省市人大也出臺了一系列相配套的行政法規和地方性法規，這些法律法規構成了依法治國和依法行政比較完備的法律體系。特別是隨著社會建設事業的發展，作為民政部門執法依據的《婚姻法》、《收養法》、《兵役法》、《公益事業捐贈法》、《村民委員會組織法》、《居民委員會組織法》、《老年人權益保障法》、《未成年人保護法》、《殘疾人保障法》、《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《殯葬管理條例》、《地名管理條例》、《婚姻登記條例》、《軍人撫恤優待條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》、《福利企業資格認定辦法》等相關法律、法規和規章日益增多。目前，民政部門正在執行的現行有效法律、法規、規章達87部。此外，還有各級政府及職能部門制訂的大量規范性文件。民政法律、法規和規章的貫徹實施，勢必要求加大行政執法工作的力度。

（四）事后監管任務不斷加重。在實際工作中，各級民政部門需要做出大量的具體行政行為，涉及社會救助、優待撫恤、社會組織管理、婚姻登記、福利企業管理、殯葬管理等十大類五十多項行政審批（許可）及其行政監察和違法行為的查處等?！缎姓S可法》頒布實施以來，要求逐步取消和簡化行政審批項目。就筆者所在的大連市民政局的情況來看，近年來經市政府多次清理，目前僅保留3項行政許可和14項非許可行政審批。隨著民政審批事項準入門坎的進一步降低或取消，民政部門承擔的事后監管任務將不斷加重，迫切需要加強行政執法工作。

（五）依法行政要求不斷提高。當前，全國各級地方政府正在深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》，研究制定下一個依法行政五年規劃和法治政府考核體系，全面推進依法行政工作進入了重要發展階段。按照黨的十七大提出的“全面落實依法治國的基本方略，加快建設社會主義法治國家”和建設社會主義法治國家、法治社會和法治政府的總體要求，國家民政部提出了建設法治民政的戰略任務。依法行政面臨的新形勢，對民政行政執法工作提出了新的更高的要求。

二、當前民政行政執法工作存在的主要問題

（一）思想認識不夠到位，缺乏良好的執法環境。長期以來，民政部門在人們心目中一直是專做賑災募捐、救孤助殘、扶貧幫困、優撫安置、生活保障等善事的社會福利部門，而不是什么執法部門，甚至有一部分從事民政工作的同志也認為民政工作不用執法。由于思想認識上存在著誤區，造成了實際工作中常常出現重政策、輕法律，重審批、輕監管，重服務、輕管理，重說理、輕處罰等偏差。此外，受傳統喪葬祭祀習俗和封建迷信思想的影響，使殯葬執法遇到了許多困擾；受雙重管理體制影響而形成的官辦色彩濃厚的社會組織登記管理現狀，也給民政部門依法行政、嚴格執法帶來了較大的阻力。

（二）執法依據剛性不強，缺乏過硬的執法手段。民政行政執法所依據的法律、法規、規章和規范性文件很多，但是有相當一部分涉及執法和處罰的條款，要么規定不明確、不具體，缺乏硬性要求和可操作性；要么過分強調聯合執法，沒有確定民政部門的執法主體地位和獨立處罰權。由于執法依據偏軟，加上行政執法人員沒有統一著裝，外在形象上無任何標志，在具體執法過程中，主要是靠口頭說明、出示執法證件表明身份，執法活動缺乏權威性和易識別性，造成執法手段弱化，很多執法行為得不到切實保障。

（三）法制機構建設滯后，缺乏應有的執法力量。目前，全國各級民政部門大多數沒有設立法制機構，國家民政部也是去年10月才剛剛成立政策法規司，許多基層民政部門不僅沒有法制機構，甚至連專職法制工作人員都沒有。由于法制工作人員少，機構不健全，專門的執法隊伍尚未建立，無法統一規范行政監管、執法監察、行政處罰、行政復議等各項行政行為，難以及時有效地開展法制宣傳、法律咨詢、立法調研、執法培訓、檢查考核等日常民政法制工作，極大地制約了民政系統依法行政工作整體水平的提高，與日益繁重的民政行政執法任務很不相適應。

（四）裝備經費保障不力，缺乏必要的執法條件。外出執法辦案離不了車輛、電話、對講機等交通通信裝備和照相、攝像、錄音等調查取證設備；日常法制宣傳、執法培訓、立法調研、法律咨詢，召開論證會、聽證會，開展行政復議、行政應訴等工作也需要行政開支。由于民政部門行政執法經費一直未納入地方政府財政預算，沒有專項經費保障，執法裝（設）備不能及時配備，執法辦案所需費用無法例行開支，行政執法工作難以正常開展。

（五）執法人員素質不高，缺乏有效的執法監督。近年來，各級民政部門采取多種形式加強普法宣傳和執法培訓，工作人員的法制觀念日益增強，依法辦事能力不斷提高。但與當前全面推進依法行政、加快建設法治政府的要求相比還有較大的差距。主要表現在：有的同志對依法行政的重要性認識不足，對開展民政執法有畏難情緒，擔心處罰不當會惹麻煩；有的同志有老好人思想，不愿因嚴格執法而得罪人，對各種違法違規現象視而不見；有的同志對民政法律法規及相關執法程序不熟悉、不精通，實際執法過程中往往重實體、輕程序，甚至出現執法依據適用不當和程序違法等問題。日常執法檢查和案卷評查沒有形成制度，執法監察工作尚未有效開展，行政執法責任制考核有待于進一步向基層延伸。

三、對進一步加強民政行政執法工作的幾點建議

（一）健全民政法制機構。民政法制機構在規劃、組織、協調民政法制工作，開展民政行政執法、立法調研、普法宣傳、執法培訓、執法監督、行政救濟等方面負有重要職責。各級民政部門要結合下一步市、縣級地方政府落實“大部制”機構改革，主動協調，爭取編制，加強民政法制機構建設。各省市和縣區級民政機關均應設立政策法規處和法制科，并分別成立民政執法監察支隊和大隊，納入直屬事業單位管理，按照國務院關于相對集中行使行政處罰權的要求，統一行使民政行政處罰、行政強制和執法監察職能，受理和處理民政相關案件舉報投訴，查處各類違反民政法律、法規和規章的行為。即使在一時無法增加人員編制的情況下，也要努力克服困難，從工作實際出發，理順內部人員編制結構，充分利用現有空余編制，調整配備專職法制工作人員，成立專門的執法隊伍。

（二）完善政策法規體系。要高度重視民政立法工作，把民政立法與民政事業發展的總體規劃和民政工作改革的重大決策結合起來，按照推進重點、突破難點、科學安排的原則，積極配合人大和政府法制部門加強立法調研，編制切實可行的民政立法規劃和計劃，認真做好民政法律、法規和規章的草案起草工作。由于法律法規的制（修）訂程序繁瑣、周期較長，民政部門不能消極等待，無所作為，而應緊密聯系本地區、本部門的工作實際，積極為黨委、政府當好參謀，適時制定出臺規范性文件，確保各項民政工作有法可依、有章可循。同時，各級民政部門在起草修訂相關法律法規時，應明確規定民政機關的執法主體地位和獨立處罰權，避免過分強調聯合執法帶來的相互推諉、職責不清、難以協調等弊端，樹立和維護民政行政執法機關的權威性。通過發揮立法工作職能，不斷完善政策法規體系，一方面為拓展民政工作領域、創新民政工作體制掃除法律障礙；另一方面把實踐中行之有效的民政工作機制以法律、法規的形式加以確定，為推動民政事業的科學發展創造良好的法制環境，促進民政工作權限法定化、職責明確化、程序公開化、行為規范化。

（三）加強執法隊伍建設。民政執法人員的素質高低，不僅影響到行政執法的效果，而且直接關系到政府的社會形象和群眾的切身利益。要不斷加大普法宣傳和法制教育培訓的力度，通過開展公務員學法用法、法制宣傳月、法律知識考試等活動，深入開展憲法和國家基本法律的宣傳教育，不斷增強民政執法人員的法制意識；定期舉辦民政法律講座和執法實務培訓，組織民政執法人員系統地學習民政各專業法律法規，熟悉掌握執法辦案程序，提高依法辦事能力和執法水平。要努力適應當前全面推進依法行政、加快建設法治政府的新形勢，教育和引導民政執法人員牢固確立社會主義法治理念，進一步解放思想，更新觀念，不斷深化對依法行政重要性的認識，自覺肩負起執法為民的神圣使命。

（四）強化內部監督管理。要建立健全《行政執法責任制管理規定》、《行政執法程序規定》、《行政執法評議考核制度》、《行政執法案卷評查制度》、《行政執法公示制度》、《行政執法責任追究制度》等內部管理和執法監督制度，統一規范民政行政執法行為。切實把行政執法責任制考核和行政執法檢查納入經?；?、制度化軌道，逐步完善上下銜接、內外結合的行政執法考核機制和監督體系。在接受同級政府法制部門的業務監督、紀檢監察部門的專門監督、人大的法律監督、政協的民主監督以及群眾和社會輿論監督的同時，進一步落實民政系統內部的層級監督，建立自上而下的民政系統行政執法責任制考核制度和執法質量檢查考評機制。平時，上級民政部門對下級民政部門行政執法工作不定期進行檢查，發現問題及時督促整改；每年年底結合業務工作目標考評，集中組織開展行政執法責任制考核。

（五）落實經費物資保障?！秶鴦赵宏P于加強市縣政府依法行政的決定》（國發[2008]17號）明確規定，市縣行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。要主動加強與各級政府財政部門的溝通聯系，盡快協調解決民政執法專項經費問題。在目前執法經費尚未納入財政預算的情況下，要爭取通過內部調劑籌措資金，解決部分急需執法裝（設）備的購置費用。為加強民政執法隊伍管理，增強民政執法的權威性、嚴肅性和易識別性，促進民政執法機關和執法人員依法履行職責，應統一制定全國民政行政執法標志，用于車輛等執法裝（設）備的明顯標示，并參照城管、勞動監察等政府職能部門行政執法服裝的樣式和標準，統一民政行政執法人員的著裝。