第一篇：對農村土地承包經營權流轉問題的研究

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對農村土地承包經營權流轉問題的研究

作者：付春曉 白官玉

摘要：中國地大物博，自古一直是農業大國。因此，怎么將土地利用最大化，如何讓土地創造最佳的利益？也是長期研究和探討的問題。基于此，文本對我國現階段的農村土地政策——農村土地承包經營權流轉上的問題進行分析，同時也給出了一定的應對措施。關鍵詞：農村；土地承包經營；問題；措施引言

現我國土地的所有權分為兩種：一種是國有土地所有權，另一種是農民集體土地所有權。而現在家庭承包的機制下，農村土地的產權結構又分為集體擁有所有權和個人擁有的承包經營權。土地承包經營權流轉，意思就是農村土地所有權權屬性質和用途不改變的基礎上，原土地承包經營權人依法將部分或者全部的權益轉給他人的行為。目前，各地土地承包經營權流轉的形式有轉讓、租賃、互換、抵押、入股等。雖然我國領導人在土地承包經營權流轉方面也做了巨大努力，但經綜合調研后，發現仍存在一定的問題，而要真正提升我國土地利用開發率，就需不斷更新完善現有體制，促進經濟持續發展。農村土地承包經營權流轉存在的問題

2.1 相關法律條例不清晰

首先從法律上進行分析就存在不清晰的問題。依據《憲法》和《土地管理法》相關條例，農村土地屬于“鄉、村、村民組”三級集體所有，也就是農村土地集體土地所有權主體為鄉、村、村民小組三級集體。然而《民法通則》卻規定鄉、村兩級是所有權主體。同時《農業法》又明文規定所有權主體是村委會或地區性合作組。這些法律的沖突和不同，給人感覺是混淆不清，不知道農村土地所有權究竟應該由那一級進行行使和負責，自然，這一法律問題也使得農村集體土地所有權主體缺位，對日后產生法律糾紛造成隱患。2.2 土地承包經營權流轉機制不成熟

流轉機制的不成熟不健全，也造成農村土地承包經營權的發展受到阻礙。首先，在簽訂承包方在簽訂土地承包經營權流轉的時候過于籠統，相關法律法規也沒有系統和具體的操作步驟，同時相關管理機構也不完善，就造成現大多數土地承包經營權流轉處于自發和無序狀態。其次，流轉中介服務組織不健全，也制約著土地承包經營權流轉機制的發展。

2.3 土地流轉的市場需求開始降低

市場需求不足也是農村土地承包經營權流程發展遇到的問題之一。現目前，影響土地流轉市場需求的因素有很多，主要有以下幾點：第一，種植業整體收益率走低，在我國，基于農產品的特殊性和相關政策影響，使其價格一直走低，也就使收入低的人們缺乏利益驅使，不會想通過經營土地來創造財富。第二，土地承包經營權流轉取得的收益也較低。第三，由于相關政策扶持，農戶們看到了是眼前的利益，而不明白國家是想借助承包商來更好的利用土地的原因，導致許多農戶寧可死守著土地，也不急于流傳。

2.4 農村社會保障制度不健全

農戶對土地的依賴是中國幾百年來都固定不變的，那么，讓農戶把土地進行流轉，首先在感情層面給農戶帶來障礙。其次，農村社會保障制度的不健全是主要原因，雖然，現城市吸收了相當大部分農民，但由于戶籍和個人能力等原因，導致農民們并沒有真正融入城市，也沒有各種社會保障，缺乏歸屬感和存在感，才使得農戶們不愿意把土地進行流轉。如此種種，制約了農村土地的流轉，使農村土地得不到好的開發利用，難以實現規模化經營以提高土地利用率，阻礙了農村的進步和發展。規范農村土地承包經營權流轉的應對措施

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3.1 明確農村土地產權

首先明確農村土地產權，能為日后其他工作打下根基，提供依據。其中筆者建議三點。

1.切實維護好農戶個人的主體地位，農戶是農村土地真正的主人，有權參與決定所承包土地的生產經營，但在現實操作中，基于種種原因，農民的還是處于比較被動的位置。2.現有的法律中三級所有制不明確現狀，建議以鄉村經濟組作為土地所有權的主體。3.能夠減少一定的紛爭和爭議，同一集體的內部之間往往有一定的情感基礎，出現糾紛時容易多一份忍讓少一份霸道，通過調解和溝通來解決問題而不依賴訴訟或申訴，減低了法律成本。

3.2 規范土地承包經營權流轉的機制

首先1.相關機關單位要建立一套完整的、詳細的、規范的土地承包經營權流轉程序，讓廣大農民都能清楚的知曉，以防某些惡意份子為了貪圖個人利益，在整個流程中有違規行為或暗箱操作。2.政府應加強流轉程序的管理工作，并鼓勵發展農村土地承包經營權流轉的中介組織等發展，明確其中的相關法律條例和操作步驟，讓買賣雙方都能夠通過有效渠道去咨詢和反饋，使整個交易程序和手續辦理都能順利，暢通，及時。3.為了使每位農戶都有正確的理解和認識，還應合理的開展咨詢工作和培訓工作，提高農戶的規范意識和法律意識，以減少交易過程中不正確的操作，從而能有效控制地糾紛的發生。

3.3 加強農村農戶社會保障體系的建立

要促使農戶們能交出土地，還應該提供給他們更多更好的保障制度。1.發揮政府的主導作用。當前時期，城市的發展已經能穩定地發展，政府應加強對農村社會保障的重視并加以扶持，給出相關傾斜優惠的政策，才能讓老百姓積極配合機關政府的改革政策。2.加強相關農村社會保障法制的建立。為了使農村社會保障有法可循，有法可依，就應建立健全相關法律體系，同時，應加強配套的監管機制，使保障和福利能有效的在農戶身上實施，防止一些惡意份子貪圖個人利益而破壞農村社會保障機制的公平性。

參考文獻：

[1] 張甜.關于我國農村土地承包經營權流轉問題的探討[J].南昌教育學院學報.2013

（6）

[2] 楊燕.農村土地承包經營權流轉問題探究[J].安徽警官職業學院學報.2011

第二篇：山東省農村土地承包經營權流轉問題研究

山東省農村土地承包經營權流轉問題研究

高明豐

（榮成市城西街道，264300）

【摘要】本文我省對農村土地承包經營權流轉問題進行了描述分析，提出了健全土地承包經營權流轉市場的政策建議，以期為完善農村土地承包經營權流轉制度提供科學依據。有數據表明，山東農村土地承包經營權流轉存在以下突出問題：流轉規模小、范圍窄；流轉不規范，糾紛多；傳統流轉形式比重偏大；農村土地承包權流轉市場不健全。并提出了堅持市場調節機制，堅持遵循基本原則，成立農村土地價格評估機構，完善中介服務機制和土地流轉管理體系的建議。

【關鍵詞】承包經營權；土地流轉；市場；對策

2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》強調要加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。2009年中央一號文件，《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中又進一步強調了健全農村土地承包經營權流轉市場的重要性。近年來，隨著城鎮化和農村二、三產業的發展，農村勞動力大量轉移，農村土地流轉的規模不斷擴大，健全土地承包經營權流轉市場，規范和推動農村土地流轉行為的要求越來越迫切。

一、我省土地流轉現狀

目前，在經濟力量推動和政策的引導下，我省農民競價承包集體土地和自發進行的土地承包經營權流轉行為日漸增多，并且出現了寧陽的“股份+合作”、萊蕪的龍頭企業帶動和滕州的“西崗流轉”三種典型模式。從流轉的組織方式看。在已發生的土地流轉面積中，農戶自發流轉土地面積占52.45%，鄉村集體統一組織的流轉土地面積占43.75%，其他

3.80%。說明我省的農村土地流轉主要還是以鄉村集體統一組織為主。從農地流轉后的土地權屬變化關系看。主要形式有：土地轉包、土地互換、土地轉讓和土地出租。以上各種形式的土地流轉發生率分別為：14.70%、4.28%、1.81%、3.20%。以土地入股形式參與流轉的土地所占的比例很少。棗莊的滕州市和泰安的寧陽縣的部分土地是以入股的形式流轉的，其中滕州市的西崗鎮開創了我國市場化土地集約利用的先河。從調查數據分析，山東的農村土地承包權流轉的形式主要是土地轉包，在泰安市土地流轉的形式中，土地轉包9.32萬畝，轉讓1.96萬畝，互換3.97萬畝，租賃6.71萬畝，入股4.46萬畝，其他2.87萬畝，分別占總流轉面積的32%、7%、13%、23%、15%和10%；在平度，在流轉的土地中，轉包面積80196畝，占流轉總面積的88.8%；轉讓面積1477畝，占流轉總面積的1.6%；互換面積390畝，占流轉總面積的0.4%；出租面積6133畝（其中包括由村集體統一對本村以外的單位和個人發包的專業承包和“四荒”等面積），占流轉總面積的6.8%；入股面積918畝，占流轉總面積的1%。

隨著農村土地承包經營權流轉步伐的加快，山東的農村土地流轉不僅呈現形式的多樣化，而且流轉的參與主體也呈現多樣化的特征，土地流轉已經突破了在親戚、村組農民間的局限范圍。現在一些科研單位、工商企業、農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等也參與了農村土地流轉，逐漸成為參與農村土地流轉的新型主體，流轉范圍逐漸由親戚、鄰居、村組成員擴展到外村、外鎮甚至于外縣（市）。以榮成市城西街道為例：城西街道面積42.6平方公里，1.7萬人。境內轄設1個居民委員會，40個村民委員會。土地總面

積34470畝，其中：耕地25075畝；果園2056畝；林地4173畝；水面713畝；草地1030畝；其它1420畝。今年以來，轄區華峰果品發揮8000噸氣調庫優勢,通過土地流轉建設三優富士蘋果基地300畝，帶動周邊形成2100畝綠色果品生產基地。圣農花生合作社按照“龍頭企業＋專業合作社＋基地＋農戶”的新型農產品經營服務模式，建成有機花生果品基地5000畝，種植基地擴大到榮成市8個鎮街，涉及土地5萬多畝。土地流轉促進了農業規模化生產、產業化經營，同時轉移了農村勞動力，促進了城鄉一體化發展。滕州市積極發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體，引導和扶持他們發展糧食生產，促使流轉土地向種糧大戶發展農業產業化龍頭企業達到751家，農村合作經濟組織達到347個，累計轉移勞動力40.5萬人，占農村勞動力總數的54.5%。

二、我省土地流轉存在的問題

一、流轉規模小、范圍窄。目前絕大部分從事農業的是中老年人，文化素質較低，難以適應非農就業競爭，把土地作為生活的來源，土地的保障功能和就業功能依然較強。由于缺乏組織引導，農民文化素質較低，加之各種顯性和隱性壁壘的制約，農民工的職業選擇具有隨機性和不穩定性。土地流轉交易價格較低，交易成本較高。偏低的市場交易價格降低了出讓農地的收益，挫傷了農戶的土地供給積極性。

二、流轉不規范，糾紛多。目前，山東的農村土地承包經營權流轉還是以自發、分散流轉為主，缺乏有效的引導和規范，農戶之間自發進行農地流轉不遵循一定的程序，也不履行必要的手續，通常采取“口頭協議”的方式私下流轉，造成農地承包關系混亂。

三、傳統流轉形式比重偏大。我省土地流轉主要以轉包、互換等傳統的流轉方式為主，而一些新型土地流轉方式如土地入股流轉程度不高。

四、農村土地承包權流轉市場不健全。目前，山東農村土地流轉尚處于自發階段，缺乏有效的市場機制。對市場化的土地流轉機制探索的也不夠。雖然山東各地區都在學習滕州市建立土地流轉有形市場的先進經驗，但從目前土地流轉現狀來看，土地承包經營權流轉市場還不健全。

三、相關建議和對策

自20世紀80年代末期以來，全國各地自發地開展了一系列土地流轉的創新實踐，其目的都是為了克服家庭分散經營引發的生產低效率問題。從全省的整體情況來看，農村土地承包經營權流轉正呈現良好的態勢，流轉速度加快，流轉規模加大，流轉的形式和主體也呈現多樣化。

一是堅持市場調節機制。長期以來，農村土地的生產剩余為廣大農民提供了最基本的生活保障，農村的土地制度與政策也被視為穩定農村社會的重要基礎。然而，隨著國家工業化和城市化進程的深入推進，以分散經營為主要特點的家庭承包責任制，已經越來越無法適應以市場化、規模化、信息化等為主要特征的現代農業的發展要求。而由于我國特殊的農村土地制度，使得土地交易與普通商品交易比較，其運作程序相對復雜。同時，由于我國農民的素質普遍不高，而具有一定規模的種植大戶又為數甚少，如果任憑農戶作為漫無目標的轉讓主體來完成土地的流轉，勢必影響土地流轉的效率和速度，土地承包經營權流轉必須以完善的市場體系為前提。在過去的一段時間里，農村土地承包經營權流轉過程中政府的干預程度較高，市場沒有充分發揮其作用。而且，流轉價格的制定比較隨意，農民作為弱勢群體，其價格談判

能力較弱，所以在流轉過程中農民的利益沒有得到很好的保護。在市場經濟條件下，要促進土地承包經營權的流轉，實現資源的優化配置，就必須建立和完善農村的土地市場，發揮市場的資源配置、調節功能，形成市場化的土地流轉價格，使土地重新發揮出其資本的作用。為了使流轉價格的制定更為合理，體現資源的稀缺性，農村土地承包經營權流轉的價格應該引入市場競爭定價機制，政府對它不必干涉過多，只要不違反國家法律規定，不要過多的行政干預。要讓價格機制在農村土地承包經營權流轉市場中起重要作用，調節農地的合理和科學流轉。

二是堅持遵循基本原則。平等、自愿、有償原則。平等指土地承包經營權流轉的雙方當事人的法律地位平等。自愿是指土地承包經營權的流轉必須出于雙方當事人完全自愿，絕不可以用強制的辦法迫使農民離開土地。有償是指土地承包經營權的流轉多是等價有償，應當體現公平原則。不改變土地用途原則。農村土地承包經營權流轉，必須堅持保護耕地，不改變土地所有權或者使用權的性質，也不得改變土地的農業用途的原則。流轉的土地不能轉為非農業用途。堅持長期穩定的家庭承包經營制度的原則。家庭承包經營制度是我國農村的基本經濟制度，是黨的農村政策的基石，必須長期堅持。推進土地承包經營權流轉，不是對家庭承包經營的否定，而是對家庭承包經營的發展和完善。

三是成立農村土地價格評估機構。目前，雖然政策法律都允許土地有償流轉，但是從總體看，農村土地承包經營權流轉的價格對農民缺少吸引力，相對偏遠一些的農村土地承包經營權流轉基本無價可談，有的甚至無償送給別人使用。為促進農村土地合理流轉，保障農民利益，應當成立農村土

地價格評估機構，建立農村土地流轉價格機制，依科學方法對需要流轉的土地進行評估計價，作為政府調控指導依據。

四是進一步完善中介服務機制。形成“土地流出—中介服務組織—土地流入”的土地流轉模式，建全土地流轉中介體系與服務網絡，提供交易信息，實現土地流轉從“散戶—散戶”的分散性自發流轉向“散戶—中介服務組織—大戶”的有序化、市場化、組織化流轉的轉變，為土地的規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制。

五是要完善土地流轉管理體系。建立農村土地承包經營權證書管理、農村土地流轉登記備案、農村土地流轉合同管理、農村土地流轉合同管理等各項制度，并對各項制度進行了明確具體的條文化、目標化、系統化的規范約束，堅持用制度規范土地流轉運行、管理和服務行為，為農村土地承包經營權流轉平穩健康開展提供規范化的制度保障。

數據來源：山東農業大學“三農問題”研究中心2008年關于我省土地關系問題的調查資料

參考文獻

1、周先智．影響我國農村土地流轉的成因探析[J]．理論月刊，2000，（8）

2、劉麗．關于土地承包經營權流轉探析[D]．吉林大學碩士學位論文．2008，(4)

3、朱震寧．農村土地承包經營權流轉問題研究[D]．山東農業大學碩士學位論文．2009，(6)

第三篇：農村土地承包經營權流轉問題探析

農村土地承包經營權流轉問題探析

作者：包衛兵 包文兵 徐培華

摘要：規范土地流轉秩序，強化土地流轉管理，通過宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》和相關法規政策，進一步增強干部依法辦事，農民依法流轉土地承包經營權意識，從源頭上減少和預防因土地流轉而產生的社會矛盾。關鍵詞：規范土地流轉法制宣傳預防矛盾

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理與服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”近年來，隨著農業和農村經濟的發展，特別是農業產業化經營的興起和農村勞動力的轉移，農村集體土地使用權流轉的速度明顯加快，規模不斷擴大，由此引發的社會矛盾也不斷增多。因此，引導、完善、規范土地流轉行為，加強土地流轉管理，增強各級干部和農民依法流轉集體土地承包經營權的意識，為順利推進農村改革發展創造有利條件是當前擺在我們面前的重大課題。

據調查，目前農村出現的因土地承包經營權流轉而產生的矛盾，主要有以下8個方面：

1)傳統思想觀念的束縛。農民戀土情結較為嚴重，把土地作為命根子來看待，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，也不愿將土地流轉出去。特別是國家取消了農業稅實行種糧補貼后，一些私下轉出土地的農民，又開始收回原有的承包地自己耕種。

2)流轉政策宣傳不到位。部分農民對土地流轉政策有誤解，有的認為土地流轉就是對承包地的重新調整，也有的怕轉出后政策一變失去承包權，就會沒有“依靠”不安全。隨著種植技術水平和農業機械化程度的提高，一家一戶的承包已不適應大機器耕作，土地向種田大戶集中，向連片化種植已勢在必行，但是少數農民仍沒有解放思想，不肯將土地流轉出來，鎮、村按照政策和法律規定又不能強制流轉，造成了高效蔬菜種植的不連片，形成了插花田。

3)土地股份合作還不被農民接受。土地股份合作是土地流轉的一種新的形式，它解決了農民最擔心的土地經營權的問題，但是由于農村高效農業的優勢剛剛顯現，農民仍沒有從土地中解脫出來。

4)土地流轉機制不健全。鄉鎮農經機構撤并后，雖然掛了土地流轉服務站的牌子，配備了人員，但由于兼職較多，土地流轉尚處于自發階段，流轉信息渠道不暢，有的鄉鎮存在著想轉轉不出，想流流不進現象。土地流轉沒有形成完善的市場體系，也沒有固定的模式，缺乏一個由上而下的網絡中介服務機構，致使土地供求雙方的信息受阻，信息渠道不暢通。

5)農村社會保障跟不上。由于農村的養老、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，尤其是年齡偏大不能外出打工的農民，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，農民對經濟未來難預測，流轉土地存在后顧之憂。

6)土地流轉缺乏必要的引導。2003年3月l日《中華人民共和國農村土地承包法》正式實施，該法僅對土地流轉最基本內容作出了框架式規定，沒有進一步細化，也不包括各地的具體情況，基層在實際工作中很難操作，土地使用權流轉還處在探索階段，政策相互銜接的缺失增加了土地流轉的糾紛和風險。同時，土地流轉還沒有成為政府各級主管部門經常性指導的工作，工作程序不明確，滿足不了當前農村土地流轉形勢的需要。

7)土地流轉不規范，缺乏契約約束。農戶間的自由流轉大多數為口頭協議，缺少書面合同，這樣一方面容易造成糾紛，另一方面土地使用權當事人普遍存在短期行為，因流轉雙方大多屬短期約定，接包方不愿對土地作較多整理投入，只求短期效益，私下流轉大多不申請，不登記，不報告，也不到相關部門備案，集體經濟組織也不加干預，流轉無序；農戶委托集

體經濟組織（統一發包的）缺少農戶委托書，手續不規范；在統一發包中，由于對預期增值認識不清或者漠視，造成農民集體利益的損害，容易出現不穩定因素。

8)土地流轉發生了使用性質的變化。一些鄉（鎮）地方政府和村委會及農戶將土地轉包給他人以后，不再過問做什么。《中華人民共和國土地管理法》第二章第十四、十五條規定：農民集體所有土地，可以由本集體經濟組織成員也可以由本集體經濟組織以外單位或個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。承包經營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。《中華人民共和國農村土地承包法》第三十三條第二款規定：土地承包經營權流轉“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途”。目前有的鄉（鎮）在土地流轉政策方面不顧法律的規定和約束，有的流轉成為營業用地、企業用地等，有的用地直接破壞種植層，承包到期無法恢復耕種，導致發包人收不回土地，造成土地荒蕪等情況而引發的社會矛盾。

在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，明確農戶對集體土地的承包權利基礎上，引入市場機制，加強土地管理等相關法律法規的宣傳及土地承包、流轉相關政策的宣傳，增強干部和農戶的流轉意識，依法辦事，從源頭上減少和預防因土地流轉而產生的各種矛盾。為促進農村土地流轉，避免矛盾，筆者提出以下思考和建議：加強“六五”普法宣傳，由于目前鄉村農民的法制意識仍然比較淡薄，農村集體土地承包經營權合理流轉仍處于摸索之中，強化普法宣傳和引導服務顯得尤為重要，圍繞保障和改善民生，深入開展普法教育。

1.1 大力進行宣傳引導。通過宣傳普及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》，引導鄉村干部積極履行職能，加強排查，及時調處土地流轉糾紛，把矛盾化解在基層，化解在萌芽狀態，防止矛盾激化，幫助黨委和政府及農民排擾解難，避免集體上訪和越級上訪，避免糾紛的擴大。

1.2 發揮政府的服務職能。各級政府依法監督，切實保護耕地，依法進行農村集體土地承包經營權合理流轉，為土地使用權流轉提供法律服務，我國己明確“十分珍借和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，我們在保護耕地總量不減少的情況下，依法進行土地使用權合理流轉，要堅定不移地貫徹合理利用每一寸土地，切實保護耕地的基本國策，嚴禁濫占耕地，浪費土地資源，不得在基本農田內挖塘養魚，植樹造林。各級農業行政主管部門要做好土地流轉的登記管理，政策法律咨詢等工作，并逐步健立健全流轉服務組織，規范土地流轉合同，健全土地流轉檔案。

1.3 培育土地流轉中介機構。依托鄉、村集體經濟組織，培育土地流轉專門機構，為流轉雙方提供法律政策幫助，收集土地流轉信息，為土地流轉搭建平臺，既可以通過透明的市場化運作，同時為土地流轉提供各種信息服務，又可以通過建立長效的土地流轉機制，將農村土地使用權的流轉不斷推向市場。

1.4 對歷史遺留問題的清理應確定溯及年限。黨的十一屆三中全會以來，土地承包涉及千家萬戶，此后三十多年里，土地的所有權、使用權變更錯綜復雜，但對土地的變更登記、跟蹤管理從法律角度看，尚不夠嚴謹、完善。我們建議，各鄉(鎮)應摸清基本情況，對這些年來土地所有權權屬發生變化的，應適當考慮補償方式和尺度。當前，應把解決好歷史遺留問題，作為保證農村穩定的一項措施落實好。對歷史遺留問題的清理應本著尊重歷史、尊重事實和分類處理的原則來操作。從各鄉(鎮)的實際情況來看分兩個階段進行補償較為妥當，第一階段從1981年農業大包干開始到1984年第一次土地承包為止；第二階段從1984年到1999年土地調整為止，對這兩階段的補償辦法可各有側重，原則確立后，各鄉(鎮)可根據實際情況逐步解決。

1.5 強化政府的引導和服務。促進農村集體土地承包經營權合理流轉，要認真貫徹《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》和《中華人民共和國農村土地承包法》，進一步抓好土地使用權流轉政策的落實，把重心落腳點放在保護農民利益，促進農業增效、農民增收上。

首先，加強對穩定和完善農村土地合理流轉工作的領導。各鄉(鎮)黨政一把手要親自抓、負總責，分管領導要具體抓。加大對《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等相關農業農村政策法規的宣傳教育力度。充分利用各種媒體、農村宣傳欄和黑板報等多種形式，向農民宣傳黨的農村政策，宣傳市場經濟新形勢，進一步提高農民對政策法規的了解。

其次，在土地使用權流轉方面不能一陣風，不能下指標，更不能用收走農民承包地等辦法強制推行。土地使用權流轉的主體是農戶，在承包期內，農戶有權依法自主決定承包地是否流轉的形式，任何組織和個人既不能強迫農戶流轉土地，也不能阻礙農戶依法流轉土地。由鄉(鎮)政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的“反租倒包”，不符合家庭承包經營制度，應予以制止。同時加強農村土地承包合同的管理，堅決維護承包合同的嚴肅性，一方面禁止解除未到期的承包合同，另一方面，教育農民嚴格履行承包合同約定的權利和義務。建立一套完整規范的農村集體土地承包經營權流轉程序，做到職責明確，手續完備，合同規范

2.1 堅持平等自愿、協商、有償。自愿：就是個人利益自愿服從集體利益，服從經濟建設中心，服從地方社會各項事業發展的需要，不受強迫和干涉。協商：就是對土地使用權的流轉形式、期限、經濟補償標準同農戶協商，雙方滿意后簽約。有償：就是根據上級政策，結合各鄉（鎮）實際，堅持合情、合理、合法原則，切實保護農戶的切身利益，對農民土地承包經營權流轉給予經濟補償，解決農民的后顧之憂。任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。堅持“自愿、協商、有償”的原則，在流轉雙方平等互利、協商一致的基礎上，簽訂書面流轉合同，明確雙方的權利和義務。同時，農戶之間簽訂的流轉合同，報鄉（鎮）政府和村委會備案，以便在招商引資使用土地時力求把投資者的意愿和農民的意愿結合起來，并嚴格按誰流轉誰得益的原則兌現補償政策。

2.2 不得改變土地所有權的性質和土地農用途。土地承包經營權流轉的對象是承包方依法享有的土地承包經營權，不是土地的所有權，因此，土地承包經營權流轉不得損害土地所有者的權益，同樣也不能擅自改變土地的原用途，更不能將土地用于非農建設。

2.3 流轉的期限應當限定在承包期以內。流轉合同規定的流轉期限不能超過承包合同尚未履行的剩于時間，即應當扣除承包合同己經履行的時間。例如，30年承包合同履行19年后進行土地承包經營權流轉，流轉的期限不得超過11年，即原承包合同未履行的時間。

2.4 受讓方須有農業經營能力。土地承包經營權流轉主要應當在農戶之間進行，工商企業開發農業，應主要從事產前、產后和“四荒”資源開發，（四荒：荒山、荒溝、荒丘、荒灘）應采取公司加農戶和訂單農業的方式，帶動農戶發展產業化經營。但中央不提倡工商企業長時間、大面積租賃和經營農戶的承包地。外商在我國租賃農戶承包地，必須是農業生產、加工企業或農業科研推廣單位，具有農業經營能力，其他企業、單位不準租賃經營農戶的承包地。

2.5 同等條件下本集體經濟組織享有優先權。土地承包經營權流轉有兩個以上受讓人，只要在流轉費、流轉期限和內容等方面的條件相同，原集體經濟組織成員應當享有優先獲得土地承包經營權，以保護集體經濟組織成員享有的土地權利，也有利于避免產生糾紛。3 加快農村土地流轉及農業規模經營的途徑

3.1 加強對土地流轉必要性的宣傳。讓基層干部群眾認識到，土地不僅僅是農民就業和生存的手段，更是一筆龐大的資產，加快土地流轉正是合理利用這一資產，增加要素收入的有效手段，充分利用各種媒體，大力宣傳有關土地流轉的法律法規和通過流轉土地增收致富的典型，讓農民充分認識到，要發展農村經濟，實現“生產發展、生活富裕”的目標，就必須建立現代農業體制，發展高效農業，實現土地由分戶細碎經營向規模集約型轉變。讓農民了解政策，消除誤解，放心流轉。同時，要提高基層干部“以地生財”的意識，引導農民提高組織化程度，增強集中土地、運作土地的能力。認真貫徹落實省財政廳、農林廳關于《江蘇省財政扶持農村土地流轉實施意見》，推進農村土地承包經營權流轉，促進土地適度規模經營，增加農民收入。

3.2 建立健全土地流轉管理機制。土地流轉工作是對現有農村生產關系適應新階段農村生產力發展要求的局部調整，各鄉鎮土地流轉辦公室首先要搞清楚本鄉鎮高效農業的具體范圍，在這個范圍內確立土地使用權流轉形式，明確流轉的操作程序。其次是規范流轉合同，建立流轉合同的指導、鑒定制度，防止流轉合同不規范引發流轉矛盾，例如有的鄉村流轉合同期限為50年，超過了二輪承包期限，屬于無效合同。再次是建立土地使用權流轉檔案，重點是對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進行登記造冊，促進土地的順利流轉。

3.3 壯大和發展村級集體經濟，為實現承包地的“依法、自愿、有償”流轉和調整提供有力的調控能力。讓農民首先通過土地股份合作社保證其承包地收益不受損害，并從中得到更多的啟發，真正體會到土地適度集中經營所產生的看得見，抓得著的好處。建立以獎代補制度，在高效農業規劃區內，鼓勵存在插花田的農戶將土地流轉給大戶，并對流出戶給予一定的獎勵。對土地依賴較重的農戶要做過細的工作，在承包者愿意的情況下盡量給予同等條件的土地置換。

3.4 加快推進農村富余勞動力轉移。堅持以轉移農民、減少農民促進農村土地流轉。一要做大做強工業企業和城市產業，增加就業崗位，采取優惠政策鼓勵企業更多地吸納當地農村勞動力就業。二要大力實施小城鎮建設。發展餐飲娛樂、商業經營、物流配送等，讓中心集鎮附近的農民率先從土地上脫離出來。三要切實加強農村勞動力技能培訓。整合現有培訓資源，采取多種培訓方式，提高農民轉移就業的能力。四要繼續加大勞務輸出力度。建立城鄉統一的就業制度和勞動力市場，健全勞務協作機制和信息網絡，建立長期穩定的勞務輸出基地，切實保障農民工的合法權益，引導更多農民在輸轉中實現勞務移民。

3.5 逐步完善農村社會保障機制，盡快把已經放棄經營土地、進入城市就業的農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，避免再次返鄉爭地。探索建立農村人口養老保險制度，特別要加快解決60歲以上和已經喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心地流轉土地，使農村土地向規模經營集中，從而為快速實現高效農業掃除障礙。

土地使用權的流轉，是一個較為復雜的問題，建議在國土資源管理部門，設立縣（區）、鄉、村三級土地流轉的管理機構，并賦予必要的管理職權，對與土地流轉相關的法律加強宣傳，并對土地流轉過程實行監管，提高工作透明度，防止“暗箱操作”，同時，具體明確縣（區）、鄉、村三級流轉的監管職能，各司其職，使土地流轉管理更趨優化，更為合理，從而推動農村土地使用制度改革向規范、健康、有序的方向發展。對在土地流轉過程出現的不規范做法，特別是“改變土地權屬、隱瞞土地性質”的錯誤做法應堅決予以制止，為深化農村土地管理制度改革，闖出城鄉共同和諧發展，共同繁榮新路再立新功。要重點加強勞動就業、社會保障、社會救助、房屋征收與補償、土地承包流轉、環境保護等方面法律法規的宣傳教育，引導廣大城鄉居民依法表達利益訴求，自覺履行法律義務，努力提高普法教育的針對性和實際效果，為實現“十二五”經濟社會發展目標、奪取全面建設小康社會新勝利營造良好的法治環境。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國土地管理法》

[2] 《中華人民共和國農村土地承包法》

[3] 《中共中央關于做好農戶土地承包經營權流轉工作的通知》

[4] 《中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報》

第四篇：對農村土地承包經營權的流轉問題的經驗

土地承包經營權的流轉問題，我國《土地管理法》第十四條規定，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，農民的土地經營權受法律保護。同時我國《農業法》第十條規定，國家實行農業土地承包經營制度，依法保障農村土地承包關系的長期穩定，保護農民對承包土地的使用權。我國《農村土地承包法》專門規范農村土地承包問題，縱觀彬縣法院近幾年來審理土地承包經營權的流轉的案件。主要有以下幾種情況：

從發包方來說：一是濫用權力，恣意破壞農民土地承包經營權的流轉。如燕某與某村土地承包合同糾紛一案，燕某耕種多年，后不幸患病不能參加體力勞動，只得轉包給其他村民經營，并在村委會備案。一年后，燕某因治病欠外債多，無錢交納農業稅，村委會利用權力，將承包的土地直接劃撥給其他村民。不難看出發包方的個別干部不懂法律，也不注重學習法律知識，處理問題主觀隨意性的問題表現突出。

二是個別村委會，以個人好惡為標準，嚴重干涉農民土地承包經營權的流轉。如某村村民張某承包村委會土地5畝，栽植果樹，按期交納承包費，經營三年，張某外出做生意，于是將承包地無償借給其兄經營，并向村委會匯報后備案，該村新干部上任，撕毀合同，否定了合同的存在，并收回承包地，同時劃撥給本村村民。

三是個別發包方的工作人員法律意識淡薄，有時斷章取義，曲解法律原意，對農民合法土地承包經營權的流轉認為是違背原合同強行解除，使農民蒙受較大的經濟損失。

四是發包方換屆干部，不履行交接手續，交而不接，接而不交的現象屢見不鮮，使經營者無法正常生產，妨礙經濟的發展。

從承包方來說：一是承包方及經營者文化水平低，法律意識淡薄，在經營的流轉中，主觀隨意性較大，如在土地承包經營權的轉讓時，摒開發包方不管，雙方進行協商，結果未征得發包方的同意，不但使土地經營權不能合法流轉，而且引起與發包方的矛盾。

二是因承包方經營不善，只得另找經營較強的人轉包。轉包時對合同的具體問題約定不明，在實施中，矛盾百出，影響正常的生產、生活。甚至為此吵鬧，斗毆，造成流血事件。

三是土地承包經營權的流轉中，往往為了經營的方便，互換承包地的現象尤為突出，互換后，經常發生糾紛。

四是男女雙方離婚后，女方的合法權益難以得到有效的保護。

通過以上問題的剖析，筆者認為在履行土地承包經營權的流轉中應注意以下問題：

1、發包方、承包方以及流轉中的經營者都要認真學習法律，對經常運用的法律規范要有所了解，簽訂合同時符合法律規定。

2、要有換位思想，發包方、承包方站在對方的角度上分析問題，設身處地為對方著想，使矛盾逐漸縮小，直至消失。

3、對發包方的個別領導，尤其邪惡勢力掌權的堅決予以打擊，按合法的途徑進行解決，同時消除地方保護主義的思想，維護農民的合法權益。

4、一旦雙方因土地承包經營權的流轉的問題發生糾紛，運用法律的有力武器保護自己的合法權益不受侵害，保障土地經營權流轉的正常進行。

第五篇：對農村土地承包經營權流轉問題的分析

對當前農村土地承包經營權流轉問題的分析

一、我國農村土地承包經營權流轉的背景或原因

因為務工收入已成為很多農民增收的主要來源，一些通過多年在外務工、經商有了穩定職業的農民，土地的收益已經不能吸引他們留在農村，他們對土地的依賴性日漸減弱，對耕地的投入逐漸減少，難以發揮土地應有的效益。為了避免農田荒蕪，許多外出務工農民愿意把為數不多的土地經營權流轉出去；另一方面，我國現有7.2億的農民耕種18億畝土地，按每戶3.65人計算，近2億農戶戶均耕地面積只有9畝，不少農業經營者有著較大的土地需求。所以，加快土地經營權流轉，成為迫切的現實需求。

2008年黨的十七屆三中全會明確提出了加強土地經營管理，加快土地經營權流轉，推進土地適度集約經營的改革舉措，本意是鼓勵農地的流轉,變分散的家庭經營為規模化經營，以利于農業的發展、提高農民的收入和進入市場的議價能力。這一政策被看作是繼“家庭聯產承包責任制”后中國農村土地政策的又一次重大變革，從而在推進農業產業化、規模化發展方面被寄予厚望。

二、目前我國土地經營權流轉的現狀

2009年來我國土地承包經營權呈流轉規模加大、流轉速度加快之勢。從全國范圍看，農村土地承包經營權流轉已有一定的規模。2009年全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12%，全國土地流轉面積和流轉率同創新高。據數據顯示全國土地流轉存在如下狀況：

（一）全國農村土地承包經營權流轉的市場發育呈現出地區間的不平衡。總體差異表現在：

1.南方和東北地區高于華北和西北地區。(南北方差異)

黑龍江農村土地流轉面積達到2808萬畝、占耕地總面積的18.8%；廣東省農村土地流轉面積524萬畝，占到農村家庭承包面積的18.7。華北地區大部分省市比例都低于8%；其中天津市土地流轉比例較高，農村土地流轉總面積為73.65萬畝，占農戶承包耕地總面積的15.5%。西北的甘肅僅為2.4%；

2.經濟發達地區土地流轉比例較高。（發達地區與欠發達地區）上海54.7%的農村家庭承包土地實現了各種形式的流轉，浙江省

土地流轉面積633.5萬畝，占總承包面積的32.0%，江蘇省土地流轉面積達1024萬畝，占全省農戶家庭承包面積的20．5％。；

3.部分農村勞動力轉出地區農村土地流轉比例較高。

如四川省農村土地承包經營權流轉面積達827萬畝，占總面積的15.3%安徽省農村土地流轉面積589.4萬畝，占農村土地承包面積的9.2%。貴州省農村土地流轉達223萬畝，占耕地面積8.8%。

（二）在農村土地承包經營權流轉方式中“轉包”占主導地位。農村土地網針對各地區流轉方式的數據統計結果顯示：“轉包”是農村土地承包經營權流轉的主要方式。大部分地區通過“轉包”形式流轉的農村土地占到流轉面積的50%左右：“出租”是其次一種流轉方式，多數地區在30%左右：“互換”、“轉讓”和“入股”形式的比例較低。總體而言，流轉方式以非正式的交易為主。

然而在實際中，土地流轉政策在很多時候被執行者誤用甚至錯用，不僅農地被強制流轉，甚至建設用地也打上“流轉”的名義被收回，從而成為地方“土地財政”的來源。這就造就了一批“沒有土地、沒有工作、沒有保障”的三無農民，不僅嚴重損害了農民的利益，也為很多社會隱患埋下了伏筆。

據《中國經濟周刊》的報道，江蘇省鎮江新區5萬多畝良田疑遭強制流轉用于搞綠化。當地農民表示，自己的土地大都被“非自愿”流轉，大量耕地被流轉用于植樹。承包費無法滿足生活所需，收入水平下降。

三、土地流轉的負面影響

（一）寬泛的概念使流轉變得很“容易”

鑒于農村土地流轉已經成為多數地方的政績工程，因而地方政府很看重流轉規模和流轉速度，農村土地流轉的這種寬泛定義、寬廣范圍正好為一些地方弄虛作假、批量化生產土地流轉數據提供了方便，例如一些地方政府授意、支持農村土地的使用權在農戶之間不斷倒手，倒一次記一次流轉額，倒幾次可能又倒回來了，最后流轉規模上去了，但經營格局和規模依舊。

由于流轉次數和規模太容易人為操控，因而規劃和預測流轉規模、流轉速度也失去了實際意義。

（二）嚴格的條件使土地流轉走樣

我國的農村土地流轉始終信守所有權歸屬和農業用地性質不變的原則，2009年中央一號文件又特別強調農民依法自愿有償以及農民的土地承包權益和流轉主體地位不受侵害的原則。這使得嚴格意義、符合政策的流轉很難實現。

1.土地集體所有權限制。既然所有權性質不變，那么征地就不屬于農村土地流轉范疇，但一些研究把征地也納入了流轉范圍。

2.農業用途限制。限制流轉土地的農業用途將把很多有實力和開發能力的業主擋在門外，使農村土地流轉的經濟價值和發展前途大打折扣。

（三）農村土地流轉存在需求尷尬

受營農環境影響，多數地方業主對農業用地的需求并不強烈，相反，城市和工業用地對農村流轉土地的需求卻非常強勁，但轉出去搞非農產業政策又不允許。這樣一來，符合流轉政策（農業用途）的土地沒人要，想要的又不符合政策（非農開發），農村流轉土地需求陷入了“兩難”尷尬局面。

四、對策建議

農民是農村土地流轉的主體，任何組織和個人不得強迫或者阻礙農民進行土地承包經營權流轉，這是十分重要和明確的原則。根據各地的經驗，政府及相關部門在農村土地流轉中應積極做好以下幾個方面的工作：

（一）是抓好宣傳，讓廣大基層干部和農民群眾準確掌握有關農村土地流轉的法律政策精神，依法規范實施流轉。

（二）是加強流轉規范管理和服務。重點是實施流轉備案制和合同制，準確掌握流轉動態和信息，指導流轉雙方依法建立規范的流轉關系；探索建立健全流轉機制，提供全方位流轉服務。

（三）是健全流轉糾紛調處機制，及時受理和調處流轉糾紛。

（四）是因地制宜為土地流轉創造條件。重點是搞好農業基礎設施和農田基本建設，有條件的地方在不增加農民負擔的前提下組織開展土地整理，改善生產條件，為農民流轉土地和提高土地流轉收益創造條件。財力許可的地方還可將流轉補貼列入支持農業發展項目。在農村土地流轉中，要切實防止和糾正鄉村組織及相關部門的錯誤行為：

（一）是違背農民意愿強制推行土地流轉和土地集中；

（二）是盲目對農村土地流轉強行定指標、壓任務；

（三）是侵占農民土地流轉收益；

（四）是改變土地農業用途違法搞非農建設。

在土地流轉中，必須依照《農村土地承包法》和中央有關政策規定進行，堅持依法、自愿原則。絕不能脫離實際盲目追求規模經營的速度和規模，人為定指標、求速度，違背農民意愿，強行推動土地流轉。都必須充分尊重農民的主體地位，決不能違背農民意愿強制推行。

四．土地承包經營權的流轉

第三十二條 通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

第三十三條 土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：

（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉；

（二）不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；

（三）流轉的期限不得超過承包期的剩余期限；

（四）受讓方須有農業經營能力；

（五）在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。第三十四條 土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。

第三十五條 承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權，不得以劃分“口糧田”和“責任田”等為由收回承包地搞招標承包，不得將承包地收回抵頂欠款。

第三十六條 土地承包經營權流轉的轉包費、租金、轉讓費等，應當由當事人雙方協商確定。流轉的收益歸承包方所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

第三十七條 土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同。采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發包方備案。

土地承包經營權流轉合同一般包括以下條款：

（一）雙方當事人的姓名、住所；

（二）流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；

（三）流轉的期限和起止日期；

（四）流轉土地的用途；

（五）雙方當事人的權利和義務；

（六）流轉價款及支付方式；

（七）違約責任。

第三十八條 土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請登記。未經登記，不得對抗善意第三人。

第三十九條 承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經營權轉包或者出租給第三方，承包方與發包方的承包關系不變。承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。第四十條 承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地的土地承包經營權進行互換。

第四十一條 承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事農業生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。

第四十二條 承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產。

第四十三條 承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，土地承包經營權依法流轉時有權獲得相應的補償。