第一篇：新型城鎮化規劃專家解讀

新型城鎮化規劃專家解讀⑨：新型城鎮化試點的歷史使命

鄔 曦

2014年04月01日08:25來源：人民網-人民日報

原標題：新型城鎮化試點的歷史使命（新型城鎮化規劃專家解讀⑨）

《國家新型城鎮化規劃》已經出臺，展現給我們的不是一個大干快上的躍進計劃，而是直面問題、攻堅克難、有章可循的改革藍圖。

推進城鎮化改革需要勇氣和擔當，更需要智慧和方法。“人”“地”“錢”個個關乎體制機制深層次問題，積弊已久，盤根錯節，化解這些沉疴痼疾，既要加強頂層設計，發揮制度的整體力量，又要善用“摸著石頭過河”，激發基層實踐熱情。“上下同欲者勝”，頂層設計自上而下，能確保改革利益最大化、方向不迷失，基層探索自下而上，可對城鎮化領域中那些必須取得突破但一時還不那么有把握的改革，先行先試、投石問路，進而積累經驗、打造樣板。改革的實踐證明，我國關鍵領域的重大改革推進無不是上下結合、廣泛試點的成果，經過基層大膽探索并予以完善的經驗，是符合國情民意、經得起實踐檢驗的。國家新型城鎮化試點就是要在《規劃》明確改革總體目標原則的基礎上，選擇不同區域不同城市，圍繞農民工市民化成本分擔、城鎮化投融資、宅基地管理、設市模式等難點問題，啃骨頭破瓶頸，以試錯求少錯，積小勝為大勝，為推進新型城鎮化凝聚共識、摸清規律、鋪平道路。

有序推進農業轉移人口市民化是新型城鎮化必須落實的首要任務，然而不論是推進農業轉移人口落戶城鎮，還是實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個關鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。當前市民化成本分擔主體不明、責任不清，正是“半市民化”現象愈演愈烈、常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率差距不斷拉大的癥結所在。試點就是要通過建立市民化成本分擔機制來破解難題，達到兩個目標。一是探索建立由政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，明確成本承擔主體和支出責任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔機制，中央和省級政府通過財政轉移支付和建設用地指標與落戶人數掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應的基礎設施和公共服務。“土地財政”不可持續，已是社會各界的普遍共識。但關鍵問題在于，要堵住了“土地財政”這條暗道，就需要開辟未來城鎮化融資的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不僅涉及到中央地方稅收關系調整、地方債務風險控制等傳統難題，也面臨融資領域放寬、融資工具升級等創新要求。試點就是要通過探索建立城鎮化投融資機制來打通新渠道。

土地改革復雜而敏感，“牽一發動全身”，而宅基地改革又是重中之重、難上加難。這項改革不僅關系萬千農民的切身利益，也極大地影響土地要素的利用

效率。長期以來，幾億農業轉移人口進城務工、人地分離，既導致農村大量宅基地閑置空置，又導致城市基礎設施、公共服務和住宅用地需求迅速增長，造成城鄉“兩頭占地”的壓力。與此同時大量在城鎮定居的農業轉移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無法通過盤活土地資產來改善生活、實現創業。試點就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權益向財產權益轉化的可能路徑。在充分保護和使用農民宅基地用益物權的基礎上，探索宅基地市場交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場化退出機制，優化建設用地空間布局，提高土地要素配置效率。

設市問題目前面臨“兩難”困境，一方面啟動設市是客觀需要，中小城市明顯缺位已嚴重影響到城鎮體系的協調效應，部分城鎮在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時工”類的尷尬。另一方面如果按照傳統方式設市，意味著配齊“四大班子”的全套人馬，又是行政成本難以承受之重。試點就是要建立行政管理創新和行政成本降低的設市模式，實現城市設置與簡化行政機構的真正聯動。在把符合條件的縣和建制鎮設為市的過程中，探索大部門制、開發區管理模式等的橫向整合，控制行政機構和人員編制，優化行政層級和區劃的縱向設置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經濟實力強的鎮同人口和經濟規模相適應的管理權。一子落，全盤活。這些關鍵領域的試點搞得好，難題破得了，就能讓新型城鎮化這盤大棋走得順、贏得穩。在推進試點過程中，要著眼于破除現行體制機制的束縛阻礙，探索形成新體制新機制；要上下互動，中央整合資源協調政策，地方因地制宜率先突破；要動態完善，出現問題及時應對，發現錯誤馬上糾正；要尊重群眾的意愿和維護群眾的合法權益。通過兩到三年的努力，摸出規律，試出辦法、凝聚共識，為改革全面推開提供示范、奠定基礎，推動形成保障城鎮化健康發展的體制機制，努力走出一條中國特色新型城鎮化道路！

（作者單位：國家發展改革委發展規劃司）

第二篇：國家新型城鎮化規劃出臺 專家解讀規劃亮點

《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》16日正式公布。這部全文3萬多字，共計30多章的規劃對我國經濟社會發展有哪些重要影響？對我國城鎮化進程將產生怎樣的作用？這部規劃有哪些亮點？記者就此采訪了有關部門和專家。

1頂層設計具有很強的權威性和指導性

“這是一部指導我國走新型城鎮化道路的綱領性文件，內容全面豐富，總結并吸取了國內外城鎮化工作的經驗教訓，指導性強，意義深遠”。中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才說。

他說，為了避免走彎路，這份文件認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。

這份文件詳細剖析了建設用地粗放低效等問題：一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險；一些城市“城市病”問題日益突出：交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇。

2推進以人為核心的城鎮化是最大亮點

在徐洪才看來，這部規劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。

他說，這部規劃提出保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，并要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

“文件圍繞農業轉移人口的市民化著墨很多，這體現了以人為本的精神，有利于解決城鄉二元分割、‘土地城鎮化’等一系列問題。”他說。

談到規劃強調城鎮化必須和信息化、工業化和農業現代化同步推進時，他說：城鎮化不能孤軍深入，沒有產業支撐，城鎮發展就難以持續健康發展，就會出現“睡城”、“鬼城”和底特律現象；農業是基礎，農業現代化事關糧食安全。信息化則關系到城鎮化能否健康發展。

3保持經濟持續健康發展的強大動力

世界銀行前副行長、諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨多次表示，美國的高科技與中國的城鎮化是拉動未來世界經濟增長的兩大引擎。對此，徐洪才認為，中國的城鎮化不僅是中國經濟社會發展的強大動力，對世界也是一大機遇。

徐洪才說，目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。隨著我國城鎮化水平持續提高，大、中小城市建設將需要修建鐵路、公路等交通設施、以及電力、燃氣、自來水和污水處理等基礎設施，這意味著創造大量投資需求和就業機會。

他說，同時，億萬農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，這也會帶來城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等巨大投資需求，為經濟發展提供持續的動力。

4量力而行扎實推進

規劃提出了積極穩妥扎實有序推進城鎮化的要求和目標。例如：“常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。”對此，徐洪才認為這體現了中央量力而行，實事求是的態度。

根據規劃，我國將有序推進農業轉移人口市民化，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。

規劃還明確“各類城鎮要健全農業轉移人口落戶制度，根據綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，并向全社會公布，引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇。”

國家發展和改革委員會主任徐紹史表示，新型城鎮化是個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。

5強調生態文明注重城鎮化質量

徐洪才認為，規劃高度重視生態文明和城鎮化質量，提高市民生活品質。

為確保城市發展模式科學合理，規劃突出城鎮化要體現生態文明、綠色、低碳、節約集約等要求，明確提出將“密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導”，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高；綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節能節水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高；城市地下管網覆蓋率明顯提高。

對此，中國社科院城市和環境研究所所長潘家華建議，各地在建設低碳生態城市時要避免“偽低碳”：一些城市為了提高土地利用率，計劃建超高層大樓，但把每噸水從地面提升到幾百米高的樓層，需要消耗大量的化石能源，這是虛假的集約、低碳。真正的低碳城市應該是良好的環境質量和生態、便捷舒適的交通系統、適合居住的綠色建筑、健康理性的生活方式。

為使城市生活和諧宜人，規劃要求穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣質量逐步好轉，飲用水安全得到保障。

第三篇：《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》解讀

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》解讀

一、新型城鎮化規劃綜述

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》經過反復醞釀之后，終于姍姍而來。全文3萬多字，共計30多章的國家新型城鎮化規劃是中央頒布實施的第 一個城鎮化規劃，是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性的規劃，今后各項配套政策也將陸續出臺。本次規劃的公布，標志著我國新型 城鎮化工作正式拉開序幕。

新型城鎮化規劃的意義非凡、責任重大。在黨的十八大報告中，李克強總理提出“四化同步”的理念，本次規劃將四化之間的關系進行了充分闡釋，提出“城鎮 化是載體和平臺，承載工業化和信息化發展空間，帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用”。不難看出，中央政府想依托城鎮化的進程，一并解決經 濟發展、結構調整、區域協調和民生保障等眾多社會問題，反映出本屆政府對于新型城鎮化給予了相當高的期望。

新型城鎮化與以往的城鎮化，重要的區別就在于，新型城鎮化要擺脫“三個不可持續”的發展模式，即主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮化快速發展的模式不可 持續；主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮化快速發展的模式不可持續；主要依靠非均等化基本公共服務壓低成本推動城鎮化快速發展的模式不可持續。

新型城鎮化規劃的六大創新。第一，強調以人為本，有序推進農業轉移人口市民化；第二，強調四化同步，就是要深入推動新型城鎮化與新型工業化、信息化和 農業現代化同步發展；第三，強調優化布局，就是要以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮協調發展；第四，強調生態文明，就是要著力推進綠色發展、循 環發展、低碳發展；第五，強調文化傳承，彰顯城市的特色和個性；第六，強調制度改革，形成有利于城鎮化健康發展的體制機制。

新型城鎮化規劃的全面實現，要堅持七大原則，分別是以人為本，公平共享；四化同步，統籌城鄉；優化布局，集約高效；生態文明，綠色低碳；文化傳承，彰顯特色；市場主導，政府引導；統籌規劃，分類指導。這七大原則，也是未來城鎮化建設者必須遵循的準則。

新型城鎮化規劃的總體目標是，全面進入以提升城鎮化質量為主的轉型發展新階段，到2020年常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到 45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二、新型城鎮化規劃對城市建設的影響

本次新型城鎮化規劃總共八個篇章，除規劃背景、指導思想和規劃實施外，規劃涉及到農業人口市民化、城鎮化布局、城市可持續發展、城鄉發展一體化和城鎮 化發展體制等五個重要方面。從地方政府城市建設投融資的角度來看，本次規劃談及的具體相關政策和方針并不是很多，但對于未來城市建設的理念和思路，具有非 常強的指導意義，具體表現在以下三個方面。

1、在優化城鎮化布局和形態方面

本次規劃對中心城市、中小城市和小城鎮分別提出了與未來發展相適應的建設模式，即增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展。未來我國城鎮化在布局方面，要實現中心城市輻射帶動作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務功能增強。以下從三個方 面，談一談城市建設的發展模式。

（1）以城市更新推動建成區的改造

對于大城市的發展模式，本次規劃提出要以密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，逐步提高建成區人口密度。在不擴大建成區規模的 前提下，提升人口密度，就需要逐步完善中心城區功能組合，提高城市公共服務效率，同時統籌規劃地上地下空間開發，充分挖掘城市可用空間。在舊城改造方面，突出了城市更新的理念，將城市中心區域建于上世紀八九十年代的危舊建筑，進行更新替換式的改造。在舊城改造過程中，務必堅持改造更新與保護修復并重，健全 舊城改造機制，優化提升舊城功能，全面改善人居環境。

（2）以功能升級促進城市新區的轉型

通過近二十年城市新區、園區的大規模開發建設，我國目前新城、新區、開發區和工業園區普遍存在占地過大，人口密度偏低，生活設施不配套等諸多問題。據 統計，2000-2011年，我國城鎮建成區面積增長76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長速度，城市建成區的大幅度增長正是來自于新區和園區的過 度開發。本次規劃提出，首先要嚴格新城新區設立條件，防止城市邊界無序蔓延。其次，對于已建成新區的轉型，應推進功能混合和產城融合，加強現有新區城市功 能改造，推動單一生產功能向城市綜合功能轉型，真正實現人口的有效集聚。

（3）加快發展中小城市和特色小城鎮

本次規劃中明確提出加快發展中小城市是優化城鎮規模結構的主攻方向。未來將加強中小城市的市政基礎設施和公共服務設施建設，教育醫療等公共資源配置也 要向中小城市和縣城傾斜。所以，未來我國城市建設和發展的重點要逐步向三四線城市轉移，縣域城市建設的投融資模式，值得思考和關注。

對于小城鎮的建設，則需要遵循“三項結合”和“三種模式”。小城鎮發展的總體原則，就是要與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與 服務“三農”相結合。小城鎮的發展模式，則是大城市周邊的重點鎮發展成為衛星城；具有特色資源、區位優勢的小城鎮，發展成為專業特色鎮；遠離中心城市的小 城鎮和林場、農場等，發展成為綜合性小城鎮。

2、在提高城市可持續發展能力方面

本次規劃的核心是人的城鎮化，扭轉過去“以造城為目的，以政績為導向”的城市發展觀，加強城市可持續發展能力。同時，優化城市空間結構，挖掘城市人文底蘊，逐步改變“千城一面”的城市外貌，建設和諧宜居、富有特色、充滿活力的現代城市。

（1）提倡個性化的城市建設方式

每一座城市的發展歷程、當下面貌和獨特氣質，就如同這座城市的名片。個性化的城市建設，首先需要個性化的城市規劃。把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過程，合理劃定城市“三區四線”，積極推進“多規合一”，保持城市規劃的連續性，堅持一本規劃一張藍圖持之以恒加以落實。

在提升城市內在品質方面，加快綠色城市、智慧城市和人文城市的建設。首先，將生態文明理念全面融入城市發展，嚴控高能耗產業，發展建筑節能，逐步擴大 城市的生態空間。其次，統籌城市發展的物質資源、信息資源和智力資源，促進城市規劃管理信息化、基礎設施智能化、公共服務便捷化、產業發展現代化、社會治 理精細化等五化建設。最后，發掘城市文化資源，強化文化傳承創新，把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。

（2）發展集約型的公共服務模式

亞里士多德曾說，城市是有生命的。筆者看來，維系城市生命運轉的就是城市的公共服務體系。本次規劃，將公共交通優先（TOD）模式作為提升城市公共服 務水平的首要條件，加快構建以公共交通為主體的城市機動化出行系統，為綠色城市奠定交通基礎。在市政公用設施建設方面，特別提到了統籌電力、通信、給排 水、供熱、燃氣等地下管網建設，推行城市綜合管廊模式，體現了集約化城市發展的理念。此外，面對我國“重城市建設、輕管理服務”的城市管理現狀，應樹立以 人為本、服務為先的城市公共管理理念，才會使城市有機體呈現出生機勃勃的發展態勢。

3、在改革完善城鎮化發展體制機制方面

本次規劃是國家在新型城鎮化方面制定的頂層設計，未來在具體工作推進中，需要統籌推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、行政管理、生態環境等 重點領域和關鍵環節體制機制改革，形成有利于城鎮化健康發展的制度環境。本次規劃中特別強調了五個方面的體制機制建設，與城市建設投融資密切相關的有如下 兩個方面。

（1）深化土地管理制度

針對以往一些地方政府過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設的問題，未來將按照“管住總量、嚴控增量、盤活存量”的原則，創新土地管理制 度，優化土地利用結構，提高土地利用效率。在城鎮用地規模結構調控方面，根據不同城市等級的劃分，有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程 度高、發展潛力大、吸納人口多的衛星城、中小城市和縣城建設用地供給。在節約集約用地方面，盤活利用現有城鎮存量建設用地的工作的重點。未來要建立存量建 設用地退出激勵機制，深入推進舊城改造和保護性開發，實現城市更新。此外，城鄉建設用地的增減掛鉤將進一步規范。

（2）創新城鎮化資金保障機制

國家新型城鎮化規劃藍圖要實現，建設資金是保障。本次規劃對資金保障方面的總體要求是加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐 步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。過去十余年，銀行信貸和土地出讓金的持續注入助推了中國城鎮化的快速發展，同時也造成了全國各級政府20.7 萬億的債務規模，未來新型城鎮化建設還需要持續的資金投入。面臨巨大的債務包袱和新增資金需求，本次規劃從財政轉移支付制度、地方稅體系和城市建設投融資 機制等方面進行改革和完善。

三、地方政府推進城市建設的融資破題

有關地方政府城市建設投融資問題，在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經提出明確目標，即建立透明規范 的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營等。本次規劃在 完善三中全會有關決議的基礎上，更加明確地提出相應改革措施，為各地政府破解城市建設資金難題指明了方向。

1、通過完善財政轉移支付制度，逐步實現地方政府事權與財權相匹配。自1994年分稅制改革以來，中央和地方政府在事權和財權上的不匹配，逐漸成為制 約地方政府城市建設發展的瓶頸。本次規劃中提出按照事權與支出責任相適應的原則，合理確定各級政府在教育、基本醫療、社會保障等公共服務方面的事權，建立 健全城鎮基本公共服務支出分擔機制，是繼十八屆三中全會之后，對理順中央和地方收支劃分的進一步重申。財政制度是影響城市發展的根本制度，屬于頂層設計的 范疇，筆者認為中央會結合稅制改革，進一步加快新財政政策的落地，為新型城鎮化的發展掃清制度障礙。

2、通過完善地方稅體系，解決地方政府發展資金的可持續問題。本次規劃中提到要積極培育地方主體稅種，增強地方政府提供基本公共服務的能力，主要涉及 到三個稅種，房產稅、資源稅和環境保護稅。以往的經驗表明，地方政府的城鎮化實際上是土地財政支撐下的造城運動，隨著新型城鎮化對土地政策的收緊，以及可 預期土地出讓收入的減少，地方政府不得不尋求新的、可持續的資金來源。鑒于此，規劃中提出要加快房地產稅立法并適時推進改革。不久的將來，房地產稅將應運 而生。除房地產稅以外，征收范圍擴展到占用各種自然生態空間的資源稅，以及正在推進的環境保護費改稅，將成為地方政府持續稅源的重要補充。

3、允許地方政府發行市政債券，實現政府債權融資陽光化。通過負債融資獲得城市建設和管理的資金，是世界各國普遍采用的操作方式，限于預算法的約束，我國地方政府不得負債，就衍生出地方政府融資平臺通過銀行貸款、企業債、影子銀行等方式實現債權融資，其中的很多融資方式頗不規范，發行市政債是各方認為 解決地方政府資金問題的共識。從國外的經驗來看，發達國家普遍采取了發行市政債券，滿足城市基礎設施建設融資需要的做法。美國市政債券已經有近200年的 歷史，是美國債券市場的主要品種之一。本次規劃提出建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，是城市建設資金保障機制中的一大 亮點。

4、鼓勵社會資本進入基礎設施領域，構造混合所有制經濟。結合十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和國務院《關于加 強城市基礎設施建設的意見》[國發（2013）36號]中的相關論述，不難看出，中央對于引入社會資本進入基礎設施領域的精神是以一貫之的。本次規劃中提 出放寬準入，完善監管，制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營，就是對基礎設施領域市場化改革的進一步貫徹。自 本世紀初，基礎設施領域就經歷了一番“國退民進”的市場化改革，隨后改革遇到一些反復和挫折。基礎設施領域市場化改革的提法由來已久，本次規劃重提，市場 的反應也普遍以觀望為主，未來中央需要從立法建設、制度設計和政策引導等多個方面，逐步探索出公私協作的良性發展模式。

5、創新金融服務和產品，拓寬城市建設融資渠道。金融領域不乏創新，在城市建設投融資方面也應用廣泛。本次規劃中提出發揮現有政策性金融機構的重要作 用，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構，為城市基礎設施和保障性安居工程建設提供融資服務。各地政府應該利用這一政策導向，參照國家開發銀行、農 業發展銀行和麥格理銀行的模式，積極設立省市級的政策性金融機構，為當地基礎設施和保障性住房建設，提供資金保障。此外，鼓勵公共基金、保險資金等參與項 目自身具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營，而資產證券化融資、非公開定向債務融資、基礎設施債權投資計劃、上市融資等多種融資創新模式，也將會逐 漸得到推廣使用。

在我國經濟發展和政治改革的關鍵時期，新型城鎮化不只是一個發展的問題，更是一個轉型與改革的問題。著眼于2020年的目標，中央政府需要盡快從頂層 設計過渡到配套制度的建立，逐步分解并落實新型城鎮化的改革任務，才能最終實現新型城鎮化的重大突破。我們有理由相信，不論中國新型城鎮化規劃能否如愿實 現，新型城鎮化仍將是未來一段時間拉動中國經濟增長的最大動力。

第四篇：《國家新型城鎮化規劃》細則解讀

《國家新型城鎮化規劃》細則解讀

《國家新型城鎮化規劃》在推進人口管理、土地管理、財稅金融、城鎮住房、生態環境等方面加強了制度頂層設計，要求推行流動人口居住證制度、控制特大城市新增建設用地、加快房地產稅立法并適時推進改革等。

1人口管理

推行流動人口居住證制度

在加快改革戶籍制度的同時，創新和完善人口服務及管理制度，逐步消除城鄉區域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。

全面推行流動人口居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，并作為申請登記居住地常住戶口的重要依據。城鎮流動人口暫住證持有年限累計進居住證。2資金保障

加快房地產稅立法并推進改革

規劃要求，加快財稅體制和投融資機制改革，創新金融服務，放開市場準入，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制。

在完善地方稅體系方面，加快房地產稅立法并適時推進改革。加快資源稅改革，逐步將資源稅征收范圍擴展到占用各種自然生態空間。推動環境保護費改稅。

建立規范透明的城市建設投融資機制。在完善法律法規和健全地方政府債務管理制度基礎上，建立健全地方債券發行管理制度和評級制度，允許地方政府發行市政債券，拓寬城市建設融資渠道。

制定非公有制企業進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。鼓勵公共基金、保險資金等參與項目自身具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營。

3土地管理

控制特大城市新增建設用地

有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大、吸納人口多的衛星城、中小城市和縣城建設用地供給。

盤活利用現有城鎮存量建設用地，建立存量建設用地退出激勵機制，推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。

擴大國有土地有償使用范圍，逐步對經營性基礎設施和社會事業用地實行有償使用。減少非公益性用地劃撥，對以劃撥方式取得用于經營性項目的土地，通過征收土地年租金等多種方式納入有償使用范圍。

推進農村土地管理制度改革。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，在試點基礎上慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，嚴格執行宅基地使用標準，嚴格禁止一戶多宅。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

4住房制度

建立不動產統一登記制度

按照規劃，將健全住房供應體系，加快構建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應體系。對城鎮低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售并舉、以租為主，提供保障性安居工程住房，滿足基本住房需求。穩定增加商品住房供應，大力發展二手房市場和住房租賃市場，推進住房供應主體多元化，滿足市場多樣化住房需求。

要確保住房用地穩定供應，完善住房用地供應機制，保障性住房用地應保盡保，優先安排政策性商品住房用地，合理增加普通商品住房用地，嚴格控制大戶型高檔商品住房用地。實行差別化的住房稅收、信貸政策，支持合理自住需求，抑制投機投資需求。依法規范市場秩序，健全法律法規體系，加大市場監管力度。建立以土地為基礎的不動產統一登記制度，實現全國住房信息聯網，推進部門信息共享。5生態環境保護

制定完善生態補償政策法規

建立生態文明考核評價機制。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。

實行資源有償使用制度和生態補償制度。加快自然資源及其產品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益。建立健全居民生活用電、用水、用氣等階梯價格制度。制定并完善生態補償方面的政策法規，切實加大生態補償投入力度，擴大生態補償范圍，提高生態補償標準。

建立資源環境產權交易機制。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。

“2014年是地區經濟工作充滿機遇、大有可為的一年，又是充滿挑戰、任務艱巨的一年。”日前，國家發展改革委地區經濟司司長范恒山在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪中介紹說，新的一年要繼續緊扣促進區域協調發展這條主線，繼續完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性，按照市場經濟一般規律制定政策。

“把落實好區域規劃、專項方案和政策文件作為全部工作的重心，以完善項目管理和健全運作機制為著力點，扎實推進地區經濟各項工作，繼續開拓區域經濟發展的新局面。”

比如，具體工作指導上，一是加強區域經濟形勢研判。進一步細化地區經濟形勢分析的空間尺度、時間跨度、行業深度、指標寬度，增強分析成果的針對性、精準性、時效性和實用性;二是深化重大問題研究。當前要特別重視區域協調發展內涵、區際間利益分享機制、區域一體化目標、次區域開發合作、新城新區建設等理論和實際問題的研究;三是推進區域法規體系建設。積極推進《促進區域協調發展條例》的基礎性工作，盡快形成科學的編制思路和關于主要問題的方向性意見。

推進三大重點區域規劃編制

“區域規劃是貫徹區域發展戰略的重要載體和手段。”范恒山認為，要切實把握中央經濟工作會議精神，以跨區域、次區域規劃為重點，繼續做好重點地區的區域規劃工作，促進區域發展空間格局進一步優化。

一是推進環渤海地區規劃編制工作。進一步深化重大問題研究，做好《首都經濟圈發展規劃》編制，力爭年內頒發實施。全面調動各種積極因素，集思廣益編好《環渤海地區發展規劃綱要》，確保年內完成。二是推進促進中部崛起有關規劃編制工作。系統研究一體化的重點、步驟與措施，統籌編制《長江中游城市群一體化發展規劃》，爭取年內批準實施。繼續推進《洞庭湖生態經濟區規劃》編制工作，力爭上半年上報國務院。立足轉型與跨越相統一，組織編制好《大別山革命老區振興發展規劃》。深化中原經濟區規劃重點問題研究，提出相關專項領域發展思路。

三是推進西部重點地區有關規劃編制工作。指導編制《滇中產業聚集區發展規劃》，推動云南向西南開放橋頭堡建設取得新進展。開展海南國際旅游島后續發展等問題研究。

著力規范功能區建設

他強調，要充分發揮各類功能區支撐區域協調發展的戰略平臺作用，“立足于積極穩妥、科學規范，著眼于先行先試、示范帶動發展和建設功能區。”

一是促進新區規范發展。按照從嚴把握、高標準建設的要求，會同有關部門做好新區設立審核和建設工作。密切跟蹤已設新區運行情況，加強新區發展中出現的新情況新問題研究，及時提出意見和建議，做好向國務院的報告。

二是推動其他各類試驗區健康發展。結合檢查評估區域規劃、方案和文件實施情況，做好合作示范區、產業轉移承接示范區、產業集聚區、生態經濟區、改革試驗區等的發展推進工作，確保各類試驗區依照功能健康運轉、有效試驗、作出示范。根據促進區域協調發展的需要，按照科學審慎的原則，統籌設立新的特殊試驗區。

大力促進海洋和空域經濟發展

“海洋和空域是區域經濟和國民經濟發展潛力巨大的增長空間。”在范恒山看來，要堅持改革創新，陸海空聯動，多措并舉做強做大海洋與空域經濟。

一是深化海洋經濟試點。全面總結山東、浙江、廣東海洋經濟試點進程，適時召開試點工作推進會議總結經驗，著手制訂促進全國海洋經濟發展的政策性文件。指導福建、天津推進海洋經濟發展試驗區工作，協同解決關系大局的重點問題。結合區域發展戰略實施，推進沿海地區強化陸海統籌重點領域試驗示范。推動浙江舟山群島新區建設，促進規劃各項任務扎實實施，充分發揮海洋經濟發展先導區和海洋綜合開發試驗區功能。

二是統籌做好海洋發展重點工作。繼續貫徹《全國海洋經濟發展“十二五”規劃》和《國家海洋事業發展“十二五”規劃》，加強對重點任務落實的督查與推進。著眼陸海統籌，指導推進沿海地區優化空間布局和提升產業結構。做好圍填海計劃編制下達和實施評估工作，完善圍填海計劃管理辦法。加強海洋經濟發展形勢監測預測，深化對重大海洋經濟問題的研究探索。

三是積極推進重要航空港經濟區規劃與建設。指導推進鄭州航空港經濟綜合實驗區建設，全面落實規劃提出的各項工作，協調解決規劃實施中的重大問題。適應形勢發展需要，在統籌兼顧、充分論證的基礎上，探索建立新的航空港經濟區。加強對發展空域經濟的整體研究，適時提出系統思路和政策建議。合力推動國土綜合開發整治

國土綜合開發整治是優化空間布局、促進區域協調發展的重要內容。對此，范恒山認為，要強化與相關部門合作互動，增強工作的針對性和系統性，切實做好國土綜合開發整治各項工作。

一是加強規劃計劃指導。做好《全國國土規劃綱要》批復后的實施工作，加強對重大事項的跟蹤督促，及時協調解決存在問題。結合中期評估，強化區域規劃和方案實施中土地使用情況與土地政策執行情況的檢查，認真查處違法違規行為，嚴格控制新城新區等功能平臺的土地使用。科學編制下達土地利用計劃，切實加強對計劃下達后的延伸管理和跟蹤檢查。推動創新土地制度，積極探索與建設經濟區、促進產業承接轉移、推進區域合作相適應的土地使用管理體制和利益分享機制。積極推進《基礎測繪中長期規劃》的修訂和批復工作，科學編制下達基礎測繪計劃。統籌推進地理信息產業發展，完善相關支持政策，研究編制《地理信息產業發展規劃》。

二是做好防災減災工作。會同有關部門，研究提出地質災害防治的整體思路，推動建立務實有效的工作推進機制。加強重點地區地質災害防治，協調推進湖北巴東黃土坡、西藏樟木口岸、遼寧撫順礦山等地質災害綜合治理，繼續推進三峽后續地災防治工作。探索建立突發災害應對體系和處置機制，按職能做好防災減災、公共應急等工作。

三是推進地理信息庫建設與應用。推動落實《國家空間信息基礎設施建設與應用“十二五”規劃》，抓好國家自然資源和地理空間基礎信息庫項目數據更新、管理維護和成果共享等方面工作。

扎實推進重點流域治理

范恒山分析說，流域發展直接關系到區域協調發展的水平與進程，“要把握推進生態文明和建設美麗中國的總體要求，陸水統籌，深入推進重點流域治理與發展。”

一是編制實施好重點規劃。深化生態保護分區、生態紅線劃定、生物多樣性保護等重大專題研究。指導地方編制實施方案，推動千島湖及新安江上游流域水資源和生態環境保護綜合規劃扎實實施，并進一步完善相關生態補償機制試點。深化重點問題研究，指導編制完成《興凱湖流域綜合保護規劃》。

二是協調解決突出問題。組織召開第六次太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議，圍繞落實《太湖流域水環境治理總體方案(2013修編)》重點任務，提出工作部署和推進舉措。協調落實治理資金，加快推進丹江口水源區不達標河段治理工作，確保南水北調中線2014年汛后通水水質安全。組織召開第三次渤海環境保護部際聯席會議，繼續推進產業結構調整、生態修復和重點污染源控制，進一步改善近海海域總體水質。會同有關部門和地區，繼續做好北戴河及相鄰地區近岸海域環境整治工作。

三是繼續做好項目管理。立足簡政放權，進一步優化管理職能，改善項目管理方式。認真實施《重點流域水污染治理項目管理暫行辦法》，強化工作責任，健全監管機制。適應新形勢要求，做好2014年重點流域水污染治理項目投資計劃編制和下達工作。加強實地調研，進一步強化對項目建設與運營情況的跟蹤檢查。

進一步加大扶貧開發力度

范恒山特別向本刊記者強調，促進貧困地區加快發展是推動區域協調發展的關鍵環節，“要堅持立足區域整體開發帶動貧困地區加快發展的基本思路，突出工作重點，全面推進扶貧開發。”

一是著力推動連片特困地區發展。認真實施集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅規劃，突出抓好村級道路暢通、飲水安全、農村電力保障、危房改造、特色產業增收、鄉村旅游扶貧、教育扶貧、衛生和計劃生育、文化建設、貧困村信息化等重點工作。進一步加強協調，促進存量資金調整和增量資金傾斜，強化對片區的投資支持力度。加強分類指導，著力解決不同片區發展的特殊困難和問題。

二是加強投資和項目管理。協調加大投資規模，加強對重點省區的支持。進一步創新工作機制，做好以工代賑、易地扶貧搬遷投資計劃與農村危房改造補助資金計劃的編制下達。強化扶貧資金和農村危房改造資金使用的監督管理，組織專題調研，摸清具體情況，并適時召開會議專題研究部署監督管理工作。進一步完善規章制度，盡快出臺以工代賑管理辦法和易地扶貧搬遷指導意見。

三是進一步做好重點工作。組織開展以工代賑和易地扶貧搬遷“十二五”規劃實施中期評估工作，適時啟動“十三五”規劃編制的基礎性工作。結合探索典型貧困地區加快發展路徑，做好川陜革命老區振興、赤水河流域治理與扶貧攻堅、怒江州整體脫貧等工作。加強重點縣試點試驗，圍繞統籌協調脫貧、因地制宜建立造血機制、形成科學的政績考核體系等加大探索力度。

第五篇：國家新型城鎮化規劃政策解讀

國家新型城鎮化規劃政策解讀

《國家新型城鎮規劃（2014—2020年）》于2014年3月16日發布，全文3萬多字，共計30多章。

原文鏈接http:///xinwen/2014-03/16/content_2639841.htm 《規劃》主要核心在于：

一、為新型城鎮化建設的健康發展提出指導方向，是從中長期發展的角度出發的一部綱領性文件，短期內難以見效；

二、規劃主在就地解決城鎮化問題，而不只限于一線城市及全國熱點城市；

三、推進農業轉移人口市民化，對已形成規模的城市及城鎮，則主要在于提高建設用地利用效率；

四、《規劃》本身與現階段市場規律存在一定矛盾，在已有城市發展不充分的前提下，轉而去發展周邊衛星城市，將會受到市場排斥及人為的阻力。

關鍵點及解讀：

一、城鎮化的目標

《規劃》：城鎮化水平和質量穩步提升。常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個百分點左右，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

解讀：從2013年的53.7%到2020年60%，城鎮化增速年均0.9%，戶籍人口從目前的36%增加到45%，體現其提出“以人為中心”，高質量城鎮化的“新型”特征。

對房地產行業的影響：雖然新型城鎮化不等于房地產化，但每年平均1200萬的新增城市人口必然給房產市場帶來新一輪的契機。解決1億人落戶的10萬億資金投入會以城市基礎設施和公共服務為主的建設上，市民化的農民工包括住房在內的消費需求也會進一步得到釋放。有利于房地產市場持續發展。

二、城鎮化的格局

《規劃》：明確了新城鎮化戰略格局。京津冀、長三角和珠三角城市群，要增強城市群內中小城市和小城鎮的人口經濟集聚能力，引導人口和產業由特大城市主城區向周邊和其他城鎮疏散轉移。引導勞動密集型產業優先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，培育發展若干新的城市群。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群。解讀：《規劃》對中心城市、中小城市和小城鎮制定了差別化的發展策略：（1）增強中心城市輻射帶動功能。適當疏散經濟功能和其他功能，推進勞動密集型加工業向外轉移。（2）加快發展中小城市。把加快發展中小城市作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。（3）有重點地發展小城鎮。控制數量、提高質量，節約用地、體現特色。

對房地產行業的影響：產業和人口向中西部轉移，將進一步刺激中西部城市的房地產需求，供應量進一步增大，有利于帶動區域內中小城市房地產的發展。

三、城市空間結構和發展模式

《規劃》：密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開發模式成為主導，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高。

改造提升中心城區功能。推動特大城市中心城區部分功能向衛星城疏散，強化大中城市中心城區高端服務、現代商貿、信息中介、創意創新等功能。按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優化提升舊城功能。加快城區老工業區搬遷改造，大力推進棚戶區改造，穩步實施城中村改造，有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環境。

嚴格規范新城新區建設。嚴格新城新區設立條件，防止城市邊界無序蔓延。統籌生產區、辦公區、生活區、商業區等功能區規劃建設，推進功能混合和產城融合，在集聚產業的同時集聚人口，防止新城新區空心化。

對房地產行業的影響：舊城改造、棚戶區及城中村改造里面存在著巨大的機會。

一方面是，按照《政府工作報告》中的目標是改造約一億人居住的城鎮棚戶區和城中村，改造拆遷將帶來巨大的剛性住房需求；

另一方面，是開發企業有更多機會獲取城市中心區優質土地進行開發建設。

四、土地管理制度改革

《規劃》基本上是重申了三中全會決定中土地制度的相關說法，包括建立城鎮用地規模結構調控機制，健全節約集約用地制度，深化國有建設用地有償使用制度改革，推進農村土地管理制度改革，深化征地制度改革，等等。

解讀：其中更加明細化的是關于盤活城市存量建設用地的政策導向：建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制，盤活利用現有城鎮存量建設用地，建立存量建設用地退出激勵機制，推進老城區、舊廠房、城中村的改造和保護性開發，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用。

對房地產行業的影響：從中長期來看，這種改革將增加長期土地供應，使房價、地價增幅放緩；行政調控的壓力得到減弱、購房門檻降低，從有利于房地產行業長期健康發展空。

但在如果在經濟增長逐漸變緩、住房購買力趨弱的背景下，土地供給放量不斷增大，而購買力卻難以跟進，特別是現階段限購令不取消的條件下，一定程度也會對房地產市場形成負面影響

五、城鎮住房制度

《規劃》：涉及健全住房供應體系、健全保障性住房制度、健全房地產市場調控長效機制等方面，并沒有新的提法。

解讀：《規劃》重申“建立以土地為基礎的不動產統一登記制度，實現全國住房信息聯網，推進部門信息共享”。新型城鎮化的推進，必將使中國的城市與農村面貌、社會關系結構發生重大變化，也會對房地產市場的健康持續發展發揮基礎性作用。