第一篇：城鎮化

圈地造城不能搞攀比 轉移勞力重在興產業

城鎮化加速推進也要防跑偏(熱點聚焦)

本報記者 羅 蘭

承載著擴大內需重任的新一輪城鎮化建設正撲面而來，大家對其寄予厚望之余，也充滿擔心。有關專家提醒，新型城鎮化建設是好事，但要科學統籌，做好頂層設計，以人為本，實現產業發展和城鎮建設融合。要避免走彎路，別把好經念歪了。

因地制宜沒有統一建設模式

中央確定城鎮化建設目標后，各地積極響應。專家指出，中國東、中、西

部發展差異較大，各地城鎮化建設必須因地制宜，不能盲目攀比，一窩蜂上馬。“城鎮化應該破除的一個誤區是，認為要有個放之四海而皆準的統一模式”，中國社科院農村發展研究所研究員李國祥表示，破除這種誤區需要各地根據自身的資源稟賦和區位特征因地制宜來制定自身的城鎮化規劃。

全國人大代表張兆安建議，城鎮化要結合當地的資源稟賦來設置。有些小鄉鎮如果地處交通要道有地緣優勢、或坐擁自然山水名勝古跡、或擁有產業支撐等，可逐步發展成為擁有一二十萬人口的小城鎮，吸引周圍鄉村的農村人口來此定居安業。如果沒有類似的自然基礎為依托，還是順其自然，不要為了城鎮化而城鎮化，硬生生建造一座座“空中樓閣”。

中國社科院工業經濟研究所發布的《中國縣域經濟推動產業升級實踐》報告中指出，近十幾年來，我國部分地區片面追求城鎮化率，出現了“冒進式”城鎮化現象。尤其是對于城鎮布局相對分散和縣域而言，這種現象比較突出。以人為本不能脫離產業依托

在城鎮化過程中，很多農村富余勞動力將轉移到城鎮。這些農民進城不只是為了住進高樓大廈，享受城市的便利生活，更需要有穩定的工作和就業機會，實現安居樂業，才能成為城市的真正主人。國家發改委宏觀經濟研究院副院長

馬曉河表示，新型城鎮化指的就是以人為核心的城鎮化，而不是以土地為核心。

無疑，要為農民創造穩定的就業機會就要依托產業做支撐。“城鎮化發展必須有產業支撐。否則農民進了城無所事事，城市也留不住他們。新城沒有產業發展，就成了‘睡城’和‘空城’。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長肖金成說。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍認為，城鎮化可以擴大內需、培育新增長點，但要通過產業發展、增加就業和收入去實現。李佐軍說，要避免各級政府將城鎮化作為一個擴大內需、增加GDP的抓手后，城鎮化將更多地體現政府和官員的意志，而不是農民、市民和企業的意志，結果很可能GDP上去了，但以就業、收入、福利為內容的民生沒有相應上去，甚至反而相對下來了。

北京交通大學服務經濟與新興產業研究所所長馮華表示，城鎮化過程中的產業發展要以企業為主體，以市場為導向，在區域產業分工中發揮比較優勢。他建議要發展生產性服務業，圍繞城鎮產業發展要搭建六大平臺，逐步完善農業服務、科技服務、商務服務、信息服務、金融服務等功能，促進創業、就業和產業發展。同時，大力發展生活性服務業，拉動產業發展、擴大就業、增加居民收入、帶動消費。

全面推進必須做好頂層設計

專家指出，城鎮化建設的首要問題，就是要從國家層面做好頂層設計。全國政協委員賴明表示，應從國家戰略的高度對城鎮化建設予以重視，出臺指導意見和相關配套政策，明確發展方向、途徑、目標和重點等。“產業應該怎么分布？人口怎樣變遷？人口和產業如何良好匹配？”賴明說，這樣再做城市、農村規劃，才能將城鎮化推向健康發展。他認為，既不能“走一步算一步再看一步”，也不能大干快上“搞運動”，一切標準向城市看齊。

從目前高層釋放的信號看，未來中國新型城鎮化建設將遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”三個原則，按照“以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的要求，推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升“轉型”。

對于推進城鎮化，李克強總理指出，要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓

農民工逐步融入城鎮。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成。

第二篇：城鎮化

當新一波城鎮化運動風起云涌，它將給我們帶來什么?春節期間，走訪了店口鎮—浙江27個“小城市培育試點鎮”之一。這是中國城鎮化典范，擁有兩家中國500強企業和6家上市企業，民間甚至有“店口市”之稱，但它仍面臨諸多挑戰。外來打工者占人口總數一半，他們的購買力不足以支持高檔消費;店口經濟籍以發展的鄉鎮工業正由于低附加值而進入困境;土地因為其巨大的升值空間正在吞噬大量資本??

店口寓言

如果經濟發達的浙江店口鎮可以作為中國城鎮化運動的模范，那么，應該知道，它是30多年歷史演進的結果，而非一天建成的羅馬。

隸屬于縣級市諸暨的店口鎮，在民間已經有“店口市”的稱謂。這里有兩家中國500強企業和6家上市企業，還有四星級賓館和五星級電影院??

盡管如此，它仍然面臨諸多挑戰。當那些數量已超過當地人口的外來打工者集體離開(回家過年)后，城市頓時變得蕭條，而在平時，他們的購買力也不足以支持他們進行較高檔次的消費。因為距離杭州、紹興很近，店口被寄予了美好期望的酒店、商業中心并未成為人們(包括當地人)的消費首選。城市如何能更適合人們居住，需要居民們慢慢摸索。

更重要的，與眾多的東部沿海小鎮一樣，店口經濟藉以發展的鄉鎮工業正由于其低附加值而進入困境。這些工業城鎮不可能搖身一變成為一個文化、旅游城市。人們因其經濟發達而聚，也會因其衰落而散，造城之類計劃往往美好，而事實未必愿意就范。

在店口，土地的巨幅升值當然不例外，一些大的工廠正在轉變為地產公司。人們對土地的興趣遠遠超過對產業創新的追求。而后者，是一個工業城鎮得以持續繁榮的根本。

如果城鎮化意味著(或被地方理解為)完全由政府決定城市建設的規模、風格，可以預見，將有更多的鄂爾多斯式“空城”迅速出現。

“羊肉串指數”

臨近2013年春節，在浙江諸暨市店口鎮，吳書福是i黑馬記者見到的少數還沒回家的外地人之一。他是一名黑車司機，在這時節不知不覺扮演了一個重要角色：給造訪店口的陌生人提供鎮上最稀缺的交通服務。

“打工的回家了，人力車都很少。”從西頭的店口老鎮區到東頭的湄池，六七公里的路程收 20元，吳書福的開價還算公道。這個距離是人力車夫不愿接的生意。在記者上車的盾安北路萬利來廣場的路邊，有兩輛人力車和吳的奇瑞停在一起，車主都是40多歲的婦女。她們笑著對記者說：“太遠了，踩不了那么遠。”

“有好車，沒交通。”浙江絕大多數發達城鎮都會獲得這樣的評價。店口也一樣，幾萬輛汽車在跑，奔馳、寶馬、保時捷頻見，但鎮上沒有一輛出租車，也沒有公交車。

按官方統計，店口鎮本地人口有6.1萬，外來人口數量與此相當。溫州民間學者周德文對記者說，沿海的工業城鎮到年底像是“鬼城”。的確，隨著外來的打工者紛紛匯入春運洪流，年底的店口空得像夏收后的麥地。

沿著兩旁高樓林立的“中央路”，吳書福把記者帶到了湄池。那里有店口著名的Shopping Mall—銘仕廣場。

“店口模式”是東南沿海工業鎮的縮影。中國農村的工業化，使很多村鎮獲得了某個細分產品的壟斷地位，多年過去，過低的技術含量導致的低水平競爭已經讓其從業者舉步維艱。

在這個投資1.5億元、建筑面積5萬平米的Mall的名稱前加一個“鎮級”很有必要。一家世紀華聯超市，一家電影院，一家三星級商務酒店，一家養生館，一家“兩岸咖啡”，一家“有意思”休閑餐廳，一家“永和大王”，以及一溜臨街服裝店，差不多就是這個商業中心的全部。而它的冷清程度，和西頭的萬利來廣場不相上下。在吳書福送記者去觀光的冬夜，銘仕廣場五樓的電影大世界，五個影廳里的觀眾寥寥無幾—影片的引進倒是和大城市沒有時差，《007大破天幕殺機》、《一代宗師》在這里同步上映。此外，臨街的服裝店里也幾乎沒有顧客。在年底，廣場上新疆人買買提的烤肉攤一天只能賣200串左右，而在平時，能賣到1000到1500串。

買買提的“羊肉串指數”顯示出外來人口對銘仕廣場及整個店口商業繁榮的重要意義。在店口，吳書福逢人就叫“老板”。據資料，店口是中國最大的銅加工基地，2012年的工業總產值超過700億元;其人均GDP2008年已達1萬美元;人均純收入也已過3萬元。關于最后一個數字，一位鎮政府工作人員在與記者交流時認為太保守了，“10萬都有”。但農民工在店口的生計則是另一片天地。成為黑車司機之前，吳書福曾在店口萬通公司打工，2001年，他的月工資是1500元左右。10多年之后，店口普通工人的工資尚在3000~3500元之間。他有點慶幸自己早早改行了。

銘仕商務酒店多數房間都空著。第二天，剛一開聊，酒店總經理施斌就問記者：“你晚上來過這個廣場嗎，是不是很冷清?”

以普通外來工的工資，要去銘仕電影大世界買一張50到100元的電影票，是頗費思量的。而銘仕廣場的尷尬不僅在于外來工的消費力不足，還在于本地人也未必青睞它。就地緣來說，店口離杭州、紹興、諸暨都不到一小時的車程，這就決定了對在消費方面訓練有素的店口本地人來說，“玩在老家”是最后的選擇。“店口人或者客商，想玩的話會直接去杭州。”施斌說。這種說法似曾相識，在福建晉江的鄉鎮里，有企業主告訴記者，他們玩樂之地的首選是一小時車程外的廈門。施斌回憶，曾經有一位寂寞難耐的黑人青年向他要娛樂，他無能為力。

施斌的住客主要是三類：打牌的人、外地客商和網絡客人。第二類和第三類實際上是基本重合的。施斌希望看到大批游客。2007年，銘仕廣場開業的時候，施斌的“大老板”、銘仕廣場開發商馮劍銘給這個Mall下的定義是，可以讓客人“吃喝玩樂一天一夜”。旅游團才能幫助施斌翻身，“如果店口把各種旅游設施開發起來，就可以讓他們留在店里兩天兩夜。”但現在，來店口的游客基本是過路的。到諸暨來的團，往往先到諸暨五泄風景區，然后轉過來看看店口的白塔湖濕地，就轉回到諸暨的珍珠市場，徑直往杭州去了。

和那些觸發“大老板”造城靈感的歐洲小城相比，店口是工業區而非游樂之地。按鎮政府提供的數據，店口的第一產業占3%，第二產業占70%,第三產業占27%。到目前為止，店口林立的工廠還不是一種旅游資源。

銘仕廣場一直在虧錢。馮劍銘在公開場合表示，開業頭三年就虧了6000萬元。迄今為止，仍沒有能賺錢的跡象。但這不是施斌最擔憂的，“大老板說了，即使虧錢也要堅持，我們希望銘仕廣場成為商貿文化一體的區域。” 造城者

“有好車，沒交通”給吳書福帶來了機會。他那輛開起來直晃蕩的奇瑞QQ盡管沒有達到店口普通家庭的配置水準，但正是憑借這輛前年置下的二手車，他成了店口外來農民工中的中高收入者，每個月五六千元。他的同行—蹬人力車的妻子，每月也能掙到一千多元。

他要在大年夜之前趕回老家去。有輛車，在中國特色的充滿壓迫感的春運大遷徙中，他不再是扛著紅白相間的編織袋，穿著皺巴巴的雜牌服裝的普通農民工。在老家江西新余鄉下，他也差不多是成功人士。他有兩處房產：鄉下宅基地上的房子蓋了三層半;在新余市區，兩年前買下了100多平米的房子，總價40萬元。

當然，店口不是新余鄉下，店口有店口的標準。

“創造新的生活標準。”2007年底，銘仕廣場開業的時候，“大老板”馮劍銘把這個廣告語在鎮上掛得到處都是。“夏天晚上，那些光著膀子開寶馬車的人就出來了。”在施斌看來，“大老板”對塑造店口人的市民品質功不可沒，那些寶馬車主變得儀容整潔、有禮貌，這讓杭州人施斌印象深刻。

雖然逢人就叫“老板”，但在吳書福眼里，店口真正的“大老板”是那些成為店口地標的公司的主人。

除了銘仕路，鎮上另外還有盾安路、海亮路、萬安路、露笑路、楓葉路等多條由企業冠名的道路。盾安、海亮、萬安、露笑的老板被媒體稱之為店口“四大家族”，控制著六家上市公司。入夜，“楓葉大酒店”、“海亮商務酒店”、“海亮花園酒店”等星級酒店的霓虹燈在夜空中寂寞地閃爍。

“城鎮化將給房地產帶來春天”是一個流行論調。商業中心、酒店、住宅、地產在店口的城鎮化過程中也是一馬當先。

擁有一家上市公司的海亮集團是店口鎮最強勢的造城企業。除了占地90多畝的四星級海亮商務酒店、占地93畝的海亮御園，海亮在店口的地產項目還包括占地392畝的華東汽配水暖城：一至二層為市場，三四五層為住宅。2013年初開盤的海亮御園，高檔住宅的價格已經在每平米2萬元以上。買房子真正體現出店口人的購買力。店口鎮政府工作人員沈奇偉對記者說：“我想不到，海亮御園的房子會賣得那么火爆。”

作為中國房價最高的省份，浙江小鎮的高房價也是一大景觀。店口鎮區的普通商品房，售價在每平米七八千元之間已經不算貴。在溫州柳市鎮，中心區的房價每平米1.5萬元左右，和北京的近郊相當。讓村民住進公寓里，是關于農村地區城鎮化的一個設想，占“被城鎮化”人口最大多數的農民工已經體會到和大城市白領一樣的購房壓力。34歲的范陽升來自浙江麗水，他1999年到柳市打工，月薪從五六百漲到四五千元，“柳市的房子貴的要一兩萬，麗水也是八九千，我兩邊都買不起。”對于店口拿著3000多元月薪的普通外來工，進城的難度不言而喻。

海亮集團興辦的學校從另一個方面體現了店口的城鎮化水準。自1995年在店口興辦海亮外國語學校至今，海亮旗下的教育集團已經是國內最大的民營基礎教育集團，三大校區在校師生超過1.8萬人。英語教育是海亮學校的特色，海亮為店口引進了第一批外籍教師。

“兩個孩子一共交16.5萬，從小學讀到高中，12年后學費全退。”1995年，華億管業的老板俞乃茍將兩個孩子送到海亮外國語學校。當年入學的1000多個學生，學校對其中的200個采取了這種特殊的收費方式，其余則需每年繳學費1萬余元。“當時，店口的民間借貸利率已經是3分利。這筆錢拿去放息，該收的錢早收到了。”

在店口，不光是年底的鎮區有些寂寥，周邊的村子里也是如此。“那些漂亮的小洋房里住的大都是老人、家庭主婦和小孩，青壯年人都做生意去了。”俞乃茍說，店口在外經商的人有幾萬之多。早在上世紀90年代，國內的很多五金市場就出現了店口人聚集的“店口街”。為行商者們提供子女全托服務，可以說是應運而生。

土地

店口被稱作“店口市”，是一種半正式的稱呼，記者是從杭州南站的售票員那里聽到的：“到店口市嗎?24塊。”

在行政體制內部，店口的正式身份是“小城市培育試點鎮”。這樣的鎮，2012年浙江省列出了27個。盡管店口沒有達到作為一個城市的行政標準，在店口民間，人們已經習慣把它當作一個城市了。店口辦了一本可能是中國最好的社區雜志《城@店口》，它的宗旨是做“城市生活的新向導”。

店口的城區面積約為10平方公里。在這個不大的空間里，那些大公司是最霸道的存在。尤其是海亮、盾安這樣的大集團，它們的占地是以平方公里計的。

在店口，屬于海亮集團的工業園區占地約825畝，再加上華東汽配水暖城，150畝的海亮外國語學校，海亮御園和商務酒店，僅這幾處物業，海亮在店口“占城”與“造城”的面積約合1.05平方公里。

盾安集團的占地面積也不遑多讓。此外，另兩家上市公司萬安科技和露笑科技的母公司的占地也都以數百畝計。

圈地是獲取財富最快的手段，這在企業家圈子里已經成為共識。“2002年的時候店口地價是12萬元1畝，我想買5畝地，可鎮里非讓我買20畝;我只好托人跟鎮長說情，才同意讓我買5畝;附近另一個老板也是這種情況，鎮里非要給30畝，他咬咬牙才拿下來。”俞乃茍錯過了一個發財的機會。“要是當時把20畝都買了，還辦什么工廠?”現在店口的工業用地每畝130萬元左右，俞的公司所在位置的地價已經是每畝150萬元。這種與巨額財富失之交臂或者一夜暴富的故事不光店口有很多，記者在溫州柳市鎮也聽到了不少。柳市的地價更高，工業用地價格達每畝180萬元。

至于商業用地，店口的地價已經超過每畝300萬元。2012年，海亮集團公布的總資產為413億元。參與店口的造城運動，只是這些大型集團在全國各地大規模圈地的冰山一角。在沈陽，2012年4月開業的“盾安新一城”才是真正的Shopping Mall，投資60億元，建筑面積27萬平方米。海亮集團旗下的地產公司在國內10個省份的地產投資已經超過300億元。作為以銅加工主業上市的公司，盾安環境(002011)和海亮股份(002203)目前的市值均不足100億元，其中海亮股份僅在55億元左右。

在店口，土地的巨幅升值當然不例外，一些大的工廠正在轉變為地產公司。人們對土地的興趣遠遠超過對產業創新的追求。而后者，是一個工業城鎮得以持續繁榮的根本。

除了Shopping Mall，馮劍銘的造城行動還在繼續。2011年，他循著鎮政府調整城市功能的思路，把湄池的26.5畝老廠房整體搬遷，騰出來的土地作為銘仕廣場二期開發。在銘仕廣場一樓的門楣上，記者看到了“銘仕花園”的售樓廣告。

盡管工業用地的功能轉變出于“城鎮化需要”這樣的特別理由，但即便是制造業本身，工業用地的升值也是巨大財富。“中國改革開放30多年來，凡是發大財的東西多少都跟土地有關。除了權貴資本，就是土地資本。”盾安控股副總裁王涌對記者說。

“店口模式”是東南沿海工業鎮的縮影。中國農村的工業化，使很多村鎮獲得了某個細分產品的壟斷地位，多年過去，過低的技術含量導致的低水平競爭已經讓其從業者舉步維艱。

這一過程中，不斷升值的土地成為企業最大的財富。企業對土地的渴望超過了對創新的渴望。

“平等之城”

從30多年前的家庭小作坊起步，時至近日，店口有4000多家企業，基本上都和銅有關。“在店口，平均每三戶就有一家企業。”俞乃茍說。“我們這一代人，并不是說有多聰明，那個時候只要膽子大一點就行。”

據店口鎮政府的統計，4000多家企業中，有100多家是外地人開的。其中，一個叫李景峰的江西人是出類拔萃的。2011年，他在寸土寸金的店口拿到了10畝地。李出生在江西吉安的窮鄉僻壤，1988年扒火車到了店口，從機修工做到車間主任。2006年，他創辦了永景科技公司。

“李景峰是江西人的驕傲。”記者在店口見到的第二個江西人，店口志德機械的老板華科鋒說。他估計李景峰很快能做到上億元的生意。這意味著，永景科技已經邁入了店口二流企業的門檻。

華科鋒自己也獲得了相似的成功。自2003年到店口打工、賣水果、推銷汽車配件到自己租廠房開汽配產品工廠，這個36歲的江西上饒人吃過的苦頭，比之早年的店口創業者有過之而無不及。對華科峰來說，需求旺盛的市場，高利潤率，廉價的勞動力、用地和稅收優惠，30年前店口同行所有的優勢他一樣都沒有了。

店口以往的創業之路已經走到盡頭。“店口的銅加工已經進入了‘一毛利’時代，”王涌說，“我不看好浙江現在的所謂特色產業。在改革開放初期，浙江的鄉鎮有先發優勢，但以現代經濟的標準看來，它們不過是加工型的、低成本擴張、低附加值的產業。德國、意大利有很多小公司，做了幾十年、上百年，很專業、很精細，產品附加值很高，我覺得，中國應該多一些這樣的東西。”

盾安已經在尋求這樣的轉變。“原來我們以空調配件為主，現在我們主要是做空調主機、動車配件、汽車配件，還有軌道交通、核電、軍用產品。”

附加值更高的產業會給外來工帶來更高的薪資待遇，從而消除本地人和外地人之間的購買力溝壑，店口也才可能成為鎮政府正在追求的“平等之城”。

店口鎮政府把外來工稱為“新店口人”。2012年，店口在鎮區東南角開辟了占地100畝的“三新創業園”，吸納了39家“新農民、新青年、新店口人”辦的企業入園，華科峰也在受惠之列。在店口，5000多個外來工子女得到義務教育;2012年，208個外地人在鎮上唯一的二甲醫院諸暨市第四醫院獲得了總額超過20萬元的醫療補助。對于購房，在店口固定工作單位工作滿5年、有大學學歷或中級以上職稱的員工，或者辦廠滿3年、年納稅5萬元以上的創業者，可獲得12萬元的購房補助。

“沒有哪個政府能包打天下，連老美都不行。”店口鎮委書記張壯雄對i黑馬作者說。他把奧巴馬就職典禮上的演講詞發到了微博上：“我們同樣不屈服于這一謊言：一切社會弊端都能夠只靠政府來解決。”

第三篇：城鎮化

中國建國以來，政府就熱衷于搞各式各樣的大躍進，而且樂此不疲。這也許是國人傳統的，好大喜功，目光短淺，自私自利。遠的來說，有人民公社，文化大革命等，近的有各式產業化，城鎮化。這些大躍進運動都有一個共同的特點：急功近利。大躍進的傷害有目共睹，但是沒有哪個政府負責人會承認自己在搞大躍進，這也反應了國人的一大惡習：虛偽。

政府有了意志，有自己的利益訴求后，政府就變得令人恐懼。十年前，政府的黑手伸向房地產，不知多少家庭淪為房奴，幾代人的財富被掠奪一空。如今，政府再次掀起城鎮化大躍進，將貪婪的目光瞄準廣袤的農村，也不知道這次會有多少農民失去土地而流離失所。

政府這些年的行為，已經讓人失去了痛罵的力氣，只剩下濃濃的悲哀。哀嘆世道艱辛；哀嘆人心不古；哀嘆倫常敗壞。不管是哪次的大躍進，都有一個響亮的口號，美好的初衷。這次的城鎮化也不例外。打著為農民好的旗號，卻干著賣土地的勾當。當政府像個企業想要獲取最大利潤的時候，它許下的承諾還剩下多少可信度。

建國以來，由政府主導的政策，獲得贊譽的簡直屈指可數，而備受詬病的政策，卻是多如牛毛。這實在很令人困惑，難道中國人的政治智慧已經下降到弱智的程度。政府的動機本就不純，又缺乏監管，可以想象真到了政策實施的時候，政府會是怎樣的丑態百出。像我這樣的門外漢，都能看出城鎮化本質就是新一輪的大躍進，而且是注定失敗的結局。沒有理由，在官場成精的內行人會不懂這些。也許只能用欲壑難填來形容胃口被養刁的政府。

有時候，也覺得很是迷茫，像城鎮化這么膚淺的大躍進，網上的學者卻還在爭論不休。是我們的學者都是一群小白，還是大家都在裝聾作啞？但是不管是哪個，都會令人對這個社會失望透頂。沒有客觀的分析，沒有深入人心的剖析，沒有尖銳地批評，整個社會就像是被閹割過似的，到處充滿卑躬屈膝的阿諛奉承和小丑式的惡心表演。

第四篇：城鎮化

羊三木鄉城鎮化建設領導小組

組長：張德勝（鄉長）副組長：張建軍（鄉人大主席）成員：胡師桐

王震張強張克敏員）員）員）（建設辦主任）（科（科（科

第五篇：城鎮化

推進城鎮化進程中的土地利用

我國正處在城鎮化加速發展的重要時期，作為中西部地區的內陸省份，在推進這一進程中發揮土地管理政策的指導、調控作用，具有十分重要的意義。近年來，我市在推進城鎮化建設的進程中，與縣域經濟結構調整、社會發展、新農村建設、“城中村”改造以及扶貧項目相結合，城鎮化率逐年提升，走出了一條城鎮化發展的新路子。

一、推進城鎮化土地利用的原則

堅持從全市土地利用現狀、人口資源和經濟社會發展階段性特征的實際出發，以科學發展觀統領全市土地利用與管理，加強對土地利用的統籌協調和整體控制，其土地利用的戰略重點是：

——以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。堅持最嚴格的耕地保護制度，嚴格控制非農建設占用耕地，特別是基本農田，實現從單純的數量保護向數量、質量和生態的全面管護轉變；

——以嚴格控制建設用地規模為重點，大力推進節約集約用地。合理確定建設用地總規模，從嚴控制新增建設用地規模，合理安排基礎設施建設用地；加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，防止城市用地無序擴張；

優化城鄉建設用地結構和布局，形成城鄉協調的用地新格局；盤活存量建設用地，開展城鄉建設用地置換和增減掛鉤，拓展建設用地新空間；

——以加強國土綜合整治為手段，協調土地利用與生態建設。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，構建良好的土地生態基礎，探索建立生態建設、產業發展和人口集聚相適應的環境友好型的土地利用模式；

——以優化結構和布局為主線，統籌區域土地利用。加強對不同區域土地利用方向、結構和布局的調控和引導，按照形成主體功能區的要求，實施差別化的區域土地利用政策。

二、推進城鎮化土地利用的戰略方針

（一）發揮農用地的多重功能

發揮農用地的生產、生態、景觀和間隔等綜合功能，建設優質高效特色農業，大力加強耕地保護和基本農田建設，以耕地、園地、林地、草地和水面等共同構建和諧的城鄉生產、生活和生態空間。

（二）促進城市用地理性增長

立足存量建設用地集約挖潛，加快城鎮范圍內的土地綜合開發利用，不斷提高城市用地集約化水平。

（三）土地利用符合環境容量要求

在維護和強化自然山水格局的連續性和完整性，維護良好生態系統的前提下，依據資源稟賦和環境承載能力確定開

發規模、開發方向和開發時序。土地利用更加關注健康、安全、便利、效率、協調、環境、景觀和美學等公共利益元素。

（四）實施歷史文化名城共建戰略

切實維護地質地貌、自然風景、歷史文化遺產等寶貴資源，維護人與自然和諧共生。

三、城鄉統籌發展推進城鎮化進程

我國13億人口，農民占大多數。沒有農民的小康，就沒有全國更高水平的小康，城鎮化無疑是建設更高水平的小康社會的根本途徑。統籌城鄉發展，破解發展中的城鄉“二元結構”，我市主要是抓住了“六個抓手”推進城鎮化進程。

一是以“新農村”建設為抓手，城鄉統籌配置公共資源，推進城鎮化建設。主要是以建制鎮為中心，在教育、衛生、交通等公共資源配置上給予傾斜，建制鎮建立了中心衛生院、實現了九年義務教育，建立了村衛生所，實現了水泥路“村村通”，農村醫療保險、養老保險等社會保障制度也開始起步。我們在用地保障上主要是以盤活存量建設用地為主、新增建設用地為輔。

二是以扶貧開發為抓手，推進城鎮化建設。陽高縣的做法是：整合扶貧、水利、以工代賑和土地復墾等有關資金，將人口不足50人、人均收入不足百元、生產生活條件惡劣的山區村莊，整體移民搬遷至城鎮周邊的地域，開發整理土地1000畝，建成塑料大棚，用于解決搬遷農民生產生活。

三是以“設施農業”建設為抓手，推進城鎮化建設。近年來，陽高縣為推進新農村建設，改善農民生產生活，大力實施”設施農業”建設，先后在縣城周邊、其它建制鎮建成以塑料大棚為主的農業設施數千畝，帶動了人口向建成區積聚。

四是以調整經濟結構為抓手，推進城鎮化建設。陽高縣以白登、羅文皂、古城等建制鎮為中心，利用其區位、交通和自然風俗的優勢，推進商業網點建設，為城鎮化助一臂之力。

五是以 “城中村”改造為抓手，推進城鎮化建設。陽高縣已經對縣城內三條主要街道進行了“城中村”改造，吸納農村人口進程務工、經商。

六是以整合教育資源為抓手，推進城鎮化建設。陽高、天鎮、靈丘等縣加大教育資源整合力度，在條件較好的建制鎮加快建設優質中小學，帶動了城鎮化建設。同時，為山區落后村莊的新婚家庭遷入縣城、建制鎮居住提供便利。

四、制約城鎮化進程的土地政策瓶頸

一是城鄉建設用地管理中的“二元制度”不利于農民進城。根據現行法律，農村宅基地為本集體經濟組織的農民所無償占用，由于宅基地的退出激勵機制缺失，這就使得許多農民已經進城卻不愿退出占用的宅基地，造成農村常住人口持續減少，但農村建設用地面積卻不降反升。而且到城鎮居

住的農民由于得不到宅基地，所以只能購買“城中村”農民住房，形成了又一種形式的“小產權房”。

二是農村集體土地村組分割的管理制度，制約了城鎮化進程。主要表現在移民搬遷的農民生產、生活設施用地，無法依法得到解決。

三是在開展設施農業建設中，生產、生活用地“一體化”是一條農民易于接受的辦法，但宅基地與耕地“一體化”，存在不符合規劃、占用耕地等土地審批中的“瓶頸”。

四是農村集體建設用地管理中的種種限制使農村土地管理工作無法正常開展。如：宅基地審批，由于在審批中必須符合土地利用規劃、要有計劃指標等等。實際上土地利用規劃對農民建房預留的建設用地遠遠趕不上發展的需要，土地利用計劃指標經省、市、縣層層“截留”更是難以落到農民頭上，造成農村集體建設用地審批制度形同虛設，農村集體土地占用幾乎放任自流。看似十分嚴格的土地管理制度，卻因嚴重脫離農村實際而無法實施。

五、加快推進城鎮化進程的政策建議

1、加快推進《土地管理法》修改步伐，把有利于推進城鎮化，農村集體土地管理制度作為修改的重要內容，全面修訂。

2、完善農村集體土地管理制度，建立農民宅基地退出激勵機制，增加集體建設用地保有環節成本。對于進城農民主

動放棄其宅基地和承包地的應當給予合理補償。

3、減少集體建設用地審批條條框框，下放審批權限。特別是在制定土地利用總體規劃中，要統籌安排農民建房、農村公共設施公益事業用地，用地計劃切塊下達，以避免層層“截留”，促使農村集體土地管理工作步入依法依規管理的軌道。

4、完善城鄉土地增減掛鉤或者置換政策措施，逐步解決城鎮建設用地不足，農村“空心村”的問題，同時又改善農村生產生活條件。

5、加強基層國土所建設，在技術人員、財力、辦公條件等方面給予大力支持，發揮其在農村土地管理中應有的作用。