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消防機關行政訴訟應訴指南

胡延廣

我國是一個有幾千年等級制度歷史的國家，官貴民賤、民不告官這樣的觀念積淀很深，有不少人對行政訴訟存在模糊認識，有必要加以澄清。

一、行政訴訟是合法高效的行政管理的助手而不是對手

（一）通過行政訴訟的方式解決行政爭議不是削弱了消防機關的權威，而是強化了消防機關的權威。

從長遠來看，行政審判有利于保護行政相對人對行政行為的信任，從而有利于提高公安機關的威信。

（二）行政訴訟不是妨礙行政管理的效率，在某種意義上說它是行政效率的加速器。

行政訴訟使為數眾多的行政行為得到合法確認，得到了國家強制力的支持，保證了合法行政行為的實施。

（三）行政訴訟不是破壞了穩定而是促進了社會穩定，是國家長治久安的重要保障。

行政訴訟有利于增強消防機關及其工作人員的自我約束機制，從而增強了管理的有效性。

（四）原告到法院起訴消防機關，不是犯上作亂，恰恰是安分守已的表現，是守法的表現。

行政訴訟使大量的不作為得到糾正，對于督促消防機關履行其法定職責具有重要作用。

（五）行政訴訟中的被告是進行爭訟活動的必要主體，而不是一個不光彩的角色。

行政訴訟使消防機關、公務員和被管理者三者之間的關系得以協調，這在某種程度上也解除了消防的后顧之憂，使他們敢于大膽、謹慎地行使其職權。

（六）法院依法受理行政案件，是履行法定職責所必須，并不意味著保護違法行為。

行政訴訟使違法的行政行為失去效力，使行政管理活動真正執行人民的意志，使行政行為的偏失得到矯正，使消防機關的管理活動更能體現為人民服務的宗旨。

二、行政訴訟法修訂應當關注的問題

（一）為什么修訂行政訴訟法

1、法治理念的進步。

2、原來行政訴訟法存在的問題：

（1）案件數量少

（2）原告勝訴率低

（3）行政機關不重視

（4）老百姓信訪不信法

（5）矛盾糾紛解決不力

3、司法解決行政糾紛是建設法治國家的必然選擇。

（二）立法目的（第一條）

1、解決行政爭議——實質性化解社會矛盾。

（1）可以調解

①行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。

②調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。

③當事人在調解中對民事權益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據。

（2）一并解決民事爭議

①人民法院在行政訴訟中一并審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。

②審理行政機關對民事爭議所作裁決的案件，一并審理民事爭議的，不另行立案。

③人民法院一并審理相關民事爭議，適用民事法律規范的相關規定，法律另有規定的除外。

2、監督行政機關依法行使職權——取消保護

（1）取消維持判決

（2）取消確認合法或有效判決

（三）具體行政行為改為行政行為——擴大了受案范圍（第二條）

1、部分抽象行政行為

（1）附帶申請

（2）針對依據

（3）規章以下

（4）審查合法性

（5）不能直接裁判——不作為認定行政行為合法的依據。

2、行政協議

（四）負責人出庭應訴制度（第三條）

1、為什么？改進執法工作

2、怎么出庭？

被訴行政機關負責人應當出庭應訴。“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。

《河北省行政機關行政應訴辦法》第十三條規定了八種情形下沒有特殊情況負責人必須出庭：

（1）原告人數在10人以上的；

（2）對確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（3）涉及農村集體土地征收補償或者房屋征收、補償的；

（4）因限制公民人身自由提出行政賠償的；

（5）因造成公民死亡或者喪失勞動能力提出行政賠償的；

（6）因吊銷行政許可證件導致停產停業造成重大影響的；

（7）因上級行政機關認為需要由行政機關負責人出庭應訴的；

（8）人民法院通知行政機關負責人出庭應訴的。

3、出庭干什么：聽、說、記、拍、改

（五）行政行為合法性審查原則（第六條）

1、人民法院審理行政案件的標的是行政行為。

2、審查的外延是行政行為的合法性。

3、增加了裁量權審查——明顯不當。

（六）受案范圍（第十二條）

由8項增加到12項：1——6項是行政行為類型，7——12項是行政相對人權益類型。

1、第4項確認自然資源權屬。

2、第5項征收、征用決定及其補償決定。

3、第8項公平競爭權。

4、第10項社會保障權利。

5、第11項行政協議

（七）受案范圍排除事項

1、行政訴訟法第十三條列舉四項

（1）國防、外交等國家行為；

（2）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；

（3）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

（4）法律規定由行政機關最終裁決的行政行為。

2、司法解釋列舉十項

（1）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

（2）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（3）行政指導行為；

（4）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

（5）行政機關作出的不產生外部法律效力的行為；

（6）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；

（7）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外；

（8）上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；

（9）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為；

（10）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

3、新司法解釋規定不符合起訴條件的十項

（1）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；

（2）超過法定起訴期限且無正當理由的；

（3）錯列被告且拒絕變更的；

（4）未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；

（5）未按照法律、法規規定先向行政機關申請復議的；

（6）重復起訴的；

（7）撤回起訴后無正當理由再行起訴的；

（8）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；

（9）訴訟標的已為生效裁判所羈束的；

（10）不符合其他法定起訴條件的。

（八）管轄

1、行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。（第十八條）

2、經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。

3、因不動產提起的行政訴訟，由不動產所在地人民法院管轄。

（九）原告——行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織（第二十五條）

1、直接的利害關系。

2、現實的權益影響。

3、成熟的行政行為。

4、特定的原告資格。

（十）被告（第二十六條）

1、公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。

2、經復議的案件

（1）復議機關決定維持原行政行為的（復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外），作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。

（2）復議機關改變原行政行為的（復議機關改變原行政行為的處理結果），復議機關是被告。

（3）復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。

3、作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。

4、作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。

（十一）證據（第三十三條——四十三條）

1、種類：增加了電子數據

2、舉證責任分配。

（1）訴權事實——原告；

（2）合法事實——被告；

（3）損害事實——原告；

（4）訴訟事實——雙方

3、舉證時限——被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件。

4、補充證據

（1）被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。

（2）原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據。

5、非法證據

（1）偷拍偷錄；

（2）釣魚執法

（十二）起訴期限

1、一般期限（第四十六條）：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。

2、特殊期限（第四十五條）：公民、法人或者其他組織不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟。法律另有規定的除外。

3、最長期限：因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

4、不作為期限（第四十七條）：

（1）公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟

（2）法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。

（3）公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關不履行的，提起訴訟不受前款規定期限的限制。

（十三）立案登記制（第五十一條）

1、依法審查起訴條件

2、形式審查而不是實質審查

（十四）復議與訴訟的關系

1、復議前置。

2、限制性選擇。

3、自由選擇。

4、復議終局

（十四）一審判決（第六十九條——七十九條）

1、駁回原告訴訟請求判決。

2、撤銷判決——理由增加明顯不當

3、確認違法判決

（1）判決確認違法，但不撤銷行政行為：

①行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的；

②行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。

（2）不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

①行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；

②被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；

③被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的。

4、確認無效判決——行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形

5、變更判決——行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的三、消防機關行政應訴應當注意的十個問題

消防機關為了依法應對行政訴訟，減少敗訴的風險或者敗訴的數量，必須從以下十個方面注意。

（一）出庭人員

1、機關負責人

2、委托代理人

（二）庭前準備

1、提交證據依據和答辯狀

（1）及時提交

（2）提示第三人提交

（3）申請延期舉證

（4）申請補證

（5）證據分析研判

2、制定策略

3、領導指示

4、制定預案

（三）交流溝通

1、與人民法院交流溝通

2、與上級部門交流溝通

3、與兄弟單位交流溝通

（四）開庭注意

1、著裝舉止

2、語言行為

3、沉著應對

4、突發情況

（五）辯論提綱

1、做出的行政行為

（1）權限說明

（2）事實說明

①待證事實

②證據證明

③定案證據

（3）法律適用

①法律文件

②正確條款

③適用說明

（4）符合法定程序

①法律程序

②上級規定

③內部規定

④行政慣例

（5）符合法定目的①立法目的②執法目的③實際需要

（6）內容適當——裁量權運用說明

①遵守慣例公理

②體現政策形勢

③符合公共利益

④考慮相關因素

⑤平等對待相對人

2、沒有做出行政行為——行政不作為（拒絕、延期、做出其他行政行為）

（1）相對人的合法請求

（2）相對人的法定條件（法定、文件規定、承諾、協議、先行行為）

（3）本機關是否有法定職責

（4）是否履行了法定職責

（5）是否有法定的或正當的阻卻事由

（6）法律關系的穩定

3、行政協議

（1）行政協議內容合法

（2）市場秩序考慮

（3）本機關是否有法定職責

（4）社會成本計算

（5）維護國家社會公共利益和他人合法權益

（6）法律關系的穩定

（7）行政特權的解釋

4、規范性文件的合法性說明

（1）制定合法性說明

（2）符合上級文件的規定

（3）同層級文件的一致性

（4）適用合法性說明

（5）適用適當性說明

5、信息公開

（1）公開與保密

（2）是否屬于本機關公開的范圍

（3）相對人生產生活是否需要

（4）對方目的正當性

（5）是否符合法定程序

（6）技巧

（六）庭后溝通

1、針對原告——說明情況

2、針對法院——己方態度觀點底限等

（七）依法維權

1、上訴

2、申訴

（八）信息反饋

1、領導

2、上級部門

3、下級和兄弟單位

（九）總結改進

1、應訟工作

2、執法工作

（十）正確認識

1、行政訴訟——執法不怕訴訟多

2、勝訴敗訴——合法應訴勝訴多

3、行政執法——辦法總比困難多

4、法治政府——依法行政好處多

總之，法治是任何一個政府效益最大的投資，行政訴訟有利于行政管理效率的提高。

四、《民法典》與行政機關依法履行職責

1、《民法典》作為行政機關依法行政的法律依據

（1）《民法典》是劃定行政機關公權力邊界的法律依據。

（2）民法典》對行政機關的某些行政行為直接提出了要求。

（3）《民法典》為行政機關對民事權利的保護和確認提供了法律依據。

（4）《民法典》直接阻卻政府機關行政行為對民事權利可能產生的不法侵害。

（5）《民法典》直接為民事主體從事民事活動設定了行政法義務。

（6）《民法典》的很多精神原則已被行政法吸收，兩大部門法在精神上越來越具有融合的趨向。

2、總則編

（1）有關單位的監護職責

①對監護人的確定有爭議的，進行指定監護；指定監護前，被監護人合法權益處于無人保護狀態的，適用臨時監護人制度。（第31條）

②監護人因緊急情況暫時無法履行監護職責，安排必要的臨時生活照料措施。（第34條）

③向人民法院申請撤銷監護人資格。（第36條）

（2）法人設立登記機關的登記職責

①法人存續期間登記事項發生變化的，應當依法向登記機關申請變更登記。（第64條）

②登記機關應當依法及時公示法人登記的有關信息。（第66條）

3、物權編

（1）不動產登記機構的登記職責

①不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定。（第210條）

②登記機構要履行查驗材料、詢問申請人以及如實、及時登記有關事項等法定職責。（第212條）

③登記機構不得有要求對不動產進行評估、以年檢等名義進行重復登記的行為以及超出登記職責范圍的其他行為。（第213條）

（2）行政機關的征收、征用

①為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產。并應依法支付補償費用，給予征收補償等。不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。（第243條）

②因搶險救災、疫情防控等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用組織、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人。組織、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。（第245條）

（3）國有財產的管理、監督

履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員對國有財產負有管理和監督、促進保值增值、防止國有財產損失等義務。（第259條）

（4）遺失物的管理

①有關部門收到遺失物，知道權利人的，應當及時通知其領取；不知道的，應當及時發布招領公告。（第315條）

②有關部門在遺失物被領取前，應當妥善保管遺失物。因故意或者重大過失致使遺失物毀損、滅失的，應當承擔民事責任。（第316條）

4、人格權編

（1）防止和制止性騷擾

機關、企業、學校等單位應當采取合理的預防、受理投訴、調查處置等措施，防止和制止利用職權、從屬關系等實施性騷擾。（第1010條）

（2）保密義務

國家機關、承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。（第1039條）

5、繼承編

無人繼承財產的管理及歸屬

（1）沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的，由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會擔任遺產管理人。（第1145條）

（2）無人繼承又無人受遺贈的遺產，歸國家所有，用于公益事業；死者生前是集體所有制組織成員的，歸所在集體所有制組織所有。（第1160條）

6、侵權責任編

（1）生態環境修復及公益訴訟

①違反國家規定造成生態環境損害,生態環境能夠修復的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任。對于侵權人在期限內未修復的，可以自行或委托他人進行修復，所需費用由侵權人承擔。（第1234條）

②違反國家規定造成生態環境損害的,國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償損失。（第1235條）

（2）對不明拋擲物、墜落物致害責任進行調查

從建筑物中拋擲物品或者從建筑物上墜落的物造成他人損害的,公安等機關應當依法及時調查，查清責任人。（第1254條）