第一篇：水資源的跨行政區域治理

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水資源的跨行政區域治理

李德光

（湖南大學，湖南省、長沙市，410082）

摘要：改革開放以來，我國在經濟方面取得了巨大的成就，但在資源治理和環境保護方面卻重踏了西方國家的老路，即經濟發展以資源浪費和環境污染為代價，其典型例證便包括水資源治理問題，隨著水資源治理的不斷惡化，我國實行有效的治理模式迫在眉睫。在國際實踐中，以流域為單位的水資源綜合治理方式是公認的最佳模式，但受制于我國行政區域劃分、地方保護主義、政府考核方式等方面的影響，難以在我國推行。本文通過針對性的研究，將提出的跨行政區域治理體系，以及政府、企業、NGO和公眾共同治理的治理機制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域為單位的水資源綜合治理，乃至為公共資源治理和區域環境治理提供建議對策。

關鍵詞：公共資源治理；水資源；跨行政區域治理

中圖分類號： D035.5(字號:楷體小五黑體)文獻標識碼：A

一、緒論

（一）研究背景與意義

改革開放以來，我國在經濟方面取得了巨大的成就，但經濟發展以資源浪費和環境污染為代價，其典型例證便包括水資源治理問題。我國經濟的高速發展帶來了工業用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業污水和生活污水的大量排放，農業對化肥和農藥的不當使用也造成了水污染，這導致我國水資源治理出現了嚴重危機，并不斷惡化，其突出表現包括水污染嚴重，水資源嚴重短缺，水資源利用效率低下等，促進水資源的有效治理已經成為我國迫在眉睫的任務。

隨著水資源危機的惡化，我國加強了對水資源的治理，投入不斷加大，治理方式多次變革，然而受行政區劃與流域之間不重合，以及區域分權、政府考核體系等方面的制約，以流域為單位的水資源綜合治理模式難以在我國有效推進，我國一直來實施的“政府推動”、“自上而下”的治理模式難以奏效，水資源治理陷入了“越治理，越嚴重”，“局部好轉，總體惡化”的困境。本文將在分析研究的基礎上提出的跨行政區域治理體系，以及政府、企業、NGO和公眾共同治理的治理機制，從而能夠在一定程度上為我國推行以流域為單位的水資源綜合治理，乃至為公共資源治理提供建議對策。

（二）文獻綜述

毛壽龍(2000)在《黃河斷流問題的制度分析》一文中用公共池塘理論對黃河水資源問題進行了應用性分析,認為問題的癥結在于制度及制度選擇。胡鞍鋼、王亞華(2002)在對黃河水利委員會進行調研的基礎上，認為黃河流域在面臨洪水災害、水資源短缺和生態環境惡化三大問題的同時，還有貫穿在這三大問題中的體制問題。

黎元生、胡熠(2004)具體分析了我國水資源管理中的行政分割及其表現：①流域機構權威缺失——難以承擔流域管理統籌協調的職責。②條塊分割——分散管理體制使流域統一管理流于形式。③塊塊分割——水資源產權制度不完善,難以克服水資源的外部效應。④部門分割——分類管理的制度剛性仍未消除,體制協調性差。

徐薈華(2004)認為我國在協調流域水資源保護中的沖突和調動公眾參與反面十分缺乏,不能充分反映區域利益和用戶利益,在執行中出現很多困難,不利于水資源保護。柳長順等(2004)認為流域水資源管理必須把供水、污水處理、水質保護、洪泛區管理、侵蝕控制、防治非點源污染、保護濕地、農業灌排以及娛樂休閑、水力發電、航運、工業用水等等進行綜合管理。

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埃莉諾·奧斯特羅姆認為“中心問題都是搭便車問題。任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻，而只會選擇作一個搭便車者。如果所有的參與人都選擇搭便車，就不會產生集體利益?！?或者“導致集體利益的供給達不到最優水平”。為了解決“搭便車”問題，實現對公共資源的有效治理，國外提出了三種解決途徑。

⑴.私有化模式。私有化模式認為，既然公共物品的非競爭性和非排他性導致公共物品治理中出現搭便車的行為，那么通過產權的私有化就能夠改變這一狀況，不同物品的占有者將通過市場交易的行為來實現社會效應的最大化。

⑵.政府集中控制的“國家化”模式。這一途徑認為國家應以強制權力為基礎，以計劃為手段承當公共物品治理的主要責任。

⑶.自主組織自主治理模式。埃莉諾·奧斯特羅姆提出：與私有化和國家化模式相對，“小規模公共池塘資源”的資源使用者完全可能通過自主組織對資源進行自主治理。三種途徑各有優劣，沒有絕對的好壞之分，單一的模式也無法成為治理的唯一模式，不同的治理模式體現了不同的政策設計，實質是在政府力量、市場力量和社會力量進行一種或多種的選擇。不同的國家或地區應根據自身情況設計最適合的解決途徑。2．跨區域治理理論

跨區域治理是西方發達國家在20世紀80年代興起的新理念，是對組織理論、公共選擇理論、新區域主義以及新公共管理理論的整合，指“針對兩個或兩個以上的不同部門、團體或行政區，因彼此間的業務、功能和疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明，無人管理與跨部門的問題發生時，由公部門、私部門以及非營利組織的結合，透過協力、社區參與、公私合作或契約等聯合方式，以解決棘手的問題。”其主要理論包括：

⑴.競合學說。哈佛大學教授Adma M·Brandanbugrer和耶魯大學教授Barry M·Nalneuff率先提出“co-opetition”理論，這一理論認為地方政府之間存在著既有競爭又有合作的關系。迪格里尼和布杜拉教授在此基礎上提出“競合優勢”理論，提倡以合作取代競爭，并指出地方政府的自利動機會沖擊合作，而競合關系是一種動態博弈過程，可能形成良性循環，從而深化合作，也可能造成惡性循環，導致惡性競爭。

⑵.府際管理理論。府際管理理論是府際關系理論的進一步發展，主要關注“多方治理模式”下的府際關系，其認為，公共產品的提供在主體和方式上都是多元的，政府和企業、非營利組織都可以成為供給主體，供給方式也可以多種選擇，同時，通過組織內外部多遠主體的互動，使組織可以獲取或交換到組織需要的資源。

⑶.跨域管理理論?？缬蚬芾砝碚撌墙⒃谡献骼碚摵透H關系理論的基礎上的，其將靜態的組織體制規范和動態的政策執行網絡兩種學說進行整合，更加關注政府內部不同部門之間的互動關系。

⑷復合行政理論。復合行政理論認為，為了推動區域經濟一體化，可以吸納非政府組織參與，通過交疊、嵌套形成一種多中心的、自主治理的合作機制，從而形成跨越行政區劃、行政層級的界限，實現跨行政區的公共服務。

三、我國水資源治理現狀分析

（一）我國水資源的現狀

我國經濟的高速發展、人口的急劇增長、城市化程度快速提高帶來了工業用水、城市生活用水需求的急劇增長，也帶來了工業污水和生活污水的大量排放，同時，農業對化肥和農藥的不當使用也造成了水污染，這導致我國水資源治理出現了嚴重危機，并不斷惡化，其突出表現包括水資源嚴重短缺，水污染嚴重，水資源利用效率低下等。

雖然我國淡水資源總量為世界第四位，但人均僅為世界平均水平的1/4，在世界上名列121位，因此相對于我國人口和經濟需求而言，我國缺水問題嚴重，是全球13個人均水資源最

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成就，那風景如畫的湖泊河流是最佳見證，在西歐國家的水資源管理體制中，最突出的特點是水資源由同一個部門統籌管理，對于跨省、跨地區的大江大河則是采用以流域為單元的同一管理模式，統管取水、供水、灌溉、節水、防洪、防澇、排水、治污、污水回用等事務，實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。這樣權責獨立統一的治理制度，保證了水資源治理的成效。

但在我國的水資源治理實踐中，卻恰恰相反。一方面，由于水資源牽涉到農林漁牧、水力發電、運輸、自來水供應、工業用水等多個方面，因此水資源的管理實際上由農業、電力、水利、交通、城建、環保等多個部門共同負責，這種格局導致了水資源管理的權責不明晰，就容易出現管理的缺位、越位和錯位現象，有利益的都插一手，有責任的都踢皮球，最終導致水資源管理混亂。另一方面，我國沒有建立起水資源流域治理制度，而是由各個行政區域的地方政府負責，但我國地方政府體制導致不同行政區劃中的各地方政府相互間決策的制定和執行都是各自為政，由于地方政府之間幾乎不存在制度化的關系渠道，因此各地方政府實際上是處于平等而松散的狀態，其關系的形成依賴于上級地方政府，這給流域水資源的綜合治理帶來了巨大的制度阻礙。

雖然我國新《水法》第十二條規定：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制”，總體原則是各負其責，相互配合，相互支持，共同將流域水資源管好。但是，由于我國的地方政府體制、區域分權的改革以及區域協調機構的權利有限等原因，我國仍停留在實質的行政區域管理和形勢的流域管理階段。這帶來的結果便是我國水資源缺乏統一管理，各地方政府的水資源治理很難協調一致和采取集體行動，同時，由于各行政區域之間的發展差異和地方政府利益不同，符合各地方政府利益的理性抉擇最終造成了對水資源的濫用和破壞。總之，水資源治理權責的破碎分割，導致了我國水資源治理的困境，是目前水資源污染嚴重、綜合治理難度大的重要原因。

（二）政府責任缺失與社會參與不足

我們知道，水資源作為公共池塘資源，在個體理性選擇的狀態下，必然產生水資源的過度使用和污染等問題，最終形成公地悲劇。這是由于水資源的產權不明晰，流域內的個人或團體沒有明確權力去管理水資源，讓其不受濫用或污染，這樣，不恰當的水資源利用，如過度使用水資源和無處理污水排放，反而能夠獲得更高的收益，這樣必然導致水資源的過度使用和污染。問題的解決方式主要有市場化、國有化、自主治理三種途徑，但各個途徑各有優劣并適用于不同的制度環境。

市場化途徑指根據科斯定理，通過將公共資源產權明確，將外部性內在化，從而由排污者和受害者雙方討價還價解決水資源的過度使用和污染問題。但這需要至少三個方面的支持，高度的市場經濟、合適的交易成本、完善的法律制度。這三個方面在我國均不成熟，因此我國很難單純通過市場機制來解決水資源濫用和污染問題。事實上，我國解決水資源治理過程中，主要是通過政府的管制來保護水資源，包括采用排污收費、管制、排污消減補貼等措施來保護水資源。

在政府管制的制度中，政府對水資源的責任是治理效果的重要保障，因為政府這時代表的是整個社會的利益，而不是作為政府部門自己的利益，在擁有巨大管制權力并以國家暴力機關做后盾的基礎上，政府如何抉擇將決定水資源的綜合治理效果。但是我國并沒有明晰地約束政府的職責，這體現在兩個方面，一是法律法規體系中沒有明確的責任約束，在政府績效考核中，水資源治理（或環境保護）的考核沒有占據重要地位，另一方面，在水資源管理責權破碎分割的背景下，各地方政府與政府各部門間的權責并沒有明確的劃分，而是重疊、模擬兩可。

政府也是由不同利益和目的的部門和人群組成，各個部門作為行為主體，在缺乏責任約束的背景下，和市場中的經濟個體一樣，也受自身利益驅動而會做出最有利于自己的行為，地方政府往往以GDP等利益為導向，采用寬松的污水排放管制，沒有強烈的動力去約束或調

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共同作用，提高水資源的利用效率，加強水資源的保護。水資源交易市場的品種主要包括三個方面：水資源使用量交易、污水排污權交易、流域水資源補償交易、污水處理交易等，交易者不僅包括企業，還應包括地方政府，比如在同一流域內，進行水資源總量和排污權的合理配置后，各地方政府可以根據各自經濟發展需要進行指標的買賣，這樣一方面可以控制總量，另一方面可以調動地方政府節約減排的積極性，而在流域水資源的配置和污染上，市場機制能夠調節上下游地方政府之間的水資源競爭及排污管理問題，在合理定價的基礎上，交易市場將有效提高水資源綜合治理的成效。

最后，建立一個有效的社會參與機制，水資源的綜合治理是涉及社會切身利益的事，居民和環保公益組織都有著很強的參與意愿，政府可以建立一個有效的信息系統，讓居民或公益組織能夠將所遇到的水資源問題，如企業偷排，亂排，水質惡化等，進行有效的反映并能夠監督問題的處理過程，這種監督不僅是對個人或企業，還包括各地方政府，以防止地方政府盲目追求GDP而放寬污水排放要求等。有效的社會參與機制將增加有效的社會監督，增強政府在水資源綜合治理過程中的透明度，能夠解決政府與企業間的信息不對稱問題，降低政府的行政成本，提高水資源的綜合治理成效。

參考文獻

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第二篇：人民法院跨行政區域管轄1

研究建立跨行政區域法院檢察院

南都訊 日前，中共中央政治局委員、中央政法委書記孟建柱撰文談深化司法體制改革，該文昨日在《人民日報》發表，也被新近出版的《黨的十八屆三中全會〈決定〉學習輔導百問》一書收錄。文中，孟建柱直陳司法辦案受地方保護主義干擾等幾大問題，并逐一開出“處方”，闡釋改革之策。他還首次公開回應稱，考慮到我國基本國情，目前將地方司法機關人財物完全由中央統一管理、完成“司法垂直管理”尚有一定困難；要先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理，逐步改革司法管理體制。

焦點解讀

1推動省以下兩院人財物由省統管

【問題】司法辦案易受地方干擾。目前，地方各級法院檢察院的財物由地方承擔，而按照《憲法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法(簡稱“兩院組織法”)規定，兩院院長也由同級人大任命。孟建柱在文中直言，近年來，社會上反映比較多的司法機關的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統一，損害司法權威。

【改革策】十八屆三中全會《決定》特別提到“確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權”。

孟建柱在文中指出，獨立行使審判權和檢察權，包括推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理、探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度兩項內容，并指出，“我國是單一制國家，司法職權是中央事權，考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難”。孟建柱指出，本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理，地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。

在司法管轄制度方面，孟建柱指出，按行政區劃設立的司法機關在管轄所屬行政區劃內案件時，易受地方保護主義干擾。而中國地區間發展不平衡，各地司法機關承擔業務量有較大差距，一些地方司法資源出現閑置。應從現行憲法框架內著手，探索與行政區劃適當分離的司法管轄制度，通過提級管轄、集中管轄，審理行政案件或者跨地區民商事、環境保護案件；可研究建立跨行政區域的人民法院、人民檢察院。2建立有別于公務員的法官檢察官管理制度

【問題】司法人員現有培養模式不利于保證辦案質量。目前，中國司法人員的招錄、遴選、培養、任用等方面，實行與普通公務員相同的模式。孟建柱也指出，我國80%的案件在基層，80%的司法人員也在基層，加之司法隊伍人數較多，導致基層司法機關人多職數少，基層法官、檢察官、人民警察職級低、待遇差、發展空間有限，不利于提升專業素質，不利于保證辦案質量。

【改革策】對于司法人員招錄和培養，孟建柱提出幾點改革措施：

孟建柱認為，應突出法官、檢察官的辦案主體地位，健全有別于普通公務員的法官、檢察官專業職務(或技術職稱)序列，完善執法勤務機構警員和警務技術職務序列，健全書記員、專業技術人員等司法輔助人員的管理制度，制定司法輔助人員的職數比例等配套措施，提升司法隊伍職業化水平。

在法官、檢察官、人民警察選任招錄制度方面，孟建柱指出，應建立初任法官、檢察官、人民警察統一招錄、集中培訓、基層任職、有序流動、逐級遴選的機制；建立預備法官和檢察官訓練制度，將完成預備法官、檢察官職業訓練并考核合格作為法官、檢察官的法定任職條件。建立選拔律師、法律學者等專業法律人才擔任法官、檢察官的制度機制。實行法官、檢察官逐級遴選制度。同時，改革人民警察招錄培養制度，加大警察院校畢業生入警比例。

針對法官、檢察官的任免和懲戒，孟建柱提議兩院分別成立有社會人員參與的“法官檢察官選任委員會”和“懲戒委員會”，并建立科學合理、客觀公正的業績評價體系和考核晉升機制。

3建立主審法官、合議庭辦案責任制

【問題】孟建柱在文中提到，一些地方仍不同程度存在司法行政化問題。主要表現在：判審分離，審者不判、判者不審；審判工作內部層層審批，權責不明，錯案責任追究難以落實；上下級法院之間的行政化報批，影響審級獨立。

【改革策】針對以上問題，孟建柱提出，需建立主審法官、合議庭辦案責任制，探索建立突出檢察官主體地位的辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責，做到有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究。

同時，改革審判委員會制度，審判委員會主要研究案件的法律適用問題，推進完善院長、副院長、審判委員會委員或審判委員會直接審理重大、復雜、疑難案件的制度。

孟建柱還提出，需明確四級法院職能定位，探索充分發揮一審法院明斷是非定紛止爭、二審法院案結事了、再審法院有錯必究、最高人民法院保證法律統一正確實施的職能。進一步規范和落實上下級法院的審級監督，確保審級獨立。4減刑、假釋和保外就醫需網上協同辦案 【問題】孟建柱還坦言，目前，在刑罰變更執行中存在一些問題，如假釋和保外就醫比例高等，引起了社會輿論關注和對司法公正的質疑。

【改革策】孟建柱提出：從申請到裁定、決定各環節，要嚴格規范減刑、假釋、保外就醫的程序，強化對裁定、決定程序的監督制約，實行執行機關、人民法院和人民檢察院對減刑、假釋和暫予監外執行的網上協同辦案，防止刑罰變更執行環節的腐敗現象。并健全對假釋、暫予監外執行的管理，強化管理責任，防止漏管、脫管和重新違法犯罪，提高矯治效果。

5擴大人民陪審員數量和來源

【問題】人民陪審員陪而不審等現象依然存在。孟建柱坦承，“駐庭陪審”、“編外法官”、“陪而不審”、“審而不議”等現象依然不同程度存在。

【改革策】孟建柱指出，完善人民陪審員制度，應擴大人民陪審員數量和來源，建立隨機抽選的機制，保障人民陪審員參審權利，提高陪審案件比例，切實發揮人民陪審員制度的作用。

改革關鍵詞

【司法公開】庭審全程需錄音錄像并存檔

孟建柱談到司法公開時要求庭審全程同步錄音錄像、入卷存檔，以約束審判人員審判活動，為上訴和監督提供客觀依據。

“要著力推進審判公開，除法律規定不宜公開的，都應公開審判”，孟建柱認為，庭審是審判的中心環節，是訴訟雙方通過舉證、質證、辯論主張權利的平臺。庭審全程應同步錄音錄像，并入卷存檔。庭審全程錄音錄像，有利于約束審判人員的審判活動，促進訴訟參與人員依法行使權利，有利于為上訴審、監督審評判案件是否公正審理提供原始資料和客觀依據。

在檢務公開方面，孟建柱要求：建立不立案、不逮捕、不起訴、不予提起抗訴決定書等檢察機關終結性法律文書公開制度；并實現當事人通過網絡實時查詢舉報、控告、申訴的受理、流轉和辦案流程信息；對于在案件事實、適用法律方面存在較大爭議或在當地有較大社會影響的擬作不起訴、不服檢察機關處理決定的申訴案件，檢察機關主動或依申請組織開展公開審查、公開答復。

明確原告有擇地訴訟選擇權

現行行政訴訟法規定,基層人民法院管轄第一審行政案件。

為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預,在總結現行做法的基礎上,根據黨的十八屆三中全會關于探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的精神,前不久被提請審議的行政訴訟法修正案草案增加規定:高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件；對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件,由中級人民法院管轄。

一些常委委員和列席人員在審議時對上述行政案件管轄制度的修改給予充分肯定,同時建議明確規定原告擇地訴訟權利。

行政訴訟受理難審判難執行難

“行政訴訟法是維護人民群眾根本利益,監督促進行政機關依法行政,有效化解行政爭議的一部重要法律?！毙薷＝鹞瘑T說,目前在司法實踐中存在行政訴訟受理難的情況。

據修福金調查,由于地方政府直接或者隱性干預,大量符合行政訴訟標準的案件得不到受理。他們調查的一個市,2010年到2012年行政案件受理率分別為38.5%、39.12%、35.19%。群眾講有“三不”,即不收案件材料、不出法律文書、不予立案。

“有些法院負責行政訴訟的法官不敢收這些案件,一有要起訴的苗頭相關部門就打來電話,所以法官不敢受理。”修福金說,立案難已經成為群眾反映最強烈的行政訴訟問題。

行政訴訟還存在審判難問題。修福金說,由于涉及自身利益,有的地方行政機關要求法院匯報案件處理情況,通過辦公會等平臺對法院審理案件進行干涉和質疑。法院審理行政案件非常困難,面對違法行政行為,難以依法作出判決。行政機關敗訴率平均為9%,有些地方行政機關敗訴率是零。

關于行政訴訟執行難問題,修福金介紹,由于缺乏必要手段,有的案件法官頂住壓力進行判決,但是也難以執行,甚至法官會受到報復。有些法院判決計生委敗訴后,計生委不僅不履行判決,反而在當年的計生工作中給法院掛黃牌。另外,有一些部門,比如規劃、土地、稅務、工商等部門,經常以“新官不理舊事”為由,拒不履行法院生效裁判。

列席會議的全國人大代表劉革新說,根據現行行政訴訟法規定,絕大多數行政案件都是由被告,即行政機關所在地的人民法院管轄,這樣的管轄比較便民,也比較有利于法院查證事實。但由于被告所在地人民法院在人、財、物各方面都受制于地方政府,導致在現實中行政審判往往受地方行政干預影響,司法活動受到制約,甚至喪失中立、公正的立場。因此,在遭遇行政爭議的時候,當事人往往不愿意選擇行政訴訟,而是選擇信訪方式維權。據統計,人民法院受理的行政案件中,有13%被法院駁回起訴,還有40%以上的案件是原告主動撤訴。也就是說,即使立案后也只有40%多的案件,最終由人民法院審理并對實體問題作出裁判。

行政案件跨區域管轄勢在必行

“上述三難困境產生的主要原因是現行司法管轄與行政區劃完全相對的體制?！毙薷＝鹫J為,現行司法體制下法官的經濟、生活、住房以及升遷等各個方面都由同級政府管轄,用人家的、吃人家的、喝人家的,在審判中就必須聽人家的,這是最根本原因。

修福金指出,要解決三難問題,必須破除行政區劃和司法管轄權相對應的關系,保障行政審判不受非法干預。行政案件跨區域管轄才能使行政審判充分發揮其優良的制度功能,有利于從制度上破解“上有政策、下有對策”,維護中央政令暢通,有利于消除群眾置疑,促進依法行政,密切黨群干群關系,有利于解決群眾反映強烈的突出問題,讓廣大人民群眾充分相信法律、自覺運用法律,推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環境。

“草案規定高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄第一審的行政案件,對縣級以上地方政府的行政訴訟由中級人民法院管轄,這些做法可以減少地方政府對審判的干預,有助于解決審理難的問題?！狈缎禧愄┪瘑T認為。

吳曉靈委員說,草案在訴訟管轄問題上提出可以跨區域審理,這是非常重要的。有報道稱,浙江一個地區實行在本轄區審理行政訴訟案件時老百姓勝訴率是10%至13%,跨區域審理之后老百姓勝訴率達到62%以上。

列席會議的廣西壯族自治區人大常委會副主任莫永清說,當前行政案件解決難的一個重要原因是同級審,即市縣政府為被告的一審案件由當地法院管轄。同級審不利于獨立、公正審判。因此,草案增加規定縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件由中級人民法院管轄,對沖破地方保護主義具有重要意義。

“異地審也是一個辦法?！蹦狼逭f,但異地審從基層情況看,會帶來一些不便?？鐓^域管轄會增加司法成本,判后執行難度也會加大。另外,一個鄉鎮級的具體行政行為,由本轄區內的縣級法院來管轄,應該問題不大。鄉鎮一級同縣法院比,縣法院還是處于優勢位置的,不存在不敢判的情況。建議由基層人民法院管轄本行政區域內縣級以下政府所作的具體行政行為的一審案件。這樣既有利于解決地方保護主義問題,又能克服可能出現的諸如增加司法成本等其他問題。

莫文秀委員指出,確定行政訴訟管轄應當主要遵循以下原則:便于當事人訴訟,便于法院正確、公正、有效地行使審判權；法院審判工作量的合理分工和分配。

建議基層法院不設行政審判庭

“管轄的確立應該追求各種價值目標的平衡。”莫文秀說,現行行政訴訟法沒有充分考慮行政審判中可能受到的法外干預,在地域管轄上采取“原告就被告”原則,級別管轄過低問題也比較突出,影響了行政審判的公正行使。所以,建議適當提高行政訴訟級別的管轄,并且將被告所在地和原告所在地都納入地域管轄的選擇范圍。如果原告、被告在同一個地區的,原告可以申請上級人民法院指定其他人民法院管轄。以從制度上減少行政干預的可能性,保障人民法院依法獨立行使審判權。

陳喜慶委員也建議,進一步明確給予原告擇地訴訟的權利。就是說,原告有權選擇跨行政區域進行訴訟,以便保證原告訴訟權利的充分行使。

列席會議的全國人大代表高廣生建議適當提高行政訴訟審級,明確“以縣、市級人民政府或省級人民政府工作部門為被告的一審行政案件均由中級人民法院受理,以省級人民政府和國務院各部門為被告的一審行政案件由高級人民法院受理”,通過提高審級來減少行政機關對行政案件的干擾。

為有效解決地方政府干預,劉革新建議,所有一審行政案件全部由中級人民法院管轄,基層法院不設行政審判庭,不審理行政案件；如果必要,中級法院可以派出巡回行政法庭,及時受理或審理當地的行政案件。其理由有:其一,區縣級法院審理涉及所在區縣級政府及其部門的案件難于擺脫干預,難以公正；其二,基層法院行政案件太少,難以積累行政審判經驗；一些行政法官“無活干”而被借調去搞非訴執行,這使人們更失去了對“民告官”訴訟的信任和信心。

司法管轄可與行政區劃適當分離

中央民族大學法學院教授 熊文釗

--------------------法院管轄區域事實上就是司法區域，按照司法區域與行政區域相分離的原則，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的改革，勢必將會在成功經驗基礎之上，更進一步地在全國范圍內全面推行司法區域與行政區域相分離的司法管理體制。《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出，“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施?！睘榇_保依法獨立公正行使審判權檢察權，有賴于建立與行政區劃適當分離的司法體系。

從法律社會學的視角看，依法獨立公正行使審判權檢察權是歷史演進的結果，也是政治文明的基本要求。如果把法律的社會存在形態分為權力和權利兩類的話，那么當代司法權在“權利——權力”（典型的如行政訴訟）、“權利——權利”（如民事訴訟）等基本關系的糾紛解決中都扮演了重要的角色。但是，無論司法權處理的關系類型為何，其基本的核心理念都是一致的，即依法獨立公正行使審判權?，F代訴訟模式一般體現為等腰三角結構：司法權位于高點居中裁判，而訴訟雙方則共同接受司法判決的結果。這一模式的構建主要強調如下因素。其一，司法權擁有足夠的權威。這是使得訴訟雙方愿意啟動司法程序并接受司法判決的前提。糾紛的解決機制并非限于訴訟一種，但訴訟確是公認的最為有效的糾紛解決方式。司法的權威在其中扮演了極為重要的角色。其二，司法權具有足夠的公正性。即司法權能夠真正以居間裁判的身份出現，是確保訴訟三角關系“等腰性”的核心。倘若失去了公正性，司法本身的社會存在價值也就消解殆盡。確保司法的公正性主要從兩個方面入手，一是客觀上，司法權具有相對的獨立地位，這是司法公正的前提；二是主觀上司法權能夠摒除各種消極因素的影響，自覺能動的將公正性真正視為自己的生命，這是司法公正的條件。其三，實在的和潛在的訴訟參與者對司法公正具有深刻的認識和堅定的信仰。這一過程既需要大量法治文化的積淀和深化，也需要司法權自己能夠“獨善其身”，維系超然的裁判者地位。

當代中國的法院制度雖然獲得了一定的進步并初步體現出現代性的特征，但是在諸多方面仍保留著大量的傳統遺存，極大地干擾了依法獨立公正的行使審判權的實現。其一，法院在人、財、物的管理上受制于各級地方政府，司法活動容易受到地方因素的影響。其二，法院的功能發揮受到制約，盡管法院具有制約行政權的功能，但實際的制約效果卻令人堪憂。行政訴訟受案率低、原告的勝訴率低、執行難等已經是困擾我國行政訴訟制度的主要因素。其三，依法獨立公正審判的虛置或異化現象嚴重，主要表現在法官在對法律的適用上過分強調法院應當圍繞政府的工作大局開展審判活動，為經濟建設保駕護航，從而忽略了司法的獨立性和中立性。其四，各級法院系統過多地受制于地方。各級法院的人事任免、工作報告、財政經費等均受制于地方，使得司法作為國家法制統一的捍衛者，往往難以發揮其切實的功能，反而使各級地方法院淪為了地方保護主義的工具。

司法機關的地方保護主義比起行政機關的地方保護主義來，其危害性要嚴重得多！如果跨地區經濟訴訟案件得不到公正的審判，商品和資本就難以在各個地區之間順暢流動，統一的國內市場的形成過程就要受阻。受理法院蓄意偏袒一方利益，損害另一方利益，就意味著解決地方矛盾的合法渠道被堵塞了。地方與地方的矛盾得不到及時合法的解決，積累到一定程度，難免爆發，難免要通過越級上訪等渠道，甚至通過黑社會的活動和地區性械斗等方式來解決，國內統一市場的形成過程將受到破壞。依法獨立公正行使審判權檢察權是司法公正的生命。因此，改革司法管理體制應以確保依法獨立公正行使審判權的角度作為切入點。就法院獨立行使審判權而言，一方面，在司法管理體制上就應當由國家掌握司法管理資源，包括人、財、物、編制、后勤福利等等。另一方面，人民代表大會作為根本政治制度地位的確立，審判權來自于最高國家權力機關通過法律的授予而不是各級地方授予的,是捍衛國家法制統一和統一市場公平的國家機器。就法官地位而言，改革審判委員會制度，建立和完善主審法官、合議庭辦案責任制，法官在行使裁判權的過程中，將會有效地排除和規避來自于法院領導、所在地方行政領導乃至當地執政黨政法部門領導的多重影響，從而保證人民的權利和國家法制的統一。

然而，司法工作所面臨的諸多困窘，最主要的大多指向司法區域與行政區域的高度吻合的制度設計。因此，《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出建立與行政區域適當分離的司法管轄制度，使得司法權得以擺脫來自于當地行政區域內的諸多消極因素的干擾。這對于維系國家的法制統一，建構新型的中央與地方之間的良性互動關系，保障市場的統一和公共服務的均等化具有重要的意義。

顯然，行政區域與司法區域相分離原則的真諦在于讓審判權切實發揮監督作用以推進有限政府的實現，因司法地方化的制度安排違反了程序正義最基本的要求。事實上，我國在海事法院從建立伊始就按照行政區域與司法區域相分離的原則設立若干海事法院開展海事審判工作，維護了國內統一市場乃至國際統一市場的形成和發展。自1989年行政訴訟法頒行以來，我國各級法院相繼設立行政審判庭，開展了行政審判工作，應該說為維護行政相對人的合法權益，保障行政機關依法行政發揮了重要作用，但由于司法管理體制受制于各級地方政府，使得行政審判工作的開展首當其沖地受到了一些限制，制約了行政審判體制向縱深領域的改革。按照《決定》提出的在省以下法院人財物統一管理的要求，建議在省以下仿照海事法院體制先行設立行政法院，推動行政審判體制改革。

綜上，深化司法體制改革，就必須對既有的法院系統進行如下三方面的改革。其一，司法區域同行政區劃相對分離，以杜絕同級行政機關對司法審判活動造成的不必要的干擾。其二，法院系統的人財物等不由地方直接保障，以使司法機關擺脫長期以來“將自家后院托付給地方行政機關”的困惑。其三，法院的領導人員、法官由上級法院產生，由同級人大負責監督，以將司法權的運行真正還原到一個合法、合理的制度框架之下，從而確保依法獨立公正行使審判權，保證國家法制統一正確實施。

第三篇：跨行政區域檢察院管轄案件范圍

一、問題的提出

為排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使職權，黨的十八屆四中全會提出，“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”，構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局[1]。貫徹落實這項任務，需要進行科學的整體設計，確保做到布局合理、定位清晰。確定跨行政區劃法院、檢察院如何設置，首先需要明確它管轄哪些案件。在此基礎上，才能確定其結構與布局。關于跨行政區劃法院的案件管轄，總書記在四中全會決定的說明中講得比較具體?？缧姓^劃檢察院應當管轄哪些案件，四中全會文件中并未提及。

2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，建議根據會議討論情況進一步修改完善后按程序報批實施。12月28日，依托上海鐵路運輸檢察分院設立，跨行政區劃管轄案件的上海市檢察院第三分院掛牌。12月30日，跨行政區劃管轄案件的北京市檢察院第四分院依托北京鐵路運輸檢察分院掛牌成立。二者在案件管轄范圍方面具有明顯差異[2]（見下表）。

北京、上海跨行政區劃檢察分院案件管轄對照表

┌──────────────────┬──────────────────┐

│北京市檢察院四分院管轄范圍

│上海市檢察院三分院管轄范圍

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級法院管轄的行政訴訟監督案│上海第三中級法院管轄的行政訴訟監督案│

│件

│件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京第四中級法院管轄的跨地區重大民商│上海第三中級法院管轄的跨地區重大民商│

│事監督案件

│事監督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京知識產權法院管轄的知識產權類訴訟│上海知識產權法院管轄的知識產權類訴訟│

│監督案件

│監督案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│

│上海海事法院管轄的海事訴訟監督案件 │

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的跨地區重大職務│上級檢察院指定管轄的跨地區重大職務犯│

│犯罪案件及關聯案件

│罪案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應由中級法院管轄的環境資源保護和食品│跨地區的重大環境資源保護和重大食品藥│

│藥品安全刑事一審案件，以及北京市檢察│品安全刑事案件

│

│院指定管轄的其他跨地區重大環境資源保│

│

│護和重大食品藥品安全刑事一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│應由中級法院管轄的發生在民航、公交、│民航、水運所屬公安機關偵查的重大刑事│

│水運領域并由其所屬公安機關偵查的刑事│案件、海關所屬公安機關偵查的刑事案件│

│一審案件；海關所屬公安機關偵查的刑事│

│

│一審案件

│

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院指定管轄的其他重大案件 │上級檢察院指定管轄的其他重大案件

│

├──────────────────┼──────────────────┤

│北京市檢察院鐵路運輸檢察分院原來管轄│上海市檢察院鐵路運輸分院原來管轄的涉│

│的涉鐵路運輸案件

│鐵路運輸、軌道交通案件

│

└──────────────────┴──────────────────┘

此次選擇上海、北京進行跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點，意圖避免與現行組織法相沖突，確保改革試點依法進行。但是，北京、上海在轄區面積、檢察分院轄區等方面都不具有典型性。明晰的管轄規則既是建設公正高效權威的司法制度的需要，也是公民、組織行使訴訟權利的重要前提。設立跨行政區劃的人民檢察院，必須建立統一的案件管轄制度。本文擬從檢察案件特點、跨行政區劃檢察院與行政區劃院合理分工等角度分析探討可適用于全國各地的跨行政區劃檢察院案件管轄規則。

二、設計跨行政區劃檢察院案件管轄的考量因素

在現有行政區劃檢察院系統已經實現檢察職能全覆蓋的基礎上探索設立跨行政區劃檢察院辦理“特殊案件”，并不需要建立一套與行政區劃檢察院高度重疊的、龐大的跨行政區劃檢察院系統。基于這一判斷，設計跨行政區劃檢察院案件管轄應當考慮以下因素：

（一）國家結構形式

我國是單一制的社會主義國家。雖然從科學治理、有效治理的角度需要劃分中央事權和地方事權，但并不存在嚴格意義上的中央職能和地方職能，或者說，我國的中央事權與地方事權劃分是相對的。地方國家機關既要服務于地方經濟社會發展，也要服務于黨和國家事業大局。在這一輪的司法體制改革中，中央已經明確司法權屬于中央事權。現有的地方法院、檢察院，從性質和功能上講，是國家設在地方的法院、檢察院。因此，我國不可能實行中央司法系統與地方司法系統并存的體制。司法案件涉及的事項是否屬于純粹的中央事權，可以作為確定案件管轄的一個考量因素[3]，但不是唯一因素。

（二）訴訟經濟原理

設置跨行政區劃檢察院，旨在排除執法辦案中的地方因素干擾，而不是為了解決局部存在的“案多人少”的矛盾。這一輪司法體制改革，通過實行司法人員分類管理，確定法院、檢察院中各類人員的員額比例，將法院、檢察院的絕大部分工作人員安排到辦案一線，“解決法院、檢察院內部一些人擁有法官、檢察官頭銜卻不辦案，內部行政管理部門越來越膨脹，優秀法官、檢察官脫離辦案一線，進行‘逆向選擇’等問題”[4]。這項改革到位，一些地方法院、檢察院“案多人少”的矛盾將會緩解?；谵k理特殊案件的功能定位，設置跨區劃檢察院應當遵循精簡、高效的原則，防止疊床架屋，無需布局到每個市、縣。

從制度設計的角度看，每個跨行政區劃檢察院都應當具有固定的管轄區域，只是這個區域不限于某一個行政區劃?？缧姓^劃檢察院的管轄范圍又應當實行全面覆蓋，避免同一類案件，在甲地由行政區劃檢察院管轄，在乙地由跨行政區劃檢察院管轄。由于“特殊案件”作為例外情況在數量上遠遠不及“普通案件”，跨行政區劃檢察院設置數量不宜過多，相應地，每個跨行政區劃檢察院管轄的地域范圍就比較大。公民、組織到跨行政區劃檢察院行使訴訟權利、履行訴訟義務難免要來回奔波[5]。從這個角度說，跨行政區劃檢察院的辦案成本在總體上會高于行政區劃檢察院的辦案成本。因此，在制度設計上，爭議標的不大的跨區域行政訴訟監督案件和民商事監督案件，應當允許公民、組織在行政區劃檢察院主張權利；普通職務犯罪案件，仍然應當由行政區劃檢察院查辦。

（三）司法改革政策

十八屆三中全會提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。這項改革對于設在地、縣兩級的法院、檢察院獨立公正司法至關重要。如果“省級統一管理”到位，四中全會提出的“領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”落實到位，地、縣黨政機關和領導干部干預法院、檢察院依法辦案的能力將會降低，相應地，跨行政區劃檢察院承擔省內跨地市、跨縣案件的必要性將會減小。此外，三中、四中全會提出的主審法官、合議庭、主任檢察官辦案責任制和辦案質量終身負責制、錯案責任倒查問責制，將會形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權運行機制，將會提升行政區劃法院、檢察院公正司法的能力。

（四）行政區劃改革政策

三中全會提出，優化行政區劃設置，探索推進省直接管理縣（市）體制改革?！笆≈惫芸h”改革有兩項措施：“強縣擴權”，財政“省直管縣”。這些措施如果到位，地、縣黨政機關之間的關系會發生相應變化，與地市黨政機關利益直接相關的司法案件數量也會下降。中級法院、分州市檢察院受干預程度總體上也會因此減輕。省直管縣如果全面推行，地方形成省、（地）縣、鄉鎮三級架構，各省內的中級法院和分州市檢察院都將像直轄市的中級法院和檢察分院一樣成為跨行政區劃管轄的法院、檢察院。

（五）跨行政區劃檢察院管理體制

根據我國憲法和“兩院”組織法，法院、檢察院由人大產生、受人大監督，原則上按照行政區劃設置。行政區劃法院、檢察院由行政區劃內的人大及其常委會產生?？缧姓^劃法院、檢察院由誰產生，受誰監督呢？中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于設立知識產權法院的方案》和最高法院《關于北京、上海、廣州知識產權法院案件管轄的規定》要求，知識產權法院由所在地的市人大常委會產生，對它負責并報告工作。以廣州知識產權法院為例，它由廣州人大常委會產生，管轄廣東范圍內的知識產權一審民事、行政案件。根據憲法規定，國家的“一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！彼痉嘤扇舜蠹捌涑Ｎ瘯x予，因此，每個法院、檢察院的固定管轄范圍原則上應當在產生它的人大所代表的地域范圍之內。據此，跨行政區劃法院、檢察院如果完全由省、市人大及其常委會產生，它跨省、市行使司法權的合法性難免會受到人們的質疑。在省級統一管理地方法院、檢察院人財物的體制下，省際利益沖突案件恰恰是最需要由跨行政區劃法院、檢察院來管轄的。

基于以上諸因素，可以得出這樣的初步結論：跨行政區劃檢察院設置數量不宜過多，承擔的案件數量不宜過大。相應地，每個跨行政區劃檢察院的轄區要比同一層級的行政區劃檢察院轄區大得多。這也是研究跨行政區劃檢察院案件管轄的重要前提。

三、跨行政區劃檢察院固定管轄案件類別分析

我國憲法雖然規定檢察機關是法律監督機關，但是檢察權的取得遵循職權法定原則?，F行法律主要圍繞三大訴訟配置檢察監督權能[6]。由三大訴訟各自的特點、任務和檢察機關職能所決定，檢察機關的執法辦案任務主要集中在刑事訴訟中。對行政權的監督也主要是通過職務犯罪偵查等方式來實現的[7]。四中全會提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！边@不是檢察機關取得“一般監督權”的政策依據，而是實現各項監督制度體系化的客觀需要。研究跨行政區劃檢察院設置與案件管轄，必須以堅持檢察職權法定為前提，弄清楚檢察機關管轄的案件從哪里來，到哪里去。

（一）公民、組織向檢察機關表達訴求

最近有學者認為，檢察權有必要從國家本位向社會本位轉型[8]。檢察機關應當在其職權范圍內回應社會公眾的訴求，滿足社會需求。實際上，近年來檢察機制與檢察工作一直朝著增強回應性的方向努力。公民、組織的控告、申訴、檢舉，既是檢察案件的一種重要來源，也是檢察機關制定政策的主要參考。同時，跨行政區劃檢察院在體制上更加獨立，理論上更容易贏得公眾信賴，公民、組織向跨行政區劃檢察院提出控告、申訴、舉報顧慮會小一些。但是，對公民、組織訴求的受理附屬于職務犯罪偵查、訴訟監督等職能?；凇罢l管轄、誰受理”的原則，受理控告、舉報案件不可能作為一種檢察職能獨立存在?？缧姓^劃檢察院原則上只能受理本機關管轄權范圍內的控告、申訴、檢舉。當然，對于不屬于本院管轄的訴求，特別是職務犯罪案件線索，跨行政區劃檢察院也有必要進行登記、整理，移送有管轄權的檢察院。

從理論上講，刑事、民事申訴案件雖然數量不小，但成案率低，與其分散在行政區劃檢察院體系中，不如統一劃歸跨行政區劃檢察院集中管轄。問題是，基于維護司法裁判既判力的需要，法律規定上級檢察院對下級法院所作的生效裁判行使抗訴權，這兩類案件因此在層級分布上都呈“倒三角”結構。盡管現行規定要求刑事申訴人“逐級申訴”，民事當事人向沒有抗訴權的原審法院的同級檢察院申訴，但是，基層檢察院、檢察分院在保障公民、組織獲得抗訴再審權利方面的作用注定是有限的。到檢察機關申訴的民事、行政案件，絕大多數屬于高級法院或者最高法院駁回當事人再審申請的案件，抗訴權集中在省級檢察院、高檢院，分州市檢察院、基層檢察院辦理這類案件基本上屬于重復勞動。錯誤明顯的刑事申訴案件，在分州市檢察院、省級檢察院通常已經得到糾正，未能得到糾正的刑事申訴案件往往疑難、復雜，而且經過省級院審查、復查，層級較低的跨行政區劃檢察院通常無力承擔。跨行政區劃檢察院不是不可以辦申訴案件，但是，要正視基層檢察院、分州市檢察院的功能局限，著眼于構建相應層級的跨行政區劃檢察院。否則，跨行政區劃檢察分院提請抗訴的案件只能進入各省、市、自治區檢察院和各省、市、自治區高級法院。

（二）公安機關偵查案件的審查批捕與公訴職能

審查批捕、審查起訴是檢察機關最常規的業務工作。根據法律規定，刑事訴訟中公檢法分工負責，公安機關是承擔刑事偵查職能的行政機關，檢察機關辦理的批捕、起訴案件，除自偵案件外，絕大多數來自公安機關提請批捕、提請起訴。實踐證明，公安機關實行按行政區劃設置為原則、按行業設置為例外的體制是符合中國國情的。研究跨行政區劃檢察院刑事檢察案件管轄，需要以現行公安體制為前提。

1.與行政區劃公安機關偵查業務對接問題

各市、縣公安局依據現行規定管轄的刑事案件，凡是存在地方保護可能的大案要案，可以在公安環節就改變管轄，接受指定行使偵查權的公安機關通常應當向對應設置的行政區劃檢察院提請批捕、提請起訴并接受監督?？缧姓^劃檢察院辦理行政區劃公安機關偵查的批捕、起訴案件，監督其偵查活動，只能是一種例外，不然會造成跨行政區劃檢察院與行政區劃檢察院之間管轄分工不清，導致推諉扯皮。跨行政區劃檢察院管轄批捕、公訴案件，履行偵查監督職能，應當主要與跨行政區劃公安機關的偵查業務對接。

談到跨行政區劃檢察院案件管轄，人們基于環境污染危害的跨區劃特點，容易想到相關案件由跨行政區劃檢察院來承擔。的確，環境污染相關犯罪的行為危害往往具有跨行政區劃的特點，有些環境污染違法犯罪之所以不能被有效制止，常常與地方保護主義具有直接關系。但是，按照現行法律，環境污染犯罪由行政區劃公安機關偵查。即使將環境污染相關犯罪的立案監督、批捕、起訴職能交由跨行政區劃檢察院承擔，也很難預期有好的效果，因為刑事訴訟程序能否有效啟動，主要取決于公安機關而不是檢察院。

2.與行業公安機關偵查業務對接問題

在我國，鐵路運輸、海關、水運、民航、森林等按行業設置的公安機關，除鐵路公安與鐵路運輸檢察院、鐵路運輸法院在刑事訴訟中形成業務對接之外，其他行業公安通過一定的管轄規則與地方法院、檢察院相對接。例如，水運公安、民航公安、海警辦理的刑事案件，數量不大，目前與行政區劃檢察院對接，將來可以考慮納入跨行政區劃檢察院管轄。辦理刑事案件較多、與地方檢察院對接的跨行政區劃公安機關是海關緝私局。與行政區劃相分離的海關體制與海關緝私警察體制[9]，能夠在很大程度上保障偵查環節的執法不受地方黨政機關干擾。海關緝私警察機構的分布，與鐵路公檢法的布局有很大不同，它辦理的刑事案件的管轄規則也不同于鐵路公安。直屬海關緝私局、隸屬海關緝私局辦理的刑事案件，目前均由緝私局所在地分州市檢察院、中級法院管轄。這種管轄規則實踐中沒有表現出明顯缺陷。但是，國家創設和懲治走私犯罪本身就是為了維護國家和中央整體利益，理論上屬于央地利益沖突案件，因此，可以將海關緝私局辦理的案件統一由跨行政區劃檢察院管轄，同時根據海關緝私案件分布規律進行布局。

3.現有跨行政區劃檢察院的審查批捕與公訴業務

雖然鐵路上發生的刑事犯罪常常具有跨地域的特點，但這種跨地域和互聯網金融的跨地域一樣，并不必然帶來地方干預。事實上，由于社會分層日益明顯等原因，由行政區劃公安、檢察院管轄，實踐中很少有黨政領導干預盜竊、搶劫之類的刑事案件。盡管如此，現有的跨行政區劃檢察院的審查批捕、審查公訴業務，仍然可以保留在跨行政區劃檢察院體系之內，以保持其刑事檢察業務的完整性。

基于檢察辦案的親歷性要求，最適合由跨行政區劃檢察院管轄的批捕、公訴案件，通常只能是在地域上與它相近的公安機關偵查的案件。當然，跨行政區劃檢察院也有必要基于業務覆蓋范圍等因素進行布局。既要機構精簡，又要在管轄上有效覆蓋全國，這正是設置多職能跨行政區劃檢察院面臨的最大難題。

（三）職務犯罪偵查職能

對于行政區劃檢察院來說，偵查職務犯罪工作很容易受到地方因素干擾。只要檢察人員及其親屬享受檢察院所在地政府提供的公共服務，即使檢察院的人財物實行“省級統管”，仍然可能出現利益交換。因此，從理論上講，職務犯罪案件最適合由跨行政區劃檢察院管轄。十八屆四中全會決定起草組集體編著的學習輔導材料在介紹設置跨行政區劃法院、檢察院的考慮時，特別提到：檢察機關近年來查辦職務犯罪的數量大幅增加，很多犯罪嫌疑人位高權重，保護層厚，關系網密，反偵查能力強，案件查辦過程中來自同級地方黨政部門及有關領導的干擾阻力大。因此，過去的實踐中需要經常采取指定異地管轄、異地羈押、異地辦案的方式，而指定異地管轄具有隨機性，成本較高，需要規范化[10]。據此，由跨行政區劃檢察院偵查某些職務犯罪大案要案應當作為推動職務犯罪偵查規范化的一種重要方式，偵查職務犯罪也應當作為跨行政區劃檢察院的一項主要業務工作。

第四篇：關于突破行政區域限制實現水資源共享的建議

關于突破行政區域限制實現水資源共享的建議

安徽省代表團劉瑞蓮

碭山縣位于安徽省最北部，地處皖蘇魯豫四省交界處，全縣土地面積1192.94平方公里，總人口96萬，轄13個鎮1個開發區，耕地面積124萬畝。

碭山縣年平均降水量為760mm，地表水資源主要是天然降水形成的地表徑流，工業生產和人居飲水完全依靠地下水，隨著經濟社會發展，工農業用水量增加，地下水位呈逐年下降趨勢。水資源是經濟發展的重要生產因素，需要有相應的水資源作支撐。這種支撐能力是保障區域持續快速發展的重要前提和基礎。目前，國家南水北調東線工程已進入江蘇豐縣，為充分發揮國家水利工程效益，解決人居飲水問題，建議突破行政區限，將南水北調水資源引入安徽境內，解決安徽碭山及蕭縣北部水資源匱乏問題。

附件：碭山縣黃河故道治理開發工程項目建議書

碭山縣黃河故道治理開發工程

項目建議書

碭山縣人民政府

二〇一一年二月二十五日

一、基本情況

碭山縣位于黃淮平原中東部，安徽省西北部，地處北緯34°16′-34°40′，東徑116°10′-116°38′，地勢平坦，自西北向東南以1/4000-1/6000的坡降微傾，地面高程33.5-53.1米；與蘇、魯、豫、皖四省六縣交界，全縣土地面積1192.94平方公里，總人口95.5萬人，其中農業人口84.9萬人，轄13個鄉鎮1個經濟開發區，耕地面積124萬畝。

二、水文氣象

碭山縣地處新汴河，南四湖兩大水系，同屬淮河流域，兩水系以故黃河南堤為分水嶺，以北為南四湖水系，匯水面積440.1km2，占全縣總面積的36.9%，以南為新汴河水系，匯水面積752.84km2，占全縣總面積的63.1%。

碭山縣地處暖溫帶與北亞熱帶之間，氣侯屬半濕潤、半干旱季風氣侯區，其特點是夏熱多雨，冬寒干燥，春旱多風，四季分明，呈大陸性氣候特點；其多年平均降雨量760mm。

三、水資源狀況

碭山縣地表水資源主要是天然降雨形成的地表徑流，河道主要為汛期排澇，降水多以暴雨形式出現，產生的地表徑流大都白白流失，利用率很低。

淺層地下水資源有273.4km2的富水區和799.31 km2的中等富水區、120.23 km2的弱富水區；中層地下水資源有101.96 km2的富水區和291.35 km2的中等富水區、799.63 km2的弱富水區；深層地下水資源有510.43 km2的富水區和339 km2的中等富水區、343.51 km2的弱富水區；

多年平均水資源總量約29856萬立方米，多年平均水資源可利用量24893萬m3，需水32100萬m3，缺水6307萬m3；全縣人均擁有水資源量為312.6立方米，地下水多年埋深2-5米，近年來隨著工農業開采量的增加，地下水位有逐年降低的趨勢。

隨著社會經濟發展、人口增加，工農業、居民生活用水量仍然處于上升趨勢，2010年全縣供水人口約67萬人，需水量2189萬立方米，供水量872萬立方米。

鑒于以上因素，在今后水資源的開發利用方面，除了充分攔蓄地表水，合理開發地下水，采取節水灌溉措施之外，充分依托黃河故道引調外水，以故黃河為載體，上游從河南省虞城縣，下游從江蘇省豐縣調水，應該是今后解決水資源短

缺和供水不足的根本途徑。

四、黃河故道基本情況

黃河故道系指1855年（清咸豐五年），黃河于河南省銅瓦廂決口改道，奪大清河北徙入海后，不再匯淮而遺留下來的一條廢棄河道。黃河故道從我縣中北部穿過，南北大堤間寬度約9公里，與兩側地面形成6-8米高差而成為我縣的地上懸河，形成堤內堤外兩大沖積平原的地貌景觀。在碭山縣境內，黃河故道呈帶狀橫貫中北部，西起官莊鎮下河陳莊，流經碭山官莊、玄廟、周寨、碭城、葛集、良梨及唐寨7個鄉鎮，東至葛集鎮鎮蟠龍集，全長46.8公里。碭山境內匯流面積為277.8平方公里；黃河故道兩岸灘地為青沙土和兩合土，土質肥沃，適宜多種農作物生長，是碭山縣水果產區，現有果樹12萬畝，其優質水果產量約占安徽省水果產量的40％以上。

黃河故道水域面積1.23萬畝、葦地170畝、灘涂210畝，水質好，PH值近于中性，無污染。岳莊壩屬中型水庫，設計總庫容2815萬立方米，1982年完成蓄水運行，2009年除險加固，目前蓄水1400立方米；黃河故道分布有康熙治河條例石碑、玄帝廟、古渡口遺址等歷史文化古跡。

故道區內水域水產資源豐富，現有養殖魚類20余種，甲殼類10余多種；水生植物有10余種，其主要是藕、菱角、葦、蒲及各種菹草、輪葉黑藻等，黃河故道水域、葦地、灘涂也是候鳥繁殖棲息之地。

五、工程布局

以開挖疏浚河道、修建堤防、建設蓄水引水工程、進行黃河故道水生態修復工程為主，同時加強耕地保護、改善農村生態環境，加強水土流失治理、坡耕地治理、荒灘荒地治理和土地整理，對原有的橋涵、泵站進行加固改造；重點建設蓄水供水引水工程。初步規劃在上游開通與河南虞城的輸水通道，中游疏通淤積河道，下游建設蓄水閘壩，對上游排水大溝做防護和綠化工程，保護黃河故道良好的水生態環境

六、工程內容和工程量

1、河道開挖清淤

岳莊壩水庫上游4.9公里的庫區淤積嚴重，影響庫容，計劃清淤開挖；果園

場至郭莊段約6.7公里基本淤平，需要按底寬100米開挖；張庵電管站上游3.1公里需要疏通，據測算清淤土方約873萬方；

2、水生態修復工程

水生態修復工程是以保護和改善河道、水庫水質、豐富水生態多樣性為核心，以保證生態系統安全、提高水生態環境承載能力為目標，保持水生態系統健康發展和良性循環，在皖北地區起示范和帶動作用。

由于農村的污水處理設施和管網建設嚴重滯后，大量沒有經過處理的生活污水和糞便、圈舍沖洗污水、養殖家禽、家畜的污水直接排入河道。并且，排污總量大大超過了天然水體的自凈能力，造成一部分水體污染。運用環境水生態中立方法處理農村生活污水，充分利用現有池塘和閑置荒地；采取就地處理，就地回用的原則，兼顧系統的功能性和景觀性。

預計需要在黃河故道上游建設垃圾填埋場2處、溝口防護工程1.47萬平方米、建設生態防護林500畝、投放魚苗、藕、菱角、葦、蒲及各種菹草1250畝；建設3個濕地，總面積約1200畝。

3、橋梁工程

需要新建木李莊橋、蔣營、韓新莊橋3座。

4、蓄水工程

在下游楊莊建節制閘一座，孔徑為10*5米。

5、引水工程

在上游下河陳莊、下游高寨潭各建一座抽水站，作為引調水源工程，中游在蔣營建輸水工程，利用堤北河及利民河上游向碭城輸水，需要附屬建筑物有12.5公里干支渠、2座節制閘、4座分水閘、6座倒虹吸、7座渡槽。

七、投資估算

根據《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）和《投資項目可行性研究指南》，工程建設投資估算采用綜合指標估算法。

投資估算：

清淤疏浚工程：土方873萬方，按機械開挖，單方造價16元，需投資13968萬元；

水生態修復工程：垃圾填埋場投資3500萬元，溝口防護1750萬元，生態防

護林810萬元，投放水生物投資170萬元，濕地項目投資24300萬元。

橋梁工程：建6孔16米孔徑的空心板梁橋3座，按4200元/平方米估算，投資1350萬元。

節制閘工程：按門寬48萬元/米估算投資2450萬元。

引水工程：下河陳莊和高寨翻水站需投資870萬元，蔣營抽水站及附屬工程投資49500萬元。

總投資為9.8668億元。

八、經濟評價經濟效益

工程效益按工程建成后增加的直接效益與間接效益計算，直接效益是指工程建成后，提供或改善供水條件而獲得的效益；間接效益是指該項目為國民經濟其他各業帶來的效益初步估算為14158萬元。

工程總投資K=9.8668億元，年效益B=14158萬元，建設期m=6年，計算期n=40年,社會折現率i=12%；工程年運行費：包括項目運行初期和正常運行期每年所需支出的全部運行費用，按工程總投資的1%計算，年運行費為：9866.8萬元

（1)經濟內部收益率EIRR

n

?(B?C)

t?1t(1?EIRR)?t＝0

經試算得：EIRR=0.131=13.1%＞12%。

（2)經濟凈現值ENPV

n

ENPV＝?(B?C)t(1?is)?t=10084.4萬元

t?1

（3)工程經濟效益費用比（EBCR）

經濟效益費用比是指項目效益與費用現值之比。其表達式為：

n

?B（1?i）tt?t

EBCR?t?1

n

?t

tt?C（1?i）

t?1

經計算得：工程經濟效益費用比EBCR=1.17＞1

以上計算結果表明，本項工程，經濟回報率很高，在經濟上可行的。

第五篇：古代行政區域

夏朝開始，到秦始皇統一中國、確立郡縣制為止）、郡縣制時期（秦、漢）、州制時期（魏晉南北朝、隋）、道（路）制時期（唐、宋）、行省制時期（元、明、清）。

州：地方一級行政區劃名。如在上古時期劃分的九個行政區域：冀、兗、青、徐、揚、荊、預、梁、雍等九州，也是中國別稱“九州”的來歷。東漢共分13州；晉初又分19州；到了唐代，全國共有300多個州，都是行政區。

郡：早在戰國時期，各國就開始實行郡縣制，秦朝時，天下劃分為36郡，征服南粵后，增加到40郡。直到隋唐以前，歷朝都設有郡。隋朝取消了郡，唐代則州郡迭改，宋代以后郡被徹底取消。

行?。涸枪偈鸬拿Q。后來，行省正式稱為一級行政區劃名，簡稱為省。國：諸侯王的封域，泛指古代侯王的封地，也是一級行政區劃名稱，地位相當于郡。這和今天國家的國有很大區別。

邑：泛指城市。但大城市通常稱都，小城市稱邑。邑有時也指縣。

縣：兩千多年來縣一直是中國的基層行政區劃名。春秋以前，縣大于郡，戰國以后，郡大于縣，秦統一六國后，乃確立郡縣制，縣隸屬于郡。漢代的縣屬于郡和國，以后各朝的縣屬于州或府。

道：始行于唐，不過當時屬于監察區，相當于漢代的州，后來逐漸實化為一級行政區域。

鎮：古代在邊要形勝之地設置鎮，駐兵戍守，北魏時設鎮之地有二：一類設于全不立州郡的地方，鎮將兼理軍民政務；一類設于州、郡治所，即與州郡同設于一地，鎮將綰軍，由刺史、太守管理民政，但多數由鎮將兼刺史、太守之任。唐代，鎮戍之權較前減弱。唐末五代時期，節度使在其境內設鎮，置鎮使、鎮將，除鎮捍衛防守之外，還向人民征收器甲糧餉，掌握地方實權。宋初，為了加強中央集權，罷鎮使、鎮將，收其權歸于知縣，除人口眾多、商業繁榮的鎮以外，多數罷廢。宋代以后，鎮多指縣以下的小商業都市。

路：宋元時期的行政區。宋代的路最初是為征收稅賦轉運漕糧而劃分的區域，后來逐漸演變成帶有行政區劃和軍區的性質，成為一級行政區。元代也有路，為二級行政區，相當于宋代的州府。