第一篇：關于整治土地閑置問題的調研報告

關于整治土地閑置問題的調研報告

作者：王軍征 | 來源： 資源網

當前，在我國土地資源稀缺、供需矛盾突出的嚴峻形勢下，土地閑置已經成為土地資源利用和管理中被廣泛關注的問題,同時也是國土資源管理部門致力于解決的重點課題之一。土地閑置不但加劇了土地市場的混亂無序和農用地非農化的趨勢,造成了資源和資產的浪費，而且嚴重阻礙了經濟社會的可持續發展，甚至還會影響貫徹落實科學發展觀、建設和諧社會的進程。因此，清理閑置土地、提高土地利用效率勢在必行。本文首先對我國的土地閑置總體情況做以簡要介紹，對引發此類問題的原因進行深入分析，并有針對性地提出一些對策建議。

一、我國土地閑置總體情況

按照國務院2010年十號文件的要求，國土資源管理部門加大對房地產市場的清理治理整頓力度，打擊囤積土地行為，于今年3月至7月開展了全國房地產市場專項治理整頓，并將工作的進展情況及時向社會進行通報。同時，對發現的典型案件進行掛牌督辦和公開通報，以促進房地產市場治理整頓下一步的規范運行。

2010年08月09日，國土資源部披露了全國1457宗閑置土地名單，閑置面積達14.66萬畝，其中，70%以上為住宅用地。2010年 8月19日，國土資源部又公布了全國違法違規土地清理的最新數據：截至今年5月底，全國共上報房地產違法違規用地宗數3070宗，面積約18.84萬畝，其中，閑置土地2815宗，面積16.95萬畝，分別占上報總宗數和面積的91.69%和90%。從清理數據來看，在各類房地產違法違規用地中，閑置土地成為房地產用地違法違規的主要問題。目前，土地閑置大體分為兩類，企業自身原因造成的占46%，其余54%的閑置土地主要是由政府原因造成，而因毛地出讓拆遷難、調整規劃等政府和客觀原因造成土地閑置的占六成以上。

二、土地閑置問題的原因分析

引發土地閑置問題的原因復雜，涉及面廣，歸結有如下幾點：

（一）政府依法征收、收回的土地未能及時處理或者處理不完全造成的土地閑置。各級政府依法征收、收回土地后，由于地理位置、規劃用途、基礎設施配套、土地限制條件或土地出讓底價過高等因素，部分土地與土地開發利用計劃脫節，加上沒有政策支持，缺乏有效的制約機制，導致土地利用率較低。一是地方政府對土地利用缺乏統籌規劃，為片面追求招商引資進度，極力滿足用地單位的需求，亂鋪攤子、亂上項目、大面積占用土地，但由于論證不到位、規劃不合理，沒有考慮土地管理規定、城市規劃要求和相關法律法規及有關政策，在進行總體規劃修編后，一些既定土地原有規劃可能面臨調整，同時，一些企業著眼于自身利益而申請調整規劃，造成用地性質或土地容積率發生變化，開發商和地方政府要進行重新協調和溝通，從而造成土地批而未建，大量土地閑置；二是土地權屬、審批流程或交易流程等環節存在糾紛，導致土地不能如期開發；三是土地的一級開發推進困難，導致規劃土地不能實現最后開發；四是雖然通過土地招拍掛制度向開發商轉讓了土地，但由于更大規模的基礎設施建設計劃，致使土地轉讓作廢，無法按原計劃開發；五是由于一些地區市況不好，規劃開發土地往往流拍。

（二）地方政府財政資金緊張。我國目前實行的分稅制對中央政府和地方政府的財政收入分配做出了向中央政府傾斜的切割，在中央政府財政收入急劇增加的同時，各級地方政府的財政資金急劇減少，財政資金分配制度不夠合理，使其不得不尋找其他資金來源。同時，中央政府為保證地方政府的正常運轉，不得不允許地方政府舉債，放任日趨嚴重的“土地財政”現象。在現有的財稅體制下，地方政府在財政資金運籌方面困難重重，對于土地財政的依賴性也越來越強，過度出售所掌控之中的城市土地，對于開發商的囤地行為監管不嚴，打擊囤地的政策執行力度不夠，對閑置土地行為未能及時處理。大量城市土地閑置，加劇了房地產市場的混亂，成為了中央政府與地方政府財政資金分配不合理所衍生出的嚴重問題。

（三）政策執行不到位，監管查處力度偏軟。由于查處閑置土地牽扯多方利益，一些地方政府出于土地財政考慮，為促進GDP增長，以及獲取更高土地出讓金或其他土地收益，擔心打擊囤地后導致地價房價下降，或收回囤地后不能再賣出高價而存在畏難狀況，因此，在有效利用土地方面態度曖昧，放任房地產開發商的囤地行為，對閑置土地的重視程度不夠，在監管力度方面執行能力偏弱，清理摸底不夠全面深入，查處力度聲勢不夠大，工作比較滯后。地方土地行政主管部門的工作透明度也不高，對于發現的問題以遮蓋為原則，未及時上報，導致大量閑置土地未能依法處理。土地政策執行不到位，閑置土地處理辦法未能落實，讓囤積土地的違法成本過低，給開發商造成僥幸心理，從而形成惡性循環。由于政府違約而造成的土地閑置中，僅單方面地要求開發商完全依法、依合同而執行合約，卻未要求政府也應嚴格地履行合約，并向因違約而給開發商造成的損失進行補償，因此，由于政府原因造成土地閑置的比例大，協商查處難度大，加之較早出讓的毛地拆遷難，導致以閑置土地為主的房地產違法違規用地查處結案率比較低。

（四）由國有大中型企業造成的土地閑置。隨著經濟體制改革的逐步深化，許多國有大中型企業停產、停業、轉產或破產，從而造成大量土地閑置。由于企業經營管理不善或相關部門監管不到位，部分企業將原國家無償劃撥的國有土地長期處于閑置或低效利用狀態。某些企業原來使用國有土地的方式是無償劃撥，按照國家政策規定處置國有企業劃撥土地的出讓金應首先用于安置企業職工，但為了節省資金，對于盈利部分生產部門的土地和便于變現的土地資產，以作為企業職工安置的名義直接坐扣土地出讓金，將大量不便使用的土地長期擱置或長期租賃給其他單位使用，既不將閑置土地交給政府處理，也不上繳出租的土地收益；一些企業直接將房產轉讓，以土地所有者身份將劃撥土地直接出租，收取高額土地收益；有的企業甚至將房產轉讓，以土地所有者身份簽訂土地使用權有償使用合同，不僅影響了土地管理的正常秩序，而且嚴重損害了國家和購房者的利益。

（五）國有商業銀行處理不良資產過程中造成的土地閑置。國有商業銀行在國民經濟發展中起的作用是不容置疑的，各個金融機構都收回了大量土地，然而在處置不良資產過程中，由于取得土地成本過高、變現損耗過大，或者看到土地有增值前景則待價而沽，或者沒有完全取得處置權利等原因，未能及時處置抵債資產而造成了土地閑置。還有一部分不良資產在金融機構和資產公司之間進行了資產轉移，由于這部分抵債資產往往還牽連著其他利益沖突，金融機構和資產公司并未履行任何過戶、更名手續，在資產公司又再次將其打包出售后，連同其他債權最終一起被第三方購得，當取得這部分資產的權利人到土地行政主管部門辦理過戶手續時，因手續不完備、權利不明確而不能辦理相應手續，土地不得不閑置。由于前些年銀行業管理不善，貸款發放程序不完善，一些企業貸款過高，銀行在收回抵押物后發現處置抵押物后的損耗過大，處置不如閑置，至少閑置情況下有抵押物存在可以少報損耗。還有部分地理位置好、容易變現的土地資產沒有處置，主要是由于銀行的一些高級管理人員看到了這些土地具有升值的潛力，稍遲處理會取得更高的回報，因此暫緩處置。

（六）開發商囤地現象嚴重。土地作為一種稀缺資產，具有保值和增值作用，從長遠來看是有很好的增長預期，囤積和炒賣土地比正常的開發房地產要周期短、利潤高，因此，開發商為抬高房價牟取暴利，將購置的土地長期閑置，囤積居奇，造成房地產市場長期以來的供給不足，市場中的土地投機機構的圈地、囤地造成了土地閑置。另外，部分企業由于自身資金周轉或經濟實力發生變化，大部分資金用于繳納土地出讓金，無法消化前期土地儲備，或者隨行就市放緩開發節奏，也導致了囤地現象的出現。有的項目土地開發手續早已完善，但開發企業之間相互轉讓，造成開發時間延誤，從而造成土地閑置。

（七）拆遷難造成土地閑置。因現有拆遷制度的弊端導致政府部門沒有兌現土地出讓合同中規定的拆遷交地時間。這些土地并非“熟地”而是“生地”，開發商得地之后，還需要和住戶談判拆遷事宜。如果拆遷沒談攏，土地便要閑置。從土地角度看，是“閑置”的，但從社會角度看，并不是“閑置”的。從社會整體角度看，土地閑置當然是巨大的浪費。解決土地閑置既需要地方政府部門嚴格按照法律程序辦事，更需要從非市場原因造成的土地閑置入手去尋找根治之策。

（八）農村土地閑置。一是村里級差排基過高，部分建房戶承受不了,造成農轉用后土地閑置。如果適當降低級差排基，讓一部分經濟條件比較好的建房農戶能夠承受，那么閑置土地的矛盾就可以得到有效緩解。二是征地費過低，對比懸殊、反差強烈的農村級差排基收費過高和征地費過低的矛盾，造成年年延續比較多的閑置土地。三是目前農民的就業門路拓寬，收入渠道增多，生存和發展的空間更加廣闊，農民對土地的生存依賴性逐漸降低，尤其是在工業化進程中，大量農村富余勞動力集中向城市轉移，而其名下的土地沒有實現合理流轉，這些緣由導致了農村中大量可耕土地的閑置現象。

（九）相關法律法規的不完善導致閑置土地處置難度大。雖然《土地管理法》、《房地產管理法》等規定了滿一年未動工開發的土地應收取閑置費，連續兩年未使用的土地無償收回，但同時又規定了因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成的動工開發延遲除外。這個規定彈性很大，許多用地項目的土地閑置在土地管理部門查處時都能找到規避處置的種種借口。而且法律法規對收回土地使用權和收取土地閑置費都沒有明確可申請法院強制執行的條款，這就造成了閑置土地調查容易，執行難的現象。

（十）制度層面法律法規缺陷。一是制度安排中土地存在著法定“剛性閑置”事實。由于現有法律對閑置土地處置作出了滿兩年后方可收回重新安排使用的規定，從而形成了現實中土地一旦閑置在時間上需兩年以上的法定“剛性閑置”的事實，不利于土地的高效利用。二是對閑置土地缺乏有效的市場引導機制。由于土地轉讓條件的法律限制性規定，土地閑置而又未達到法律轉讓條件的，土地使用者只有被動地接受繳納閑置費及收回土地的局面。三是對土地閑置的責任主體未作界定。土地開發利用過程多數是涉及出讓合同雙方權利和義務的履約過程，在現行法律只對閑置結果作出認定而未界定閑置責任主體的情況下，單一對使用者作出繳納閑置費或收回土地的決定，在法理上有失公平。因而在非土地使用者自身因素造成土地閑置的情況下，強制征收閑置費或收回土地顯然是無法執行的。四是對閑置土地收回程序性未作細化規定?，F行土地管理法和房地產管理法只對收回情形作出了規定，而未明確收回閑置土地使用權的執行程序，在依法行政前提下，程序的合法性是十分必要的。

三、整治土地閑置問題的對策建議

整治土地閑置必須從改革土地制度、規范地方政府行為、健全相關法律法規及政策等多方面入手。下面就針對土地閑置問題提出以下幾點措施建議。

（一）加大土地利用監管力度。一是加強土地利用監管力度，對于沒能力繼續開發的用地單位，可以通過政府收購方式來完成土地一級開發，以盡早入市；對于有能力開發的企業，則應督促其加快土地開發利用進度。例如，在土地出讓合同中規定土地閑置滿兩年，依法應當無償收回。二是建立信息平臺，利用輿論監督，相關部門嚴格落實《國土資源部關于加強房地產用地供應和監管有關問題的通知》，及時更新土地出讓及開發利用信息，并通過網絡向社會發布，利用公眾輿論的監督力量，促進土地市場健康發展。三是加強跟蹤管理，健全建設用地動態監管制度。充分運用在線監測信息，建立以基層國土資源部門為主的日常督查制度，對建設項目用地開發利用全過程的檢查跟蹤，主動預防和及時查處土地閑置行為。四是建立多部門聯合監管長效機制，加強溝通協作，構建共同責任體系，形成預防閑置土地的強大合力，同時，實行房地產用地開竣工申報制度，對房地產開發進行全程監管。五是鑒于由于政府原因造成的土地閑置占大多數，建議建立針對政府部門的問責制度和機制。如規定，一個城市閑置多大比例的商品用地就要直接展開對當地領導的問責；對于查處、沒收閑置土地不力的地方政府，除了給予經濟處罰之外，還應與主要領導任免相掛鉤。閑置土地的相關政策是否能夠得到嚴格執行，關鍵在于地方政府能否擺脫“土地財政”的痼疾，退出房地產利益鏈條。

（二）完善制度建設，做好統籌規劃。一是相關部門應加強制度建設，提高土地規劃的科學性，增強規劃的執行力，維護其權威性。二是摸清閑置土地底數，根據城市規劃和土地利用總體規劃制定詳細的、切實可行的閑置土地處置方案，使得閑置土地早日得到利用。三是各項政策向閑置土地傾斜。處置閑置土地應該由規劃、土地、環保等部門分工協作，政府統一協調，各個部門在招商引資中要優先考慮閑置土地，將商業銀行收回的土地納入到統一處置之中，對于使用閑置土地的企業或個人給予一定的優惠政策，在閑置土地未處理之前停止新的占用農用土地審批工作。

（三）加大行政執法力度。對閑置土地的行為要依法嚴肅處理，將處理過程和結果全面公開，接受社會監督；加強行政執法隊伍建設，實行紀檢、監察、審計等多部門聯合辦案，相互監督的管理機制，確保嚴格執法。同時，對圈占土地未達到投資要求或者不按照批準用途使用土地的，也要制定相應的處置方案。由于我國實行的是土地用途管制制度，閑置土地和不按照批準用途使用土地都屬于違法行為，應當加大對相關法律法規的宣傳力度，加強對土地使用狀況的監督力度，防止一些用地單位以沒有閑置為名不按照批準用途使用土地。

（四）采取多項措施解決農村土地閑置問題。一是盤活閑置的土地。對農轉用兩年后還未安排的或無法安排的土地，在不違背國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發【2004】28號）及“國八條”，且符合村鎮規劃和土地利用總體規劃的前提下，對閑置的土地進行跨村等量調劑。這樣急需建房的村的建設用地指標欠缺問題可以在一定程度上得到解決，并且村與村之間的經濟收入不平衡、基礎設施的完善程度不同也為閑置土地等量調劑提供了客觀條件。二是辦好選址意見書，即分間落實到建房戶。為了使農轉用后的建房用地盡快供地，規劃必須先行，即在農轉用之前，村委會必須依據村居民點規劃實施計劃落實到建房戶，上報規劃部門辦理好選址意見書，再由建房戶先交納一部分級差排基款，用于前期征地和報批啟動資金。三是適當提高征地費。合理提高土地征用費，保證土地被征用后被征用的農戶的生活水平不低于被征地前，并配合做好《被征地農民基本養老制度》實施工作，這樣土地被征用的農戶將得到實惠。四是進一步完善統一征地制度，規范征地程序，有效防止征地中損害群眾利益行為的發生。五是村鎮規劃必須適時調整。村鎮規劃必須隨著經濟社會的發展而有所調整，允許農民有選擇跨村建房居住的權利。六是采取優惠政策，加大加快山區村民的遷居力度和速度，讓閑置的土地發揮效用。

（五）通過金融手段減少企業囤地行為。對于開發商自身原因造成的閑置，除了收回閑置土地，取消有嚴重閑置土地行為的發展商在土地一級市場上投標的資格外，還可以通過限制貸款和融資、收取稅費等措施提高閑置土地的財務成本，從而加大開發商的財務風險、政策風險和市場風險等。國土部與銀監會聯手清查閑置土地，通過銀行對房地產企業貸款加以控制，不僅將對土地存量市場帶來明顯改善，督促開發商早日動工，政策趨緊也將給新增土地市場帶來威懾作用，開發商拿地前不得不考慮今后不能按時開發而帶來的風險。最后，國土部應聯手銀監會、證監會堅決貫徹執行“對于囤地企業不得發放貸款，不得上市、再融資”的指示，遏制上市房企的囤地行為。

（六）加大有效供地面積，提高供地門檻。導致土地囤積的主要原因之一是供應量少，因此，在當前保護18億畝耕地紅線的前提下，國家也要放松地根，加大供應，從而減少土地囤積。今年4月份，國土資源部公布了年度土地供應計劃，2010年全國住宅用地供應面積為18.5萬公頃。從今年上半年的完成情況看，全國住房用地的實際供應量為5.6萬公頃，其中，保障性住房、棚改房和中小套型商品房用地供應量為4.2萬公頃。就此計算，上半年完成的供地數量僅占全年計劃量的三成左右。加上近幾年土地市場迅速升溫，土地價格在快速攀升的過程中也增加了囤地的利潤空間，在資本逐利的驅動下，開發商通過不斷買地 —— 改規劃 —— 囤地來坐等升值。因此，增加土地市場的有效供應應成為目前地產調控的重心之一。此外，作為土地管理部門，在審批土地時必須精打細算，避免粗放式用地，要嚴格控制建設用地增量，著力盤活土地存量，新上建設項目首先要利用存量土地，同時，制定和實施新的土地使用標準，完善相關稅制，促進土地利用集約化，防止土地閑置。

（七）加大宣傳力度，完善閑置土地相關法律法規。國土資源部和各地國土部門應當每年公布一次所有土地閑置和開發情況，將每一幅用地都置于公眾監督之下，以借助社會和輿論的壓力來監督和打擊開發商的囤地行為。同時，要加強對金融機構的土地政策宣傳，如對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資總額不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。此外，現行的相關法律制度建設仍不完善，對閑置土地處理的相關法律過于剛性，對閑置土地的退還機制及途徑未進行設置，缺乏完善的市場退出機制。為此，建議國土資源部加強對閑置土地處理的具體指導，出臺具體的操作實施意見，進一步明確地方相關部門在處置閑置土地過程中的職、權、責。

（八）通過多種手段減少住宅用地土地閑置現象。一是對不具備商品房預售條件的項目，不得核發“商品房預售許可證”，嚴禁向非房地產開發項目實施主體發放預售許可證，商品住房預售嚴格按單幢審批，不得分層、分單元、按小區、按組團許可，要嚴格按照申報價格，明碼標價進行銷售，對取得預售許可的房地產開發企業，要求其在規定時間內一次性公開全部房源。二是收緊二套房貸。在繼續支持居民首次貸款購買普通自住房的同時，嚴格二套住房購房貸款管理，合理引導住房消費，抑制投資投機性購房需求。三是嚴格規定政府職能部門的辦事流程、審批時限，不能拒收件，政府部門超期審批的時間不計入開發商的開發期限內，對因政府頒布新政策、修改規劃等造成開發商重復投入的時間不計入開發期限，并給予開發商相應的補償。四是加強對保障性住房的用地監管，明確保障性住房用地供應比例，城市規劃區工業用地改為商業性用地的，要優先安排給安居工程建設，對原有建設用地改變用途用于商品房開發的，要從嚴審批，由政府統籌安排使用，要切實加強監管，在供地時進行公告，接受社會監督，同時，按國務院要求參與項目竣工驗收，對土地使用效果進行評估。五是公開土地招拍掛信息，包括歷史協議轉讓或已過期地塊（超過兩年期限未開發地塊）的詳細資料，如報建、實施、運作等。在實施招拍掛前，嚴格審查參與公司的有關資料、資金實力、開發計劃等，并將開發計劃列入合同條款。

（九）建立綜合檔案，強化合同管理，改革登記機制。建議對存量閑置土地逐宗登記造冊，逐個調查梳理和依法核定，進行詳細分類，建立地塊的綜合信息檔案，在充分了解閑置原因的基礎上，對多批少用、缺乏資金投入、人為圈地等不同類型采取“一地一策”的處置辦法。定期發布存量閑置土地的信息，為需轉讓的單位和用地單位提供平臺，增加交易機會，使有限的土地資源得到合理的利用，提高土地的綜合效益。同時，建議強化合同管理，嚴格項目竣工驗收和審查土地出讓合同，嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。為提高土地部門對土地監管的效率，創新土地登記機制，建議改變以往一律按照土地用途頒發相對應年期土地證的做法（如經營性用地為40年，住宅用地為70年，工業用地為50年），可以根據實際情況，對新出讓的土地頒發臨時的土地權證。臨時的土地權證的有效期可以按照合同規定的開發周期來定，一般為兩年。臨時土地權證只可以在金融機構抵押一次，這樣既讓開發企業獲得銀行貸款用以完成土地開發，又解決了開發企業數次抵押土地而不開發或延期開發的問題。臨時土地權證因有效期短，一旦需要換證，就必須接受土地部門的審核檢查。這樣將改變土地部門目前被動監管的局面，提高監管效率。

（十）制定優惠措施，調整創新閑置土地利用方向。制定利用存量閑置土地的優惠政策，積極鼓勵企業通過內部挖潛，提高單位面積投資強度；積極鼓勵企業利用存量土地，采取聯營、嫁接等方式進行合資合作經營；積極鼓勵企業建設標準廠房，用于吸納投資規模小、對廠房無特殊要求的項目，為中小企業成長提供環境，提高存量土地利用率。這樣，運用行政、法律、經濟手段，既鼓勵提高土地利用率，又讓集約用地工作到位的土地使用者得到實惠，同時也為更好地盤活存量閑置土地奠定了堅實的基礎。

（十一）加大處置力度，建立健全閑置土地查處體系。對核準的閑置土地應加大處置力度，進行分類處理。對閑置土地不滿一年的，責令土地使用者限期按規定使用；閑置土地滿一年不滿二年的，按規定征收土地閑置費；閑置土地滿二年的，收回國有土地使用權。同時建議從擁有大量土地儲備的上市公司入手，清理其手中的閑置土地和土地資源。對土地儲備過量、開發能力不足的企業，要列入禁止拿地的“黑名單”，限期進行清理和加快開發進度。要排除各方面的干擾，賦予地方政府一定的行政權力，明確職責，對違法用地行為一查到底。另外，建議在公布閑置土地情況的同時，對閑置土地被依法處置的數量一并進行統計，以通過社會輿論對政府部門在處置土地閑置的問題上進行監督。

（十二）加強政策執行力。國家有關部門已制訂了很多相關法律法規及政策，如《中華人民共和國土地管理法》、《閑置土地處置辦法》和《關于集約節約用地的通知》等，并且凡是出臺一次關于房地產市場調控的政策，都會明確或重申一次對閑置土地的處理措施，國土資源部也不斷對如何認定閑置土地等具體細節出臺新的措施。因此，在進一步完善相關法律法規的基礎上，應更注重對政策執行環節的監管，確保相關規定和制度能夠被有效執行，從而有效遏制開發商和地方政府的不法行為。

（十三）征收地價增值稅。在加大持地成本方面，建議加快研究推行閑置土地的地價增值相關稅收政策，對由于因建設容積率增加或地價增值所產生的高額收益可征收高額增值稅或所得稅等，以增加開發商的持地成本，督促房產商盡快開工建設，有效增加市場供給。

（十四）建立統一土地閑置認定標準。鑒于實際操作過程中，對于閑置土地的認定、未開工的認定往往標準不

一、過于主觀，建議政府應建立統一的土地閑置認定標準，包括責任主體和責任范圍、閑置起算時點、閑置有效計算時段、已投資數額或已開發建設面積確認以及因司法裁決而轉移的未開發利用土地的閑置情形認定等標準。未達到規定比重，即使部分開工建設也視同閑置土地依法處置，使清理閑置土地更具有可操作性。

四、結束語

在貫徹落實國務院嚴格土地管理、加強宏觀調控政策的大背景下，在堅持走內涵挖潛、盤活存量、節約集約之路的同時，可以預見，在全國范圍內，必定會掀起一場大規模整治閑置土地運動的高潮。作為國土資源管理部門，為進一步整頓規范房地產市場和土地市場秩序，我們要以“三個代表”重要思想為指導，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，高度重視土地的保護和合理利用，切實維護好廣大人民群眾的根本利益，為中國土地市場的健康發展和經濟社會的可持續發展保駕護航！

第二篇：閑置土地調研報告

閑置土地成因暨合理利用調研報告

[摘 要]通過對****鎮轄區內農村土地閑置調查的統計，發現均出現不同程度的土地閑置現象并且從農村閑置土地的概念入手，分析了閑置土地的危害、成因和對策，實現農村閑置土地的盤活利用。并積極推動土地流轉和土地租賃，做到最大化利用閑置土地。

[關鍵詞]盤活閑置土地 成因 適度利用

參與人：王**** 王**** 土地是民生之本、發展之基、財富之母，關系國計民生，支撐千家萬戶，影響千秋萬代。我國土地，尤其耕地資源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承載著世界22%的人口，我們面臨的人多地少的矛盾是極為尖銳和突出的?！按缤链缃稹?，在我國廣為流傳、家喻戶曉。一方面說我國土地稀缺，應當珍惜；另一方面，土地卻被任意浪費。土地閑置現象就是當前其中一個突出的問題。

節約集約用地，是當前嚴格土地管理，實施土地精細化管理的重要環節，也是土地參與國家宏觀調控，建設節約性社會，有效保障社會經濟可持續發展的主要措施之一。盤活閑置土地是節約集約用地的一項主要舉措。

一、閑置土地的概念

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發

建設的建設用地。

專家學者認為所謂“閑置土地”，是指空閑擱置而未得到利用的土地。通俗地說，閑置即拋荒。農村閑置土地又可分為農業閑置土地和非農建設閑置土地。衡量農地閑置與否，一般以主要農作物的生長周期為準。假若某塊農田已拋荒半年以上，則就可稱其為閑置地。

二、土地閑置的危害

農村土地閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，同時也加劇了人地矛盾。土地閑置將會導致耕地的質量下降，因為一旦農業生產停止后，裸露的田土抗蝕能力減弱，土壤物理性質變差。一旦自然災害發生，不僅使閑置土地的生產功能衰退甚至損失，同時對周邊非閑置土地資源也產生嚴重的影響，生態環境受到嚴重的破壞，也給農業生產帶來極大的危害。

三、閑置土地基本情況及成因

*****鎮目前各類閑置土地約640余畝，多為農業企業破產后的閑置及原各村居遺留的村小學及停產停業的工礦企業。結合發展歷史、使用現狀和閑置原因，具體分類如下：

（一）停產、拆遷后企業的閑置土地。

該類土地散落****鎮域內各處，配套設施完善，水源、電力、交通、通訊等設施集約性強，生產成本相對較低。如萬和磚廠、強光磚廠等企業。

（二）低產低效的村小學類閑置土地。

這類類閑置主要屬于****鎮原各個村小學及老村委會等土地，經調查統計此類閑置共計土地約70畝。

（三）破產農業企業的閑置土地。

該類企業在擴大生產過程中，規模租用土地，超出現有生產能力和市場容納空間，導致資金鏈條中斷，規模生產難以維系，不得不縮減破產，形成閑置土地，如朱玉星香菇生產基地、鄉約田園等企業。

（四）規劃調整后的閑置土地

由于城鎮總體規劃、土地利用規劃不統一，土地開發條件和基礎不完備，無法達到開發所需求的標準和規劃條件，只能被動閑置土地。如興隆村二社土地。

（五）農民宅基地等農村居民的閑置土地

由于城鎮化，近來城鎮打工、經商或舉遷到城鎮生活的居民，仍然保留著原來的房產而無人居住，造成宅基地的閑置。部分地區在舊村改造過程中，村民搬進了新住宅，而舊宅基地依舊存在，形成宅基地土地閑置。

四、閑置土地盤活建議

閑置土地盤活涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導，協調相關部門，才能順利促進閑置土地盤活。提出相關建議如下：

（一）樹立節約集約用地意識

土地是稀缺的不可再生的寶貴資源，節約集約利用土

地，直接關系著國家經濟社會能否保持科學健康安全地可持續發展。大力宣傳土地國情、國策、國法，大力推廣各地節約集約用地的典型經驗和做法，大力開展鎮村社三級干部土地法律法規專題教育培訓，全面貫徹落實國家關于土地管理的一系列重大決定，引導公眾進一步理解支持國土資源工作，為全面推進節約集約用地奠定堅實的思想基礎和良好的輿論氛圍。

（二）提高土地利用的綜合效益

要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。要充分認識我們面臨土地資源短缺的嚴峻現實，發揚節約的傳統美德，倡導集約用地，推行強化節約和集約用地政策，對有限的用地指標，要堅持“區別對待、有保有壓”的原則，優先保證那些對全局有重要影響的項目，支持保障重點建設用地，在合理規劃、科學布局的基礎上，集中連片建設，共享基礎設施。

（三）加大對農村閑置建設用地改造力度

通過加大立項力度，大力實施城鄉建設用地增減掛鉤、小土地整理，在土地利用總體規劃的范圍內，將農村集體建設用地符合增減掛鉤和復墾整理條件的地塊，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，不斷改善農村生產生活條件，優化

用地結構和節約集約用地，落實耕地占補平衡，實現掛鉤周轉指標，在破解城鎮發展用地難題的同時，推動農村集體建設用地的有效利用。

（五）探索實行農村集體建設用地有償使用

在不違反國家土地管理政策的前提下，通過開展農村集體建設用地使用權流轉試點，允許部分符合條件的農村集體建設用地在可控的原則下，按照嚴格的程序，在一定范圍內適當進行流轉，以此來提高農村集體建設用地利用效率，從而促進農村集體建設用地得到合理利用。

第三篇：貴州省閑置土地情況調研報告

貴州省閑置土地情況調研報告

貴州省國土資源廳土地利用處

為提高土地資源節約集約水平，提升土地資源供給能力與水平，推動經濟社會發展轉型升級，國家將閑臵土地問題解決提升到了十分重要的高度，今年國務院將安排對2009年——2015年土地市場動態監測監管網上顯示的疑似閑臵土地進行督察督導。我省一直以來對閑臵土地清理十分重視，2016年全省產業園區工作推進會對閑臵土地清理提出了要求，黃家培副省長也多次作了指示。為作好閑臵土地清理處臵準備工作，根據貴州省國土資源廳黨組安排，土地利用處組織相關事業單位在全省開展了閑臵土地調研，重點對畢節市、遵義市進行了實地調研，并組織全省對網上顯示的2009年以來疑似閑臵土地逐宗進行了清理核實，摸清了閑臵土地的底數、分析了閑臵土地的成因，提出了2016年解決閑臵土地問題的建議，擬定了下一步閑臵土地清理處臵工作打算。現將調研情況匯報如下：

一、閑臵土地基本情況

經對土地市場動態監測監管網上顯示的疑似閑臵土地逐宗清理核實，網上顯示疑似閑臵土地518宗，面積1751.9023公頃，其中真實閑臵類土地183宗，面積601.6283 公頃，面積占34.34%；非真實閑臵類土地335宗，面積1150.27公頃，面積占65.66%。土地市場動態監測監管網上顯示批而未供土地30382.53公頃。真實閑臵土地各分布為：2011年1宗，面積5.0662公頃；2012年2宗，面積11.1722公頃；2013年3宗，面積3.3795公頃；2014年96宗，面積347.9138公頃；2015年81宗，面積234.0966公頃，主要集中在2014年、2015年，面積分別占57.83 %、38.91 %。真實閑臵土地地區排序分別為：畢節市118 宗，面積 362.8444公頃；銅仁市18宗，面積90.3113公頃；安順市17宗，面積69.0038公頃；遵義市14宗，面積27.7416公頃；黔南州8宗，面積25.2512公頃；六盤水市4宗，面積20.2302公頃;黔西南州4宗，面積6.2457公頃；

非真實閑臵土地各分布為：2009年4宗，面積10.3724公頃；2011年2宗，面積30.5722公頃；2012年8宗，面積18.4411公頃；2013年30宗，面積103.6347公頃；2014年53宗，面積182.4214公頃；2015年238宗，面積804.8322公頃，主要集中在2015年。非真實閑臵土地最多的為畢節市。

二、真實閑臵土地形成原因

（一）政府原因

1、征地拆遷難。一些地方政府因急需通過土地出讓獲得出讓金用于各項事業發展，往往采取先生地出讓再進行征地拆遷，導致征地拆遷時間計入土地出讓開發時間，造成土地閑臵。而目前征地拆遷難度較大，一般有以下幾個原因：一是我省現行的征地補償安臵標準是按2010年統一年產值標準計算，農民對補償標準不滿意，農民思想工作難做，阻工現象頻發；二是地方政府征地拆遷資金常不到位，安臵補償不到位，導致征地拆遷進展緩慢，未能在約定期限交地，使土地多年閑臵。

某一商務金融用地，拆遷未完成，農民阻工而閑臵

某一倉儲用地，農民對補償標準不滿意，不具備開工條件。

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

2、規劃調整頻繁?！笆濉逼陂g，我省實施工業化、城鎮化戰略，城鎮發展速度快、交通條件變化大、新產業新業態層出不窮，導致各地城鎮規劃、產業布局不斷調整。而我省目前經濟發展尚處于以“地”謀發展階段，地方政府對土地財政依賴性強，形成極強的賣地沖動，導致一些開發條件不成熟、規劃設計不完善的土地出讓給了開發商。開發商拿地之后，由于相關規劃不健全，土地開發條件和基礎不完備，無法達到開發所需求的標準和規劃條件，開發商只能被動閑臵土地。

商貿城用地，因城市規劃調整而閑臵

遵義縣共青湖住宅用地20.80公頃，因地塊位于飲用水源保護區不能進行開發建設，需調整區位而閑臵。

3、土地儲備融資抵押。我省地方政府為了從土地上獲得開發資金，紛紛成立了土地儲備機構，將土地儲備作為融資的重要平臺，大量的儲備土地作為抵押物抵押給銀行等金融機構，貸款為地方建設提供資金，只有少部分用于抵押土地開發。由于抵押時間較長，導致土地閑臵。

4、招商引資良莠不分。

現行政績考核機制對土地招商功能過分依賴。在“以GDP為綱”的發展觀及現行行政考核體制下，政績工程頻出，地方政府不顧出讓土地的實際狀況，以土地作為承諾進行招商引資，以期推動本區域經濟發展，在投資商圈地得越大越好的心態影響下，掀起了大范圍的“圈地熱”。再由于我省各類園區過多，供過于求，而各地政府又急于發展經濟，導致各地招商引資惡性競爭，以土地為主的各類優惠政策層出不窮，“饑不擇商”，招商引資良莠不分，有的是為炒地皮、囤土地而來，有的是為享受優惠政策而來，有的是為借土地用于貸款而來，為真正發展而來的為數不多。

（二）企業原因

1、資金乏力。貴州經濟欠發達，導致各地招商引資來的多是經濟實力不強的開發商，如國家大力支持畢節試驗區以來，開發商涌向畢節試驗區各園區，通過掛牌出讓方式取得地塊使用權之后，由于自身資金不足，周轉困難，加之近幾年銀行收緊銀根，貸款困難，得了土地后無資金開發，開發商只有到處找投資合作者開發。找不到合作者的開發商，便將土地閑臵。

某房開用地企業無資金投入導致閑臵

某家具城，因企業無經濟投資而閑臵

2、經濟下滑。近幾年全國經濟下行，房地產市場持續低迷，樓房庫存大，銷售困難，去庫存的壓力較大，企業取得土地后，若實施開發建設將面臨難以銷售的情況，企業存在觀望等待的想法，停止新樓盤開發，將已取得的土地閑臵起來，期待市場回暖。

某房地產用地，因市場低迷，公司投資信心不足而閑臵

3、土地炒賣。一些開發商利用貧困地區招商引資的優惠條件和土地價位偏低，取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續購入新的土地，如此循環，以有限的資金取得了更多的土地，他們看中的不是土地的產出效應，而是土地的升值效應，從而造成了土地利用率低下、土地閑臵。

某一6.8公頃房開用地經濟糾紛，地塊被法院查封

4、法院查封。有的開發商將土地進行低押貸款，貸款資金用于其它經營，無力還貸，土地被法院查封而閑臵。

某一3.3公頃工業用地因勞動糾紛被法院查封

某房開用地，因經濟糾紛被法院查封

（三）體制原因

除政府、企業具體成因外，現行土地管理體制也在一定程度上導致了土地閑臵。

1、集中批地，報多用少，形成大量批而未供土地。我國現階段土地利用管理的基本特征是“規劃”與“計劃”并舉，“規劃”偏重于空間，“計劃”偏重于數量。土地利用計劃指標按逐級下達，且該指標必須當年用完，未用完的用地指標不能結轉到下一，形成了現行的土地審批制度基本特征是國家和省集中批地，縣市“零售”供地。國務院和省政府在批地時主要根據計劃指標確定用地規模，往往缺乏項目實際用地需求數據的支撐。一些地方政府為了不“浪費”當年下達的土地利用計劃指標，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法，將用地指標在當年用完，導致市、縣（區）政府普遍存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，因而千方百計向國家和省爭取建設用地計劃，盡可能多的報批建設用地，部分地方政府部分地方還將報批新增建設用地的數量作為衡量各級政府和國土資源管理部門政績的依據之一，獲取的用地計劃指標供應不出去，但為了不影響下一的指標申報總額，往往先將剩余指標批轉征用，過度出讓土地，而后閑臵待用，導致各級地方政府重土地審批、輕土地利用和監管，形成了土地批多用少的現實情況。2011年以來，我省累積批而未供土地3萬公頃。

2、建設用地批后監管涉及部門多，協調不暢。建設用地批后監管涉及國土資源、發改、規劃建設等職能部門，政府和相關職能部門受現行建設用地審批方式和職能分工的影響，容易出現溝通協調不暢，缺少協同機制，難以形成合力的現象。政府往往把主要精力放在了項目用地的審批上，注重對非法占地進行查處，對建設用地批后監管工作重視程度不夠，忽視對取得了土地使用權的“合法”土地的用地過程進行全程動態跟蹤管理，造成建設用地監管措施的實施效果不理想，給閑臵土地的形成留下了空間。

3、人員不足。我省各地國土資源部門中負責批后監管的都是用地管理科（股），在負責建設用地管理的同時，還負責土地利用管理，任務重，工作量大，但一般科（股）只用2-3人，工作量和人員配臵不匹配，監管機構人員嚴重不足，造成監管工作的缺失。

三、非真實閑臵土地形成原因

（一）資料不全。土地市場動態監測網對動工的認定，需提供項目動工的施工許可證才能上傳，否則就無法通過。在招商引資項目簽訂投資協議后，企業資金一經到位，企業用地就會啟動。而建設規劃部門對辦理施工許可證存在矛盾問題，導致企業無法提供動工資料。

遵義奧克明豐環保建材有限公司取得遵義縣5.0807公頃工業用地，已竣工投產，土地市場動態監測網上為疑似閑臵土地，實際因無法錄入施工許可證造成疑似閑臵，實際不閑臵。

（二）業務不熟。一些縣市土地市場動態監測網信息錄入員對信息錄入業務不熟，造成一些已開工或竣工項目因信息不及時錄入而顯示為閑臵土地。

遵義輝亞臵業投資有限公司3.722公頃普通商品住房用地已經開工建設，不存在閑臵現象，但因信息不及時錄入，在土地市場動態網上顯示為疑似閑臵土地。

四、閑臵土地處理建議

閑臵土地處臵涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導，協調相關部門，才能順利促進閑臵土地處臵。提出相關建議如下：

（一）真實閑臵土地處理建議

1、及時向政府匯報，抓緊處置閑置土地。主動向政府匯報，采取“政府主導，國土牽頭，部門協作”機制，針對供而未用造成閑臵土地的原因進行分類處理。

2、維護農民利益，加快征地拆遷進度。在綜合考慮連貫性、一致性、穩定性的前提下，采取合理調整征收補償標準、獎勵、預留安臵發展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障廣大人民群眾的合法權益，解決土地征收拆遷難的問題。同時，在以后的土地供應上要力爭做到“凈地、熟地”出讓，實現“土地權利清晰、安臵補償落實到位、沒有法律經濟糾紛、具備動工開發所必需的其他基本條件”的要求，從而保證能按合同約定交付土地，為企業的投資建設奠定基礎。

3、區位調整。國土資源部辦公廳《關于畢節試驗區國土資源差別化政策綜合改革試點方案的復函》（國土資廳函[2013]192號）同意畢節試驗區開展國土資源差別化政策綜合改革試點。《畢節試驗區國土資源差別化政策綜合改革試點方案》第9項方案是“已批準的國有建設用地，由于相關規劃調整、產業政策調整、產業布局調整等原因，為提高土地使用效率，可按規劃作區位調整”。因此，畢節市可對因規劃調整而閑臵的土地進行區位調整。其它市州參照實行。

4、規范土地抵押融資。對于因土地抵押融資而閑臵的土地，各地要將土地已抵押融資資金用于土地開發，消除已抵押土地閑臵現象。今后要按照《財政部國土資源部中國人民銀行銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號）規定，不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

5、建立閑臵土地處罰預警機制。無償收回作為一種對依法取得土地使用權的企業非常嚴厲的行政處罰手段，該手段不僅在現實中難以實施，而且其使用可能會產生一系列負面影響，包括損壞投資環境、打擊土地市場、影響地方財政、拖累經濟發展、增加處臵成本等方面。因此，在對因企業原因閑臵土地進行處罰前，給予企業一個緩沖期，實行閑臵土地處罰預警機制。因企業原因閑臵土地的，對企業進行約談，講明《閑臵土地處臵規定》，下達閑臵土地限期開工建設通知。不按期開工的，對閑臵一年以上的土地依法收取閑臵費，對閑臵二年以上的土地依法收回。

6、加快土地司法糾紛處理進度。各地政府要協調當地司法部門，對因法院查封而閑臵的土地，要加快司法處理進度，按法院判決及時處臵查封土地。

7、加強政府相關部門之間的協同合作，減少造成土地閑臵的政府因素。閑臵土地的形成往往涉及多個政府部門，如規劃修改調整、地質地貌不明、土地他項權利不清、水電路不通、拆遷不完全等原因，都會造成征地拆遷難度大，遲遲無法達到交付要求，無法及時供地，形成閑臵土地；工業項目的立項審批、規劃許可、環境影響評價等程序，所需時間長，增加了土地閑臵的可能性。因此，需要加強發改、經信、規劃、建設、財政、商務、監察、環保、交通等多個部門之間的信息共享與協調合作，將對政府因素對造成土地閑臵的影響。閑臵土地的清理處臵涉及到土地征收、土地交付、項目建設等各個方面，是系統性、綜合性較強的工作，涉及到各級政府、財政、規劃、住建、村組等較多的部門，需要進一步加強領導，建立統一協調機制，明確各級各部門職責、時間、任務，做好信息互通，齊抓共管，建立閑臵土地清理處臵的統一協調機制。

8、加強動態巡查力量。土地利用動態巡查是近年來新增的日常監管工作，是一項全新系統工程和管理模式，流程長、環節多、監管難、人員少，且涉及到政府多個職能部門和用地單位，為便于協調各職能部門之間的工作關系，切實改變“重供地審批、輕利用監管”的局面，強化單位相互協作配合的聯動監管機制、動態巡查和跟蹤監管機制，全力做好土地利用動態巡查監管工作，建議設立“國有建設用地批后監管協調小組”，小組由各地耕地保護科、土地執法部門、土地利用科組成，具體負責建設用地批后監管的日常工作。

9、向國土資源部建議，改革土地利用計劃指標制度，強化規劃的作用。土地利用計劃指標制度是閑臵土地產生的重要原因之一。建議改革土地利用計劃指標制度，弱化土地利用計劃指標的作用，強化土地利用規劃在土地管理中的作用，如果符合規劃，審批只需要確認是否符合用地規?？刂浦笜?。如果不符合規劃，若用地方能出示可以調整規劃的文件，視為符合規劃的情況，但要辦理規劃變更核準手續；若用地方不能出示可以調整規劃的文件，視為不符合規劃，建議另外申請用地，或者要求用地者申請規劃調整許可后在申請審批。用多少，其權限下放給各級政府，在不違反規劃的前提下，給地方政府較大的自由度，地方政府可以根據城市發展實際情況和建設用地實際需求，決定用地的時機和規模，上級管理部門注重規劃的實施監管，有利于更加充分有效地利用土地，預防閑臵土地的產生。

10、建立加強批后監管長效機制。加快完善建設用地動態監測系統，在實現省、市、縣、鎮四級聯網的同時，加快各相關業務單位、環節的聯網；加快土地使用權證和地上建筑物產權證兩個發證單位的聯網；在此基礎上，根據監測信息，市縣對土地供地和開工、竣工等開發利用情況的全程監管。采取在合同約定動工前2個月發出開工提醒、違約告知、開展約談等多種方式，做到早提醒、早發現、早處臵，形成預防機制。對于在監測系統中發現的長期在多處拿地并蓄意囤地的開發商，建立開發商“黑名單”制度，全國聯網共享，對其采取重點監視并通過強制手段限制其拿地開發，有效遏制開發商蓄意囤地的行為。

（二）非真實閑臵土地處理建議

1、加快完善相關手續。相關部門要加快補辦施工證，抓緊收集整理相關資料，及時在土地動態網上錄入資料，上傳至土地市場動態監測和監管系統，消除實際不閑臵土地在土地市場動態監測和監管系統上閑臵現象。

2、加強信息錄入人員業務學習。對于土地市場動態監測網業務不熟的信息錄入人員，各地要請電腦專業人員對信息員進行培訓，熟練掌握土地市場動態監測網信息錄入技術，及時錄入信息，消除實際不閑臵土地網上閑臵現象。

五、下一步工作打算

我省各縣（市、區）按照省廳部署對疑似閑臵土地逐宗清理時，已對每宗真實閑臵土地和非真實閑臵土地擬定了初步整改方案，具備了全面整改條件。因此，擬定下一步工作打算如下：

（一）全面整改。7月-8月全面開展真實閑臵土地和非真實閑臵土地整改，將易于整改的全部整改完，并在網上消除相對應的土地閑臵現象。

（二）處臵攻堅。9月-10月對于全面整改階段尚未能整改的疑難雜癥閑臵土地，深入企業了解內情，省、地、縣共同會商，逐宗擬定整改措施，掛牌督辦。

（三）政策咨詢。對攻堅階段仍未能整改的閑臵土地，在國土資源部進行閑臵土地督察督導期間，向部領導及其專家咨詢，尋求解決的政策措施。

2016年6月

第四篇：全縣閑置土地整治工作方案

為切實解決當前土地開發利用中存在的問題，實現土地資源的合理開發和可持續利用，根據 省人民政府辦公廳《關于開展閑置土地清理專項行動的通知，制定本方案。

一、指導思想

以科學發展觀為統領，以規范土地市場管理秩序為目的，嚴格按照土地管理法律法規，采取全面調查、集中處理的辦法，認真開展閑置土地的清理工作，切實解決當前土地開發利用中存在的問題。堅持標本兼治、綜合治理，逐步建立防范土地閑置的長效機制，為實現節約集約用地、提高土地利用率奠定良好基礎。

二、工作目標

按照“全面清理，逐級負責，分類處理，公開處置”的原則，用zzxu.cn/js/fenxiang.js'>

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第五篇：XX年關于閑置土地情況調研報告

XX年關于閑置土地情況調研報告

XX年關于閑置土地情況調研報告

為提高土地資源節約集約水平，提升土地資源供給能力與水平，推動經濟社會發展轉型升級，國家將閑置土地問題解決提升到了十分重要的高度，今年國務院將安排對XX年XX年土地市場動態監測監管網上顯示的疑似閑置土地進行督察督導。我省一直以來對閑置土地清理十分重視，XX年全省產業園區工作推進會對閑置土地清理提出了要求，黃家培副省長也多次作了指示。為作好閑置土地清理處置準備工作，根據貴州省國土資源廳黨組安排，土地利用處組織相關事業單位在全省開展了閑置土地調研，重點對畢節市、遵義市進行了實地調研，并組織全省對網上顯示的XX年以來疑似閑置土地逐宗進行了清理核實，摸清了閑置土地的底數、分析了閑置土地的成因，提出了XX年解決閑置土地問題的建議，擬定了下一步閑置土地清理處置工作打算?，F將調研情況匯報如下：

一、閑置土地基本情況

經對土地市場動態監測監管網上顯示的疑似閑置土地逐宗清理核實，網上顯示疑似閑置土地518宗，面積公頃，其中真實閑置類土地183宗，面積 公頃，面積占%;非真實閑置類土地335宗，面積公頃，面積占%。土地市場動態監測監管網上顯示批而未供土地公頃。

真實閑置土地各分布為：XX年1宗，面積公頃;XX年2宗，面積公頃;XX年3宗，面積公頃;XX年96宗，面積公頃;XX年81宗，面積公頃，主要集中在XX年、XX年，面積分別占 %、%。真實閑置土地地區排序分別為：畢節市118 宗，面積 公頃;銅仁市18宗，面積公頃;安順市17宗，面積公頃;遵義市14宗，面積公頃;黔南州8宗，面積公頃;六盤水市4宗，面積公頃;黔西南州4宗，面積公頃;

非真實閑置土地各分布為：XX年4宗，面積公頃;XX年2宗，面積公頃;XX年8宗，面積公頃;XX年30宗，面積公頃;XX年53宗，面積公頃;XX年238宗，面積公頃，主要集中在XX年。非真實閑置土地最多的為畢節市。

二、真實閑置土地形成原因

(一)政府原因

1、征地拆遷難。一些地方政府因急需通過土地出讓獲得出讓金用于各項事業發展，往往采取先生地出讓再進行征地拆遷，導致征地拆遷時間計入土地出讓開發時間，造成土地閑置。而目前征地拆遷難度較大，一般有以下幾個原因：一是我省現行的征地補償安置標準是按XX年統一年產值標準計算，農民對補償標準不滿意，農民思想工作難做，阻工現象頻發;二是地方政府征地拆遷資金常不到位，安置補償不到位，導致征地拆遷進展緩慢，未能在約定期限交地，使土地多年閑置。

政府資金不到位，土地未征收完，無法按期開工

2、規劃調整頻繁?！笆濉逼陂g，我省實施工業化、城鎮化戰略，城鎮發展速度快、交通條件變化大、新產業新業態層出不窮，導致各地城鎮規劃、產業布局不斷調整。而我省目前經濟發展尚處于以“地”謀發展階段，地方政府對土地財政依賴性強，形成極強的賣地沖動，導致一些開發條件不成熟、規劃設計不完善的土地出讓給了開發商。開發商拿地之后，由于相關規劃不健全，土地開發條件和基礎不完備，無法達到開發所需求的標準和規劃條件，開發商只能被動閑置土地。

遵義縣共青湖住宅用地公頃，因地塊位于飲用水源保護區不能進行開發建設，需調整區位而閑置。

3、土地儲備融資抵押。我省地方政府為了從土地上獲得開發資金，紛紛成立了土地儲備機構，將土地儲備作為融資的重要平臺，大量的儲備土地作為抵押物抵押給銀行等金融機構，貸款為地方建設提供資金，只有少部分用于抵押土地開發。由于抵押時間較長，導致土地閑置。

4、招商引資良莠不分。

現行政績考核機制對土地招商功能過分依賴。在“以GDP為綱”的發展觀及現行行政考核體制下，政績工程頻出，地方政府不顧出讓土地的實際狀況，以土地作為承諾進行招商引資，以期推動本區域經濟發展，在投資商圈地得越大越好的心態影響下，掀起了大范圍的“圈地熱”。再由于我省各類園區過多，供過于求，而各地政府又急于發展經濟，導致各地招商引資惡性競爭，以土地為主的各類優惠政策層出不窮，“饑不擇商”，招商引資良莠不分，有的是為炒地皮、囤土地而來，有的是為享受優惠政策而來，有的是為借土地用于貸款而來，為真正發展而來的為數不多。

(二)企業原因

1、資金乏力。貴州經濟欠發達，導致各地招商引資來的多是經濟實力不強的開發商，如國家大力支持畢節試驗區以來，開發商涌向畢節試驗區各園區，通過掛牌出讓方式取得地塊使用權之后，由于自身資金不足，周轉困難，加之近幾年銀行收緊銀根，貸款困難，得了土地后無資金開發，開發商只有到處找投資合作者開發。找不到合作者的開發商，便將土地閑置。

2、經濟下滑。近幾年全國經濟下行，房地產市場持續低迷，樓房庫存大，銷售困難，去庫存的壓力較大，企業取得土地后，若實施開發建設將面臨難以銷售的情況，企業存在觀望等待的想法，停止新樓盤開發，將已取得的土地閑置起來，期待市場回暖。

3、土地炒賣。一些開發商利用貧困地區招商引資的優惠條件和土地價位偏低，取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續購入新的土地，如此循環，以有限的資金取得了更多的土地，他們看中的不是土地的產出效應，而是土地的升值效應，從而造成了土地利用率低下、土地閑置。

4、法院查封。有的開發商將土地進行低押貸款，貸款資金用于其它經營，無力還貸，土地被法院查封而閑置。

(三)體制原因

除政府、企業具體成因外，現行土地管理體制也在一定程度上導致了土地閑置。

1、集中批地，報多用少，形成大量批而未供土地。我國現階段土地利用管理的基本特征是“規劃”與“計劃”并舉，“規劃”偏重于空間，“計劃”偏重于數量。土地利用計劃指標按逐級下達，且該指標必須當年用完，未用完的用地指標不能結轉到下一，形成了現行的土地審批制度基本特征是國家和省集中批地，縣市“零售”供地。國務院和省政府在批地時主要根據計劃指標確定用地規模，往往缺乏項目實際用地需求數據的支撐。一些地方政府為了不“浪費”當年下達的土地利用計劃指標，即使沒有真實的用地需求，也會想盡辦法，將用地指標在當年用完，導致市、縣(區)政府普遍存在“先從鍋里撈到碗里再說”的思想，因而千方百計向國家和省爭取建設用地計劃，盡可能多的報批建設用地，部分地方政府部分地方還將報批新增建設用地的數量作為衡量各級政府和國土資源管理部門政績的依據之一，獲取的用地計劃指標供應不出去，但為了不影響下一的指標申報總額，往往先將剩余指標批轉征用，過度出讓土地，而后閑置待用，導致各級地方政府重土地審批、輕土地利用和監管，形成了土地批多用少的現實情況。XX年以來，我省累積批而未供土地3萬公頃。

2、建設用地批后監管涉及部門多，協調不暢。建設用地批后監管涉及國土資源、發改、規劃建設等職能部門，政府和相關職能部門受現行建設用地審批方式和職能分工的影響，容易出現溝通協調不暢，缺少協同機制，難以形成合力的現象。政府往往把主要精力放在了項目用地的審批上，注重對非法占地進行查處，對建設用地批后監管工作重視程度不夠，忽視對取得了土地使用權的“合法”土地的用地過程進行全程動態跟蹤管理，造成建設用地監管措施的實施效果不理想，給閑置土地的形成留下了空間。

3、人員不足。我省各地國土資源部門中負責批后監管的都是用地管理科(股)，在負責建設用地管理的同時，還負責土地利用管理，任務重，工作量大，但一般科(股)只用2-3人，工作量和人員配置不匹配，監管機構人員嚴重不足，造成監管工作的缺失。

三、非真實閑置土地形成原因

(一)資料不全。土地市場動態監測網對動工的認定，需提供項目動工的施工許可證才能上傳，否則就無法通過。在招商引資項目簽訂投資協議后，企業資金一經到位，企業用地就會啟動。而建設規劃部門對辦理施工許可證存在矛盾問題，導致企業無法提供動工資料。

遵義奧克明豐環保建材有限公司取得遵義縣公頃工業用地，已竣工投產，土地市場動態監測網上為疑似閑置土地，實際因無法錄入施工許可證造成疑似閑置，實際不閑置。

(二)業務不熟。一些縣市土地市場動態監測網信息錄入員對信息錄入業務不熟，造成一些已開工或竣工項目因信息不及時錄入而顯示為閑置土地。

遵義輝亞置業投資有限公司公頃普通商品住房用地已經開工建設，不存在閑置現象，但因信息不及時錄入，在土地市場動態網上顯示為疑似閑置土地。

四、閑置土地處理建議

閑置土地處置涉及到政府多個職能部門和用地單位，需要政府主導，協調相關部門，才能順利促進閑置土地處置。提出相關建議如下：

(一)真實閑置土地處理建議

1、及時向政府匯報，抓緊處置閑置土地。主動向政府匯報，采取“政府主導，國土牽頭，部門協作”機制，針對供而未用造成閑置土地的原因進行分類處理。

2、維護農民利益，加快征地拆遷進度。在綜合考慮連貫性、一致性、穩定性的前提下，采取合理調整征收補償標準、獎勵、預留安置發展用地等方式，化解征收工作中的一些矛盾，保障廣大人民群眾的合法權益，解決土地征收拆遷難的問題。同時，在以后的土地供應上要力爭做到“凈地、熟地”出讓，實現“土地權利清晰、安置補償落實到位、沒有法律經濟糾紛、具備動工開發所必需的其他基本條件”的要求，從而保證能按合同約定交付土地，為企業的投資建設奠定基礎。

3、區位調整。國土資源部辦公廳《關于畢節試驗區國土資源差別化政策綜合改革試點方案的復函》(國土資廳函192號)同意畢節試驗區開展國土資源差別化政策綜合改革試點。《畢節試驗區國土資源差別化政策綜合改革試點方案》第9項方案是“已批準的國有建設用地，由于相關規劃調整、產業政策調整、產業布局調整等原因，為提高土地使用效率，可按規劃作區位調整”。因此，畢節市可對因規劃調整而閑置的土地進行區位調整。其它市州參照實行。

4、規范土地抵押融資。對于因土地抵押融資而閑置的土地，各地要將土地已抵押融資資金用于土地開發，消除已抵押土地閑置現象。今后要按照《財政部國土資源部中國人民銀行銀監會關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(財綜4號)規定，不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

5、建立閑置土地處罰預警機制。無償收回作為一種對依法取得土地使用權的企業非常嚴厲的行政處罰手段，該手段不僅在現實中難以實施，而且其使用可能會產生一系列負面影響，包括損壞投資環境、打擊土地市場、影響地方財政、拖累經濟發展、增加處置成本等方面。因此，在對因企業原因閑置土地進行處罰前，給予企業一個緩沖期，實行閑置土地處罰預警機制。因企業原因閑置土地的，對企業進行約談，講明《閑置土地處置規定》，下達閑置土地限期開工建設通知。不按期開工的，對閑置一年以上的土地依法收取閑置費，對閑置二年以上的土地依法收回。

6、加快土地司法糾紛處理進度。各地政府要協調當地司法部門，對因法院查封而閑置的土地，要加快司法處理進度，按法院判決及時處置查封土地。

7、加強政府相關部門之間的協同合作，減少造成土地閑置的政府因素。閑置土地的形成往往涉及多個政府部門，如規劃修改調整、地質地貌不明、土地他項權利不清、水電路不通、拆遷不完全等原因，都會造成征地拆遷難度大，遲遲無法達到交付要求，無法及時供地，形成閑置土地;工業項目的立項審批、規劃許可、環境影響評價等程序，所需時間長，增加了土地閑置的可能性。因此，需要加強發改、經信、規劃、建設、財政、商務、監察、環保、交通等多個部門之間的信息共享與協調合作，將對政府因素對造成土地閑置的影響。閑置土地的清理處置涉及到土地征收、土地交付、項目建設等各個方面，是系統性、綜合性較強的工作，涉及到各級政府、財政、規劃、住建、村組等較多的部門，需要進一步加強領導，建立統一協調機制，明確各級各部門職責、時間、任務，做好信息互通，齊抓共管，建立閑置土地清理處置的統一協調機制。

8、加強動態巡查力量。土地利用動態巡查是近年來新增的日常監管工作，是一項全新系統工程和管理模式，流程長、環節多、監管難、人員少，且涉及到政府多個職能部門和用地單位，為便于協調各職能部門之間的工作關系，切實改變“重供地審批、輕利用監管”的局面，強化單位相互協作配合的聯動監管機制、動態巡查和跟蹤監管機制，全力做好土地利用動態巡查監管工作，建議設立“國有建設用地批后監管協調小組”，小組由各地耕地保護科、土地執法部門、土地利用科組成，具體負責建設用地批后監管的日常工作。

9、向國土資源部建議，改革土地利用計劃指標制度，強化規劃的作用。土地利用計劃指標制度是閑置土地產生的重要原因之一。建議改革土地利用計劃指標制度，弱化土地利用計劃指標的作用，強化土地利用規劃在土地管理中的作用，如果符合規劃，審批只需要確認是否符合用地規模控制指標。如果不符合規劃，若用地方能出示可以調整規劃的文件，視為符合規劃的情況，但要辦理規劃變更核準手續;若用地方不能出示可以調整規劃的文件，視為不符合規劃，建議另外申請用地，或者要求用地者申請規劃調整許可后在申請審批。用多少，其權限下放給各級政府，在不違反規劃的前提下，給地方政府較大的自由度，地方政府可以根據城市發展實際情況和建設用地實際需求，決定用地的時機和規模，上級管理部門注重規劃的實施監管，有利于更加充分有效地利用土地，預防閑置土地的產生。

10、建立加強批后監管長效機制。加快完善建設用地動態監測系統，在實現省、市、縣、鎮四級聯網的同時，加快各相關業務單位、環節的聯網;加快土地使用權證和地上建筑物產權證兩個發證單位的聯網;在此基礎上，根據監測信息，市縣對土地供地和開工、竣工等開發利用情況的全程監管。采取在合同約定動工前2個月發出開工提醒、違約告知、開展約談等多種方式，做到早提醒、早發現、早處置，形成預防機制。對于在監測系統中發現的長期在多處拿地并蓄意囤地的開發商，建立開發商“黑名單”制度，全國聯網共享，對其采取重點監視并通過強制手段限制其拿地開發，有效遏制開發商蓄意囤地的行為。

(二)非真實閑置土地處理建議

1、加快完善相關手續。相關部門要加快補辦施工證，抓緊收集整理相關資料，及時在土地動態網上錄入資料，上傳至土地市場動態監測和監管系統，消除實際不閑置土地在土地市場動態監測和監管系統上閑置現象。

2、加強信息錄入人員業務學習。對于土地市場動態監測網業務不熟的信息錄入人員，各地要請電腦專業人員對信息員進行培訓，熟練掌握土地市場動態監測網信息錄入技術，及時錄入信息，消除實際不閑置土地網上閑置現象。

五、下一步工作打算

我省各縣(市、區)按照省廳部署對疑似閑置土地逐宗清理時，已對每宗真實閑置土地和非真實閑置土地擬定了初步整改方案，具備了全面整改條件。因此，擬定下一步工作打算如下：

(一)全面整改。7月-8月全面開展真實閑置土地和非真實閑置土地整改，將易于整改的全部整改完，并在網上消除相對應的土地閑置現象。

(二)處置攻堅。9月-10月對于全面整改階段尚未能整改的疑難雜癥閑置土地，深入企業了解內情，省、地、縣共同會商，逐宗擬定整改措施，掛牌督辦。

(三)政策咨詢。對攻堅階段仍未能整改的閑置土地，在國土資源部進行閑置土地督察督導期間，向部領導及其專家咨詢，尋求解決的政策措施。