第一篇：從稅務稽查的視角談我國稅收流失問題的治理1重點

CKYJ(2008年第13期

摘要:稅收流失是在一定的稅收制度條件下國家對所有經濟活動所產生的收入應征收而未征收到的稅款。稅收流失的面涵蓋了我國現行所有稅種,流失的原因是多方面的。本文從稅務稽查管理的角度對稅收流失現象作出具體的分析和研究,并探討相應的對策及措施,旨在通過加強稅務稽查管理來治理我國稅收的流失。

關鍵詞:稅務稽查稅收流失治理

一、我國稅收流失的現狀分析

當前,我國正處于經濟轉軌時期,稅收法制尚不健全,人們的稅收法制觀念比較淡薄,誠信納稅的意識還遠沒有普及,稅收流失問題依然比較嚴重。據國情專家胡鞍鋼的保守估計,近年來我國平均每年流失的各類稅收為5700億~ 6800億元,流失率達15%以上。國家審計署2004年對19個省市的788戶企業進行了抽查審計,結果發現這些企業2002年應納稅款1173.47億元,實際繳納稅款1039.6億元,少繳稅款133.85億元,占應繳稅款的11.41%;2003年1至9月應納稅款1037.78億元,實際繳納稅款918.84億元,少繳稅款118.94億元,占應繳稅款的11.46%。按此稅收流失率計算,2007年全國流失的稅收達5000億元以上。值得注意的是,審計署抽查 的企業大都是財務制度比較健全的重點稅源大戶,也就是說,實際稅收流失的情況還要嚴重。從我國的稅收實踐來看,稅收流失具有范圍廣、數量大、形式多樣等特點,不僅在私營經濟和個人中大量存在,在國有、集體、股份制等企業中也普遍存在,且稅收流失的形式也日益多樣化,主要有偷稅、欠稅、避稅、出口騙稅、越權減免稅、抗稅、以費擠稅、隱形收入和地下經濟等等。稅收流失問題日益嚴重,不僅會使政府的財政收入大幅減少,而且還會導致政府經濟信息失真,誤導政府經濟決策,造成社會資源配置的扭曲以及收入分配的失控。因此,加強對我國稅收流失問題的研究,對稅收流失進行有效的治理,最大可能地減少稅收流失,是十分必要的。

二、從稅務稽查的視角分析我國稅收流失的原因稅收的強制性和稅務機關行政執法的權威性主要集中體現在稅務稽查上,而稅務稽查又是抑制稅收流失,特

別是偷逃稅違法行為發生的關鍵。從我國當前的稅務稽查實踐來看,稅務機關的稅務稽查工作仍存在一些問題,現行的稅務稽查管理狀態并沒有對稅收流失起到應有的抑制作用。

(一納稅人納稅意識淡薄,給稅務稽查工作造成一定難 度

在稅收已成為市場主體的必要成本的情況下,作為具有經濟理性、以經濟利益最大化為根本追求的市場主體,為維護自身的競爭力和保持現有的財產權,往往自覺或不自覺地使其自身的稅負最小化,甚至采取各種各樣的手段或方法來逃避納稅義務。隨著經濟主體多元化和經營方式多樣化發展,涉稅違法犯罪的手段也越來越復雜化,主要的表現有:(1利用不建賬、不開票手段偷逃稅。此類問題在中小企業中尤為突出。這些企業不能按照稅務機關的要求設置、使用、保管賬簿。有的賬簿設置不全,有的甚至不設賬簿、不記賬、不開發票,造成收入、成本、費用憑證殘缺不全,會計信息嚴重失真,不能正確進行稅收核算,稅務稽查人員無賬可查、無證可取,監督難以真正實施到位。(2設真假兩套賬偷逃稅。所謂兩套賬就是對開票的業務設一套賬,對不需要開票的,以現金結算,另設一套賬,進行賬外經營。對內用真賬核算收入和分配,對外用假賬申報納稅應付稅務檢查,使稅務人員無法取證,偷逃稅案件無法查處。(3利用高科技手段偷逃稅。有的企業在實行會計電算化后,在電子數據上做文章,比如利用網絡加密、改造電子數據等高技術手段,修改會計信息做假賬或在稅務人員進行稽查前刪除電子數據信息,通過修改或滅失證據的手段偷稅。(4不斷變換企業名稱偷逃稅。有些企業偷稅或欠稅達到一定數額后,采取更改企業名稱、法人代表和變換經營地點等手段逃避稅務稽查。總之,隨著納稅企業偷稅手法不斷翻新,偷稅手段越來越隱蔽,稅務稽查工作的難度也越來越大。

(二稅務稽查查處率低,助長了納稅人偷逃稅的僥幸心理

首先,由于受稅務稽查力量和稽查水平的制約,當前稅 從稅務稽查的視角 談我國稅收流失問題的治理 ■/覃慶寅 韋堅 稅務論壇 21 CKYJ(2008年第13期

務機關對偷逃稅案件的查獲概率很低,一般不超過50%,稅務稽查查處率低,不僅直接導致稅收流失,同時又助長了納稅人偷逃稅的僥幸心理。其次,對查獲的案件懲罰也較輕,偷逃稅風險小、利潤高,從而激發納稅人偷逃稅的動機。再次,從我國目前稅務稽查的實踐來看,由于稅務機關將主要精力放在了對重點行業和重點稅源的檢查上,忽視了對中小企業的檢查,對中小企業的檢查存在戶數少,檢查面小,查處的力度不夠等問題,由此也助長了納稅人偷逃稅的僥幸心理。此外,我國目前稅法的執法剛性不強,存在著以權代法、以言代法等行政干預行為,稅務機關也存在“以補代罰”現象,對偷逃稅者未實施應有的懲處,在這種情況下,偷逃稅就成為了納稅人擴大經濟效益的選擇,稅收流失必然難以堵塞。

(三內外部協作不夠規范,導致稅務稽查工作效率低下 1.稅務稽查與其他稅收管理環節脫節造成稅收流失

稅收征管工作從稅務機關內部機構設置來看,分征收、管理、稽查等部門。稅務稽查和稅收征管作為稅務機關的兩大職能機構,由于在人員、經費等方面相對獨立,既有單獨的組織管理體系,又有各自的考核計劃及考核指標,同時,在規范運作方面缺少相應的協作管理機制,“

各自為政”現象較為普遍。此外,在征管與稽查之間,信息反饋機制失靈,一方面,納稅人的涉稅資料都保存在征管部門,稅務稽查選案收集的信息往往不健全,得不到較為規范的案源信息資料,致使選案缺乏科學性和準確性;另一方面,兩部門缺乏溝通。征管部門對征收管理中發現的問題不能及時向稽查部門移送,稽查部門對檢查發現的問題也不能及時反饋給征管部門,由此造成稅務稽查工作與稅收征管工作相互脫節,甚至出現管查相互抵消、阻撓各自職能發揮的現象,使稅務稽查“以查促管”的優勢得不到有效地發揮,從而導致稅收流失。

2.稅務稽查的外部協作不夠規范導致稅收流失 稅務稽查效率的高低,離不開來自金融、工商、公安、司法、房管、計劃等政府職能部門的協作配合。但是,從稅務稽查的實踐看,政府相關職能部門的協稅、護稅功能還沒有得到有效的發揮。究其原因,一是現行法律沒有明確政府相關職能部門協稅、護稅的義務,盡管《稅收征管法》涉及到這方面的內容,但作為部門法,對其他部門的約束有一定的局限性。二是有些部門從本部門利益出發,封鎖內部信息,甚至與納稅人聯手造假,給稅務稽查設置壁壘。例如,有的金融機構為了更多吸納存款,對企業多頭開戶提供各種便利,不向稅務機關提供企業全部賬戶情況,這給稅務部門對企業實施稅務行政處罰帶來了難度。三是現有的辦案機構由于受到稅法和稅收專業人才方面的限制,給涉稅犯罪案件的及時審理和準確裁定帶來了一定的困難,形成了立案難、結案難的不良

現象,致使偷稅、逃稅、騙稅和暴力抗稅案件得不到及時懲處,從而導致稅收的流失。

三、加強稅務稽查管理,治理我國稅收流失(一科學選案,提高稅務稽查選案的準確性

選案是否科學、準確,直接影響到稽查工作的質量和效率。過去,稅務部門由于存在著收入任務的壓力,迫使選案主要偏重大戶、重點戶,稅務部門之間信息傳遞不翔實、溝通速度慢,軟件開發不足,計算機選案方向一時難以實現,稽查完畢后的結論及處理情況上下反饋、橫向交流不夠,重復選案屢見不鮮。因此,必須制定科學的稽查選案方法。(1要建立選案指標分析預警系統。立案人員可事先設定一些重要的比率和數額指標及其變動的合理范圍,當納稅人的某項指標超出規定要求時,系統就會自動把分析結果以預警的形式顯示出來,立案人員就可根據實際警報程度,確定是否轉入檢查。(2要加快選案方法由人工選案向計算機選案的過渡,科學地開展稽查選案工作。建立以計算機選案為主、人工選案為輔的科學選案體系,充分利用計算機網絡資源,建立稅務稽查選案信息系統,將企業的財務狀況、各類資料報表以及經營情況,尤其是重點行業、異常申報企業、重點稅源戶的納稅申報資料輸入該信息系統,納入計算機的管理范圍。(3要加強國稅與地稅之間的信息交流,以及與工商、財政和銀行等相關的職能部門建立廣泛的聯系,實現信息共享,為科學地挑選稅務稽查對象,從根本上避免對納稅人不必要的重復選案打下良好的基礎。(4要建立健全選案機構和選案制度,通過實行稽查分類管理等辦法,使選案工作更加規范化、科學化。

(二建立稽查約談制度

稽查約談是指稅務機關在實施稅務稽查前,通過對納稅人申報繳納稅款等相關情況進行綜合評估,就發現的稅務問題或疑點,約請納稅人到稅務機關進行解釋,并給予政策性宣傳和輔導,引導納稅人自查自糾并依法繳納稅款的一種制度。它是在法定的檢查方法之外采取的靈活的輔助性行政手段,是稅務稽查機關為提高行政效率而提出的一種新的工作方式。該制度的具體做法是:(1由稅務稽查選案部門按納稅人評估等級確定稽查約談對象。具體地,納稅信用等級為A 級的納稅人一般適用約

談方式,無特殊情況的,一般不適用稽查程序;納稅信用等級為B 級的納稅人原則上先進行約談后實施稽查,未進行約談一般不直接進入稽查程序;納稅信用等級為C 級的納稅人不適用約談方式,直接進入稽查程序。(2由稅務稽查實施部門實施約談輔導。稅務機關應提前書面通知納稅人做好準備,包括準備可能需要提供的賬簿、會計憑證等資料。在約談過程中,稅務機關可以就納稅評估中發現的問題或疑點,要求納稅人進行解釋,核實其自身納稅情況。同時,對納稅人因不了解稅收政策和稅收法規而導致

稅務論壇 22 CKYJ(2008年第13期 的涉稅問題,稅務機關應當給予政策性宣傳和納稅輔導。(3由納稅人自查自糾。約談輔導后,稅務機關認為納稅人未能解釋清楚涉稅問題及相關疑點時,可以限定納稅人在規定的時間內自查自糾,并將書面報告及時報送稅務稽查審理部門核實。(4進行約談處理。審理部門審查報告后,可以根據不同情況分別處理:對納稅人所涉及的納稅問題已經得到解決的,可以作出結案的決定;對納稅人所涉及的納稅問題已經得到解決,但仍然存在問題的,可以發出進一步整改的通知,要求納稅人定期進行整改;對納稅人拒絕糾正有關納稅問題的,則由審理部門轉交選案部門進行案源登記,再向稽查實施部門下達《稅務稽查任務通知書》進行立案檢查。稅務稽查約談制度無論是在督促納稅人自查自糾、自覺申報、形成誠信納稅觀念方面,還是在轉變稅務機關形象、提高納稅服務質量方面都將發揮積極的作用。

(三規范稅務稽查人員的執法行為,嚴格執法按照《稅務稽查工作規程》的要求,稅務稽查工作應該實行選案、檢查、審理和執行四分離,但是許多基層稅務局,由于稅務稽查人員編制少、所管區域大、任務繁重,從工作環節和人員配置上都難以確

保“四分離”,也就起不到監督執法作用。這種無監督的稽查容易出現“人情稅”和“關系稅”。在這種形勢下,稅務機關更需要以規范執法程序為根本,增強稅收執法意識,防范執法違法。(1稅務稽查人員要認真學習相關法律法規,加深對稅務稽查執法基本規范的理解,掌握稅務稽查的一般程序、基本步驟、方法要求和處理權限等,并把上述的執法情況列入稽查考核的范圍,確保落到實處。(2稽查部門應設計稽查工作基本流程圖,明確實施稅務稽查前期、中期、后期各階段所要做的工作,以及完成階段工作的質量標準、時限要求、手續程序等,從而增強稅務稽查執法程序的可操作性。(3完善納稅檢查記錄底稿,結案前,應認真核對所查的事實。結案時,應向納稅人發出征求意見書,從執法程序、工作作風、廉政表現等方面反饋稽查人員的工作情況,強化公眾的監督,促進稽查行為的規范。

(四強化稅務案件查處工作,加大打擊力度

稅務稽查執法缺乏剛性、打擊不力是各種稅收違法活動猖獗、稅收流失嚴重的重要原因。稅務機關要從多方面采取措施,強化案件查處工作,嚴厲打擊稅務違法犯罪活動,維護稅收秩序。(1要認真落實分級分類稽查的工作要求,堅持“

統一管理、控制規模、雙向選案、計劃檢查”的原則,科學制定年度檢查計劃,確保有序稽查。(2要緊緊圍繞整頓和規范稅收秩序的總體安排和工作部署,對納稅秩序較為混亂的行業,集中時間和力量,開展專項整治行動,并及時進行行業解剖,歸納被查行業的財務管理、經營管理特點,以及出現稅收違法問題的主要環節及其原因,防止類似涉稅違法行為再次

發生。(3要樹立辦案思想,重拳出擊、嚴厲查處一批偷逃稅額巨大、性質惡劣等有影響、有分量的大要案。(4要抓好舉報案件的查處工作。實踐證明,舉報既是稽查選案的重要來源,也是稽查部門聯系人民群眾的重要紐帶,對舉報案件有效查處往往會產生比較大的社會影響。(5要加大對各類涉稅違法行為的處罰力度,對納稅人偷逃騙稅等行為,一經查實,應予重罰,該追究刑事責任的要堅決追究,以維護稅法的剛性。(6要善于運用發布稅務違法案件公告這一重要手段。案件的查處要公開曝光,以形成對稅務違法犯罪活動的強大威懾力。

(五加快稅務稽查信息化建設

在新形勢下,稅務稽查要依靠高科技手段來加快信息化建設。(1要加快研發一套稅務稽查軟件,并在全國稅務系統聯網,對使用各類財務軟件的企業,利用財務數據的通用性進行采集、歸納、整理,以獲得稅務稽查所需的各類數據;通過對所有的財務數據進行分析,篩選出錯誤的會計憑證并顯示出相關的偷稅問題;在稽查數據庫的支持下對納稅人的原始憑證和賬目按照稽查方案進行檢查,將計算機查賬發現的疑點自動歸集到相關的案例及相關的法規中,直到生成完整的檢查報告。這樣可以大大提高稽查人員的工作效率,減少工作上的盲目性,提高稽查對偷稅騙稅打擊的力度。(2要加強稅務機關內部的信息化管理,建立稅收信息庫,實現數據資源的共享,同時建立起嚴密的監控體系,破除原有的信息不對稱,增強稅務機關內部的制約和監督。(3要加強稅務機關與外部的信息交換,包括與工商、銀行、海關、公安、計經委等部門建立信息交流與合作機制,實現信息資源共享,形成社會合力,這有助于稅務機關及時了解納稅人的經營動態和資金情況,最大限度地減少稅收流失。

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第二篇：我國稅收流失問題及對策

我國稅收流失問題和對策

【摘要】稅收流失的治理一直是世界性的大難題，并為國際社會廣泛關注。因此，世界各國無不采取各種措施減少稅收流失，對稅收流失行為進行懲罰。本文從偷逃騙避稅、欠稅、稅式支出、以費擠稅、隱形收入和地下經濟等方面闡明我國稅收流失的現狀；從納稅意識、稅制結構、稅收征管、納稅申報、地方干預、電子商務、納稅環境等方面理論分析稅收流失產生的原因，最后針對我國稅收流失的現狀和原因，提出治理稅收流失是全方位、全社會的而不是局部的，需要從法制、征管、稅制、體制、監督和宣傳等方面多視角地系統研究稅收流失的治理對策?！娟P鍵詞】偷逃稅 稅收流失 征管 稅制

在剛剛過去的2004年，稅收收入實現新的歷史突破，全年稅收收入25718億元，增收5256億元，比上年增長25.7%；稅收收入占GDP的比重約為19%，比上年提高1.5個百分點左右。在稅收收入連連大增的良好環境下，我國稅收流失額也在趨于擴大。據專家保守估計，2004年我國稅收流失額至少4500億元，稅收流失率在15%左右，這與發達國家還有很大差距。稅收流失影響了我國的財政收入，弱化了稅收宏觀調控功能和資源的有效配置，延緩了經濟發展和西部大開發，加劇了收入分配的不公。因此，研究稅收流失問題在“十一五”期間的經濟發展、財政收入、加速西部大開發戰略和提高人民生活水平都具有十分重要意義。

一、我國稅收流失的現狀

（一）偷逃騙避稅現象尤為突出

1、偷逃稅是稅收流失的最大方式。我國的偷逃稅面相當廣，據有關資料2002年報道，目前我國國有企業偷逃稅面為50%，鄉鎮企業的偷逃稅面為60%，城鄉個體工商戶和私營企業的偷逃稅面為80%，外商投資企業和外國企業的偷稅面為60%，個體的偷逃稅面在90%以上。近年來曝光了不少偷逃稅的大案要案，如劉曉慶及其所有的北京曉慶文化藝術有限公司和北京劉曉慶實業發展有限公司，自1996年以來，采取不列、少列收入，多列支出，虛假申報等手段，偷逃稅款高達1458.3萬元；江蘇鐵本鋼鐵有限公司及其有關聯企業常州鷹聯鋼鐵有限公司、常州市三友軋輥廠，在2001-2003年間共計偷逃稅款2.94億多元。

2、騙稅現象有抬頭趨勢。騙稅主要是騙取出口退稅，與出口退稅制度有著密切聯系。近年來騙稅已從高價值、高稅率的產品發展到普通產品，騙稅人員從少數出口企業發展到專業騙稅團伙，騙稅手段也向智能化方向發展，每年國家因被騙出口退稅的損失是巨大的。如2005年年初青海西寧的“夏都專案”，涉及全國11省市211家企業，涉案金額28.42億元，稅額4.3億元。

3、形形色色的避稅問題。近年來外商避稅現象的普遍性和嚴重性引起了社會各界的廣泛關注。據外資企業所得稅的匯算清繳統計顯示，1988-1993年外資企業的虧損面為35%-45%，1994年為63%，1995-1999年上升到70%，2000-2004年居然高達80%。其主要是外資企業通過資金轉移、費用轉移、成本轉移、利潤轉移等避稅手段達到推遲進入獲利不交或少交所得稅。

4、抗稅行為時有發生。抗稅作為我國稅收征納矛盾的現實表現，主要發生在城鄉個體戶和私營企業主中，如一些土法煉油、個體采礦等行業，在農村還存在著集體抗繳農業稅的問題，每年稅務戰線因暴力抗稅而犧牲的事件總有幾次。

（二）居高不下的欠稅

近年來，企業拖欠國家稅款現象日趨嚴重，每年年末欠稅金額均在500億元以上。從稅種分布看，欠稅主要集中在“兩稅”上。如昆明鋼鐵集團有限公司在銀行存款余額超過8億元的情況下，欠繳2002年應交稅款1.53億元；石家莊新樂國人啤酒有限公司2003年9月末欠繳“兩稅”1.33億元；湖北省紅安卷煙廠2002年12月底欠繳“兩稅”高達2.23億元。

（三）濫用稅式支出問題嚴重

長期以來，我國出臺的一系列稅收優惠政策，一方面促進了經濟和各項事業發展，另一方面也使稅基變窄，宏觀稅負趨于下降。據估計，全國每年減免稅達1000億元，有的地方的減免稅額占地方財政收入的10%以上。近年來的減免稅又呈現出兩個明顯的特征：一是政策性減免稅越來越多，稅基受到嚴重侵蝕；二是各地對扶持性和困難性減免的審批尺度不一，操作上隨意性很大。如2002至2003年9月，陜西省財政廳、地稅局、國稅局等5家單位經省政府批準，對陜西金秀交通有限公司取得的公路運營收入，由稅法規定的5%稅率改按3%的稅率征收營業稅及附加，致使該公司少繳稅款277萬元；2002年杭州市蕭山地稅局依據地方政府政策，將國家對新辦勞動就業服務企業的所得稅優惠政策擴大到21戶非勞動就業服務企業，減免所得稅1714.35萬元。

（四）以費擠稅日益膨脹

由于經濟體制改革正在進行中，應有的分配制度不健全，各地方和部門為了局部利益，千方百計截留國家稅收，對企業搞“包稅”或變相“包稅”，再通過其他途徑轉化為制度外收入，并人為使收費剛性大于收稅剛性，以費擠稅，導致財政分配中非稅收入大于稅收收入。過多過濫的收費，加重了企業、個人負擔，使稅源減少，使納稅人的納稅積極性受到打擊，造成稅收大量流失。

（五）大量的隱形收入與地下經濟的存在

隱形收入與地下經濟是世界各國的共同現象。我國是發展中國家，隨著經濟形勢的發展，稅費負擔的增加和政府管制能力的不足，加之法制、法規的建設不夠健全，給隱形收入與地下經濟大開方便之門，走私販私、無證經營、制假售假、色情販毒、現金交易等活動，偷逃國家大量稅收，造成了巨大的稅收“真空”。

二、我國稅收流失的主要原因

（一）納稅人追求經濟利益，納稅意識淡薄

在市場經濟條件下，作為市場主體的企業和個人，其一切行為的出發點和歸宿都是為了追求經濟利益最大化。由于稅收本身所具有的強制性、固定性和無償性，就使得這種被分配產品的所有權從納稅主體手中強制的、無償的轉移到國家手中。這無疑是對納稅人的一種剝奪，導致納稅人利益的減少，所以他們會千方百計地少繳稅或不繳稅，盡可能多的增加稅后利潤。同時由于我國幾千年的封建吏制的苛捐雜稅的殘余影響，人口文化素質不高，現實經濟生活中的收入分配不公、政府支出透明度不強、亂收費和以費擠稅等現象，使得納稅人權利和義務之間產生了不平衡的感覺，使得一部分公民的納稅意識缺乏，納稅理念淡薄，助長了稅收流失。

（二）稅制結構存在缺陷，使稅收流失趨于越大 盡管1994年的稅制改革取得了很大成功，對經濟起了促進作用，但由于國內國際形勢變化很快，國內經濟的快速增長，知識經濟的興起，新知識、新技術的不斷涌現，特別是入世后市場格局發生了很大變化，致使稅收結構變化滯后于所有制結構、生產結構和收入分配結構的變化，現行稅制理論與實踐錯位，導致巨額稅款流失。如增值稅稅制設計明顯已不適應目前我國社會發展水平；內外資企業實行兩套所得稅，也為企業逃避稅收監管提供了制度“空間”。此外，稅制設計跟不上經濟結構、稅源結構不斷變化的新形勢，出現所謂稅收“真空”。如在面臨企業改制、產權轉移以及生產經營方式轉變的新情況下，部分納稅人利用稅制設計的缺陷和稅收政策及管理的相對滯后，大肆偷逃國家稅收。有些企業利用網上交易偷逃稅款就是一例。

（三）稅務部門征管不力，造成稅收大量流失

稅收流失與稅收征管是一對矛盾的兩個方面，彼此在相互抗爭中達到均衡。當前稅務部門征管不力，導致稅收大量流失。其主要表現為：一是征管人員素質不能完全適應新時期稅收工作的要求。二是部分稅務機關擅自擴大優惠政策執行范圍，或變通政策違規批準減免稅。如2002年至2003年9月，上海市國稅局、地稅局第六分局在上海農工商超市有限公司稅收優惠政策期滿、當年新安置待業人員達不到國家規定比例的情況下，批準該公司減半征收企業所得稅，少征稅款13333萬元。三是稽查查補稅款不按規定加收滯納金。如無錫市國稅局稽查局2002年對稽查案件查補稅款全部未征收滯納金，據對該局2002年至2003年9月對稽查案件中涉稅金額前21名企業統計，應征未征滯納金達1549.86萬元。四是部分稅收優惠政策多環節審批、多頭管理，地方政府干預稅務部門執法，導致部分納稅人鉆“空子”，造成國家稅收流失。

（四）企業會計核算和納稅申報不實，導致稅收嚴重流失

一是企業違規核算，少計收入多列成本，少申報和繳納稅款。如2002年中國石油天然氣股份有限公司大慶石油分公司，采用少計收入、多列成本的手法，少計增值稅、所得稅款共計1471.52萬元；南京市玄武區城鎮建設綜合開發有限公司等4戶企業，截至2003年9月未及時結轉已完工項目利潤，少繳納企業所得稅4500.97萬元。二是有的企業與稅務部門、地方政府相互勾結，利用稅務部門與地方政府聯合出臺的地方稅收優惠政策少繳稅款。

（五）電子商務引發的稅收大量流失

進入二十世紀九十年代以來，以計算機網絡為核心的信息技術迅猛發展，網上貿易逐漸成為人們進行商業活動的新模式。由于網上貿易的商品交易方式、勞務提供方式、支付方式等都與傳統的差異很大，如何對其征稅，已成為一個棘手的問題。

一是征管失控，稅收流失嚴重。網上貿易發展迅速，越來越多的企業（尤其是跨國公司）搬遷到互聯網上進行交易，而稅務機關又來不及研究相應的征稅政策，更沒有系統的法律規定來約束企業的網上交易，出現了稅收征管的真空和缺位，致使稅款流失。據國家稅務總局的保守估計，2004年網上交易就造成我國稅收流失近100億元。二是稽查難度加大，助長了偷逃稅。網上貿易是通過大量無紙化操作達成交易，賬簿、發票均可在計算機中以電子形式填制，而電子憑證易修改，且不留痕跡，稅收審計稽查失去了最直接的紙制憑據，企業如不主動申報，稅務機關一般不易察覺其貿易運作情況，從而助長了偷逃騙稅活動。

（六）地方政府干預稅收政策，以費擠稅現象嚴重

在局部利益的驅使下，有些地方政府出于自身利益的考慮，以權代法、輕稅重費、藏富于民、越權減免等現象，造成稅收流失。其主要表現為：一是越權制定減免稅政策，擾亂了正常的稅收程序，使稅務機關執法不到位，稅款大量流失；二是行政干預稅收收入，不切實際地下達稅收任務，迫使稅務機關收過頭稅、預征稅款，強壓企業貸款納稅，竭澤而漁，寅吃卯糧。如四川省德陽市什邡市地稅局2002年根據上級稅務機關和當地市政府必須完成所得稅任務的要求，多征德陽市藍劍包裝股份有限公司企業所得稅1459萬元，是企業應繳稅款的7.63倍。三是費多稅少，以費擠稅。既有政府行為不規范，實行“稅費一站式征收”，化稅為費，截留稅款，也有職能部門巧設名目，侵蝕稅基，導致“費擠稅”現象及納稅人“先費后稅”等扭曲行為，加重了生產經營者的經濟負擔，造成納稅人生產經營活動中實現的稅款流失到地方政府及其所屬部門、納稅單位甚至個人的口袋中。

（七）缺乏誠實守信，依法納稅的社會環境和氛圍

近年來，我國社會主義市場經濟有了長足的發展，但社會主義市場經濟所需要的法制建設和道德建設工作卻沒有相應的跟上。為了追逐利潤而踐踏法律，有損社會主義公德的現象大量出現，人們誠實守信、依法納稅的意識十分淡薄。根據有關部門在我國北京等九個大中城市的調查資料顯示：我國有半數以上的人沒有納稅經歷，納過稅的人數僅占被調查總人數的48.7%，領取工資或取得收入時，想到納稅的僅占被調查者的12.6%，從沒有想到納稅的則占36.8%，有50.6%的人則是在收入超過納稅界限時才會想過。由此可見，我國公民納稅意識淡薄，廣大人民群眾對稅法知識了解甚少，缺乏誠實守信、依法納稅的社會環境和氛圍，從而導致稅收流失。

三、治理我國稅收流失的對策

（一）健全法制，全面推進依法治稅

1、加強稅收立法，健全稅收法律體系?；舅枷胧牵航⒁远愂栈痉槟阜ǎ愂諏嶓w法、稅收程序法相應配套的稅收法律體系（賈紹華，2002）。（1）建立健全《稅收基本法》統領下的各單行法律、法規，其相互之間的法律級次、隸屬關系應當理順，形成科學的體系。（2）在我國現行的各種稅收實體法中，除《外商投資企業和外國企業所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規都未經人大立法，而是國務院以暫行條例的形式頒布。雖然這些法規具有與法律同等的效力，但從實際情況看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性。（3）我國目前的程序法——《中華人民共和國稅收征收管理法》，是2001年重新修訂的，其充分考慮了稅收對經濟發展和社會進步的影響，將促進經濟發展和社會進步作為一個立法宗旨。但經過稅務部門的實踐發現依然存在很多不足，仍需要進行不斷的改進和完善，尤其是在稅收執法的規定上可操作性不強，執法隨意性較大，執法困難的現象仍將普遍存在。

2、規范稅收執法，進一步推進依法治稅。（1）嚴格執行各項稅收法律法規和政策，進一步制定和完善配套管理辦法，正確處理規范執法與組織收入、規范執法與優化服務、規范執法與支持發展的關系，嚴格、公正、文明執法，營造良好的稅收環境。（2）大力推進稅收執法責任制度，強化稅收執法權的監督制度，進一步健全執法過錯責任追究制度，推進依法治稅。（3）整頓和規范稅收秩序，既不能認為調節收入進度、違規批準緩稅，也不能寅吃卯糧收過頭稅；同時依法加大對涉稅違法案件的處罰力度，杜絕以補代罰、以罰代刑。

3、健全稅收法制保障體系。應建立稅務警察，加大偵查力度，制止和打擊稅收犯罪活動，強化稅務執法剛性，維護稅收秩序，同時成立稅務法庭，提高稅務司法水平，使稅務糾紛和稅務犯罪案件按照法律規定的程序進行處理和審判。

（二）強化征管，建立現代的稅收征管體系

1、建立規范有效的納稅申報制度。（1）完善稅務登記制度，提高稅務登記證的法律地位，拓寬其作用范圍。在法人認定環節上先簽發稅務登記證，然后再憑此辦理工商登記證、開設銀行賬戶。仿效美國、意大利等國，實行以法人身份證號碼為唯一的納稅人登記編碼，納稅人的一切與取得收入有關的活動都離不開這一編碼，從而從根本上控制納稅人的行為和活動。（2）在進行納稅申報時，可借鑒韓、日的經驗，實行有分別的納稅申報，對納稅信用良好、會計制度健全的企業或個人使用區別于其他納稅人的納稅申報表，并給予適當的稅收優惠，以此對納稅人形成一種激勵，同時也對企業會計制度的健全起到一種推動作用。

2、規范稅源監控，加強稅源管理。（1）稅源監控要與社會經濟結構和稅制結構相適應。應根據不同的社會經濟結構、不同的稅源形態和特點來制定監控方法，因地制宜地進行，而不可來“一刀切”；同時又要結合稅制結構，重視稅源的源頭監控和過程監控，有效控制稅源的方向和真實性。（2）稅源監控要充分借助現代科技手段，實現征管方式的現代化、信息化，廣泛推廣稅控裝置，充分發揮金稅工程的優勢，以最大限度地減少稅收流失。（3）稅源監控要充分借助社會力量，加強與工商、海關、金融、公檢法等部門的密切配合；同時應建立稅收違法案件舉報獎勵制度，調動廣大人民群眾協稅護稅的積極性，嚴堵稅收跑、冒、滴、漏，嚴打各類社會違法犯罪活動，有效實行稅源監控。

3、改進征管辦法，推進征管電子化。（1）稅務機關應改變以“人海戰術”為主的征管辦法，強調專業化分工，按登記、征收、檢查三大系列設置稅務機構，并采用計算機對征管全過程進行監控。（2）加快電子化征管建設，建立稅收征管局域網、發展廣域網。在建立健全計算機網絡基礎上，加快稅收征管現代化進程，推行電子報稅及稅收征收無紙化，充分發揮計算機在稅務工作個環節的作用；同時通過與海關、工商、金融、企業等部門的計算機聯網，加強信息交流，防止偷、逃、騙稅，降低稅收征管成本，提高征管能力。

4、加強稅務稽查體系建設。（1）采取異地交叉稽查模式，減少地方政府干預。稅務部門可采取集中人力、分組跨地區交叉稽查，有利于避免地方政府干預，使大案要案的集中、專項查處和稽查質量得以提高，便于各地交流稽查經驗、驗證稽查業務水平，提高稽查干部的業務素質，統一執法尺度，提高執法水平。（2）必須充分利用先進的科學技術尤其是網絡技術，以實現信息資源共享，盡快形成一個以“金稅工程”網絡技術為基礎、高效、迅速的信息和管理網絡，將人工稽查與計算機網絡相結合，提高稽查質量。

5、加大懲罰力度，提高稅法的威懾力。加重對各類違犯稅法行為的懲罰是治理稅收流失廣為各國所采用的一種做法。如美國對查出的偷稅不但要收回偷稅款及利息，而且還要加以75%的罰款，嚴重的要查封財產并判刑5年。加重處罰并意味著隨意處罰，必須以法律為依據。（1）必須通過立法對《稅收征管法》中的處罰條例進行修改，如《稅收征管法》第六十三條、第六十四條、第六十五條等中規定的“并處不繳或少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款”，這樣處罰給稅務干部行使權力的隨意空間很大。（2）要求稅務機關要嚴格執法，堅決杜絕人情稅現象，也要杜絕濫用處罰現象的發生。（3）應發布稅務違法案件公告，通過各種媒體對違法案件進行曝光，以形成對稅務違法犯罪活動的強大威懾力量。

6、密切部門配合，實行社會綜合治稅。當前稅收已經和國民經濟各個部門有了千絲萬縷的聯系，已經滲透到生產經營和個人生活的各個方面，所以說要加強稅收工作，把稅源控制好，單靠稅務局自身是不行的。因此，請政府出面協調稅務、工商、審計、財政、公安、銀行、外貿、計委、廣電等部門的關系，明確規定各部門必須配合稅務部門開展工作，構建覆蓋全局的稅收征管工作，依靠社會綜合治稅。

7、完善稅務中介組織，全面推行稅務代理制度（童大龍，2003）。（1）加強注冊稅務師隊伍建設，提高稅務代理人員素質，進行稅務代理宣傳，借鑒國外先進的稅務代理經驗，完善我國稅務代理制度，使納稅人盡可能通過稅務代理進行納稅申報。（2）推行稅務代理制度，減少由于稅務人員直接與納稅人接觸，而可能發生的所謂“官員型”稅收流失，并在稅務代理機構與納稅人及稅務機關之間形成一種相互制約、彼此監督的關系，避免稅收流失的產生。

8、實現稅收征管各環節的協調統一。稅收征管是一項綜合性的工作，稅務登記、納稅申報、稅源監控、稅款征收、稅務稽查、稅收處罰等都是稅收征管這一有機整體的重要組成部分，它們之間存在著直接或間接的聯系。只有各個鏈條之間相互聯系、相互制約，才能使整個稅收征管體系保持相對高效的運轉狀態。因此，在完善稅收征管體系過程中，稅收征管的各個環節應當同步協調進行。在完善某個環節的同時，應考慮到其他環節的實際情況，全面兼顧，整體推進，避免不同環節之間出現“撞車”，保證稅收征管的質量，減少稅收流失。

（三）完善稅制，優化稅收制度結構

1、合理分配流轉稅和所得稅的比例。就我國目前社會發展和經濟發展狀況來看，我國仍應是堅持流轉稅和所得稅并重的雙主體稅制結構，逐步提高所得稅比重。在進一步完善和優化增值稅制的同時，通過完善和優化所得稅制，加強所得稅的征管和稽查等措施，逐步實現所得稅收入的增長速度高于流轉稅的增長速度，將我國稅制建設成為真正意義上的雙主體稅制。

2、完善和優化增值稅，加速增值稅轉型。（1）實行普遍征收原則。將目前征收營業稅的各項勞務的活動和無形資產及不動資產逐步加入增值稅的征稅范圍。（2）加速增值稅轉型。2004年東北三省開始試行消費型增值稅以來，促進了經濟發展，收到良好效果，證明了消費型增值稅在我國可行性。因此，應逐步擴大其實施范圍。（3）完善增值稅優惠政策。應進一步規范稅收優惠政策，最大限度的縮小減免稅范圍，保持增值稅抵扣鏈條的完整。

3、完善和優化所得稅。（1）統一內外資企業所得稅，公平稅負，推進所得稅制的國際性。在各項成本、費用的稅前列支標準和限額上，應做到內外一致，如工資扣除標準、捐贈的扣除標準等。堅持內、外資企業的優惠政策保持一致，盡可能減少優惠政策，給企業創造一個公平競爭的外部環境。（2）完善和優化個人所得稅，實行分類與綜合相結合的個人所得稅制。加大對高收入者的調節力度，改革生計費用扣除標準，進一步擴大個人所得稅的征稅范圍和規范個人所得稅的優惠政策。

4、完善和優化其他稅種，適時開征新稅種。（1）調整消費稅的征稅范圍和稅率。將一些高檔滋補、保健藥品和一些奢侈性的高檔消費行為列入消費稅稅目；同時適當降低與人們日常生活所必需或貼近的消費品的稅率，如摩托車、非奢侈消費品的化妝品。（2）盡快開征社會保障稅，配合國有企業改革，保證下崗失業人員的基本生活水平。（3）適時開征財產稅和遺產稅，以適當調節社會財富分配，鼓勵勞動致富，減少不勞而獲產生的負作用。（4）將目前征收的教育費附加改為教育稅，專門用于彌補九年義務教育經費的不足。（5）完善地方稅體系，規范稅外收入。將現行城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅合并，統一納稅人，合理調整計稅依據，適當提高征稅標準。對各地稅外開征的各種基金、規費進行認真清理，將有償服務收取的費用仍按規費形式征收，取締不合理的收費。

（四）規范轉移支付制度，推進稅費改革

1、規范轉移支付制度。（1）要確立中央政府宏觀調控的主導地位。收入的大頭歸中央，支出的大頭放在地方的做法，強化中央調控，增加財政資金的邊際效益，實現轉移支付制度與確保中央財力和有效地調動各級地方政府的積極性相一致。（2）逐步改變以稅收返回等一般性補助項目為主的轉移支付形式，增加規定用途和有附加條件的專項轉移支付，以提高轉移支付資金的使用效率。

2、推進稅費改革，確保稅收收入。應大力推進稅費改革，清理和取締不合理的收費項目，將具有經營性質的收費項目并入價格軌道作經營收入，將那些名費實稅的收費項目可以通過“改費為稅”的途徑用相應的稅收取而代之，對確實須保留的收費項目則通過“規范費”的辦法分別納入“規費”和“使用費”，并調整收費標準，規范收支管理和監督。目前，可適時將教育費附加改為教育稅，失業保險費、養老保險費、醫療保險費等合并征收社會保障稅，等等。

（五）嚴格監視網上貿易，加強電子商務征稅管理

網上貿易的迅速發展對傳統的稅收征管提出了嚴峻的挑戰，從目前情況看，網上貿易只是呈現雛形，應加緊采取措施和對策管理。（1）采取備案制度，要求所有上網單位將與上網有關的資料報當地稅務機關，由稅務機關根據網絡經營者的咨詢狀況，核發數字式身份證明，以便稅務機關確定交易雙方的身份及交易的性質。（2）拓寬稅務與銀行聯網的空間，稅務部門應與銀行合作設置電子關卡，對企業的資金流動進行監控，從而大大限制了偷、逃稅行為的發生。（3）在網上建立電子銀行，要求從事電子商務的企業和個人在電子銀行里開戶，在網絡上完成異地結算、托收、轉賬等金融業務，在網絡上完成繳稅業務，實現電子支付。

（六）健全稅務監督機制

要有效防范和抑制稅收流失，還必須有廣泛、嚴密的監督機制。稅務監督應包括內部監督、行政監督、法律監督、群眾監督、輿論監督等在內的全方位、全社會監督。當前，稅務監督機制基本上是稅務機關內部實施的，沒有發揮其應有的監督作用。因此，健全稅務監督機制重要的是將稅務監督的外部監督建立健全，如群眾監督、輿論監督等，充分發揮外部監督的作用，為治理稅收流失做出應有的作用。

（七）加大稅法宣傳力度，轉變公民稅收觀念

（1）深入廣泛地開展稅法宣傳，樹立與市場經濟相適應的稅收觀。我們應該持之以恒地、廣泛地開展形式多樣的稅收教育宣傳，應把稅收的基礎知識編入九年義務教育課本，使國民從小就樹立“納稅光榮”的觀念，使國民從小就知道社會主義稅收性質是“取之于民，用之于民”。（2）更新公民稅收觀念，樹立權利與義務對等觀念。在現代市場經濟條件下，傳統的“應盡義務說”觀念已不能為納稅人所認同，甚至會造成納稅人的逆反心理。因此，要按照權利與義務相對稱的觀念，分別規范納稅人、用稅人和征稅人的行為，營造良好的依法治稅的社會環境。總之，稅收流失的治理是一項涉及到全方面，需要從一點一滴做起的龐大的、系統的工程，任重道遠。因此，各級領導和稅務部門應積極地去發現問題、解決問題，積趾步致千里，積小流成江海，就能逐步改善目前我國稅收流失嚴重的狀況，開創我國稅收工作的新紀元。

參考文獻

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第三篇：我國個人所得稅稅收流失問題的現狀與對策

我國個人所得稅稅收流失問題的現狀與對策

摘要：自1980年開征個人所得稅以來，特別是1994年新的“個人所得稅”頒布實施以來，我國個人所得稅呈大幅增長趨勢，個人所得稅已成為我國財政收入的主要來源之一。其在調節個人收入、緩解社會分配不均、增加財政收入、促進經濟發展、保持社會穩定等諸多方面發揮著越來越重要的作用。然而，在我國現行的稅制中，個人所得稅是公認的流失最為嚴重的稅種，造成了巨大的財政損失。其主要原因在于稅收征管的方式和手段過于落后；稅收相關法律法規不健全；對違法者處罰不力；納稅人納稅意識薄弱等。因此，要進一步完善相關的法律法規，加強稅收征收管理辦法，提高宣傳力度和居民的納稅意識來改善我國個人所得稅稅收流失問題。

關鍵詞：個人所得稅稅收流失原因對策

一、我國個人所得稅稅收流失的現狀

隨著改革開放帶來的我國經濟的高速增長，我國國民收入分配格局發生了很大的變化。1978年在我國國內生產總值最終分配中，居民個人所得只占50.5%，集體所有為17.9%，國家所得為31.6%；到了1995年居民個人所得上升到了69.1%，集體和國家所得分別為16 8%和14.1%.這說明了我國國民收入分配格局明顯向個人傾斜，傾斜的速度很快，程度也很大。個人收入在國民收入分配中比例迅速提高，為征收個人所得稅提供了牢固的稅源基礎。因此這種收入分配格局的變化，會使我國不少居民跨入個人所得稅納稅人的行列。目前，我國實際上擁有了一個龐大的個人所得稅納稅群體。

而從我國個人所得稅實際征收的情況看，雖然近幾年由于加強了個人所得稅的征管，個稅的收入增長很快，但從總體看，個人所得稅收入仍偏低，與目前我國已經出現較為龐大的應納稅群體不相稱。

第四篇：從稅務稽查案卷評查中反觀稅收執法

從稅務稽查案卷評查中反觀稅收執法

稅務稽查是稅法賦予稅務機關的重要職能，它不僅是稅收征管的主要環節和納稅監督的重要內容，同時也是實現稅收公平的主要途徑之一，在維護和增進稅收公平中具有重要作用。近年來，隨著新的稅收征管模式的實施，我市征管、稽查狀況發生了很大的變化，征管、稽查質量和效率也有了很大的提高。但當前隨著經濟的多元化和多樣化，涉稅違法行為的復雜性和隱蔽性日益增強，在稅收征管、稽查工作中也出現了一些問題，從2009年以來，我們開展了稅務稽查案卷評查工作，亟待通過對稅務稽查案卷的評查，從而進一步規范稅務稽查工作，發揮稽查的重要作用，對稅收執法進行有效地監督。

一、基本情況

我們組織人員隨機抽取稽查案卷70件，從三個方面進行評查：一是工作流程方面。從《入戶檢查通知書》到《稅務稽查執行報告》，查看各項文書資料是否齊備，填寫是否規范，程序是否到位；二是政策依據方面。查補稅款計算是否有理有據、證據適當，處罰、加收滯納金是否嚴格執行稅法；三是檔案資料方面。檔案資料整理是否規范，內容是否齊全等。評查的結果基本反映了當前我市地稅稽查案卷的真實情況，并從案卷中反映出我市地稅系統執法的總體質量，也從發現問題中看到今后我市地稅系統執法的努力方向。評查總體情況不錯，比如:歸檔時統一編號，也符合要求，裝訂整齊，內容清晰，執法文書符合執法程序需求，存在房產稅、土地使用稅隔年征收現象，未有證明其合理性的資料；有的個人所得稅計稅資料、分月工資支付明細取證不全。

3、有些證據在稽查底稿中反映不詳，法律效力明顯不足?；榈赘宀蝗?，有的對房屋計稅原值變更部分不記載，以致于新增稅款計算數據無據可查；有的在稽查報告中所列違法事實，在底稿中未見說明；有的只有補稅記錄卻未有處罰記載或不處罰的情況說明；有的雖經局長辦公會議審理卻無審理記錄；有的處理依據只有《征管法》而無實體法；有的在處理決定書中已計算出所應加收的滯納金，執行中不嚴格規定加收。

4、稅務處理決定書中存在的問題。稅務處理決定書中對復議機關的指稱籠統，為“上一級稅務機關”，讓被查人看了后一頭“霧水”，稅務處理決定書出具日期早于審理報告完成日期。

（二）稅法執行規范性問題，主要集中在以下幾個方面：

1、檢查存在漏查現象。有的入戶只檢查1—2個稅種，這樣既起不到以查促管、以查促收、以查促查的作用，而且會給行政復議、行政調查、瀆職檢查留下明顯的路徑。

2、執法不嚴。對查補往年稅款未按政策規定加收滯納金或加收不足分別占8％和23％。對查補的往年稅款未按稅法規定處以罰款，其中：查補企業所得稅未按規定處罰的占11％，查補印花稅未按規定處罰的占2％，未按規定代扣建筑業營業稅金、違法行為未進行處罰的占8％，未按規定代扣個人所得稅行為未進行處罰的占8％，未按規定取得建安發票注賬行為未進行處罰

機關組織自查，根據國家法律、法規、稅收政策進行對照檢查，自我糾正檢查中發現的問題，自覺改進、提高。由上級稅務機關對下級稅務機關組織開展稅收執法專項檢查，幫助下級稅務機關糾正深層次問題。對執法檢查發現的問題明確責任，按照規定進行懲處。評查制是對稽查案卷進行審核，不面對納稅人，這對依法治稅有很大的推動作用。挑選有較高政治素質和業務技能、具有豐富稽查工作經驗的人員組成檢查組，對稽查事前規范工作以及事后的案件質量進行檢查。

（三）提高稽查人員的業務素質。搞好稽查工作，人的因素是第一位的，要努力建立一支素質高、業務精、敢打硬仗、高效廉潔的稅收隊伍。采取多種形式加強培訓力度，不斷提高稅務干部的業務技能、執法水平，認真學習稅收法規、政策及刑法、行政訴訟法、行政處罰法、國家賠償法、行政復議條例以及其他涉稅法律法規和執法程序等，要求稽查人員較系統的熟悉法律理論知識，準確把握具體條法，正確理解實體法與程序法的辯證關系，深刻認識依法治稅的含義，逐步提高執法者的法律素質，保證有法必依、執法必嚴、違法必究。

（四）做好交流溝通、協調工作。各級地稅部門要盡最大可能將執法風險和隱患降到最低，堵塞執法漏洞，經常與紀檢、審計、司法機關交流溝通，從司法調查、紀檢監督的角度認識執法中存在的偏差，采取正確的應對措施加以適應、服從。

第五篇：從證券交易所的視角看我國上市公司治理的完善(上)

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從證券交易所的視角看我國上市公司治理的完善

(上)邱永紅 深圳證券交易所 法律部經理

公司治理(Corporate Governance，也稱公司管治)，是一整套賴以管理和控制公司的機制。近年來，公司治理結構已成為全球關注的熱點問題。隨著全球經濟一體化進程的加快，世界各國資本市場開放程度的進一步提高，在全世界范圍內確立上市公司治理的共同原則是擺在各國面前的一個重大課題。為此，國際組織和成熟市場經濟國家紛紛開始進行以完善公司治理結構為主要內容的制度創新。[1]

本文試從證券交易所的視角出發，結合證券交易所的自律監管實踐和案例，對我國上市公司治理中存在的問題進行研究和分析，并提出若干完善對策與建議。

一、我國證券交易所在完善上市公司治理方面的努力與創新

為完善上市公司治理，逐步提高上市公司質量，充分保護廣大投資者的合法權益，深圳、上海證券交易所在完善上市公司治理方面均進行了積極而卓有成效的探索。下面以深圳證券交易所(以下簡稱深

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交所)為例，來闡述證券交易所在完善上市公司治理方面的努力與創新。

(一)制定了一系列的業務規則與指引，夯實上市公司治理的制度基礎

提高公司治理水平應“制度先行”。近年來，深交所相繼出臺了《股票上市規則》、《上市公司內部控制指引》、《上市公司社會責任指引》、《上市公司公平信息披露指引》、《上市公司控股股東、實際控制人信息披露指引》、《上市公司董事、監事和高級管理人員所持本公司股份及其變動管理業務指引》等，對上市公司治理各方面進行詳細規范，夯實了上市公司治理的制度基礎。

(二)積極開展 “清欠解?！惫ぷ?，遏制控股股東或實際控制人“掏空”上市公司行為

“股權分置”和“控股股東占款”是多年來困擾中國證券市場發展的兩大沉疴，是完善上市公司治理結構的兩大“攔路虎”。自2005年以來，管理層將股改和清欠均提高到前所未有的戰略高度，并下決心解決股改和割掉控股股東占款這個“毒瘤”。

首先，在中國證監會的統一部署下，深交所專門成立了清欠工作小組，聯合各地證監局，多次走訪重點轄區，對存在占用問題嚴重的 文章來源：中顧法律網

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上市公司進行現場督導，并緊密依托當地政府及國資管理部門的積極支持，不斷總結經驗，探索創新手段，鼓勵上市公司采用股改與清欠相結合等多種形式清欠，使得艱巨的清欠工作得以高效和有序地進行。

其次，為促使股權分置改革積極、穩妥和有序推進，徹底解決控股股東、實際控制人及其他關聯方占用上市公司資金和違規擔保問題，根據《關于提高上市公司質量意見》、《關于集中解決上市公司資金被占用和違規擔保問題的通知》等有關規定，結合窗口指導和信息披露審核發現的問題，深交所于2006年2月出臺了《股權分置改革工作備忘錄第12號—清欠解?！?，要求存在資金被占用或違規擔保問題的上市公司在進行股權分置改革前，應當根據不同情況，會同控股股東、實際控制人及其他關聯方制定切實可行的解決方案，在股權分置改革說明書及其摘要中進行披露。

再次，深交所在其網站“誠信檔案”欄目中專門開設了上市公司“資金占用”專欄，定期公布上市公司資金占用及清欠進展等有關情況，包括公司名單、占用資金總額、占用情況說明和清欠安排，是清欠攻堅戰的又一有力措施。[2]

最后，作為推動上市公司清欠工作的重要舉措，深交所還聯合上交所自今年6月1日起，定期在指定信息披露媒體發布《關于上市公

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司控股股東及其附屬企業非經營性資金占用的通告》，公開披露上市公司控股股東及其附屬企業非經營性占用資金余額及清欠承諾情況，兩所聯合清欠通告的定期發布對上市公司加大清欠力度起到了有力的推動作用，不少上市公司在兩所發布通告前解決了資金占用問題。[3]

經過深交所和有關部門的共同努力，上市公司清欠工作取得了顯著成效。截至2006年12月31日，兩市共有380家上市公司完成了清欠工作，22家上市公司部分完成清欠工作，合計清欠金額335.68億元，占所需清償資金總額的70%;同時，兩市共有8家上市公司以股抵債或以資抵債方案已獲股東大會通過，進入清欠程序，金額合計23.71億元。

(三)全力推進上市公司治理專項活動，切實提高上市公司治理水平

為加強資本市場基礎性制度建設，提高上市公司治理水平，切實貫徹落實中國證監會的有關規定，深交所于2007年4月16日發出《關于做好加強上市公司治理專項活動有關工作的通知》，詳細部署上市公司治理專項活動，要求各上市公司在10月底前完成自查、公眾評議、整改提高三個階段的工作。[4]

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深交所要求各上市公司切實落實中國證監會《上市公司信息披露管理辦法》、深交所《上市公司內部控制指引》、《上市公司公平信息披露指引》，在6月30日前建立健全信息披露管理制度、內部控制制度、接待和推廣制度，并報深交所和當地證監局備案。

為做好上市公司治理的評議活動，敦促上市公司及時披露公司治理專項活動的相關公告，深交所還在官方網站(。

[10]由于缺乏有效的治理機制，內部人控制權肆意膨脹，產生了一系列弊端，如：過分的在職消費、信息披露不規范、短期行為、過度投資、轉移國家資產、不分紅、忽視中小股東權益、惡意經營和職務犯罪等。

[11]獨立董事的獨立性問題，在其發源地美國也沒有得到徹底解決。以破產的安然公司為例，在安然事件爆發前，安然公司17名董事會成員中，有15名為獨立董事，其中不乏社會名流，包括美國奧林匹克運動委員會秘書長、美國商品期貨交易管理委員會前主席、德州大學校長、通用電氣公司前主席兼首席執行官、英國前能源部長等等。安然公司的獨立董事們從安然公司直接領取各式各樣的收益，僅在2000年，安然公司召開了九次董事會，獨立董事每人接受了公司7.9萬美元的薪金。安然共簽署了七份涉及14名獨立董事的咨詢服務合同，還有許多項與不同獨立董事所在企業進行產品銷售的合同，文章來源：中顧法律網

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或是向一些董事任職的非盈利機構捐款。安然董事會被人稱為“有濃厚人際關系的俱樂部?！卑踩还惊毩⒍峦緝炔咳艘黄鹜ㄟ^各種方式從公司獵取收益，直至公司破產。

[12]與大多數上市公司的監事會一樣，伊利監事會在歷史上也基本上沒有行使過什么監督權。所以對其“出位”表現唯一合理的解釋是，監事會被公司實際控制人當成了排除異己(不聽話的獨立董事)的工具。這不能不說是監事會制度的悲哀。

[13] 通知要求，上市公司在報送股權激勵材料時，應同時報送公司治理專項活動的自查報告、整改計劃、當地證監局及證券交易所對公司治理情況的綜合評價以及整改建議、整改報告。而上市公司治理專項活動的三個階段要持續一定的時間，這在客觀上也延緩了上市公司推行股權激勵的速度。

[14] 林旭《股權激勵因何進展緩慢》，載《證券時報》，2007年05月31日。

[15] 22家中，民營企業達到13家，占比近60%，其他9家涉及國資公司，其中典型國資3家，分別為華僑城(000069.SZ)、瀘州老窖(000568.SZ)和上海家化(600315.SH)，6家屬于非典型國資企業，其運營機制也具有民營企業特征。

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[16]例如，《國有控股上市公司(境內)實施股權激勵試行辦法》第十六條規定：“授予高級管理人員的股權數量按下列辦法確定：

(一)在股權激勵計劃有效期內，高級管理人員個人股權激勵預期收益水平，應控制在其薪酬總水平(含預期的期權或股權收益)的30%以內。高級管理人員薪酬總水平應參照國有資產監督管理機構或部門的原則規定，依據上市公司績效考核與薪酬管理辦法確定。

(二)參照國際通行的期權定價模型或股票公平市場價，科學合理測算股票期權的預期價值或限制性股票的預期收益。

按照上述辦法預測的股權激勵收益和股權授予價格(行權價格)，確定高級管理人員股權授予數量”。

[17] 2006年8月10日，深交所發布了《上市公司公平信息披露指引》(適用于主板上市公司)，在中國證券市場首次明確提出“公平信息披露”概念，是信息披露監管工作中的一次重大突破和深化。8月16日，深交所出臺《中小企業板上市公司公平信息披露指引》，除延續主板指引的概念、原則、構架體系外，針對中小企業板上市公司的自身特點，增加了保薦機構責任等規范要求。《上市公司公平信息披露指引》出臺的目的在于保護投資者合法權益，它取消了特定對象的“特權”，維護了中小投資者的利益，將所有投資者置于平等地

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