第一篇：開展規范性文件備案審查的實踐與思考

開展規范性文件備案審查的實踐與思考

2012年5月，嘉定區人大結合本區實際，逐步探索開展了規范性文件備案審查工作，對規范性文件備案審查對象、范圍作出了具體規定。2014年3月，區人大常委會對該規定作了進一步修改完善，并由常委會會議審議通過。從幾年來的工作實踐看，規范性文件備案審查工作取得了一定成效，但也存在一些問題需要研究解決，本文試作一些粗淺的分析和探討。

一、開展規范性文件備案審查的基本情況

（一）積極探索人大規范性文件備案審查流程管理，漸進推進備案審查工作。2012年5月，區人大常委會辦公室和區政府法制辦就進一步做好規范性文件的備案審查工作召開協調會議，在工作機制建設方面提出了建議性的要求，得到了區政府的高度重視。同年8月，區政府常務會議決定在區級行政機關范圍內實行報送審查制度。從今年5月起，區人大常委會將緊緊把握政府法制辦這一源頭，堅持以溝通促完善，建議區政府不斷完善規范性文件出臺程序，嚴格按照行政程序規定制訂、頒布、實施規范性文件。內部流程方面，為加強部門協調能力，提高工作效率，審查中凡需書面告知制定機關的材料，需以常委會辦公室的名義告知，體現“文來文往”，由辦公室負責文件接收登記、歸檔。常委會各工作委員會作為審查機構，根據職責分工，承擔常委會對規范性文件的審查工作，并書面提出審查意見；審查中凡需涉及溝通協調，體現“人來人往”，由內司工委負責初步審查、分送，綜合匯總審查意見并按規定研究處理，做好與規范性文件制定機關的溝通協調工作。

（二）加強事前預防，認真參與規范性文件的制定，促進“一府兩院”依法行政、公正司法。例如，2012年3月，通過對常委會信訪部門部分涉及民事執行的信訪案件進行分析研究，區人大常委會內司工委跨前一步，積極發揮人大作用，主動參與溝通協調，推動法院研究制定了《執行周轉房的適用與管理辦法》，引入“周轉房”解決“一套房執行難”的工作機制，在一年的試行過程中取得了良好的效果，周轉房的司法實踐對“老賴”起到了極大的震懾作用，不但妥善解決了久懸未決的“一套房”陳年積案，并且開辟了一條攻克“一套房執行難”的新途徑，增強了人大對法院辦理民生執行案件的監督制約，確保了“民生優先、執行優先”的法律效果與社會效果相統一。

二、存在的問題

開展規范性文件備案審查工作是一項全新的工作，雖然取得了一些經驗和成績，但也存在一些亟待解決的問題，集中體現在以下幾個方面：

一是工作制度還有待進一步健全。由于規范性文件備案審查工作還處在摸索階段，一些工作制度和工作流程還不是很完善。如，是否將政府會議紀要和黨委、政府聯合行文的文件納入備案審查的范圍，還存在著爭議。但在實際工作中，一些涉及人民群眾利益和本行政區域內的重大事項，都習慣于通過區政府會議紀要或黨委、政府聯合行文的形式體現，如不將這些文件納入備案審查范疇，將在很大程度上影響規范性文件備案審查工作效果。

二是專門人員配備問題。規范性文件的備案審查是一項新的工作，需要不斷的探索、實踐、總結和提高，需要通過學習研究、經驗交流、專門培訓等多種方式，提高具體工作人員的業務能力。備案審查工作的專業性、政策性強，不懂法律、不懂相關專業、不懂程序是做不好的，這就要求從事備案審查工作的人員必須具備應有的專業水平。目前主要靠內部調劑，通常安排現有工作機構的人員兼職搞備案審查，但由于工作人員職數有限且自身任務繁重，兼顧備案審查工作比較困難。

三、幾點意見

（一）減少黨政聯合發文的現象

在實施依法治國方略的今天，這種模式帶來的弊端也日益突出。因此，從市級層面向黨委匯報存在的問題，通過黨委逐步轉變執政方式，理順黨政之間、權力機關與行政機關之間的關系，減少和杜絕黨政聯合發文的現象，保證國家監督體制的順暢。

（二）及時調整充實備案審查工作的力量

借助社會智力資源是人大加強規范性文件備案審查的一個有益選擇。比如區人大常委會內務司法工委將適時探索成立專家咨詢組，作為區人大常委會開展規范性文件備案審查的咨詢機構，主要工作職責是通過召開咨詢會、專題調研和論證等形式，協助區人大常委會對規范性文件進行合法性審查和對已實施的規范性文件的實施效果進行跟蹤評價，并參與區人大常委會規范性文件的起草。

第二篇：規范性文件備案審查

規范性文件備案審查的理論、實踐與思考

對規范性文件備案審查，是憲法和地方組織法賦予各級人大及其常委會法律監督的一項重要職權，是監督法規定的縣級以上各級人大常委會經常性監督工作的一項重要內容。本文試從規范性文件備案審查的概念、意義、范圍、標準及程序等幾個方面對此項工作進行探討。

一、概念和意義

規范性文件是指由國家機關制訂的，涉及公民、法人或其他組織權利和義務，并在其管轄范圍內具有普遍約束力的文件。主要包括除憲法和法律外的以下兩類文件：一是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章。二是上述文件之外其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等。備案審查，指的是前述兩類規范性文件在生效之后，按法定期限報法定的機關備案，由接受備案的機關進行分類、存檔，在規范性文件的有效期間，依法對其監督審查的活動。

做好規范性文件備案審查工作，能充分體現社會主義民主政治制度的價值標準，規范國家和公民之間的關系，在最大范圍內反映最廣大人民群眾的根本利益。由地方人大常委會對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表人民參與管理本行政區域內的具體事務，使權力的行使不致于脫離民主與科學的準則，防止權力濫用，保障人民的權力真正用來為人民 謀利益。

對規范性文件進行備案監督，是保障憲法和法律正確實施的有效手段，是維護社會公平正義，提高文件的合法性、有效性，推動依法行政的重要措施。對人民群眾來說也是保障合法權益的救濟手段，公民、法人和其他組織為了維護公共利益和自身合法權益，都可以通過這一途徑來主張和維護權利。通過有效的審查監督，還可以發現規范性文件制定過程中存在的帶有傾向性的問題，從而督促整改、促進工作，更好的服務社會，保障法律法規在本行政區域內得到正確實施。

二、備案審查的范圍

根據立法法和監督法的規定，(一)行政法規報全國人大常委會備案；(二)省、自治區、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案；較大市的人大及其常委會制定的地方性法規，由所在省的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(三)自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由所在省、自治區、直轄市的人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；(四)部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人大常委會和人民政府備案；(五)根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。

具體到市級人大常委會應當備案審查的規范性文件主要包括三種類型：

①市人民政府制定的決定、命令；

②縣（區）人民代表大會及其常務委員會的決議、決定； ③其他規范性文件。

但在實際工作中，經常會遇到很難界定的問題，比如市政府沒有以決定、命令等文體發布但具備規范性文件特征的文件是否備案審查，縣（區）人大在人代會期間作出的決議是不是規范性文件，黨政聯合制發的規范性公文能否開展審查等。我們認為，可以按照下面的思路來考慮：

1、對于市政府制定的沒有以決定、命令等文體發布、但符合規范性文件特征的文件，不應當以文體作為判別標準，應當根據內容將其作為規范性文件納入備案審查范圍；

2、對于縣（區）人大常委會在人代會期間作出的決議，雖然表面上看篇幅小、內容少，但有些決議是對相關報告的評價，同時內容大都符合規范性文件的條件，也應當納入備案審查的范圍；例如：市人大常委會2011年6月28日通過的關于《臨沂市見義勇為人員獎勵和保護辦法》的決定，以及2012年4月27日通過的關于《臨沂市學雷鋒志愿服務管理辦法（試行）》的決定等。

3、對于黨政機關聯合制發的、文件內容以政府工作為主且具備規范性文件特征的，如果確有備案審查的必要，可以由人大常委會黨組向市委匯報，經市委同意后進行備案審查。

三、備案審查的標準

（一）合法性審查

根據立法法、監督法的有關規定，常委會對報送備案的規范性文件主要進行合法性審查。對合法性審查的內容，立法法第八十七條和監督法第三十條已作出了明確規定。合法性審查包括內容的合法和程序的合法兩方面，內容的合法性，主要是指與上位法的銜接，是否與上位法相抵觸；程序的合法性，主要是指備案 審查的文件，是否根據法定程序制定、是否在法定時間內公布和報送備案等。

（二）適當性審查

監督法對于規范性文件中哪些屬于“不適當”的情形，作出了實體性的規定，并規定對這些不適當的文件或者文件中的不適當內容，有關人大常委會可以予以撤銷。具體包括如下情形：

1、超越權限，限制或者剝奪公民、法人和組織的合法權益，或者增加公民、法人和組織義務的。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬于上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。一是不得限制公民、法人和其他組織的合法權益。所謂合法權益，就是法律、法規規定的權利和利益，它包括廣泛的內容，如政治權利、財產權利、人身權利、勞動權利、受教育權利以及其他社會權利。對這些權利，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不準予以限制或剝奪。依照監督法的規定，如果下級人大或同級政府的規范性文件，有限制公民、法人和其他組織合法權益的規定，都在撤銷之列。二是不得增加公民、法人和其他組織的義務。無論地方權力機關，還是地方行政機關，都不應違反憲法、法律和法規的規定，任意給公民、法人和其他組織設定義務，隨意增加群眾的負擔。前些年在某些基層政府中一度發生的亂收費、亂攤派等現象，就是這方面的突出表現。這類規范性文件，當然也在撤銷之列。

2、有其他不適當的情形，應當予以撤銷的。并不是所有不適當都要予以撤銷，而是不適當達到一定程度，應當予以撤銷的，才給予撤銷。比方說，這些規范性文件未必越權和違法，但從一般常理看，或脫離實際，或顯失公平，有損人民的利益和國家機關的宗旨。比如，有的地方不區分城市和農村、新車和舊車，不切合實際地要求所有上路汽車的尾氣排放必須達到國際最高標準，不達標的，一律不得上路，違背了客觀實際；又如，有的地方規定外地啤酒、香煙等產品不得進入本地銷售，或者對外地啤酒、香煙等產品額外征收費用，或者禁止外地到本地收購農產在品，違反了平等競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當、應當予以撤銷的情形。

四、備案審查的程序

（一）規范性文件的報送

根據相關法律規定，市人民政府、各縣（區）人大及其常委會制定的規范性文件，應當由其制定機關在公布之日起30日內，向市人大常委會報備。報送的規范性文件備案材料應當包括以下內容。①備案報告。應為規范性文件報備機關的正式文件，使用統一制式的文件格式，報告中應當寫清備案的規范性文件名稱、制定機關通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內容。②公布該規范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規范性文件特征、制定機關認為需要進行備案的，應當報送文件原件及相關附件。③規范性文件正式文本。應當包括規范性文件的紙質文本和電子文本，縣（區）人大在人代會期間作出的決議應當同時報送相關報告。④規范性文件制定說明。應當包括規范性文件制定的必要性、法律依據、規范的主要內容，文件制定過程中重大分歧意見的協調和處理情況，公民、法人或者其他組織對規范性文件的意見和建議等。⑤其他應該報送的材料。主要包括制定該規范性文件所依據的相關法律、法規、規章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應當同時報送論證報告、聽證報告等。

規范性文件報備時提交的備案報告、規范性文件文本和制定說明等有關文件，應按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區）人大常委會應當在每年的1月底之前，將上一制定的規范性文件目錄報送審查。

（二）規范性文件的備案

市人大常委會對報備的規范性文件，可以按以下四個環節來處理。①接收。由市人大常委會確定的規范性文件備案審查接收登記機構（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構），統一接收報備機關報備的規范性文件。②登記。由接收登記機構進行統一登記，登記時應當對報送的材料格式、內容、數量等逐項進行審核，符合規范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應當要求報備機關補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構對報送的規范性文件登記后，應當根據文件內容和常委會各工作機構職責范圍提出擬辦意見，報經秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規范性文件分送給常委會有關工作機構；規范性文件內容涉及兩個或者兩個以上工作機構職責范圍的，應當同時分送有關工作機構。④存檔。接收登記機構對登記、分送后的規范性文件及相關材料，應當按照紙質文本、電子文本 進行分類存放，以便在規范性文件有效期內對其執行情況進行監督。

（三）規范性文件的審查

根據有關法律規定，規范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環節進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關、社會團體、企事業單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構負責接收，并對要求或建議的相關事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構應當對收到的審查要求或審查建議進行審核，看是否寫明要求審查的規范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內容不全面、訴求不清的，應當要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，在對文件內容進行分析的基礎上，提出分送有關工作機構審查的建議，只涉及一個常委會工作機構的，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管領導同意后，確定具體審查機構；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構的，由接收登記機構提出具體審查機構建議名單，經接收登記機構負責人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構。對提出審查建議的規范性文件，接收登記機構應當進行初步審查，認為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應當向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構收到送達的規范性文件后，應當及時進行審查，在60日內提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權利、義務的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規和地方性法規及上級和本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關的程序。審查過程中，可以要求規范性文件制定機關說明情況，也可以根據需要邀請有關專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構對審查情況進行整理，認為規范性文件存在不適當情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構的，由接收登記機構匯總后報常委會主任會議研究。

對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規范性文件，市人大常委會工作機構發現存在明顯不適當情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。

（四）備案審查結果處理

具體審查結束后，可以分三個環節對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規范性文件有不適當情形，需要提出書面審查意見的，應當經主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規范性文件制定機關提出修改或者廢止該規范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構送達；對沒有不適當情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結，并由接收登記機構向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規定的不適當情形的規范性文件，在接收登記機構向制定機關反饋審查意見后，具體審查機關應當及時與制定機關進行溝通協調，詳細說明存在的不適當情況及理由，幫助和支持制定機關在30日內主動對規范性文件進行修改或廢止，修改后的規范性文件應當重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關在收到審查意見書后，認為規范性文件無需修改或廢止的，應當在30日內書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構認為制定機關提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應當向常委會主任會議提出撤銷該規范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇

監督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，同年12月份，召開規范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規范性文件備案審查工作會議，制定下發了《臨沂市人大常委會辦公室關于做好規范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構，并在經費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區也明確了常委會備案審查工作機構，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規范性文件36件，各縣 區人大常委會共接收備案規范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規范性文件23件，各縣區人大常委會共接收備案規范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規范性文件11件，都按規定分送有關委室進行了審查。備案審查的數量在全省的位次是比較靠前的。

圍繞加強規范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當前各級人大常委會機關法律人才少的現象較突出，在一定程度上影響了規范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現有工作人員的法律培訓或從法學領域招考工作人員，還要善于借助社會專業力量，使審查環節更加嚴格，從源頭上解決好規范性文件存在的違法或者有失公允的現象。

一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業知識和法律從業經驗的人員擔任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。

二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監督職能。

三是充分發揮各級人大機關專門人員的作用。通過各級人大機關通力合作，可以有效克服專業力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規范性文件備案審查工作整體水平的提升。

四是充分發揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發揮他們在規范性文件備案審查工作中的作用。根據地方組織法和代表法規定，一定數量的人大代表或常委會組成人員聯名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權范圍內的議案。如果聯名提出關于備案審查的建議，應作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規范性文件存在應撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯名提出的可行性應該會更強。

第三篇：規范性文件審查與備案管理辦法

浙江省民政廳規范性文件審查與備案管理辦法(試行)

浙民辦〔2007〕18號

第一條

為了加強對規范性文件的監督和管理，提高規范性文件質量，推進依法行政，根據有關法律、法規，結合我省民政工作實際，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱規范性文件，是指本廳依據法定職權和程序制定的，涉及或影響公民、法人及其他組織權利、義務，在一定時期內持續適用，具有普遍約束力的行政文件。

第三條

規范性文件的起草、修改、審核、公布和備案，適用本辦法。

廳機關內部公文和關于具體行政行為的法律文書，不適用本辦法。

第四條

省民政廳規范性文件，由廳機關有關局處室或直屬單位負責起草。

起草規范性文件，應當根據實際情況征求有關單位、廳機關有關局處室和直屬單位、有關公民、法人或者其他組織的意見。

第五條

規范性文件不得設定下列內容：

(一)行政許可事項；

(二)行政處罰事項；

(三)行政強制措施；

(四)行政事業性收費事項；

(五)其他應當由法律、法規、規章設定的事項。

第六條

規范性文件起草完成后，由起草局處室或直屬單位送廳政策法規處審核。

送請審查規范性文件，一般采用會簽的形式。

第七條

送請審查規范性文件，應當提交以下材料：

(一)規范性文件草案文本；

(二)就制定目的和依據、起草過程、主要內容、征求意見及采納情況等所作的規范性文件起草說明；

(三)其他相關材料。

第八條

審查規范性文件，應當包括以下內容：

(一)是否與現行法律、法規、規章、政策以及上級行政機關的命令、決定等相抵觸；

(二)是否超越制定機關的法定職權；

(三)是否包含不得設定的內容；

(四)是否與相關規范性文件協調、銜接；

(五)是否符合法定程序及規范化要求；

(六)其他需要審查的內容。

第九條

廳政策法規處審查規范性文件，應當出具審查意見。需要進行修改完善的，起草局處室和直屬單位應當根據審查意見進一步修改完善；廳政策法規處與起草局處室和直屬單位就規范性文件制定的合法性等問題協調一致后，報請廳長辦公會議審定。

第十條

規范性文件經審查通過后，由廳長(或主持工作的廳領導)簽發，并以通知、意見、公告、決定等文件形式公布。未經審查的規范性文件，不得送簽和公布。

第十一條

規范性文件應當自公布之日起30日以后施行，但因保障安全、保護重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行將有礙法律、法規、規章和政策執行的除外。

第十二條

規范性文件應當通過指定的報刊、民政網站等媒體向社會公布。

第十三條

修改或者廢止規范性文件，參照規范性文件的制定程序辦理。

第十四條

規范性文件應當在公布之日起30日內報省人民政府備案。

第十五條

規范性文件報送備案時，應提交以下材料：

(一)規范性文件備案報告；

(二)規范性文件正式文本；

(三)就制定目的和依據、起草過程、主要內容、征求意見及采納情況等所作的規范性文件起草說明。

第十六條

省民政廳政策法規處應當按定期公布本廳規范性文件目錄。

第十七條

本辦法由省民政廳政策法規處負責解釋。第十八條 本辦法自公布之日起施行。

潮州市規范性文件審查與備案管理辦法

第一條 為加強本市行政規范性文件（以下簡稱規范性文件）的監督和管理，提高規范性文件的質量，維護法制統一，促進依法行政，根據有關法律、法規、規章規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條 本辦法所稱規范性文件，是指本市有制定權的行政機關或組織，依據法定職權和程序制定發布的，對公民、法人或者其他組織具有普遍約束力的，可以反復適用的文件。機關內部工作制度、技術操作規程，對具體事項作出行政處理決定，以及對其直接管理的事業單位人事、財務、外事等事項制定文件除外。

規范性文件分為政府規范性文件和部門規范性文件。各級人民政府（含辦公室）以自己的名義制定的規范性文件為政府規范性文件；縣級以上人民政府組成部門、直屬機構以及法律、法規授權的管理公共事務的組織（以下簡稱部門）等以自己的名義制定的規范性文件為部門規范性文件。

第三條 規范性文件的起草擬、修改、審查、公布和備案，適用本辦法。第四條 規范性文件的制定、審查、備案，應當遵循下列原則：

（一）維護國家法制統一；

（二）符合依法行政要求；

（三）體現科學規范行政行為；

（四）依照法定職權和程序；

（五）保障公民、法人和其他組織合法權益；

（六）有件必備、有備必審、有錯必糾。

第五條 本市下列行政機關或組織可以制定規范性文件：

（一）市、縣（區）、鄉（鎮）人民政府（含開發區管委會）；

（二）市人民政府組成部門、辦事機構、直屬機構（以下簡稱工作部門）；

（三）縣（區）人民政府工作部門（含街道辦事處）、直屬機構根據工作需要確需制定規范性文件的，應將擬制定的規范性文件的名稱、依據、主要內容和制定該規范性文件的必要性向本級人民政府報告，經本級人民政府同意，可以制定規范性文件；

（四）市依據法律、法規授權管理公共事務的組織。

第六條 市、縣（區）、鄉（鎮）人民政府設立的臨時機構、議事協調機構，行政機關的內設機構不得以自己的名義制定規范性文件。

第七條 有下列情形之一的，可以制定規范性文件：

（一）相關法律、法規、規章和國家政策對某一方面的行政工作尚未作出明確規定的；

（二）相關法律、法規、規章和國家政策對某一方面的行政工作雖有規定但規定不具體、不便操作的；

（三）相關法律、法規、規章和國家政策授權制定相關規范性文件的。法律、法規和規章已經明確規定的內容，規范性文件原則上不作重復規定。第八條 規范性文件不得設定下列事項：

（一）行政處罰；

（二）行政許可；

（三）行政強制措施；

（四）行政事業性收費項目；

（五）其他應當由法律、法規、規章或者上級行政機關設定的事項；

（六）沒有法律、法規和規章的依據，作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的規定。第九條 制定規范性文件，應當按照立項規劃、調研起草、征求意見、協調分歧、論證聽證、法律審核、討論決定、簽署公布等程序進行。

因突發公共事件、保障公共安全和重大公共利益、執行上級行政機關的緊急命令和決定等情況，需要立即制定規范性文件的，經制定機關行政首長批準，可以簡化制定程序。

第十條 起草擬規范性文件，內容應當明確、具體，具有可操作性；應當對制定規范性文件的必要性和可行性進行研究，并對規范性文件所要解決的問題、擬確立的主要制度或者擬規定的主要措施等內容進行調研論證。

第十一條 起草擬規范性文件，起草部門應當聽取相關機關、組織或管理相對人的意見，必要時可征詢專家的意見。重大或者關系人民群眾切身利益的規范性文件草案，應采取座談會、論證會、聽證會或者向社會公布規范性文件草案等方式廣泛征求意見。

第十二條 公民、法人或其他組織對規范性文件草案內容提出的意見和建議，起草擬部門應當予以研究處理，并在起草擬說明中予以說明。

相關機關、組織對規范性文件草案內容提出的重大分歧意見，起草擬部門應當協調；協調達不成一致意見的，報請上一級行政機關協調或裁定。對重大分歧意見的協調和處理情況，應當在起草擬說明中予以說明。

第十三條 報送政府審查的規范性文件草案，應當由起草擬部門主要負責人簽署；兩個或兩個以上部門聯合起草擬的，應當由聯合起草擬部門的主要負責人共同簽署。

第十四條 報請市或縣（區）人民政府發布規范性文件，應當提供下列材料一式三份3份：

（一）報請審核的請示；

（二）規范性文件草案；

（三）起草擬說明(包括制定規范性文件的目的、依據、主要內容和重大分歧意見的處理情況等)；

（四）起草擬規范性文件所依據的法律、法規、規章和國家的方針有關、政策；

（五）征求意見的有關材料；

（六）其他有關資料。

其他行政機關或組織制定規范性文件，需要報送審核的材料，參照上述規定執行。

第十五條 規范性文件制定機關的法制部門（機構）負責對規范性文件草案提出法律審查意見。

法律審查意見應當包括下列內容：

（一）是否具有制定的必要性和可行性；

（二）是否超越制定機關的法定職權；

（三）是否與法律、法規、規章和國家的方針、政策相抵觸；

（四）是否與其他規范性文件相協調、銜接；

（五）具體規定是否適當；

（六）是否違反法定程序；

（七）是否征求相關機關、組織或管理相對人的意見；

（八）是否對重大分歧意見進行協調和處理；

（九）其他需要審查的內容。

第十六條 規范性文件制定機關的法制部門（機構）應當對報請審查的規范性文件草案進行審查、修改，對存在的分歧意見進行協調；對重大分歧的協調情況應當向制定機關報告。第十七條 規范性文件草案有下列情形之一的，制定機關或者其法制部門（機構）可以將其退回起草擬部門（機構），或者要求起草擬部門（機構）修改、補充材料后再報請審查：

（一）不符合本規定第十三條、第十四條、第十五條規定的；

（二）制定的基本條件尚不成熟的；

（三）公民、法人或其他組織對規范性文件草案提出意見且理由充分，起草擬部門（機構）未采納且未說明理由的；

（四）相關機關、組織對規范性文件草案有重大分歧意見且理由充分，草擬起草部門（機構）未采納且未說明理由的。

十八條 市和縣（區）人民政府制定規范性文件，應當經政府常務會議審議通過，并由行政首長簽發。

其他行政機關或組織制定規范性文件，應當經其辦公會議審議通過，并由行政首長簽發。符合本規定第九條第二款規定的，制定規范性文件可以由制定機關的行政首長審查決定，并由行政首長簽發。

第十九條 規范性文件應當由制定機關向社會公布。規范性文件未向社會公布的，不能作為行政管理的依據。

市人民政府及其工作部門規范性文件在潮州日報及市政府信息網上發布。

縣（區）人民政府及其工作部門或直屬機構規范性文件的發布辦法由縣（區）人民政府決定在潮州日報及縣政府信息網上發布。

鎮人民政府應當在辦公所在地和公共場所建立公告欄，公布其制定的規范性文件。第二十條 部門規范性文件應當報本級政府法制機構審查后在指定的媒體公開發布。第二十一條 部門規范性文件報送政府法制機構審查時，制定機關應當提交下列文件：

（一）提請審查的公函；

（二）規范性文件草案文本以及說明；

（三）制定依據的文本（相關法律、法規、規章、國家政策、上級行政機關文件）。

第二十二條 政府法制機構應當自受理之日起１０個工作日內完成部門報送的規范性文件草案的審查，并將審查意見書面通知送審機關。

對內容復雜、爭議較大或者涉及其他重大問題，無法在10個工作日內完成審查的，經政府法制機構負責人批準，可以延長10個工作日，并將延長審查期限及其理由書面告知送審機關。

政府法制機構在規定期限內未將審查意見通知送審機關的，視為同意送審機關所報送的規范性文件，報送的機關可以頒布該規范性文件。

第二十三條 政府法制機構對送審的部門規范性文件草案，按照下列情形，分別作出處理：

（一）符合本規定第四條、第八條規定的，提出審查同意的意見；

（二）不符合本規定第四條、第八條規定之一的，或者有關部門對草案主要內容存在較大爭議的，提出相關審查意見后退回送審機關。

送審機關對政府法制機構的審查意見有異議的，可以自接到審查意見之日起10個工作日內向本級人民政府申請復核。

第二十四條 規范性文件應當自公布之日起30日以后施行。但因突發公共事件、保障公共安全和重大公共利益、執行上級行政機關的緊急命令和決定等情況，公布后不立即施行將有礙該規范性文件執行的除外。

第二十五條 規范性文件由制定機關負責解釋或授權指定機關解釋。

第二十六條 市和縣（區）人民政府法制部門具體負責規范性文件的備案審查工作。有制定規范性文件權限的行政機關和組織，應當指定一個內設部門和一名專門人員負責規范性文件的備案、審查等工作。

第二十七條 制定機關應當自規范性文件公布之日起30日內，向備案審查機關報送備案。第二十八條 規范性文件備案按下列規定報送備案：

（一）縣（區）人民政府，市人民政府工作部門、直屬機構，市級法律、法規、規章授權組織制定的規范性文件，向市法制局報送備案；

（二）鄉鎮人民政府，縣（區）人民政府工作部門、直屬機構，縣級法律、法規、規章授權的組織制定的規范性文件，向縣（區）人民政府法制部門報送備案；

（三）兩個或兩個以上部門聯合制定的規范性文件，由主辦部門報送備案。第二十九條 規范性文件報送備案時，應當提交下列材料：

（一）備案報告（由制定機關的主要負責人簽署）；

（二）規范性文件正式文本3份(附電子文本)；

（三）起草說明3份，并附相關法律、法規、規章和政策依據。第三十條 報送備案的規范性文件符合本規定辦法第二條、第二十八條、第二十九條規定的，由備案審查機關予以登記備案，并定期予以公示；不符合規定的，不予登記備案。第三十一條 備案審查機關應當對報送備案的規范性文件的下列事項進行審查：

（一）制定機關是否具有相應的法定職權；

（二）是否與法律、法規、規章和國家的方針、有關政策相抵觸；

（三）是否違反法定程序；

（四）具體規定是否適當。

第三十二條 規范性文件存在下列問題的，由備案審查機關按下列規定處理：

（一）違反本規定第四條、第八條規定的，由備案審查機關發出《規范性文件備案審查意見書》。制定機關收到意見書后應當在15日內自行修改或廢止。拒不執行的，由備案審查機關報本級人民政府同意后予以撤銷。

（二）下級人民政府制定的規范性文件與上一級人民政府工作部門制定的規范性文件就同一事項規定不一致的，由備案審查機關進行協調；經協調不能達成一致意見的，由備案審查機關提出處理意見報本級人民政府決定。

（三）同一級政府工作部門制定的規范性文件之間就同一事項規定不一致的，由備案審查機關進行協調；經協調不能達成一致意見的，由備案審查機關提出處理意見報本級人民政府決定。

第三十三條 對未經政府法制機構審查同意以及未經規定指定載體媒體發布的部門規范性文件，政府法制機構可以向社會公示該文件無效，或報請同級政府撤銷該文件。對不按本規定制定或報送規范性文件備案的，由政府法制部門責令限期改正并予以通報。并視情節和所造成的后果，移送有關機關依照有關規定，追究主管人員和其他責任人員的責任。第三十四條 制定機關應當根據法律、法規、規章和國家上級政策措施調整情況以及實際情況的變化，定期對已公布的規范性文件進行清理，修訂或廢止不適應需要的規范性文件。第三十五條 政府法制機構應加強對同級部門規范性文件和下級政府規范性文件的制定、備案、審查工作的監督檢查。

第三十六條 違反本規定，情節嚴重、產生嚴重不良后果的，由政府法制機構可以提請行政監察部門依法追究直接責任人和單位主要負責人的行政責任。

第三十七條 本辦法由潮州市法制局負責解釋。自2007年32007年7月1日月1日起施行。

第四篇：關于規范性文件備案審查的幾點思考(精)

關于規范性文件備案審查的幾點思考

監督法實施以來，規范性文件備案審查工作在各地逐步開展起來，無錫市人大常委會也將這項工作納入日程。從目前各地工作實際看，規范性文件備案審查工作總體還處于起步和探索階段。下面，結合無錫市的實際情況和各地的實踐經驗，對規范性文件備案審查的制度形成、重要意義和實施中存在的問題作一些初步探討。

一、規范性文件備案審查制度的確立、發展與基本形成

對規范性文件進行備案審查，是憲法和法律賦予各級人大常委會的一項重要監督職權，是維護社會主義法制統一的一項重要制度。應當指出的是，這一制度并非監督法新設定的一項制度，其從最初確立到完善形成，大體經歷了三個階段。一是初步確立階段。憲法第一百零四條規定，縣級以上地方各級人大常委會可以撤銷本級人民政府不適當的決議、命令，以及下一級人大不適當的決議。這是憲法基于國家職權所進行的分工，是憲法對地方人大常委會作出的制度安排。這一規定賦予了地方人大常委會審查規范性文件的權力，是地方人大常委會對規范性文件進行審查的憲法依據。

二是逐步發展階段。在憲法規定的基礎上，地方組織法和立法法對規范性文件備案審查制度進行了補充和完善。地方組織法進一步擴大了規范性文件審查的范圍。第四十四條規定，縣級以上地方各級人大常委會可以撤銷本級人民政府不適當的決議、命令，以及下一級人大及其常委會不適當的決議。立法法則對備案審查制度作了專門規定，使備案審查制度更為明確具體，并取得了重要突破。第八十九條規定，地方政府規章應當報同級人大常委會備案。第九十二條明確授權接受備案的機關可以對規章等規范性文件的審查程序進行規定。正是第九十二條的規定，使得規范性文件備案審查制度從原有的形式性審查范圍中脫離出來，從而真正具備了實質性審查的意義。無錫市也正是根據立法法的規定，專門制定了有關政府規章備案審查的規定，逐步將規章備案審查工作開展起來。

三是基本形成階段。2006年的監督法設專章對規范性文件備案審查作了全面規范，這是在立法法已有的立法監督的基礎上，在新形勢下對法律監督制度的進一步完善和深化。監督法正式將規范性文件備案審查作為七種監督方式之一，以法律形式固定下來，同時還將規范性文件備案審查的范圍進一步擴大，并授權省級人大常委會對地方人大常委會審查、撤銷規范性文件作出具體規定。根據監督法的要求，各地省級人大常委會均制定了有關規范性文件備案審查的規定，并積極推動這項工作在本地區全面開展。因此，可以說監督法的出臺，標志著地方人大常委會規范性文件備案審查制度正式形成。

二、規范性文件備案審查的重要意義

規范性文件備案審查工作的開展，有賴于正確認識其重要意義。只有真正從思想上提高認識，高度重視，才能有力推動這項工作全面有效開展。

（一）加強規范性文件的備案審查，是民主法治建設的必然要求。民主法治的一個顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國家政治、經濟、社會事務的權利。由地方國家權力機關

對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區域內的具體事務。對規范性文件備案審查的過程，就是使權力的行使不致偏離民主與科學準則的重要手段，這樣可以切實防止權力濫用，保證人民的權力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（二）加強規范性文件的備案審查，是保障憲法和法律正確實施的有效手段。規范性文件如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實施，危害的往往不是—個人或者幾個人的利益，將會在—個較長的時間，影響到一個方面、—個地區，損害人民群眾的利益，甚至會引起社會的不穩定。國家權力機關加強對規范性文件的審查監督，把好質量關，及時糾正或者撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，就能有力地制止法律實施中的偏差現象，對于確保法律、法規在本行政區域內得到正確貫徹，維護社會主義法制統一和尊嚴具有重要作用。

（三）加強規范性文件的備案審查，是維護社會公平正義的現實需要。行政部門制定的規范性文件集中體現了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數經政府集體討論，但更多地體現了政府及其部門單方面的意志。通過對規范性文件的備案審查，人大常委會可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當的規范性文件，可以從源頭上防止和避免出現損害社會公平正義的做法，更好地體現人民群眾的根本利益，促進社會穩定和諧。

三、規范性文件備案審查工作中存在的幾個問題

監督法出臺后，無錫市人大常委會高度重視。根據監督法和省有關規定，常委會對地方性法規和有關工作文件進行了全面清理；制定了《無錫市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》，對備案審查工作進行了細化；2007年以來，共備案政府報送的規范性文件30件，其中政府規章19件，其他政府規范性文件11件；今年還對兩起公民申請要求審查的規范性文件進行了被動審查。總體來說，規范性文件備案審查工作取得了一定成績，但還存在一些問題需要進一步厘清和探討。

（一）關于規范性文件備案審查的范圍

明確規范性文件的范圍是備案審查工作的前提。根據有關法律規定，報送市人大常委會備案審查的規范性文件是比較具體的，但有兩個方面的問題需要進一步明確：一是人民政府的決定、命令的范圍。這里的決定、命令顯然是一個大概念。

實際工作中，政府制發的規范性文件中以決定、命令兩個文種出現的極少，以公告、通告、通報、會議紀要、意見等文種出現的則比較常見。如果僅僅依照文件的形式來判斷是否屬于須報人大常委會備案審查的規范性文件，則會導致規范對象缺位，使備案審查工作流于形式，甚至難以開展。因此，不能拘泥于文件的形式，而要著眼于文件的性質來判斷。只要是政府制定的，涉及公民、法人或者其他組織的權利義務，并具有普遍約束力的文件都應當報同級人大常委會備案。實踐中還存在大量以政府辦公室名義發布的，以及政府或者政府辦公室同其他國家機關或者組織機構聯合發布的規范性文件。據統計，2007年市政府辦公室發布的規范性文件達57件，超過了同年政府規章（11件）和政府規范性文件（31件）之和。此類文件原則上只要是經過政府批準或者同意的，都應當報送備案，但考慮到其情形比較復雜特殊，可以與政府進行研究商定。二是黨委和政府聯合發布的規范性文件。黨政聯合發文在實際工作中是比較常見的。2007 年的統計數據顯示，市委、市政府聯合發布的規范性文件有18件之多。這些文件通常涉及全局、與人民群眾的切身利益密切相關。這類文件既是政府的文件，也是黨委的決策，性質重合、不好區分，目前不宜納入備案審查范圍。

（二）關于規范性文件備案審查的標準

立法法和監督法分別規定了地方人大常委會有權撤銷本級人民政府發布的決定、命令和下一級人大及其常委會作出的決議、決定的情形。這就是規范性文件的審查標準。概括地說，包括了合法性和合理性標準兩個方面。合法性標準一般包括四層含義：一是不得超越權限；二是不得限制公民、法人和其他組織的合法權利；三是不得增加義務；四是不得與上位法相抵觸。總體來說，合法性審查由于有法律、法規和人大及其常委會的決議、決定作為依據，相對比較容易確定。合理性審查主要是對規范性文件的內容是否客觀、適度，是否符合本行政區域的具體情況和實際需要，是否符合社會公平正義進行的審查。有些規范性文件未必違法，但從一般常理看，或脫離實際，或有失公正，或有損人民群眾的利益，也是需要撤銷的。合理性審查體現了對實質正義的追求。一般來講,合理性包括兩層意思:一是制定規范性文件的動機、目的和具體規定符合法律的目的、原則和精神；二是設計的制度符合公正、合理、客觀、適度的一般要求。有學者從立法權的運用和行使要符合客觀規律、要適度出發，提出應從三個方面來加以把握：一是立法動機應當是建設性的；二是立法行為應當建立在充分的理論根據和實踐基礎上；三是立法權行使應當合乎情理。這對準確把握規范性文件的合理性有一定的借鑒意義。

（三）關于規范性文件備案審查的方式和程序

備案與審查是一個問題的兩個方面，備案是前提，審查是目的。規范性文件的審查主要有被動審查和主動審查兩種啟動方式。所謂被動審查，就是以公民、法人或者其他組織提出審查建議或者要求為前提而開展的審查。在被動審查方面，審

查的問題通常比較明確具體，應當更加突出對公民、法人和其他組織權益的保護。規范性文件實施后，往往對其適用范圍內的公民、法人和其他組織的利益影響最直接，他們對規范性文件是否合法、適當，對自己權益是否造成侵害，體會往往也是最深的。在主動審查方面，有些同志認為可查可不查，這種觀點值得商榷。從目前情況看，進行主動審查是必要的，不僅有助于備案審查這一監督形式起到應有的作用，而且可以更好地發揮審查機構的積極性和主動性，也更符合備案審查的本意和要求，是人大常委會維護國家法制統一，依法履行職權的有力保障。考慮到當前有關機構設置和人員配備狀況，主動審查要有選擇性和針對性，要突出重點，不能泛泛而審。可以重點從以下幾個方面把握：一是人民群眾關注的熱點問題；二是限制或者剝奪公民權利的；三是規定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等內容的。對涉及這些內容的規范性文件，應當按照審查標準，積極主動地開展審查工作。

對于規范性文件審查后的糾正程序，要本著積極、穩妥的原則，與制定機關相互配合，充分啟動與發揮制定機關自行糾正的功能，將問題解決在前面，保護制定機關的積極性，使備案審查工作積極穩妥地進行。

（四）關于規范性文件的備案審查機構

根據立法法和監督法的有關規定，規范性文件備案審查的主體是人大常委會，但在人大常委會內要有相應的機構和人員來具體從事備案審查工作。在審查工作機構的確定上，應當根據不同的審查方式，確定不同的審查工作機構。在被動審查上，明確由常委會法制工作機構會同有關工作機構進行審查。在主動審查上，明確由常委會有關工作機構進行審查，并與法制工作機構進行會商。為確保對規范性文件備案審查工作到位，還需要設立專門的審查工作機構，配備專門的工作人員。考慮到規范性文件備案審查工作涉及常委會各個工作機構以及其他各方面，這個審查工作機構應當是綜合性的機構，承擔規范性文件備案審查工作當中綜合性的日常工作及相關工作，能夠對規范性文件實施統一管理。這樣的設置便于動員各方面的力量，分工協作，齊抓共管，共同做好這項工作。

第五篇：規范性文件備案審查論文

規范性文件備案審查論文

規范性文件備案審查論文

對推進規范性文件備案審查工作的思考

規范性文件備案審查是憲法賦予各級人大及其常委會的一項法律監督職權,也是監督法規定的各級人大常委會的一種重要監督形式。把規范性文件備案審查作為人大常委會行使監督職權的方式之一,是新形勢下完善人大監督制度,加強人大監督力度,增強人大監督實效的重要舉措。

一、提高對規范性文件備案審查工作重要意義的認識

（一）推進依法行政的重要手段。憲法規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。作為國家機關管理經濟、文化和社會事務的重要依據，規范性文件被賦予一定的強制性和約束力，被視為法律的特殊延伸。如果這些文件與法律法規相抵觸或存在不適當情形，必然會破壞以憲法為核心的法制體系。開展規范性文件備案審查，及時發現和糾正規范性文件中存在的問題，確保規范性文件不與憲法、法律、行政法規相抵觸，才能更好地保障國家法制統一，保障民主法制建設順利推進，保證依法行政基本方略全面貫徹落實。

（二）民主法治建設的必然要求。民主法治的一個顯著特征就是公民享有廣泛的民主管理國家政治、經濟、社會事務的權利。由地方國家權力機關對規范性文件的合法性、科學性、可行性進行審查，其實質就是代表選舉他的全體人民參與管理本行政區域內的具體事務。對規范性文件備案審查的過程，就是使權力的行使不致偏離民主與科學準則的重要手段，這樣可以切實防止權力濫用，保證人民的權力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（三）保障憲法和法律正確實施的有效手段。規范性文件如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實施，危害的往往不是—個人或者幾個人的利益，將會在—個較長的時間，影響到一個方面、—個地區，損害人民群眾的利益，甚至會引起社會的不穩定。國家權力機關加強對規范性文件的審查監督，把好質量關，及時糾正或者撤銷與法律法規相抵觸的規范性文件，就能有力地制止法律實施中的偏差現象，對于確保法律、法規在本行政區域內得到正確貫徹，維護社會主義法制統一和尊嚴具有重要作用。

（四）增強監督實效的有效途徑。對“一府兩院”進行法律監督，是憲法賦予人大的一項重要職權。規范性文件備案審查，是地方各級人大常委會進行法律監督的重要形式。從當前實踐看，人大監督大多是針對具體行政行為而開展的工作監督，很少涉及針對抽象行政行為的法律監督。規范性文件作為抽象行政行為的外在表現形式，具有普遍的約束力，相對于具體行政行為而言，其影響范圍更廣，如有不當，造成的損害也會更大。因此，加強對規范性文件的備案審查，可以從源頭上預防和糾正本級政府和下級人大的不當行為，避免和減少損害群眾利益現象的發生，進一步提高人大監督質量，增強監督實效。

（五）維護公平正義構建和諧社會的現實需要。行政部門制定的規范性文件集中體現了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數經政府集體討論，但更多地體現了政府及其部門單方面的意志。通過對規范性文件的備案審查，人大常委會可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當的規范性文件，可以從源頭上防止和避免出現損害社會公平正義的做法，更好地體現人民群眾的根本利益，促進社會穩定和諧。

二、規范性文件備案審查工作中存在的主要問題

（一）宣傳不到位。幾年來，人大常委會沒有收到行政機關、社會團體、企事業單位和其他組織以及公民提出的審查要求和建議，反映了社會各界對人大規范性文件備案審查工作的知情度、關注度，社會知曉率低，說明人大機關自身對規范性文件備案審查工作的宣傳是不到位的。

（二）審查主動性不夠。由于政府部門有專門的法制辦公室對人民政府的規范性文件具體負責審查并向上級人民政府報備，人大機關負責備案審查工作的同志一定程度上存在著消極被動心理，認為“出力不討好”、“給政府添麻煩”；其次，在實際工作中，黨委與政府聯發的規范性文件是否備案審查給負責備案審查的同志帶來困惑、畏難和顧慮，影響了工作的積極性和主動性。

（三）報備機關認識不到位。報備機關對規范性文件備案審查工作的重要性認識不足，重視不夠，工作開展緩慢。少數報備機關接受監督的意識不強，對應當報送備案審查的規范性文件有遲報、漏報、瞞報現象。

（四）工作隊伍需要加強。目前，從事規范性文件備案審查工作的人員多為兼職，以及備案審查機構各地均未統一，不同程度影響著備案審查工作的有效開展。如與報備機關的溝通聯系、對規范性文件的審查質量等都受到影響。當前，規范性文件備案審查工作涉及的法律法規比較多，工作機構和人員素質還不能適應新形勢下工作的需要。

三、今后工作建議

（一）加強宣傳和業務培訓。積極爭取黨委政府領導的重視和支持，充分利用報刊、雜志、電視、網絡等媒體以及專門會議多種形式，加大宣傳力度，營造良好的社會氛圍。加強與報備部門的溝通協調，召集相關部門和人員有針對性地進行業務培訓，加強對相關法律法規和規范性文件備案審查辦法以及規范性文件備案審查工作流程的學習，增強做好報備審查工作的自覺性和主動性。通過加大規范性文件備案審查工作的專業培訓，提高工作人員素質，提高規范性文件備案審查質量，為規范性文件備案審查工作的有效開展奠定堅實基礎。

（二）強化隊伍建設。切實加強領導，設置相應的機構。加強報備審查隊伍建設，組建規范性文件備案審查工作委員會，由常委會主任或分管聯系法工委的副主任任主任，各工委主任任委員，下設辦公室于法工委負責報備的日常工作。加強協調配合，完善工作機制，克服敷衍、畏難情緒。不斷加強隊伍建設，確保規范性文件備案審查質量，促進規范性文件備案審查工作的規范化。

（三）強化制度建設。為適應依法治國對報備審查工作提出的更高要求，適時修改完善規范性文件備案審查辦法，制定具體的工作流程。把規范性文件備案審查工作作為人大常委會依法履職、強化監督工作的一項重要制度來抓，嚴格按照《規范性文件備案審查辦法》和相關制度開展工作，對不按備案審查辦法報備的部門應在一定的范圍進行通報批評；對自覺接受監督，報備及時、積極的部門要在一定范圍內給予表彰。