第一篇：創新流轉機制 推進規模經營--我區土地承包經營權流轉機制的實踐與探索

創新流轉機制 推進規模經營

――臺州市路橋區土地承包經營權流轉機制的實踐與探索

農村土地承包經營權流轉是發展現代農業的基礎，是農村經濟發展的客觀必然。推進農村土地承包經營權流轉，實行適度規模經營，提高土地利用率、投入產出率和農產品優質率，是發展現代農業、建設社會主義新農村的客觀要求，是穩定農村土地承包經營制度、發展農村經濟、增加農民收入的重要舉措。如何加快農村土地流轉，促進土地適度規模經營，實現農業增效、農民增收，是推進我區打造現代都市型農業發展過程中迫切需要解決的重要課題。

近年來，我區在探索土地流轉機制方面做量一定的工作，積累了一定的經驗，也取得了一定的成效。探索出了具有路橋特色土地適度規模經營的新路子。現將近年來探索土地流轉機制方面的實踐與思考總結如下：

一、我區土地流轉現狀和特點

路橋地處浙江中部沿海，歷來是商貿發達地區，“無街不市，無巷不販，無戶不商”，民營經濟十分發達，人多地少矛盾突出。全區農村人口37.18萬，承包耕地面積14.77萬畝，承包經營的農戶數83288戶，人均耕地面積不足0.4畝，遠低于浙江省人均耕地0.6畝的水平。從事第一產業的農村勞動力僅4.69萬人，占農村人口數的12.6%，80%以上的農村勞動力轉移到二三產業。農民收入的主要來源于非農產業，多數農民對承包地的依存度已經降低，客觀上為我區的土地流轉創造了有利條件。為適應農業經濟發展需要，畝左右，占39%。種植面積在1000畝以上的農民專業合作社有12家。如靈生果蔬合作社通過租賃轉入土地2100畝，種植西蘭花、洋香瓜。雙翼糧食機械化合作社轉包面積達1300多畝，超藤葡萄專業合作社在區內建有基地8000畝，并在上海崇明租用土地800多畝建立葡萄基地，年產值在5000萬元以上。太平蔬菜機械化生產專業合作社主要從事蔬菜的生產、經營和機械化服務，承包租用九塘、八塘、十塘地面積3500畝。有力地推動了農村土地長期而成片地流轉。

（三）流轉期限偏中短期化。

流轉期限長短不一，仍以中短期居多，全區土地流轉期限主要集中在5年以下，其中1年以下8261畝，1-5年的面積49886畝，5年以上的15853畝。多數農戶不愿簽訂長期合同，普遍擔心因流轉土地的價格上漲或遇到土地征用而吃虧。

（四）流轉范圍以有序為主，自發為輔。

土地流轉范圍也不斷拓寬，流轉的土地由當初主要是耕地擴展到旱地、灘涂和山地，土地流轉從農戶相互間的自發流轉向組織化、有序化流轉發展，土地流轉的對象由原來的村內進行，擴展到外地，經營內容從種糧為主轉向發展優質高效農業。但農村土地流轉以自發流轉占了一定的比例，農戶自發流轉面積達2萬多畝，占流轉面積的29%以上。土地流轉跨區勢頭良好，全區各類農業主體在市、省外流入的土地承包經營面積達1.5萬畝。

二、土地流轉所做的工作與經驗

過調研，總結出了我區流轉的現狀，特點和存在問題，這為以后開展流轉工作奠定了基礎。

（三）抓土地流轉服務組織的探索，為土地流轉創建平臺。經過近年來對流轉服務組織的探索，結合流轉調研的結果，并組織相關人員到外地做得較好的流轉中心考察取經，在5月7日，我區首家鎮（街道）級土地流轉中心在橫街鎮正式掛牌成立。這標志著我區土地流轉工作從自發的無形市場向有序的有形市場的轉變。同年，相繼成立了蓬街、金清和桐嶼街道土地流轉服務中心，促進了我區土地流轉向有序的方向發展。

（四）抓土地流轉合同的規范，為土地流轉提供實質上的保障。針對以前由于自發流轉為主造成合同不統一，不規范現象的普遍存在，導致矛盾糾紛頻繁出現，嚴重地影響了土地流轉的正常開展，并損害了流入戶的根本利益。因些，區里統一制定并印發了6萬份流轉合同，免費下放到各鎮（街道）提供服務。明確了流入戶和流出戶的權利和義務，保護了流入和流出戶的權益，為減少不必要的糾紛將會日益發揮。

（五）抓土地流轉實施意見的制定，為土地流轉提供政策的支持。

我局專門組織人員在調研的基礎上，參照各地制定的實施意見，結合路橋自身特點，經過反復討論和修改，并經上級農經部門指導和征求有關部門意見，出臺了路橋區《積極引導農村土地承包經營權流轉，促進農業適度規模經營的意見。從2009年起，對當年新

的矛盾十分突出。我區農戶承包田面積普遍較少，且零星分散，往往成片的土地由幾十上百的農戶承包，如果經營大戶需要流入集中連片的土地，只要其中的部分農戶不自愿流出土地，土地連片規模經營就很難形成，從而影響了土地整體耕作效能的提高，也影響了經營大戶的經濟效益。

（二）流轉不規范，容易引發糾紛。

當前農村土地流轉一般采用“口頭協議”，私下流轉的較多，通過組織流轉、簽訂合同的少。即使訂有合同，條款不規范，內容過于簡單，對雙方權利和義務及違約責任不夠明確。流轉的程序也不規范，手續不齊全，存在很大的糾紛隱患。

（三）流轉的服務機構不完善，流轉存在盲區。

我區土地流轉仍處于自發階段，大多數鎮村尚未建立起有效的農村土地承包經營權流轉交易服務平臺，村集體經濟組織的作用也未很好發揮，市場化的土地流轉中介服務機構尚未發育起來，土地流轉信息傳播渠道不暢，供求信息不對稱，想要流出土地的找不到接收人，想要轉入土地的找不到地。

(四)農民流出土地積極性不高，阻礙流轉進度。

農民不愿流轉土地是當前制約流轉工作的首要因素。土地是農民命根子的觀念根深蒂固，盡管多數農民來自非農產業收入占80%以上且比較穩定，但是他們出于口糧自給和怕務工經商虧本后無退路考慮，寧愿自己粗放經營，甚至拋荒承包地，也不愿將土地流轉出去。特別是國家取消農業稅實行種糧補貼后，一些私下轉出土地

流轉服務。全區形成一個比較完整的土地流轉服務網絡，提高服務能力。

（三）加強流轉管理，促進土地規范流轉。

土地流轉涉及土地所有者土地經營者的利益，流轉必須按規范的操作程序進行。土地流轉雙方要簽訂標準文本格式的流轉合同，明確流轉的形式、數量、期限、補償、用途及雙方的權利、義務，并鑒證。要全面建立農村土地流轉合同管理制度和流轉備案制度，使流轉管理工作正?；?、規范化。建立土地承包經營權糾紛調處機制，區級成立農村土地承包糾紛仲裁機構，妥善處理土地流轉中出現的糾紛。

（四）完善相配套措施，解決土地流轉后顧之憂。

加大對農村富余勞動力的技能培訓，促進農村勞動力轉移，減少農民，為農村土地流轉創造條件。加快建立完善適合農村特點的養老、農醫保、農民工保護、低保、子女入學等多層次的農村社會保障體系，只有消除農民離土的后顧之憂，土地的流轉才會真正加快。

我區的土地流轉流轉服務工作尚在探索起步階段，因此各有關部門要密切配合，通力合作。要深入開展農村土地流轉有關問題調研，及時提出對策建議，要宣傳黨和國家農村土地流轉有關法律法規，及時收集發布農村土地流轉的有關信息，做好各項基礎工作，確保正常運行，長期運行，并取得實效。以十七屆三中全會《決定》為指導、以科學發展觀為統領，做好土地流轉服務工作。村級是基

黃朝輝

第二篇：推動土地承包經營權流轉發展適度規模經營

推動土

地承包經

營權流轉

發展適度

規模經營

作者:李洪波瀏覽次數:544發布時間:2009-03-18文章來源:《農村

經濟管理》2009年第3期

黨的十七屆三中全會《決定》規定：“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利”，“家庭經營要向采用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平”，“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體服務功能，培育農民新型合作組織，發展多種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益連接機制，著力提高組織化程度”，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營”，“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

這“一個長久不變”、“兩個轉變”、“一個允許”、“三個不 得”是新形勢下，農村基本經營制度的完善和創新，加快改造傳統農業、發展現代農業的客觀要求。學習這些關于土地流轉和適度規模經營的制度性政策，從認識層面上，應把握住兩個要點：

一是在土地承包關系長久不變的前提下，要完善土地承包經營權權能。土地承包經營權作為用益物權，是一種產權，這在《農村土地承包法》和《物權法》都作了嚴格的法律界定，不得損害。現在的問題是我們相當一部分干部和基層的同志對這個問題的認識虛置化、空洞化、邊緣化。所謂虛置化就是認為一、二輪承包都有期限，到期還要調整，所以長久不變的觀念沒有真正樹立；空洞化就是對承包經營權的內涵和權能不甚知曉，總想從這種農民擁有的物權中擠點什么，撈點什么，所以損害行為不斷發生；邊緣化，就是在農業農村工作中，總存在不充分維護農民的土地承包經營權益的現象，總是用強制、強推、強壓的辦法開展工作，不顧及對農民承包經營權的維護和尊重。土地承包經營權既然法律明確為物權，是一種產權，首先要確權，要依法保障農民對承包地的占有、使用、收益等權利。只有在確權和權能保障的前提下，土地承包經營權作為農民的生活保障，作為農業生產要素才能夠得到落實。我國的現代化過程在某種意義上說就是土地增值和土地資本化的過程。而農村土地增值和資本化，主要通過兩個市場來實現，一個是建設用地市場，一個是土地承包經營權流轉市場。允許土地承包經營權合理流轉，是黨的一貫政策。自農村改革以來，在有關法律政策中，黨中央一直是把土地承包和承包經營權流轉放在一起講的，并且強調依法、自愿、有償是承包經營權流轉的基本原則。這些年流轉市場為何發育不起來，主要是土地承包經營權不夠明晰和穩定。當然，農村勞動力穩定轉移就業相對緩慢和農業適度規模經營主體發育不足，市場拉動力不強，也影響土地承包經營權的流轉。目前許多地方正在積極探索土地經營權流轉的有形市場，有的地方已經成型，機制正在完善。其關鍵是土地規模經營主體競爭力的培育和規模經營的效益。盡管農戶是流轉的主體，但流轉價格的提高，根本還在市場的發育程度，尤其是經營的效益。

二是發展適度規模經營問題。這個問題，是鄧小平同志在上個世紀90 年代提出來的。他指出：“中國社會主義農業的改革和發展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯產承包為主的責任制。這是一個很大的前進，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應科學種田和生產社會化的需要，發展適度規模經營，發展集體經濟。這是又一個很大的前進，當然這是很長的過程”。這就是鄧小平同志關于農業改革發展“兩個飛躍”的思想。適度規模經營問題，是我國發展現代農業中必然遇到，也是遲早要解決的一個問題，是農業改革和發展必須要邁過的一道坎。我國有2 億4 千多萬農戶，耕地目前直逼18 億畝的底線，人均1.4 畝，農業戶均只有7.5 畝，經營規模少于日本，有學者稱微型農業?！凹壹野氐夭欢?，戶戶務農各干各”，這種格局是典型的小規模低收益。這也是提高資源利用率、土地產出率、勞動生產率，發展現代農業的明顯障礙。這是個不爭的事實。隨著市場經濟的發展，特別是參與國際市場競爭，沒有適度規模，生產成本降不下來，產出率就不會高；沒有規模，生產標準上不去，產品質量安全水平上不去，競爭力就不強；另外沒有規模，要素投入就沒法集約，勞動生產率就不會高。所以在適度規模問題上應該也是“大發展、小困難，小發展、大困難，不發展、最困難”。當然我國的基本國情，決定了農業經營規模要適度。我國人均1.4畝，就是把100 個人的地都轉給一個人種，與南北美洲、澳洲等比，也稱不上什么規模，但你卻要解決另外那99 個人的就業和生計問題。所以規模要適度，形式要多樣，最重要的條件就是農村富余勞動力要轉移出來，二、三產業的穩定就業要充分，農民的增收渠道要拓寬，農業生產的要素市場要發育充分，農業規模經營主體培育要充分，只有這樣才能實現“多數的農民不種地，少數的農民多種地”，使農業職業化，提高農業經營集約化、組織化水平。所以實行土地流轉，發展適度規模經營，是現代農業發展的客觀現實要求。

從推動工作的操作層面上看，當前主要應抓好以下幾個方面：首先，解放思想，大力宣傳，盡快提高廣大干部和農民群眾的認識，認清粗放經營的弊端，為增加農民收入，保障主要農產品供給，提高實現“兩個轉變”的自覺性。當下有三種不正確的認識需要端正：一是有相當一些干部認為：“土地流轉靠自愿，推動快了惹禍端”。這種認識只是從表面上看到一些條件的制約，如勞動力轉移不充分，市場環境不完善，主體培育不成熟等，但他們沒有從本質上看到農業產業發展的新需求，而是消極等待條件的成熟，這是不正確的。推動工作不應只靠等待，還應靠創造，靠發動，靠宣傳催生，靠使農民認識到“兩個轉變”的好處，充分調動他們自愿流轉的積極性。二是有的基層干部認識滯后，有的說，土地自由流轉最省事，有無合同不礙事，干部操心是多事，這說明鄉村干部在推動這項工作上的認識上有誤區。主要是責任心不強?！巴恋胤值綉?，滋了村干部，不派糧和款，工作歇半年”，這是實行家庭承包和取消農業稅后一些干部心中的失落心態，也是目前農村土地流轉不成規模，流轉不規范，缺乏正確引導和組織的主要原因。三是農民的認識跟不上。有的農民說：“土地是命根兒，種地有糧吃，打工能爭錢，錢糧保平安”，作為一種樸素心態這是無可厚非的。但是由于比較效益的問題，種糧效益低，成本高，所以青壯年進城務工的積極性高，就導致出現留守農業；農業從業人員老齡化，低素質化，于是本來精耕細作的農業傳統就讓位于粗放經營；同時也由于有良種、化肥和農機作業使種糧簡單了，種地的基本收益還守得住，所以就導致農業的兼業化成為眼下的常態，“想多種的種不上，不想種的丟不開”，不溫又不火，成為新障礙。還有的直截了當說：“不想不種田，不想多種田，只種口糧田”。

我國農村經濟體制目前正處在向市場體制的轉換中，由于市場化不充分，所以農村發展的許多工作離不開各級黨委、政府的推動，而推動首先要發動宣傳，因此，目前提高廣大干部群眾對推動土地承包經營權合理流轉的認識，充分調動自覺性和積極性是第一位的。

其次，盡快建立以縣為單位的農村土地流轉有形市場，健全土地流轉管理服務體系。有形市場主要是交易平臺，在縣、鄉兩級建成服務網絡。有形市場要依托農村土地承包管理機構。市場的完善首先是服務流轉的各種要素要全，如流轉的信息采集與發布系統；提供指導價，服務競價；指導合同的簽訂與鑒證以及風險保障等。要統一工作流程：以村會計為信息聯絡員，流出、流入方都要填申請登記，進鄉信息庫，然后在市場（中心大廳）顯示屏公布；有意者可自由，也可由中介服務組織引導洽談協商，達成一致意見的，即用標準合同文本簽約。在管理服務上，要把規范流轉放在第一位，堅持依法、自愿、有償的基本原則。同時要牢固樹立“三個不得”的要求，即“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”。另外，在探索農村金融體制改革中，應排除把農民土地承包經營權、宅基地和農民房產作為抵押。這是《擔保法》規定的，因為這些是農民生活的必需品，是農民最后的生存保障，不能拿走，根本原因是我們的社會保障體系不完善，必須避免農民失地、失業、失住房，以維護農村社會和諧穩定。流轉中的矛盾糾紛調解仲裁，加強合同管理，以及政策法規咨詢等也是管理的重要內容。

第三，轉移農村富余勞動力和扶持規模經營主體的發育。推動土地流轉的一個重要條件就是富裕勞動力有效轉移，拓寬就業增收渠道。十七屆三中全會決定有個重要的“三業”提法，即“統籌城鄉勞動就業，加快建立城鄉統一的人力資源市場，引導農民有序外出就業，鼓勵農民就近轉移就業，扶持農民工返鄉創業”。許多實踐經驗證明，人力資源市場與土地流轉市場是相輔相成、相得益彰的。當前應進一步加大對勞動力轉移的培訓引導力度。土地市場化流轉，從目前看，真正的拉動力在規模經營主體的經營能力及經營效益，只要有效益，土地經營主體的數量擴張和質量提升才會走上正軌，并加快速度。所以，必須在大力發育優勢產業、特色主導產業的同時，大力培育農業規模經營主體。從目標發展情況看專業大戶仍然是規模經營的主體。專業合作社正在快速發育，最近華東地區一些土地股份合作社的發展勢頭也很好，方興未艾。其突出的特色是效益好，能保證農民有三個方面的穩定收入：即地價款，效益分紅和工資收入。但也有幾種傾向需要注意，即：地價以種糧收益為基礎；經營結構以高效經濟作物和設施農業為主，非糧化突出；前期投入較大，起步要靠大戶和龍頭企業帶動。但這個方向很好，值得推動。

第四，加大扶持力度，出臺扶持政策。當前制約土地流轉的因素，除了認識和勞動力轉移等外部因素外，就流轉市場環節的內部因素看，主要有三點：一是流出方對流轉價格要求高，但目前流轉價格基本是以種糧收益為基準；二是流入方要求流轉土地成方連片、不斷壟，并要求期限長且穩定；三是服務環節要規范，要保障。而要解決這三個方面的問題，單靠市場機制，一是速度慢，二是農民的權益得不到保障。因此政府必須就這三個方面給予適當扶持。關于流轉價，目前一些省份是補流入方，以減少其在流轉上的投入。但作為流轉引導應在雙方協商價的基礎上再補流出方一部分，這樣可起到加大引導牽動作用。關于對流入方，即規模經營主體，主要應從產業上扶持，如種子、農機、標準化、產業化項目等。關于服務保障，主要是有形市場建設，這屬于公共服務范圍，理應由政府財政負擔。全國經驗都說明，當前政府扶持是推動流轉的重要動力。所以各級各有關部門要提高認識，盡快采取措施，出臺扶持政策，加大引導力度。

第五，加強管理服務體系建設。首先要穩定完善農村基本經營制度，確?，F有承包關系穩定并長久不變，解決二輪土地承包遺留問題，嚴格做好承包地的使用權登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民承包地的占有、使用、收益等權利。嚴格遵循“依法、自愿、有償”原則，和“三個不得”規定，規范流轉程序，依法化解矛盾糾紛等。

同時，要以建立土地流轉有形市場為抓手，以農村土地承包管理機構為依托，健全省、市、縣、鄉四級管理服務體系，建立以農村會計兼土地流轉信息員為基礎，以各級土地承包管理機構為支撐的服務體系隊伍，確保穩定承包權，搞活經營權，保障收益權。

在服務體系建設上，要保證運轉，也要適當投入。目前河北基層農經隊伍不穩定，體制不順，機制不活，保障不足。要采取措施解決這些亟待解決的問題。不光要有章程、理事，有人管事，還必須有錢辦事，不然運轉就受影響，管理服務就難以做到位，從而影響整體工作的推動和發展。總之，當前推動農村土地經營權流轉，發展適度規模經營，要靠認識發動，市場拉動，扶持推動，服務促動，監管護動，“五動”齊動，才能推動。(作者單位：河北省農業廳農經處)

第三篇：創新土地流轉機制推動現代農業發展

創新土地流轉機制 推動現代農業發展

柏梁鎮轄29個村、5個社區，總人口5.3萬人，耕地面積6.8萬畝。近年來，我們在穩定農村土地承包政策的前提下，依托花木種植優勢，以名優花木科技園區建設為契機，積極探索土地流轉機制，以區域化布局、規模化生產、產業化經營推動花木產業提檔升級，實現了土地增效、農民增收、企業受益、新農村發展的“多贏”目標。目前，全鎮共流轉土地4.6萬畝，入駐企業79家。我們的主要做法是：

一、廣泛宣傳引導，營造流轉氛圍

土地流轉的前提在于取得群眾的理解、支持和參與。為解決群眾思想認識上的偏差，我們利用黨員干部會、群眾會、座談會、廣播會等形式，深入宣傳土地流轉的政策法規、目的意義、操作程序等，讓群眾在思想上樹立“只有離開土地，才能走向富?！钡男吕砟?。同時，積極組織鎮村干部進村入戶，零距離接觸群眾，用算帳對比的方法，讓群眾了解“轉地不失錢、轉地不失利、轉地不失業”的流轉效益，用典型事例和成功經驗向群眾宣傳土地流轉帶來的經濟效益和長遠利益，贏得群眾的理解和支持，讓群眾從內心深處愿意流轉、放心流轉，為土地流轉奠定了良好的思想基礎和群眾基礎。

二、抓住關鍵環節，規范流轉程序

在土地流轉過程中，我們堅持“依法、自愿、有償”的原則，抓住五個關鍵環節，引導群眾自覺參與土地流轉。一是征求民意關。土地流轉前，各村按照“四議兩公開”工作程序，深入進行民意調查，扎實開展信訪評估，積極與企業、群眾溝通，待形成共識后再行商定土地流轉的具體事宜。二是土地整合關。由村委會牽頭，組織人員對參與流轉的土地實地丈量，經過公示后，在地界處設置明顯標志和永久性界樁，繪制出土地現狀平面圖，并存檔備案。三是合同簽訂關。先由農戶與村委會簽訂《土地使用權流轉委托書》，把土地使用權委托給村委會，再由村委會與企業簽訂《土地使用權流轉合同書》。四是土地租金關。按照當地生產成本和效益核算，經與群眾協商后，制定合理的土地流轉指導價格，每四年上調5%，保證當年收益不低于物價上漲幅度，并由村委會督促企業每年按時足額支付租金，切實保障群眾利益。五是遺留問題處理關。建立土地流轉檔案，對每宗流轉出去的土地資料存檔

第四篇：推進農村土地承包經營權流轉的政策創新

推進農村土地承包經營權流轉的政策創新

區2009年初任副處級領導干部培訓班第四小組“三農”問題的核心是農民問題，而土地問題是解決農民問題的關鍵。推進農村土地承包經營權流轉，實行適度規模經營是促進農村勞動力轉移、增加農民收入的重要措施。十七屆三中全會提出:賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，允許土地通過轉包、轉讓、出租、互換、股份合作等方式流轉，這是農村土地制度的一項重要創新，為拓展解決“三農”問題路徑和農民地權的完善提供了政策創新空間。

一、當前我區農村土地流轉現狀

截止2008年底，我區常用耕地面積14.05萬畝，農村土地流轉總面積3.33萬畝，農村土地規模經營度達23.75%，涉及12個鎮，1.92萬農戶，占承包耕地農戶總數的28.65%。從調查的總體情況來看，因不同區位的農業資源條件和經濟社會水平各不相同，農業規模經營和產業發展水平參差不齊，農村土地流轉的形式也各不相同。如：曾家鎮白林村總面積5668.2畝，其中耕地3943.7畝，土地流轉面積1316.496畝，占51.72 %，土地流轉方式為租用和一次性流轉。流轉后用途為種植花卉苗木和修建公路。土地流轉租金田按每畝900斤黃谷、土按每畝600斤黃谷當年市價計算。通過調查，農村土地流轉存在規模經營度不高、租金偏低、農民不愿流轉、流轉合同缺乏規范性管理、無序流轉等問題。

二、現有土地制度的政策缺陷

（一）農村土地所有權主體虛置，造成管理缺位

農村土地所有權模糊，《憲法》中籠統地規定為集體所有，《民法通則》規定為鄉村兩級所有，《農業法》稱集體為鄉（鎮）村或村農業集體經濟組織。這些法律所界定的農村土地所有權主體不統一，對象模糊，導致農村土地管理不到位，農村土地無序流轉。通過調查，目前全區登記備案或公證的農村土地流轉面積不足45 %.（二）土地所有權人沒有法律地位，權益難以保障

法律沒有給予土地集體所有權人完全的土地處置權，國家才是農村土地的終極所有者。在土地流轉或者征用時，政府處于強勢地位，村民集體的土地權利往往被忽視，土地增值收益大部分被政府或開發商獲得，農民得到的僅僅是一小部分。土地征用制度實質上是農村集體土地低價國有化。

（三）社會保障體系尚未完全建立，制約土地流轉

長期以來，我國尚未建立城鄉一體化的社會保障體系，土地一直承載著農民的生活保障功能，成了農民生活保障的最后屏障。農民對土地過于依賴，并不是對土地具有濃厚的感情，而是出于對未來的擔憂，由此制約了土地流轉。只要土地對農民的社會保障功能不消除，實現土地的真正流轉就很困難。

（四）農村勞動力轉移就業困難，流轉形勢嚴峻

多年來，在城鄉二元結構體制下，我國制定的就業政策重點

針對城市，導致農村勞動力轉移就業困難，即使部分農村勞動力實現轉移就業，但受文化素質和技能制約，就業也不穩定。當前受世界金融風暴影響，我市300多萬農民工失業回到家鄉，土地耕作是他們首選。在曾家鎮白林村，土地流轉后，業主能吸納當地農民就業的非常有限，平均每戶在公司收入一年僅1000元左右（季節性臨工）。土地流轉后大量農村勞動力需要轉移就業。

三、農村土地流轉政策創新

（一）賦予農民土地用益物權權利

要使農民實現真正的對土地承包經營權的物權權利，不僅要保證土地承包的長期性，更重要的是承認農民土地的承包經營權的財產權性質，才能實現土地的有效流轉，才能避免土地流轉中侵犯農民權益的行為，才能賦予農民土地流轉的主體地位，提高農民在土地流轉中的談判地位和農民權益的維權能力。

（二）還原土地的生產要素屬性

土地社會保障功能是政府對農民社會保障責任缺失的表現，也是二元戶籍制度下城鄉差異體現。讓農民的社會保障與土地分開，將農民的社會保障納入城鄉統一的社會保障體系之中，消除農民的后顧之憂，使勞動力和土地真正具有生產要素的屬性，進入要素市場，參與市場調節和配置，促進土地作為生產要素的價格形成，推進土地要素市場化。

（三）創新建設用地使用權流轉制度

在全市范圍內平衡利用土地，實行建設用地指標和基本農田

保護指標異地有償調劑制度，建立土地平衡和保障機制。逐步賦予集體土地和國有土地同等權利，實現農村集體土地和國有土地“同地、同權、同價”。拓展農村集體建設土地使用范圍，除開發商品住宅外，允許集體土地可通過土地市場公開交易，用于商業、旅游等經營性項目建設，允許開展農產品加工、農業觀光等經營活動，放寬農民宅基地流轉、繼承、利用方式上的限制，對農民放棄宅基地的，可以用置換方式在城鎮集中建房，可以享受城鎮養老、醫療等社會保障。

（四）完善農村土地流轉風險防范制度

農村土地流轉不可避免社會風險、市場風險產生，在積極鼓勵農民轉包、轉讓、出租、互換、入股合作等方式流轉土地時。政府應加強風險規避，建立土地流轉風險資金，探索建立農村土地流轉保證金和土地復墾保證金制度。農村集體建設土地使用權轉讓發生增值的，應參照國有土地增值稅征收標準，繳納土地增值收益，加強土地流轉風險防范。推進農村農業保險試點，降低規?；洜I的流轉受讓方的自然風險。

（五）建立健全城鄉一體的就業體系

要把農村勞動力就業納入國民經濟發展規劃，建立城鄉一體就業體系，實現城鄉居民就業機會均等。同時要加快二、三產業發展，增強對農村勞動力吸納能力；提高農村人口素質，加強農村勞動力技能培訓，增強就業能力；搭建就業服務平臺，維護農民工合法權益。

組員：孟英彪羅憲蘭陳斌傅華、鄭欣、李芳、熊師培、舒偉、張路春、劉貽 執筆人：孟英彪羅憲蘭陳斌

第五篇：加快推進土地承包經營權流轉的難點和對策

土地承包經營權流轉是穩定和完善家庭承包經營制度的重要舉措，是推進農業產業化結構調整、發展農業規模經營、解決農業效益低下的必然選擇。近幾年來，如東縣各地在引導和推進土地承包經營權流轉方面進行了一些有益的嘗試，也取得了一定的成效，但總體來說，流轉規模不大，進展減緩，效益不高，與現階段農村生產力發展水平不相適應。如何正確理解和把握黨和國家的土地承包法律、政策，引導和保護農民土地承包經營權流轉的積極性，順應形勢，因地制宜，因勢利導，加快推進農村土地承包經營權流轉是當前農村經濟發展中亟需研究和解決的重要課題。

一、土地承包經營權流轉的現狀和特點

從如東縣情況看，土地承包經營權流轉呈現以下特點：

1、土地承包經營權流轉進程呈減緩趨勢。據統計，至2005年5月底止，全縣累計土地流轉面積為5.65萬畝，占總承包面積4.6%，僅比去年底增加0.92萬畝，上升0.8個百分點。50畝以上連片流轉50塊，4560畝，僅比去年增加6塊，增加面積為1742畝。

2、土地承包經營權流轉形式呈趨多樣性，但仍以互換、轉包、轉讓為主。其中轉包1.71萬畝，占總流轉面積30.3%，互換2.06萬畝，占總流轉面積36.5%，轉讓1.25萬畝，占總流轉面積22.1%，而租賃、入股等形式的流轉僅占17.1%。

3、土地承包經營權流轉呈明顯的區域性。不同地區土地流轉的規模、用途不同。鎮郊周圍村土地流轉快于內地村，勞動力轉移比重大的村土地流轉快于純農勞力較多的村，農業產業結構調整快的地區快于以稻麥種植業為主的地區。

4、土地承包經營權流轉收益的不均衡性。互換、轉包、轉讓絕大部分屬于無償流轉。而租賃、入股等流轉形式中，由于地區性、行業性和流轉用途的差異，流轉收益存在很大的不均衡性。租金標準高的多達1000元/畝，低的不足200元/畝，形成了利益分配的不合理、不規范。

5、土地承包經營權流轉的動因從以解決勞地矛盾為主開始轉向項目建設和產業結構調整，但部分仍處于自發自流狀態，流轉隨意性較大，從而帶來了流轉程序的不完善和流轉效益的低下，也給社會穩定造成了一定的 隱患。

二、影響土地經營權流轉進程的主要因素

1、思想認識上的誤區制約著土地流轉。一些農村基層干部片面理解中央的土地承包政策，將穩定農村土地承包關系與承包經營權流轉完全對立開來，認為延長土地承包期30年不變是土地承包經營權流轉的障礙，只有徹底打破家庭經營才能解決農村土地市場的建立，才能推進農業產業化和規模經營，因此在實際工作中形成兩種傾向，一是無所作為，放任自流，把土地流轉中所必須遵循的農戶自愿原則完全看成農民的自主自發行為，疏于管理和服務，對土地流轉情況胸中無數，底數不清，又對土地流轉中出現的新問題研究不夠，引導農村勞動力轉移的辦法不多，缺乏必要的推動措施，從而使土地承包經營權流轉處于無序狀態。二是行政包辦代替，違背農民意愿，無償或低價強行推動流轉，熱衷圈地搞政績，侵犯農民的土地承包經營權。

2、中介服務滯后，市場運作機制尚未形成，限制著土地承包經營權流轉。雖然各鎮建立了土地流轉服務中心，但大部分有名無實，只在農經部門掛掛牌子，由農經站抓抓數字統計，真正按照市場經濟運作要求，充當流轉服務媒介、履行服務職能，發揮中介效能的還不多。流轉信息暢通、發布功能齊全、中介服務完善、管理規范嚴密的土地流轉市場運作機制尚未完全形成。

3、農民的小農經濟意識阻礙著土地經營權流轉。絕大多數農民還是把承包地作為自己主要的生產資料和最終的生活保障。盡管目前農產品供求矛盾日益突出，農業效益比較低下，農民的種田積極性有所下降，有部分勞力已開始轉向農外產業并獲得一定的收入，但由于勞動力轉移的流轉性和收益的不確定性，農戶寧愿粗耕粗放，賠本經營，也寸土必爭，不愿放棄土地承包經營權，對土地流轉存有戒心，把土地看成了“保命田”、“退路田”。農民濃厚的戀土情結、保守思想在一定程度上阻礙了土地經營權流轉的進程。

三、加快推進土地承包經營權流轉的對策措施

土地經營權流轉快慢和規模大小，在一定程度上也反映出一個地區農業生產力發展水平和發展趨勢。正確分析形勢，堅持因地制宜，合理引導推動，有助于加快土地流轉進程。

1、加深政策理解，認清土地流轉的必然趨勢，引導、保護農民參與土地流轉的積極性。

實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨在農村政策的基石。農戶承包地經營權流轉必須在長期穩定家庭承包經營制度的前提下進行。但穩定土地承包關系與鼓勵農戶在承包期內承包經營權流轉并不矛盾。健全土地流轉機制，實現土地資源的有效利用是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的完善和發展，它不僅不會動搖雙層經營體制，反而會有助于這一制度的長期穩定。一方面，要切實防止不顧條件、違背農民意愿、包辦代替、強制命令、侵害農民利益的現象和行為；另一方面，也要因地制宜，因勢利導，循序漸進，堅持政策疏導，轉變農民觀念，提高農民素質，千方百計調動和激發農民主動積極參與土地流轉的積極性和熱情。對二、三產業比較發達，大量農村勞動力轉移到農外產業，有穩定的勞動崗位和收入來源，農戶已缺乏種田積極性的地區，要積極引導土地流轉，實行規模經營，提高土地集約化經營程度。凡有利于農業結構調整、有利于提高土地產出率和

勞動生產率、有利于農村經濟發展和農民增收的土地流轉形式都應提倡和鼓勵。對目前暫不具備條件、不適宜大規模流轉的地區，要盡力為農戶間自愿、合理流轉創造條件，提供方便，加強指導。

2、切實轉換職能，改變工作作風，發揮村級組織的管理協調作用。農戶是市場經營主體，承包土地是否流轉，以何種形式和什么樣的補償形式流轉，最終由農戶自己決定。但這不等于村級組織在土地承包經營權流轉中無所作為。村級組織對土地流轉的引導和管理負有重要的責任，發揮著不可替代的作用，既不能強制推行，統包統攬，又不能放任自流，聽之任之。從目前情況看，村級組織的具體作用表現為：一是提供信息。及時掌握本地區農民的流轉要求和思想動態，提供流轉項目，為流轉雙方牽線搭橋。二是服務協調。對土地流轉中的個案問題及時進行協調疏導，化解矛盾，消除不安定因素。對土地流轉后農業就業及選擇新的增長渠道提供信息，因勢利導，不斷增強抗御市場風險的能力。在實行規模流轉時，對個別農戶可采取以流轉促流轉的辦法。三是監測管理。對土地流轉過程及流轉后土地利用情況、經營效益進行嚴密監測，發現問題及時采取相應對策，確保農民利益不受損失。

3、強化服務，優化環境。農戶土地承包經營權流轉是生產力發展的必然趨勢，但農戶作為市場經濟主體，缺乏市場對土地供需情況及發展趨勢的了解，缺乏應付市場不確定風險的能力和手段，必須依托于有關中介服務機構。因此，要努力形成自下而上、網絡狀、多功能、緊密型的中介服務體系。建立以農經部門為依托，農林、土管、城管、綜治等相關職能部門參加的土地流轉中介服務機構，實行緊密型組合、市場性運作、科學化管理，為土地流轉創造更為廣闊的服務空間。土地流轉中介服務機構的職能可包括：制訂土地流轉規劃，建立土地流轉信息系統，收集發布土地供需信息；規范土地流轉程序，統一辦理土地流轉合同（協議）；組織開展集體土地流轉收益評估，研究制訂并發布土地流轉的指導性價格，協調各方利益；進行項目推介等。

4、總結經驗，典型引導。不斷發現、總結、推廣土地流轉的成功典型經驗，利用各種方式，讓更多的農民了解土地流轉的成功典型及其效果。加強對土地流轉工作的調查研究，積累經驗，積極引導，穩步推進。充分發揮種田大戶、投資開發者和流轉收益戶的示范引導作用，促進土地規?；洜I，通過召開土地流轉研討會、現場會等形式，加大工作推進力度。在不斷總結、推廣經驗的基礎上，把農民群眾的創造和實踐上升到理性認識，用典型引導、項目牽動，促進承包土地合理、規范、有序流轉。