第一篇：基于“多中心”治理理論對失地農(nóng)民權(quán)益保障主體的思考(劉妤)

基于“多中心”治理理論對失地農(nóng)民權(quán)益保障主體的思考

“多中心”是指多個權(quán)力中心和組織體制治理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)?！岸嘀行摹币馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心，它們相互重視對方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動，或者利用核心機(jī)制來解決沖突。

而失地農(nóng)民的“多中心”主要是指失地農(nóng)民權(quán)益保障主體的多元，即包括政府、社區(qū)、社會這三個主體。他們在保障失地農(nóng)民權(quán)益問題上，通過合作但又保持各自的獨(dú)立性來作用于不同的機(jī)制，來保障失地農(nóng)民權(quán)益。

失地農(nóng)民權(quán)益的“多中心”治理即意味著政府、社區(qū)、社會的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。這種治理打破傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)，責(zé)任全部由政府承擔(dān)，決策權(quán)全部掌握在政府手中的弊端。政府、社區(qū)、社會每個主體都擁有對失地農(nóng)民權(quán)益保障的有限處理權(quán)，對自己的行為以及提供的服務(wù)承擔(dān)責(zé)任。政府主體主導(dǎo)的是利益協(xié)調(diào)機(jī)制和財稅保障機(jī)制，社區(qū)主體的主導(dǎo)機(jī)制體現(xiàn)在社區(qū)發(fā)展機(jī)制，而社會主體主要是作用于社會融入機(jī)制，這三個主體通過自己主導(dǎo)的不同機(jī)制以及結(jié)合其他輔助的機(jī)制，三者的合作來使失地農(nóng)民這個權(quán)利主體的權(quán)益真正得到保障。

第二篇：對如何做好失地農(nóng)民就業(yè)保障工作的思考

對如何做好失地農(nóng)民就業(yè)保障工作的思考

隨著城市化進(jìn)程的加快，失地?zé)o業(yè)農(nóng)民不斷增加。我縣因縣城遷建、道路交通等重大工程建設(shè)，近幾年來，全縣新增失地農(nóng)民已達(dá)到了15001人。因失地失所，極易引發(fā)群體上訪事件。筆者認(rèn)為，推動失地?zé)o業(yè)農(nóng)民的就業(yè)保障工作，必須直面問題，知難而進(jìn)，創(chuàng)新工作，確保穩(wěn)定。

一、轉(zhuǎn)變觀念，領(lǐng)導(dǎo)重視是前提

失地農(nóng)民是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，失地?zé)o業(yè)農(nóng)民再就業(yè)及社會保障問題，政府既避不了，也繞不開，它不僅關(guān)系國計民生，而且關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。去年，國務(wù)院出臺了36號文件，提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)的嶄新理念。今年“兩會”期間，溫總理在答英國金融時報和法新社記者提問時，也明確指出，要切實有效保護(hù)群眾的利益，土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。但一些地方在面對這一問題時，思想比較保守，存在以下幾種顧慮：一是擔(dān)心工作難度大，好事辦不好；二是顧慮資金壓力大，財政吃不消；三是對建立失地農(nóng)民失業(yè)保險制度不理解，工作難落實。但事實是失地?zé)o業(yè)農(nóng)民不允許你彷徨、猶豫，他們要吃飯，要房住。如果拖而不辦或者抓而不緊，可能產(chǎn)生消極影響。因此，地方政府在發(fā)現(xiàn)或預(yù)測問題后，要高度重視，奮發(fā)有為，通過積極工作，主動化解矛盾。把問題消弭于無形。

二、把準(zhǔn)對象，政策落實是關(guān)鍵

“失地?zé)o業(yè)農(nóng)民”是一個新概念，官方定義為：在法定勞動年齡內(nèi)，具有勞動能力，因國家征用土地后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，且處于失業(yè)狀態(tài)并有就業(yè)愿望的人員。字面上看通俗易懂，界定明確，但實際情況卻很復(fù)雜。在征地及征地時間、農(nóng)轉(zhuǎn)非及就業(yè)狀況等諸多問題上，不少地方爭議較大。比如什么是“國家征用土地”，原則上是省級以上政府土地管理職能部門批準(zhǔn)使用才算，小集鎮(zhèn)占地則不在這一范圍內(nèi)。土地所有權(quán)歸屬國家，但使用、經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶，國家一再承諾他們有永久的使用、經(jīng)營權(quán)，所以因國家征用，剝奪了這份權(quán)利，得到應(yīng)有的補(bǔ)償是理所當(dāng)

然的事。但因集鎮(zhèn)建設(shè)等原因失地的農(nóng)民，他們的看法卻很簡單，不管是誰征用土地，享受的權(quán)利應(yīng)該一視同仁。又如征地時間的界定，由于征地是分批次、漸進(jìn)的過程，有的征后馬上使用，有的征后數(shù)月數(shù)年才開發(fā)，所以，征地使用時間很不好掌握，而這個時間在政策上很敏感，也許差一天，政策受益上就差了很多。又如在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的問題上，有的給了指標(biāo)轉(zhuǎn)了非，有的給了指標(biāo)不愿轉(zhuǎn)非，還有的根本就沒有給轉(zhuǎn)非指標(biāo)。再有是否就業(yè)也很不好界定，調(diào)查其本人大部份人的答復(fù)是否定的，向村干部走訪了解也少有道出實情的，除學(xué)生、軍人、實體老板等狀況清楚外，靈活就業(yè)及外出務(wù)工人員等就很難把他們定性為再就業(yè)者。

三、狠抓落實，群眾滿意是標(biāo)準(zhǔn)

在建立失地?zé)o業(yè)農(nóng)民社會保障制度，尤其是失業(yè)保險制度的過程中要講究策略和方法，而檢驗執(zhí)行力度和工作績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)是群眾的滿意度。把失地農(nóng)民納入失業(yè)保險范疇，并按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇，是一種手段，是為了解決失地農(nóng)民因失地、失所導(dǎo)致的暫時生活困難問題。而最終目的是要通過就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)他們再就業(yè)。所以，失業(yè)保險機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格操作程序，通過調(diào)查、登記辦理《失業(yè)證》，把準(zhǔn)享受對象，并督促其在規(guī)定的時間內(nèi)，履行個人繳費(fèi)義務(wù)，申領(lǐng)失業(yè)保險待遇。失業(yè)保險待遇必須按月發(fā)放，動態(tài)管理，不得打卡直發(fā)。享受待遇期間無正當(dāng)理由不參加轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，不接受職業(yè)介紹或中途再就業(yè)人員一律停止享受失業(yè)保險待遇。對于志在創(chuàng)業(yè)，資金又不足的人員，在工商、稅務(wù)等部門手續(xù)齊備的前提下，可以考慮把其應(yīng)享受的失業(yè)保險待遇一次發(fā)放，作為創(chuàng)業(yè)啟動資金。在對失地?zé)o業(yè)農(nóng)民開展失業(yè)保險工作的同時，必須同步搞好就業(yè)服務(wù)，制定就業(yè)援助總體規(guī)劃，實施項目扶持、社會救助等綜合措施，加大資金扶持力度，尤其要對失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中的困難就業(yè)對象：“4050”人員、“零就業(yè)家庭”等采取更為積極、穩(wěn)健的扶持政策。對未享受到失業(yè)保險待遇的失地?zé)o業(yè)農(nóng)民，政府要通過開發(fā)公益性崗位、支持社區(qū)搭建創(chuàng)業(yè)平臺等辦法進(jìn)行扶持和安置，對于年齡偏大的人員給予一定的社保補(bǔ)貼，立足建立長效機(jī)制的同時，化解各類矛盾，弘揚(yáng)社會公平，維護(hù)社會穩(wěn)定。

失地?zé)o業(yè)農(nóng)民再就業(yè)及社會保障工作，是一項系統(tǒng)工程，各級各部門應(yīng)該帶著感情，帶著責(zé)任，本著對黨和人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，認(rèn)真落實政策，加大工作力度，同心同德，齊抓共管，就一定能夠收到明顯成效。

第三篇：多中心治理理論的啟迪與警示

多中心治理理論的啟迪與警示

作者：劉峰、孔新峰

來源：《行政管理改革 》2010年01期 來源日期：2010-2-2 本站發(fā)布時間：2010-3-5 20:42:27 閱讀量：728次

2009年10月12日，瑞典皇家科學(xué)院諾貝爾獎委員會宣布，將2009諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎授予美國學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)和奧利弗·威廉姆森(Oliver Williamson)。值得注意的是，奧斯特羅姆是諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎設(shè)立四十年來第一位獲獎的女性，還是一位科班出身的政治學(xué)家，這在該獎項歷史上具有開創(chuàng)意義;同時，奧氏以多中心治理(Polycentric Governance)理論為代表的學(xué)術(shù)創(chuàng)見，既昭示著金融危機(jī)下制度主義的再度回歸與社會科學(xué)研究的科際整合趨向，對包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家而言也不乏啟迪意義。基于此，本文主要探討四方面的問題：一是分析本屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獎勵方向的調(diào)整動向;二是梳理多中心治理理論的主要觀點(diǎn);三是探討該理論對于我國政府治理的有益啟迪;四是指出該理論價值前設(shè)與實踐運(yùn)用中可能蘊(yùn)含的危險成分。

一、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獎勵方向的調(diào)整

總體觀之，本屆經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的兩位得主均屬新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派，這是繼1991年科斯(Ronald Coase)與1993年諾斯(Douglass North)之后，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎又一次肯定制度研究的成就，實際上是把獎頒給了“制度經(jīng)濟(jì)學(xué)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常研究市場，然而今年的兩名得主卻并非專研市場的專家。按照評獎委員會的說法，兩人最為突出的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)均集中在經(jīng)濟(jì)治理(economic governance)領(lǐng)域。威廉姆森主要研究私人領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)治理，對科斯的交易成本說進(jìn)行了深入的研究，對企業(yè)的邊界給予了論證;而奧斯特羅姆則具有更為濃厚的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩，主要研究公共領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)治理，證明除政府和市場以外的其他組織(尤其是自主的用戶組織)可以更好地管理公共資源，并對公共管理與可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系進(jìn)行了深入探討。

今年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的最大時代背景當(dāng)屬全球金融危機(jī)。伴隨著這場規(guī)模及烈度空前深廣的危機(jī)，正統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)由于其“市場原教旨主義”遭到了經(jīng)濟(jì)學(xué)界內(nèi)外人士的眾多詰難。兩位得主的研究都迥異于建立在完美市場及完全理性行為基礎(chǔ)之上的純理論研究;均觸及市場失效概念;均從制度的角度來解釋經(jīng)濟(jì)興衰及變遷，因此更能兼顧經(jīng)濟(jì)變動中的政治、社會及歷史因素，而不僅僅局限于純經(jīng)濟(jì)的層面。全球金融危機(jī)始于金融機(jī)構(gòu)治理和監(jiān)管中出現(xiàn)的嚴(yán)重問題，根源在于經(jīng)濟(jì)失衡，直接體現(xiàn)為治理的失敗，再次促使人類關(guān)注和重視經(jīng)濟(jì)治理和公共治理問題，將視角轉(zhuǎn)向?qū)?jīng)濟(jì)現(xiàn)實的研究。由此，作為一門致用之學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)不再局限于市場的理論，必須拓展其關(guān)注的領(lǐng)域，走出對模型與計量的盲目崇拜，借助跨學(xué)科的研究路徑，重建一種“真實世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。此次諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎的獎勵方向，也許目的就在于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)學(xué)家們針對全球金融危機(jī)暴露出的問題，加強(qiáng)制度的研究，重新思考和界定市場與政府間的關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究方法和方向，不能單純建立在邏輯推演尤其是數(shù)學(xué)模型上，必須關(guān)注現(xiàn)實世界，并借鑒其他社會學(xué)科的研究成果。埃莉諾?奧斯特羅姆本是政治學(xué)出身，曾任美國政治學(xué)會主席，現(xiàn)在仍是印第安納大學(xué)的政治學(xué)講座教授;其丈夫文森特?奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)教授也是久負(fù)盛名的政治學(xué)家，兩人合辦的印第安納大學(xué)政治理論與政策分析研究所本身便是高度強(qiáng)調(diào)科際整合的“工作坊”(workshop)，其研究人員來自政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)以及其他社會科學(xué)甚至自然科學(xué)領(lǐng)域。奧斯特羅姆夫人本人嫻熟掌握經(jīng)濟(jì)學(xué)界習(xí)用的數(shù)學(xué)和博弈論方法，更廣泛深入地進(jìn)行跨文化、跨國別的調(diào)查分析，大量運(yùn)用案例分析與實驗方法，致力打碎傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)“萬能藥”的神話，最終以政治學(xué)家的身份獲得美國塞德曼政治經(jīng)濟(jì)學(xué)獎以及本屆諾獎。近二十年來政治學(xué)各子學(xué)科中被引用頻率最高的著作有三本，奧氏的代表性著作《公共事務(wù)的治理之道》便位列其中。

二、多中心治理理論的主要觀點(diǎn)

奧斯特羅姆的多中心治理理論，產(chǎn)生于深刻的理論分析與豐富的實證分析。對真實世界里發(fā)生的各類自組織模式的廣泛考察，使得她具備超越一般經(jīng)濟(jì)學(xué)家的視野，承接英國社會學(xué)家波蘭尼的“社會秩序理論”，提出了“多中心治理”理論。其核心就是，在私有化和國有化兩個極端之間，存在其他多種可能的治理方式，并且能有效率的運(yùn)行。奧氏的研究證明：與政府強(qiáng)加各項規(guī)章以及純粹的市場化方式相比，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)可以獨(dú)自更好地管理森林、湖泊和漁場等公共資源。一群相互依賴的個體“有可能將自己組織起來，進(jìn)行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益?！薄岸嘀行摹币辉~現(xiàn)已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一。

首先，多中心意味著公共物品的多個生產(chǎn)者，公共事務(wù)的多個處理主體。作為一種治理思路，多中心治理首先意味著在公共物品生產(chǎn)、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)處理方面存在著多個供給主體。試圖在保持公共事務(wù)公共性的同時，通過多種參與者提供性質(zhì)相似、特征相近的物品，從而在傳統(tǒng)中由單一部門壟斷的公共事務(wù)上建立一種競爭或準(zhǔn)競爭機(jī)制。通過各個生產(chǎn)主體之間的競爭，來迫使各生產(chǎn)者自我約束，降低成本，提高質(zhì)量和增強(qiáng)回應(yīng)性。并且，公民還可根據(jù)各生產(chǎn)者的相對優(yōu)勢，按照自己的意愿，在各個生產(chǎn)者之間進(jìn)行選擇。

其次，多中心治理意味著政府、市場的共同參與和多種治理手段的應(yīng)用。不論是政府壟斷還是純粹的市場提供，都沒有跳出“政府vs.市場”非此即彼的思維定勢，從其本質(zhì)上講，都是一種單中心的治理思路，因而，也各有缺陷。政府壟斷公共事務(wù)會造成公共物品提供的單一，無法滿足多種偏好，而且會導(dǎo)致政府?dāng)U大、效率的喪失以及尋租腐敗等一系列問題。由于市場是以“成本—效益”為核心的處理思路，因此“私有化”策略在公共事務(wù)的處理方面，會導(dǎo)致公共性的缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式則跳出了傳統(tǒng)的非此即彼的思維局限，主張政府和市場既是公共事務(wù)處理的主體，又是公共物品配置的兩種不同的手段和機(jī)制，主張在公共事務(wù)的處理中，既充分保證政府公共性、集中性的優(yōu)勢，又利用市場的回應(yīng)性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)，綜合兩個主體、兩種手段的優(yōu)勢，從而提供了一種合作共治的公共事務(wù)治理新范式。

其三，多中心治理要求政府轉(zhuǎn)變自身的角色與任務(wù)。奧氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在著三個角色：“消費(fèi)者、生產(chǎn)者和連接消費(fèi)者與生產(chǎn)者的中介者”。在公共物品的生產(chǎn)過程中，三個角色分別由不同的主體來扮演。因此，多中心治理既反對政府的壟斷，也不是所謂的私營化。它不意味著政府從公共事務(wù)領(lǐng)域的退出和責(zé)任的讓渡，而是政府角色、責(zé)任與管理方式的變化。多中心治理中政府不再是單一主體，而只是其中一個主體。政府的管理方式也從以往的直接管理變?yōu)殚g接管理。在多中心治理中，政府更多地扮演了一個中介者的角色，即制定多中心制度中的宏觀框架和參與者的行為規(guī)則，同時運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、政策等多種手段為公共物品的提供和公共事務(wù)的處理提供依據(jù)和便利。

奧氏的多中心治理理論為上世紀(jì)90年代初期已降治理思潮提供了重要思想淵源，并構(gòu)成其核心內(nèi)涵。而治理思潮既是各國政府改革的實踐總結(jié)，又作為一種新的理念深刻影響著各國的政府改革。根據(jù)治理理論，政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)(包括社會的、私人的)只要得到公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權(quán)力的中心;社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式應(yīng)予摒棄，公私機(jī)構(gòu)之間的界限和責(zé)任變得模糊，國家職能的專屬性和排他性漸趨淡化，國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系空前張揚(yáng);管理對象的參與倍顯重要，以期在管理系統(tǒng)內(nèi)形成一個自組織網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性和自主性;在政府完成社會職能的手段和方法方面，政府除了采用原來的手段之外，還可采用新的管理方法和技術(shù)，以提高效率，更好地對公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。由此可見，奧氏多中心治理理論早已超出了諾獎委員會所謂“經(jīng)濟(jì)治理”的框限，已然成為一派極其重要的政治思潮與社會運(yùn)動。

三、多中心治理理論對我國的借鑒意義

奧氏的多中心治理理論建立在多國生動案例的基礎(chǔ)之上，就其有助于解答什么制度才能促進(jìn)公共資源的有效共享、促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展方面，對發(fā)展中國家不乏啟示意義。對于我國這種既保持大量政府對經(jīng)濟(jì)的參與，同時又建立起市場機(jī)制的國家，類似于“第三條道路”的治理理論更有其契合之處。

首先，多中心治理強(qiáng)調(diào)公民參與政府治理的重要性，認(rèn)為治理源于政府和公民社會有序的互動，治理的質(zhì)量取決于發(fā)生在政府和市民社會之間的互動的質(zhì)量。奧氏所倡導(dǎo)的，其實是一種“社會建設(shè)”和“社會治理”的綜合性概念。作為人類區(qū)別于其他動物的組織形式，“社會”無疑大于“市場”，也比“市場”本身更具有建設(shè)的價值。我國近年來的社會管理體制改革、事業(yè)單位改革、城鄉(xiāng)基層自治組織建設(shè)等等，在因應(yīng)世界治道變革趨勢的同時，也可以從多中心治理理論中汲取豐厚的思想資源。

其次，多中心治理理論可以對我國服務(wù)型政府的構(gòu)建提供有益的啟迪。當(dāng)前我國政府在公共服務(wù)的提供方面承受著不斷增長的壓力，公眾期望越來越高，在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本—效率、公平和透明度方面，服務(wù)績效評估日益苛刻;經(jīng)濟(jì)、社會關(guān)系日益復(fù)雜，要求政府部門增強(qiáng)靈活性和回應(yīng)性，等等。要回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，必須通過改善公共服務(wù)的運(yùn)行模式不斷提升公共服務(wù)能力。這就需要吸收多中心治理理論的有益成分，科學(xué)界定政府的公共服務(wù)職能，更多地利用獨(dú)立機(jī)構(gòu)、公私伙伴關(guān)系及合同外包，促進(jìn)政策和執(zhí)行的分離，增強(qiáng)公眾參與，強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向。

第三，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的提出，標(biāo)志著中國開始走向一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，追求共同富裕、社會公正與和諧的時代。多中心治理理論高度關(guān)注“地球溫室化”等環(huán)境問題，格外珍視人與自然的和諧相處，對于我們從制度層面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域及人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展具有借鑒意義。在挑戰(zhàn)公共資源“受害”問題或謀求“治理”方法的過程中，現(xiàn)場的“用戶組織”應(yīng)該充當(dāng)怎樣的角色，將會關(guān)系到市場運(yùn)行的好與壞，有時它們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自己的切身利益所“共同”發(fā)揮出來的積極作用，甚至比政府介入來保護(hù)資源的做法更為有效。思考“后危機(jī)時代”的發(fā)展模式，有必要從制度設(shè)計及政策制定上汲取這種多中心、多維度的治理智慧。

四、警惕多中心治理理論中可能隱蔽的“木馬”

我國正處于深刻的經(jīng)濟(jì)、社會與政治轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)時代的政治學(xué)研究更需增強(qiáng)敏銳的政治鑒別力，詳查每種政治思潮的淵源流變，防范與有益成分捆綁而來的理論“木馬”，做好外來學(xué)說的本土化吸收與轉(zhuǎn)換工作。對待奧氏的多中心治理理論亦應(yīng)秉持這種態(tài)度。

從理論語境上看，奧氏的多中心治理理論之所以產(chǎn)生，可能與上世紀(jì)七、八十年代各門社會科學(xué)出現(xiàn)的某些范式危機(jī)有關(guān)。直到20世紀(jì)中期一直在政治學(xué)研究中占據(jù)統(tǒng)治地位的法律—憲法傳統(tǒng)，以及傳統(tǒng)的政治哲學(xué)研究，遭到了政治學(xué)內(nèi)部一場巨大的“行為主義革命”的沖擊，人們抨擊傳統(tǒng)研究方法只關(guān)注價值或“應(yīng)然”問題而不關(guān)注現(xiàn)實或“實然”問題。另外，隨著“冷戰(zhàn)”局面的終結(jié)，壁壘森嚴(yán)的高度意識形態(tài)化的“冷戰(zhàn)”思維以及各種各樣的“主義”話語也越來越?jīng)]有市場，社會科學(xué)中流行的一些過分簡單化的非此即彼的兩分法遭到了人們的質(zhì)疑?！爸卫怼崩碚摽梢哉f是應(yīng)運(yùn)而生。

從國際政治看，治理的這一特性被所謂“新中派”或“第三條道路”的主張者及時地運(yùn)用于其新的分權(quán)思想和全球政治觀中;而在某些外部勢力及國際組織有條件援助或立項的“治理”實踐中，包括多中心治理在內(nèi)的治理思潮也被打上了較深的新自由主義烙印。傳統(tǒng)上，政治上的分權(quán)無一例外是指中央政府權(quán)力的下放和分散，但在“新中派”的理論家們看來，新型民主國家的基礎(chǔ)首先是分權(quán)(devolution)，不僅向下分權(quán)，而且也向上分權(quán)。向下把權(quán)力交給地方和地區(qū)，向上則交給跨國機(jī)構(gòu)。而就國際治理的主體與標(biāo)準(zhǔn)而言，則可能蘊(yùn)含普遍主義、單邊主義及西方中心主義因素。

從國內(nèi)政治看，多中心自主治理理論也存在一定的局限性，主要是其適用對象的有限性、適用政治體制的有限性和適用自治組織的有限性。在私有化和國有化之間有無數(shù)中間狀態(tài)，在特定的社會情境中大量自組織的集體行動亦能有效運(yùn)行。然而，如何判定其適用情境，的確構(gòu)成對奧斯特羅姆的一個挑戰(zhàn)。不同國家不同領(lǐng)域公用事業(yè)民營化的實踐，絕不可一概而論地推而廣之。另外，多中心治理組織特征與傳統(tǒng)有所不同，是多重規(guī)模的組織并存，并通過組織之間的競爭、協(xié)作和沖突解決模式，使不同的公共利益得到實現(xiàn)。如果無規(guī)則的不良競爭出現(xiàn)，導(dǎo)致無法協(xié)作，沖突無法解決，這樣的地方分權(quán)只是形似多中心，而不是真正的多中心。只是單純強(qiáng)調(diào)競爭性的多中心治理并不能促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

總之，作為補(bǔ)充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足而確立的一種社會管理方式，多中心治理并不是萬能的，治理失效的可能性同樣存在。絕不能完全把國家或政府排除出去，它們依然在這個復(fù)雜系統(tǒng)中扮演著重要乃至關(guān)鍵的角色。一種審慎的“治理”概念，對于傳統(tǒng)的政府管理而言，并不是顛覆性的，而應(yīng)是建設(shè)性的。同時亦應(yīng)明確，不同的社會要根據(jù)自己國家的歷史發(fā)展條件與階段以及人們習(xí)慣的行為方式，尋找最符合秩序與穩(wěn)定大局、最為有效也最為經(jīng)濟(jì)的治理模式，也就是在特定約束條件下的最優(yōu)治理模式。放之四海而皆準(zhǔn)的社會治理模式歷史上不存在，未來恐怕也不會有。社會治理模式是路徑依賴的，社會管理的實踐和歷史傳統(tǒng)在社會治理機(jī)制的確立和演進(jìn)中至關(guān)重要。只有在明確上述前提的情況下，我們才可進(jìn)入技術(shù)化的環(huán)節(jié)，思考如何方能求得收益最大的治理模式。因此，國家主權(quán)之捍衛(wèi)、西方理論之本土化等問題，均應(yīng)成為建構(gòu)有中國特色之治理模式的題中應(yīng)有之義。

(劉峰系國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教授;孔新峰系國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部教師)

相關(guān)資料

在2009年經(jīng)濟(jì)學(xué)獎頒獎聲明中，瑞典皇家科學(xué)院稱贊埃莉諾?奧斯特羅姆“對經(jīng)濟(jì)治理研究做出的卓越分析”，使經(jīng)濟(jì)管理學(xué)從“邊緣”到“前沿”，證明了公共資源怎樣成功地由利用它的企業(yè)所管理。埃莉諾?奧斯特羅姆的研究證明了用戶組織(userassociations)如何成功管理公共財產(chǎn)。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)專家亞利桑那州立大學(xué)人類進(jìn)化和社會發(fā)展學(xué)院的主任SandervanderLeeuw對她如此評價：“埃莉諾?奧斯特羅姆通過開創(chuàng)性地將經(jīng)濟(jì)學(xué)、人類學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科結(jié)合在一起，打開了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共決策研究的新視角，作為一名科學(xué)家，她不僅才華卓越、具有革新精神，并且十分謙虛和慷慨，始終如一地與美國以及全世界的同行共享研究成果。”

2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎女性第一人 埃莉諾?奧斯特羅姆簡介

埃莉諾?奧斯特羅姆1933年出生于美國加利福尼亞，1954年獲得加州大學(xué)洛杉磯分校政治學(xué)學(xué)士學(xué)位，1965年獲得政治學(xué)博士學(xué)位，是美國著名政治學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家、行政學(xué)家和政策分析學(xué)家，美國公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一，現(xiàn)為印第安納大學(xué)政治理論和政策分析中心主任之

一、政治學(xué)教授。奧斯特羅姆1991年當(dāng)選為美國藝術(shù)與科學(xué)院院士，2001年當(dāng)選為美國國家科學(xué)院的院士，也曾擔(dān)任過公共選擇學(xué)會、中西部政治學(xué)協(xié)會和公有產(chǎn)權(quán)研究協(xié)會的主席，同時還是美國亞里桑那州立大學(xué)制度多樣性研究中心的創(chuàng)建者。她曾在2005年被美國政治學(xué)協(xié)會授予詹姆士?麥迪遜獎金，2005年獲美國生態(tài)學(xué)會頒發(fā)的可持續(xù)科學(xué)獎金，2006年得到美國密歇根大學(xué)的對人類有杰出貢獻(xiàn)的榮譽(yù)博士。2009年獲頒諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎，以表彰“她對經(jīng)濟(jì)治理的分析，尤其是對普通人經(jīng)濟(jì)治理活動的研究”。

另，奧斯特羅姆教授還是美國哲學(xué)學(xué)會和政治學(xué)和生命科學(xué)協(xié)會的成員。她曾經(jīng)服務(wù)于許多顧問委員，包括美國國家科學(xué)基金會、警察長官國際協(xié)會、法律實施協(xié)助管理局、美國行政科學(xué)院、刑事司法準(zhǔn)則與目標(biāo)國家顧問委員會、國家州長協(xié)會和校際政治與社會研究方法聯(lián)合會。曾任或現(xiàn)任眾多雜志的編委，包括《美國政治學(xué)評論》、《美國政治學(xué)雜志》、《理論政治學(xué)雜志》、《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》、《社會科學(xué)季刊》等。

第四篇：十堰市婦聯(lián)關(guān)于對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障情況的調(diào)研與思考

十堰市婦聯(lián)關(guān)于對農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障情況的調(diào)研與思考 土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)生活資料，是農(nóng)村婦女賴以生存發(fā)展和實現(xiàn)基本權(quán)利的重要保障。黨的十一屆三中全會以來，我國實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期的土地承包使用權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村婦女從中深深受益。但是由于種種歷史和社會的原因，雖然《土地承包法》、《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村婦女土地權(quán)益進(jìn)行了立法保護(hù)，但在改革發(fā)展的歷史進(jìn)程中，部分地方還存在著歧視、侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益現(xiàn)象。為全面了解我市農(nóng)村婦女土地權(quán)益現(xiàn)狀以及存在的問題，進(jìn)一步落實農(nóng)村婦女土地權(quán)益，探索充分保障婦女土地權(quán)益的有效途徑，減少侵害婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，全面促進(jìn)和諧十堰建設(shè)，近日，十堰市婦聯(lián)結(jié)合深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動，對全市農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益問題開展了專題調(diào)研。

一、農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障現(xiàn)狀

為全面了解我市農(nóng)村婦女土地權(quán)益的落實狀況及存在的問題和現(xiàn)象，我們對我市的張灣、茅箭兩區(qū)的2個街道1個開發(fā)區(qū)的6個村進(jìn)行了專題調(diào)研，聽取了街道、開發(fā)區(qū)的情況回報，召開了6個村負(fù)責(zé)人和部分婦女群眾參加的座談會，查看了街道、村兩級土地二輪延包資料，走訪了部分農(nóng)戶。從調(diào)查結(jié)果來看，我市農(nóng)村婦女的土地權(quán)益落實情況較好。

1、婦女群眾對土地承包政策的貫徹落實較滿意。各級政府嚴(yán)格依法依規(guī)落實農(nóng)村土地承包政策，特別是自1996年國家出臺穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包政策后，各級均成立了土地二輪延包工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成立了工作專班，市縣鄉(xiāng)村各級婦聯(lián)組織均參與了土地延包工作，婦女群眾對農(nóng)村的土地承包政策的知曉率較高，對政策的落實基本滿意。

2、程序規(guī)范，土地矛盾糾紛少。被調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，在開展完善二輪延包工作過程中，嚴(yán)格按照市、區(qū)的統(tǒng)一部署，依法規(guī)、按政策辦事，較好地堅持了民主協(xié)商、公開公平公正和男女平等的原則。各地本著“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的工作方針，按照農(nóng)村土地承包30年不變的政策，對于人地矛盾突出的地方，按照三分之二以上農(nóng)戶的意愿，在民主參與、民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，因村制宜進(jìn)行了微調(diào)，有效地化解了部人地矛盾，在一定程度上保障了婚嫁婦女的土地承包權(quán)。

3、土地作用得到了充分發(fā)揮。土地延包工作完成后，各地依托地域優(yōu)勢確定了適合本地發(fā)展的農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，按照市委市政府“分區(qū)域規(guī)劃、分產(chǎn)業(yè)布局、分類型指導(dǎo)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的一統(tǒng)三分戰(zhàn)略，全市形成了以煙葉、蔬菜、糧食、藥材、畜牧等特色支柱產(chǎn)業(yè)基地，充分調(diào)動了農(nóng)村婦女依托土地致富的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定。

二、農(nóng)村婦女土地權(quán)益存在的問題及主要表現(xiàn)

我市各級政府在落實土地承包政策工作中，都較好地貫徹執(zhí)行了“男女平等”原則。但隨著城市化的不斷推進(jìn)，對土地的非農(nóng)建設(shè)性需求不斷增大，城市周邊土地被大量征用，而在土地利益格局的分配調(diào)整中，歧視和侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益現(xiàn)象也日益凸顯，主要表現(xiàn)在：

（1）因婚姻的變化而喪失土地承包權(quán)

一是因結(jié)婚喪失土地承包權(quán)。農(nóng)村女性出生后，按照土地承包政策，由其戶籍所在地分給土地，一般都能享受與男子平等的土地承包權(quán)利，而在結(jié)婚后戶口會遷移到男方家庭，由于農(nóng)村實行 “三十年不變”和“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策，加之絕大多數(shù)鄉(xiāng)村在土地承包或延包過程中都沒有預(yù)留機(jī)動地，也沒有新開墾地或村民自愿交回的承包地，農(nóng)村婦女結(jié)婚后在新居住地就很難取得承包地，同時也無法帶走在娘家時分得的承包地，從而喪失了土地承包權(quán)。

二是因離婚喪失土地承包權(quán)。土地不同于一般財物，無法遷移轉(zhuǎn)走。所以農(nóng)村婦女在離婚過程中，很少有人對土地權(quán)益進(jìn)行爭取，法院判決離婚時一般也不把土地作為夫妻共同財產(chǎn)進(jìn)行分割，即使對土地進(jìn)行了分割，也很難執(zhí)行。致使農(nóng)村婦女在離婚后土地承包權(quán)難保。

三是喪偶婦女土地權(quán)承包權(quán)危機(jī)重重。最好的情況是：喪偶婦女年齡較大，在夫家生活時間長建立了很深的感情，子女已經(jīng)成年或即將成年，婦女在夫家及家族中的地位不會發(fā)生很大變化，土地權(quán)益在這股力量的庇護(hù)下得到保全。而最常見的情況則是：婦女喪偶時，子女尚小，自己改嫁的可能行較大，原家庭或家族對其感情逐漸淡化，土地有可能被村集體收回，也可能被夫家兄弟分割；或者是喪偶婦女平常就與夫家家族摩擦不斷甚至有糾紛，喪偶后，則完全沒有了在婆家繼續(xù)居住、安定生活的可能，不得不離開婆家的居住地，土地承包權(quán)也相應(yīng)失去。

（2）征地補(bǔ)償款分配權(quán)得不到保障。隨著城市化的不斷推進(jìn)，對土地的非農(nóng)建設(shè)性需求不斷增大。土地征用補(bǔ)償金用于補(bǔ)償被征地農(nóng)民日后生產(chǎn)生活之需。在分配土地補(bǔ)償金時，雖然縣、鎮(zhèn)街道兩級政府都明確要求要實行男女平等原則，但在實際操作中，少數(shù)村的“村規(guī)民約”存在著歧視婦女特別是“農(nóng)嫁居”婦女、離婚婦女的現(xiàn)象，往往在操作結(jié)果上剝奪了這一婦女群體的村民待遇，不分或少分土地征用補(bǔ)償金。有的村征地補(bǔ)償款的分配是以農(nóng)戶家庭為單位，財產(chǎn)分配時，嫁到外村的出嫁女或離婚婦女通常無法得到應(yīng)有的補(bǔ)償款。

(3)因人口流動而喪失土地承包權(quán)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的剩余勞動力外出務(wù)工。一是稅改前，土地需繳納農(nóng)業(yè)稅，對于外出打工者的土地，或拋荒或由村級收回后轉(zhuǎn)給他人耕種。在土地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)戶法律意識不強(qiáng)，沒有簽訂合同或協(xié)議的，一旦發(fā)生糾紛，土地承包者尤其是女性的土地權(quán)益就很難得到保障。二是農(nóng)村婦女外出打工，在外結(jié)婚后村里便把她們當(dāng)做“城里人”，將她們的土地收回轉(zhuǎn)包，當(dāng)她們返鄉(xiāng)安家時，又很難得到應(yīng)有的土地承包權(quán)。

三、原因分析

1、資源缺失造成的利益分配矛盾。當(dāng)前農(nóng)村特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的村級集體經(jīng)濟(jì)迅速壯大，當(dāng)?shù)匾话愣及慈丝诜峙浣?jīng)濟(jì)收益及宅基地。農(nóng)村戶口利益的優(yōu)厚使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村的出嫁女不愿意把戶口遷到其他村，而同城鎮(zhèn)男子結(jié)婚的“農(nóng)嫁居”婦女更不愿隨其夫?qū)艨谶w往城鎮(zhèn)。長此以往，導(dǎo)致農(nóng)村資源和經(jīng)濟(jì)利益增長速度有限性同人口增長速度急劇性的矛盾比較突出，人地關(guān)系壓力逐年加大，利益分配矛盾加劇。“僧多粥少”的局面使村民們認(rèn)為是“出嫁女”、“離婚婦女”分走了“蛋糕”，本村自身的利益被剝奪，所以紛紛排斥“出嫁女”、“離婚婦女”等邊緣人群。

2、傳統(tǒng)文化對女性權(quán)益的忽視。長期以來，在廣大農(nóng)村仍留有殘余的重男輕女封建思想，“男尊女卑”、“嫁出去的女兒，潑出去的水”等傳統(tǒng)觀念在農(nóng)村的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象。部分村民重男輕女觀念十分頑固，法律意識也很淡薄，認(rèn)為“嫁出去的女兒”理應(yīng)不和當(dāng)?shù)氐拇迕駹幫恋亍庯埑?。這是諸多損害“出嫁女”權(quán)益的村規(guī)民約得以通過的思想基礎(chǔ)。男性是“頂門立戶之人”的觀念在農(nóng)村得到極為普遍的認(rèn)同，最為明顯的表現(xiàn)是在農(nóng)村幾乎戶主都是男性，女孩往往只被看作家庭的暫時成員，早晚是“人家的人”，一旦結(jié)婚，就不得再享有娘家的權(quán)利，當(dāng)然包括土地權(quán)益。婦女出嫁后只有依靠丈夫在夫家及其家族中取得財產(chǎn)和繼承權(quán)，從而使農(nóng)村婦女在土地權(quán)益的爭取上永遠(yuǎn)只能處于依附地位。

3、法律及政策保障的缺失。從一些法律政策的條文上看是中性的，但是由于立法者沒有充分考慮中國現(xiàn)實的社會性別利益關(guān)系，法律法規(guī)在實施過程中往往會給女性帶來不利。如我國現(xiàn)有的土地法律法規(guī)，雖然在很大程度上保障了以戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)，但并沒有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了由于婚姻關(guān)系而流動的農(nóng)村婦女的權(quán)益，造成對出嫁女、離婚女土地權(quán)益以及相關(guān)權(quán)益的保護(hù)力度不夠，可操作性不強(qiáng)。《承包法》

第30條規(guī)定，如果出嫁女在新住地沒有分得土地的話，其原住地不得收回其承包地，但是法律上并沒有明確承包給家庭的土地是否應(yīng)作為共有財產(chǎn)進(jìn)行分割，使出嫁女分割娘家或夫家土地存在一定的法律障礙。

4、法律法規(guī)對“村規(guī)民約”的監(jiān)管力度不夠?！洞迕裎瘑T會組織法》頒布后，農(nóng)村過分強(qiáng)

調(diào)“村民自己的事情自己管理”，村規(guī)民約很多，什么事情都用村規(guī)民約來規(guī)范，卻忽略了“依法”的限制。特別是在貫徹落實農(nóng)村婦女土地權(quán)益的政策方面，部分村仍以貫徹《村民委員會組織法》為由，以村民大會或村民代表會決議、村委會決定或村規(guī)民約的形式，侵害甚至剝奪作為少數(shù)人的農(nóng)嫁女、離婚婦女、大齡女的土地權(quán)益，出現(xiàn)村規(guī)民約與法律法規(guī)相抵觸的現(xiàn)象。

5、保障措施不力。土地權(quán)益遭受侵害的農(nóng)村婦女在找村干部解決問題時，村干部往往以村規(guī)民約的規(guī)定和村民代表的反對而無能為力；找鎮(zhèn)政府或街道解決，他們認(rèn)為土地是村里的，村民思想做不通，是不能強(qiáng)制執(zhí)行的。起訴到法院，由于法律條文中對婦女土地承包權(quán)缺乏詳細(xì)的可操作性的司法解釋，法院在受理、判決此類案件時難度很大。即便婦女勝訴，執(zhí)行起來也很難。因此系統(tǒng)性的保障措施乏力是農(nóng)村婦女土地權(quán)益受損的最重要原因。

四、解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的建議和對策

目前農(nóng)村婦女所面臨的土地權(quán)益困境，涉及到農(nóng)村戶籍制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、農(nóng)民內(nèi)部的利益分配等一系列深層次問題。在現(xiàn)有的社會保障程度以及集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之下，維護(hù)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，特別需要法律、政策的制度性保護(hù)，需要有效的司法救助，需要各級政府及職能部門的積極介入和監(jiān)督。我們根據(jù)十堰實際情況，提出以下建議：

1、加大普法宣傳力度。一是要進(jìn)一步開展男女平等基本國策的宣傳教育，提高領(lǐng)導(dǎo)決策層、執(zhí)法者、基層干部的男女平等意識，徹底清除男尊女卑、重男輕女的傳統(tǒng)觀念，將性別意識納入決策主流。二是要廣泛深入地抓好《村民委員會組織法》、《婦女權(quán)益保障法》、《土地承包法》和其他相關(guān)法律法規(guī)的宣傳學(xué)習(xí)。三是要提高婦女群眾的法律意識，使她們充分了解國家法律賦予自身的權(quán)利，學(xué)會運(yùn)用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，積極爭取男女平等權(quán)利的實現(xiàn)。

2、正視性別差異，完善法律條文。各地應(yīng)盡快研究制定新時期農(nóng)村土地承包權(quán)以及土地補(bǔ)償和村級集體福利分配的實施細(xì)則，出臺有關(guān)農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的規(guī)范性文件，使農(nóng)村婦女不論結(jié)婚與否或婚姻狀況改變后都享有應(yīng)有的戶籍、居住地選擇權(quán)及相應(yīng)的土地權(quán)益。積極探索將婦女個人的土地承包權(quán)從家庭中剝離出來、從婚姻中剝離出來的合理有效方式。

3、提高婦女參政議政比例。當(dāng)前農(nóng)村，女性參政的比例偏低，婦女進(jìn)入村民委員會、村民代表會議等農(nóng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的很少甚至沒有，導(dǎo)致在農(nóng)村重大事務(wù)的決定包括涉及利益分配的制度安排和規(guī)則制定過程中，婦女的利益要求和意見難以得到充分的表達(dá)，往往是由村干部和村民代表決定，婦女在利益分配中處于不利地位。建議出臺有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步明確規(guī)定村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民代表大會中婦女應(yīng)占有的一定比例，保證農(nóng)村婦女在農(nóng)村重大事項決策中的參與權(quán)。

4、加強(qiáng)和完善對村規(guī)民約的審查和監(jiān)督。規(guī)范政府監(jiān)督和管理村規(guī)民約的具體權(quán)限和程序，確保村民在法律許可的范圍內(nèi)行使自治權(quán)。確保村規(guī)民約與法律的一致性。

5、政府協(xié)調(diào)支持，多渠道解決婦女土地承包權(quán)問題

第五篇：對個人征信信息主體權(quán)益保護(hù)的思考——基于對商業(yè)銀行監(jiān)管的視角

對個人征信信息主體

權(quán)益保護(hù)的思考

——基于對商業(yè)銀行監(jiān)管的視角

摘要

近年來，商業(yè)銀行違規(guī)查詢使用客戶個人信用報告、侵犯客戶信息權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生。通過對商業(yè)銀行侵害客戶征信信息權(quán)益的表現(xiàn)形式、深層原因等進(jìn)行分析，借鑒國外征信業(yè)成熟國家維護(hù)信息主體權(quán)益的經(jīng)驗做法，從加強(qiáng)對商業(yè)銀行監(jiān)管的角度提出如何維護(hù)客戶征信信息權(quán)益的建議。

一、商業(yè)銀行侵害個人客戶征信信息主體權(quán)益的表現(xiàn)形式

（一）因數(shù)據(jù)錄錯導(dǎo)致信用報告背離真實情況，案例描述：王女士，狀告某銀行錯報其“婚姻狀況”，導(dǎo)致其信用報告展示為“已婚”，嚴(yán)重侵犯了其聲譽(yù)。經(jīng)調(diào)查，是該行工作人員在辦理信用卡業(yè)務(wù)時，將其婚姻狀況錄錯所致的。

由于個人信用報告信息絕大部分是由各商業(yè)銀行總行通過接口程序?qū)⒆陨硇刨J系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)報送至個人征信系統(tǒng)，因此商業(yè)銀行信貸系統(tǒng)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性將直接影響到客戶個人信用報告的準(zhǔn)確性。如果商業(yè)銀行工作人員疏忽大意，沒有認(rèn)真審核客戶原始資料，錯誤將客戶的婚姻狀況、居住情況錄錯，就會導(dǎo)致客戶“被結(jié)婚”“被購房”，甚至?xí)绊懫渌虡I(yè)銀行對其的信貸決策、審批流程，如要求客戶提供配偶的情況、對客戶執(zhí)行二套房貸政策，從而損害客戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

（二）因系統(tǒng)程序出錯或更新不及時導(dǎo)致信用報告記錄不實

案例描述：2012年中國人民銀行揚(yáng)州市中心支行在開展個人征信執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)啬炽y行自2011年9月后個人信貸業(yè)務(wù)就未在個人征信系統(tǒng)中進(jìn)行過更新，經(jīng)了解，是其上級機(jī)構(gòu)系統(tǒng)升級所致；此外，抽查某銀行60筆個人信貸業(yè)務(wù)，發(fā)現(xiàn)信用報告中的“剩余還款期數(shù)”均比其信貸系統(tǒng)多1期。

在商業(yè)銀行自身信貸系統(tǒng)數(shù)據(jù)正確的情況下，客戶信用報告記錄與實際不符的原因大多出在數(shù)據(jù)報送環(huán)節(jié)，因此由于報送程序出錯或報送不及時，極有可能導(dǎo)致客戶信用報告中的信息形成逾期或長期得不到更新，誤導(dǎo)他行對客戶信用狀況的判別和信貸決策，客戶貸款申請也極有可能遭拒貸。

（三）異議處理不及時、不規(guī)范

案例描述：吳先生，2006年在某銀行有一筆個人消費(fèi)貸款，2008年在他行申請信用卡時發(fā)現(xiàn)，其信用報告中有兩筆該貸款，且逾期12次。經(jīng)核查，該銀行為吳某出具了證明，并向征信中心提出異議申請（僅寫了異議申請的報告，并傳真給征信中心）。由于異議一直未解決，導(dǎo)致吳某在他行的貸款沒有得到批準(zhǔn)，造成一定經(jīng)濟(jì)損失。

根據(jù)中國人民銀行《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫異議處理規(guī)程》有關(guān)規(guī)定，我們認(rèn)為，此案例中該銀行作為代理人直接向征信中心提出異議申請時，沒有嚴(yán)格按照規(guī)定提交相關(guān)申請材料，導(dǎo)致征信中心無法及時受理并解決客戶的異議，并影響了吳某在他行的貸款審批。

（四）未經(jīng)授權(quán)違規(guī)查詢個人信用報告

案例描述：郭先生，狀告民生銀行和南京銀行未經(jīng)其本人授權(quán)，以信用卡審批和貸款審批名義私查其信用報告，侵犯其隱私權(quán)。中國人民銀行南京分行營管部調(diào)查認(rèn)定屬實，依據(jù)《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》對兩家銀行均處以2萬元的罰款。

為規(guī)范商業(yè)銀行查詢行為，中國人民銀行在個人征信系統(tǒng)上線之前就發(fā)布了《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》，該辦法第13條規(guī)定除對已發(fā)放個人信貸進(jìn)行貸后風(fēng)險管理的，商業(yè)銀行查詢個人信用報告應(yīng)當(dāng)取得被查詢?nèi)说臅媸跈?quán)。但部分商業(yè)銀行違反規(guī)定，在客戶授權(quán)前或授權(quán)要素不全的情況下查詢，甚至未經(jīng)客戶授權(quán)，以“二次客戶開發(fā)”等名義擅自查詢客戶信用報告，令客戶對自身信息安全擔(dān)憂。

（五）非法出售客戶個人征信記錄

案例描述：2012年3.15央視媒體曝光了國內(nèi)3家銀行員工非法售賣客戶征信記錄的事件，在全國引起較大反響，隨后不久江蘇銀行上海某支行在未與客戶發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系的情況下，查詢了3萬余人的個人信用報告，并將部分查詢結(jié)果提供給某公司的事件再度引發(fā)了公眾對個人征信信息安全的擔(dān)憂。

雖然《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》規(guī)定，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)建立保證個人信用信息安全的管理制度，不得將個人信用報告用于規(guī)定以外的其他用途，并對違反規(guī)定的行為明確處罰辦法，但依然有部分商業(yè)銀行為利益驅(qū)動選擇“鋌

而走險”，將客戶的征信記錄作為商品非法售賣，不僅侵害了客戶的信息權(quán)益，在信息落到不法分子手中進(jìn)行信用卡、身份證偽造騙貸時，進(jìn)一步損害客戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

二、商業(yè)銀行損害個人客戶征信信息主體權(quán)益的原因剖析

（一）主觀因素——疏忽管理、漠視客戶權(quán)益、對《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》領(lǐng)會不透

1．疏忽管理。檢查中發(fā)現(xiàn)，商業(yè)銀行或多或少存在違規(guī)查詢、授權(quán)制度執(zhí)行不嚴(yán)、用戶離職不及時停用、設(shè)置公共用戶等問題，這些問題均有可能導(dǎo)致?lián)p害客戶信息權(quán)益。問題根源之一在于商業(yè)銀行認(rèn)識不到位，管理粗放。

2．漠視客戶權(quán)益。從違規(guī)查詢到非法出售信用報告，無不體現(xiàn)出商業(yè)銀行對客戶信息權(quán)益的漠視，在損害客戶權(quán)益的同時，也損害了銀行的聲譽(yù)和形象，引發(fā)公眾對銀行的“信任危機(jī)”。據(jù)調(diào)查，不少非惡意個人逾期記錄僅僅是因為遺忘或是貸款利率卜調(diào)，少還上調(diào)利息所致，如果商業(yè)銀行能給予及時提醒，這種非惡意的逾期記錄一定會大幅減少。

3．對《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》領(lǐng)會不透。目前《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》對商業(yè)銀行查詢個人信用報告的范圍、授權(quán)要求、用戶及信息安全管理、異議處理、違規(guī)處罰均有明確規(guī)定。但一些商業(yè)銀行對嚴(yán)令禁止的行為不清、對違規(guī)行為的責(zé)任追究制度不明，不按制度查詢，不按制度管理，必然產(chǎn)生極大的風(fēng)險隱患。

（二）客觀因素——缺少法規(guī)、系統(tǒng)故障

1．缺少法規(guī)。綜觀商業(yè)銀行對客戶信息安全方l面的法律法規(guī)，僅有《中華人民共和國商業(yè)銀行法》 《儲蓄管理條例》，但這兩部法規(guī)涉及客戶信息安全的規(guī)定均是從存款人角度制定，未從貸款人角度明確，因此對個人信用報告信息查詢使用方面違規(guī)行為沒有約束力。《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》雖是針對個人信用報告查詢使用制定的，但只是部門規(guī)章，級別較低，處罰金額較小，對商業(yè)銀行的約束力較弱。

2.系統(tǒng)故障。非人為的系統(tǒng)故障是導(dǎo)致信用報告信息不實的客觀因素之一。系統(tǒng)故障，可能會產(chǎn)生數(shù)據(jù)漏報、數(shù)據(jù)重復(fù)、數(shù)據(jù)無法上報等問題，并導(dǎo)致個人信用報告中出現(xiàn)貸款重復(fù)、貸款未結(jié)清、錯誤的異議信息得不到糾正等現(xiàn)象。在當(dāng)前查詢個人信用報告已經(jīng)成為商業(yè)銀行審貸必經(jīng)環(huán)節(jié)的情況下，與實不符的信用報告可能會誤導(dǎo)銀行的審貸決策。

三、客戶信息主體權(quán)益保護(hù)的國際經(jīng)驗

綜觀國際上征信業(yè)發(fā)展相對成熟的國家，均對消費(fèi)者信息主體權(quán)益給予了嚴(yán)格的保護(hù)，尤其注重通過法律制度來規(guī)范信用信息流轉(zhuǎn)和傳播巾涉及的信息提供者、使用者、征信機(jī)構(gòu)與信息主體之間的權(quán)利和義務(wù)，明確法律責(zé)任、監(jiān)督部門等保護(hù)信息主體的信息安全，防止損害客戶信息權(quán)益。

（一）征信立法是保護(hù)客戶信息主體權(quán)益的必由之路

美國信用管理的法律體系建于20世紀(jì)60年代，包括《公平信用報告法》《公平債務(wù)催收作業(yè)法》《平等信用機(jī)會法》等16部法律，核心是《公平信用報告法》。英國與征信有關(guān)的法律是消費(fèi)信貸和數(shù)據(jù)保護(hù)方面的法案，即1974年的《消費(fèi)信用法》和1998年的《數(shù)據(jù)保護(hù)法》。法國保護(hù)個人信息主體權(quán)利的主要法律是1978年的《法國數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)文件及個人自由法》。德國沒有專門的征信管理法，有關(guān)征信管理的法律規(guī)定散見于商法、民法、銀行法和數(shù)據(jù)保護(hù)法中，2001年5月生效的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》是大陸法系國家最有代表性的一部個人數(shù)據(jù)保護(hù)法。歐盟1995年《個人數(shù)據(jù)保護(hù)指令》是其15個會員國修訂數(shù)據(jù)保護(hù)立法的依據(jù)，共34條，包括數(shù)據(jù)控制人的義務(wù)及數(shù)據(jù)主體的權(quán)利兩部分。

（二）國外征信法律對個人信息在收集、傳播、使用環(huán)節(jié)的保護(hù)

1．收集環(huán)節(jié)。美國規(guī)定，在合理的動機(jī)和目的下，如出于信貸活動、就業(yè)、保險等目的，征信機(jī)構(gòu)收集和獲取消費(fèi)者個人信用信息不需要經(jīng)過信息主體授權(quán)。英國對信息采集的目的和范圍有兩個原則：(1)不得超過已經(jīng)聲明的目的所要求的范圍采集、保存和使用數(shù)據(jù)；(2)敏感數(shù)據(jù)不能作為采集范圍（特殊目的除外）。“必須公平合理地取得八人信息，不允許以欺騙手段從數(shù)據(jù)主體那里取得信息，必須要征得個人同意”。法國要求數(shù)據(jù)應(yīng)公平合法地獲得與處理。德國要求只有在法律允許或者數(shù)據(jù)主體同意時，個人數(shù)據(jù)的收集、處理和使用才被許可。

2．傳播、使用環(huán)節(jié)。美國規(guī)定，除當(dāng)事人有權(quán)取得自身的信用調(diào)查報告和復(fù)本，其他合法使用消費(fèi)者信用調(diào)查報告的機(jī)構(gòu)或個人必須符合信貸、就業(yè)、保險、獲得政府許可證或其他利益等8個條件。金融機(jī)構(gòu)不得向非關(guān)聯(lián)第三方披露客戶非公開個人信息，除非金融機(jī)構(gòu)已明確告知消費(fèi)者，且消費(fèi)者有權(quán)終止該信

息披露。英國明確只為合法、特定的目的才能使用個人數(shù)據(jù)。使用或者披露個人數(shù)據(jù)的方式不能與其目的相違背。如果使用個人數(shù)據(jù)的目的是有期限的，則使用期不能超過該期限。法國規(guī)定數(shù)據(jù)處理必須得到數(shù)據(jù)主體同意；數(shù)據(jù)因具體、明確且合法目的收集獲得后不得以與該目的相矛盾的方式進(jìn)行處理。德國強(qiáng)調(diào)個人數(shù)據(jù)的存儲、修改和使用必須符合法律規(guī)定、取得數(shù)據(jù)主體授權(quán)同意。

（三）國外征信法律對個人數(shù)據(jù)質(zhì)量及安全保護(hù)的要求

美國要求對征信機(jī)構(gòu)提供信息的機(jī)構(gòu)，必須保證信息的準(zhǔn)確性，并負(fù)有協(xié)助征信機(jī)構(gòu)對信息再調(diào)查的義務(wù)。金融機(jī)構(gòu)有尊重客戶隱私的義務(wù)，并保護(hù)客戶的非公開個人信息的安全性和機(jī)密性。英國規(guī)定個人數(shù)據(jù)必須準(zhǔn)確，及時更新；必須采取安全措施防止個人數(shù)據(jù)未經(jīng)授權(quán)被更改、披露及銷毀。法國規(guī)定個人數(shù)據(jù)應(yīng)準(zhǔn)確、完整，如有必要，保持更新。銀行工作人員都要對客戶、第三者提交的非公開資料保密。歐盟強(qiáng)調(diào)個人數(shù)據(jù)資料必須正確且隨時更新。應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)陌踩胧?，保護(hù)自動化數(shù)據(jù)文檔中的個人數(shù)據(jù)，使其免受破壞或意外丟失，同時免受未經(jīng)授權(quán)的獲取、變更或分解。

（四）國外征信法律賦予信息主體的權(quán)利

征信法制健全的國家普遍在法律上賦予了消費(fèi)者知情權(quán)、異議權(quán)、投訴權(quán)和糾錯權(quán)，來維護(hù)其個人信息權(quán)益。美國每個人有權(quán)查看自己的信用檔案，了解自己的信用數(shù)據(jù)；對于其信用數(shù)據(jù)存有異議時，有權(quán)要求征信機(jī)構(gòu)對該數(shù)據(jù)進(jìn)行再調(diào)查，糾正或刪除不準(zhǔn)確的信息。英國規(guī)定個人有權(quán)知道被收集了什么信息及誰使用了這些信息，有權(quán)在支付了合理費(fèi)用之后向征信機(jī)構(gòu)查詢本人信用報告，并在適當(dāng)?shù)那闆r下要求修改。德國規(guī)定數(shù)據(jù)主體對自身數(shù)據(jù)享有知情權(quán)、異議權(quán)和投訴權(quán)，若數(shù)據(jù)主體認(rèn)為數(shù)據(jù)控制者在收集、處理和使用其數(shù)據(jù)時損害了個人合法權(quán)益，數(shù)據(jù)主體有權(quán)向聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)專員投訴。

四、強(qiáng)化商業(yè)銀行維護(hù)客戶信息權(quán)益的建議

（一）健全信用信息管理法律制度

通過立法保障客戶信息主體權(quán)益，是國際通行做法，也是征信業(yè)發(fā)展的必然要求。目前《個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理暫行辦法》由于法律層級較低，處罰金額少，商業(yè)銀行違規(guī)成本較低，對商業(yè)銀行制約力相對較弱?！墩餍殴芾項l例》目前尚未出臺，《個人征信信息保護(hù)暫行規(guī)定》仍在研討之中。可以說，當(dāng)前我國在信用信息管理方面的法律制度依然是空白，這與個人征信系統(tǒng)使用的現(xiàn)狀要求明顯不符。建議盡快出臺《征信管理條例》 《個人征信信息保護(hù)暫行規(guī)定》，并制定相應(yīng)的實施細(xì)則，從立法上明確商業(yè)銀行在查詢使用個人信用報告中涉及影響客戶信息權(quán)益的權(quán)利和義務(wù)，提高對商業(yè)銀行違規(guī)違法行為處罰金額。

（二）強(qiáng)化對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理

商業(yè)銀行在個人征信系統(tǒng)建設(shè)和使用中同時兼具信息采集者、提供者和使用者三種角色，是信用報告流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵。因此，維護(hù)客戶信息權(quán)益必須從商業(yè)銀行信用信息采集、使用、管理等環(huán)節(jié)把關(guān)，加強(qiáng)現(xiàn)場核查，強(qiáng)化監(jiān)督管理。要核查商業(yè)銀行是否將信息真實、準(zhǔn)確、完整地錄入相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)；信息向征信系統(tǒng)報送、商業(yè)銀行查詢信用報告是否得到客戶的書面授權(quán)；是否在規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)、符合規(guī)定的程序下查詢信用報告；是否采取了可靠的安全措施，確保只有得到內(nèi)部授權(quán)的人員才能接觸信用報告等，要督查商業(yè)銀行是否建立了從信用信息采集、使用、管理各個環(huán)節(jié)維護(hù)客戶信息權(quán)益的制度和規(guī)章。要加強(qiáng)對商業(yè)銀行工作人員的培訓(xùn)和資格考核，增強(qiáng)其維護(hù)客戶信息權(quán)益的責(zé)任和意識。

（三）改進(jìn)個人征信系統(tǒng)相關(guān)功能

目前人民銀行在開展對商業(yè)銀行征信執(zhí)法檢查時，需提前向征信中心申請反饋商業(yè)銀行查詢記錄，不能隨時掌握商業(yè)銀行的查詢情況，基層人民銀行核查商業(yè)銀行的違規(guī)查詢行為具有一定的難度，不便于加強(qiáng)對商業(yè)銀行的監(jiān)管。建議進(jìn)一步完善個人征信系統(tǒng)，增加商業(yè)銀行查詢記錄下載功能，以便于基層人民銀行隨時加強(qiáng)對商業(yè)銀行的督查；同時，建議個人征信系統(tǒng)查詢原因中增加“數(shù)據(jù)核查”項目，基層人民銀行可以通過查詢打印商業(yè)銀行客戶信用報告來核查商業(yè)銀行數(shù)據(jù)報送質(zhì)量。

（四）充分發(fā)揮個人異議投訴機(jī)制的作用

目前人民銀行已經(jīng)建立了客戶異議投訴機(jī)制，各級人民銀行要充分利用此機(jī)制為維護(hù)客戶信息權(quán)益發(fā)揮作用。進(jìn)一步暢通異議投訴渠道，加大投訴熱線宣傳，提高社會公眾的知曉度，使廣大社會公眾能夠充分利用異議投訴渠道來切實維護(hù)自身的信息權(quán)益，并加強(qiáng)對商業(yè)銀行的社會監(jiān)督。