第一篇：2010新修訂村委會組織法條文釋義完整版

《村民委員會組織法》條文釋義

第一章總則

第一條(立法宗旨和依據)為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。

【釋義】本條是關于村民委員會組織法的立法依據和立法宗旨的規定。

20世紀80年代初期，_廣西宜山和羅城等地的農村出現了全國首批村民委員會，它們依照民主原則管理村莊事務，極大地調動了農民群眾的參與積極性。對此，1982年憲法予以肯定，在第一百一十一條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”

為更好地引導農民實施村民自治，1987年1月，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，自1988年6月1日起試行。該法試行期間，全國大部分地區都普遍實行了村民自治，并取得了令人矚目的成就。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂了1988年6月開始試行的《村民委員會組織法》，通過了正式實施的村民委員會組織法，為村民自治的發展壯大提供了重要的法律依據。該法在促進基層民主建設，保證農民直接行使民主權利等方面發揮了重要作用。在該法實施過程中，廣大農民群眾因地制宜，充分發揮創造性，創造了很多行之有效的新經驗和新做法，使村民委員會組織法得到了有效的貫徹落實。對于有借鑒意義的創新成果，如通過召開村民代表會議讓農民充分行使民主權利、村民小組會議、建立村務監督機構，開展民主評議、村干部經濟審計等，有必要在法律上加以規范和提升。

2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議總結村民自治的實踐經驗，根據黨的十七大和十七屆三中全會的精神，堅持原法確定的原則和方向，通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(修訂草案)》。新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》更進一步完善了村民自治制度。村民委員會組織法的立法宗旨和目的體現在以下兩個方面：

一、保障農村村民自治，發展農村基層民主

社會主義民主的本質是人民當家做主。人民當家做主有兩方面的含義：在國家層面，由全體人民通過民主選舉，產生各級人民代表大會，行使國家權力；在社會層面，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，參與管理國家事務，管理經濟和丈化事業，管理社會事務。村民自治是中國共產黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創 造，是我國社會主義民主政治的一項重要制度，廣大農民通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，實行村民自治、自己辦理自己的事情，做到自我管理、自我服務和自我教育，是人民當家做主的重要體現。

二、維護村民合法權益，促進社會主義新農村建設

依據憲法和法律的規定，我國公民享有廣泛的權利。在農村實行村民自治己管理自己事務，是村民實現當家做主權利的重要方式。村民自治中，村民所享有的權利表現在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督各個方面。確認村民的各項自治權利，建立健全這些權利行使程序，明確不同主體在自治中的角色以及對各種侵犯村民自治權利的行為予以糾正和處罰，是村民委員會組織法的主要內容。村民委員會組織法的立法宗旨之一就是在村民自治中維護村民的合法權益。

建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大歷史任務，反映了我國經濟社會發展進入新階段的客觀要求，是貫徹落實科學發展觀的重大舉措，是確保我國現代化建設順利推進的必然要求，是全面建設小康社會的重點任務，是保持國民經濟平穩較快發展的持久動力，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。在農村開展村民自治，可以極大地調動廣大農民的積極性和創造性，充分發揮他們的聰明才智，促進社會主義新農村建設事業的發展。通過加強村民委員會的建設，正確處理好村民委員會和村黨組織、村集體經濟、鄉鎮人民政府的關系，明確村民委員會的職責和任務，建立健全村民委員會的各項制度、改善村民委員會的工作方式和方法，對于充分發揮村民委員會在社會主義新農村建設中的作用意義重大。

村民委員會組織法的立法依據是《中華人民共和國憲法》。憲法是國家的根本大法，規定國家的根本制度和原則，具有最高的法律效力，是一切立法的依據和準則。憲法第一百一十一條明確規定了村民委員會的性質、設立、組成人員的產生辦法、機構設置、主要任務以及與基層人民政府的關系等重要問題，確立了基層群眾自治的原則和方向。這一條文作為憲法對村民自治的直接規定，是我國村民自治的根本依據和重要保障，為我國村民自治的存在、發展和有關法律、法規的制定提供了根本依據。此外，憲法中還有一些條款為村民自治提供了間接依據，例如，關于人民民主的規定以及選舉權、被選舉權的規定等。村民委員會組織法的任務是以憲法為依據，總結實踐經驗，把憲法的規定具體化。

第二條(村民委員會的性質、任務和地位)村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。

村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。

【釋義】 本條是關于村民委員會的性質、任務和地位，村民自治 內容、自治方式和主要任務，以及村民委員會與村民會議、村民代表會議的關系的規定。

一、村民委員會是農村基層群眾性自治組織

村民委員會是在人民公社進行政社分開、建立鄉政權的過程中，在全國農村逐步建立起來的。截止2010年底，全國共有59.9萬個村民委員會。村民委員會這一概念有兩層含義：一是指由廣大村民組成的自治共同體；二是指由村民選舉產生的村級日常事務管理機構，由村民委員會主任、副主任和委員組成。村民委員會的性質是農村基層群眾性自治組織，它具有如下特征：一是基層性。村是我國農村最基層的建制單位，是村民長期生產、居住、生活的單位，跟村民關系最直接、最緊密。二是群眾性。村民委員會既不是一級政權組織，也不是鄉鎮政府的派出機構，而是一種在農村基層設置的群眾性的自治組織。村民委員會成員來自于本村村民；村民委員會代表和維護村民利益，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；村民委員會進行工作，應當走群眾路線，堅持說服教育。三是自治性。村民委員會是村民自治的執行機構和工作機構。村民組成村民會議和選舉產生村民代表會議，討論決定涉及村民利益和村民普遍關心的事項，村民委員會應向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。為什么，不辦什么，后辦什么，如何辦理，都由村民自己決定。對于村民自治范圍內的事項，任何組織和個人都不得非法干預。

村民委員會的性質特點，使它區別于國家政權機關。在實際工作中，有人把村民委員會當成鄉鎮政府的派出機關，當成鄉鎮政府的“腿”，將不該由基層自治組織從事的行政工作交給村民委員會去做，或者包辦代替村民自治范疇內的事項，這些都是同村民委員會性質不符的做法。村民委員會的性質特點，還使它區別于其他的群眾組織。在我國，有許多從事社會活動的群眾組織，如工會、共青、婦聯、青聯等。村民委員會作為基層群眾組織，和他們有一定的共同之處，但在設立、任務、服務對象、作用等方面有明顯的不同之處。村民委員會的性質特點還使它區別于民族自治地方的自治機關。根據憲法，在少數民族聚居的地方實行民族區域自治。民族自治地方建立自治機關，行使自治權。自治機關除行使一般地方國家機關的職權外，還行使自治權，是國家政權機關的組成部分，不同于村民委員會。

二、村民自治的內容是自我管理、自我教育、自我服務

自我管理主要是指村民委員會自主進行的未回社會秩序、民主管理村務、促進農村社會協調發展的管理行為。與行政管理和經濟管理不同，村民自治中的自我管理具有以下幾個特點：（1）自我管理依靠的是說服教育、村民之間的互相幫助、先進模范的帶頭作用以及每個村民的自覺意識，不靠國家強制力來保障。（2）管理人員和被管理人員是同一的。村務管理首要和基本的是全體村民來管理。日常事務的管理者由村民選舉產生，并接受村民群眾的監督。（3）管理的方式是通過村民會議和村民代表會議集中全體村民的意見，制定村民自治章程、村約民規，作出 相關規定，由全體村民遵守執行，從而形成良好的社區秩序。（4）管理的內過依法慘叫自治活動，制定和遵守村民自治章程和村約民規，受到社會主義法制和道德教育。村民通過發展文化教育，普及科技知識，開展移風易俗，破除封建迷信等活動，提高文化素養。

自我服務是指村民委員會根據群眾需要為本村村民的生產、生活提供各種服務。自我服務的內容主要有四個方面：一是維權服務。村民委員會可以通過調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。二是生產服務。生產服務包括產前產中產后服務，如播種、灌溉、植保、收割、銷售等。它可以大大提高生產效率，促進農村的生產發展。三是生活服務。村民委員會通過行使自治職能，努力實現村民共同富裕，改善村民的生存環境，維護安定祥和的社會秩序，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動，豐富村民的文化生活，不斷滿足村民日益增長的物質和精神需要。四是村級公共服務。也就是辦理本村的公共事務和公益事業，如興辦農田水利，修橋鋪路，興辦托兒所、敬老院，開展公共衛生工作，舉辦群眾性的文化娛樂活動，合理利用自然資源，保護生態環境，積極推進扶貧救災、社會保障、社會救助、社會福利等公共事務和公益事業。

自我管理、自我教育和自我服務三項內容是緊密聯系、相輔相成、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動自我管理，自我服務增強自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創造條件。

三、村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督

民主選舉一般是指村、組工作人員和代表都由民主選舉產生，包括村民委員會成員的選舉、村務監督機構成員的推選、村民代表的推選、村民小組長的推選等；特別是指村民委員會的主任、副主任和委員由民主選舉產生，任何組織或者個人不得指定、委派村民委員會成員。選舉實行公平、公正和公開的原則。凡是年滿十八周歲的村民，只要享有政治權利，都有選舉權和被選舉權。

民主決策是指涉及村民利益的事項，必須由村民民主討論，在村這個層次，由村民會議或者村民代表會議按多數人的意見作出決定；在組這個層次，由村民小組會議按多數人的意見作出決定。

民主管理是指對村內的社會事務、經濟建設、個人行為的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認真聽取村民的不同意見。這一原則要求，村民委員會在對村內事務進行管理時，要堅持走群眾路線，充分發揚民主，認真聽取不同意見，堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報復。

民主監督是指由村民對村民委員會的工作和村內的各項事務實行民主監督。實踐中，主要體現在以下幾個方面：一是實行罷免制度，二是實行村務監督制度和民主評議制度，三是實行村務公開制度，四是實行 經濟責任審計制度。

四、村民委員會的主要任務

1、辦理本村的公共事務和公益事業。公共事務是指與本村全體村民生產和生活直接相關的事務，公益事業是指本村的公共福利事業。兩者有所不同，但又不可截然分開。在實際工作中，村民委員會興辦的公共事務和公益事業主要有，修橋建路，修建碼頭，興修水利，興辦幼兒園、托兒所、敬老院，植樹造林，整理村容，美化環境，扶助貧困，救助災害等。村民委員會辦理公共事務和公益事業要注意以下幾點：第一，要著眼于解決村民生產和生活中存在的實際困難。在實際生活中，各地發展水平不同，村民需求也有所不同。

村民委員會興辦公共事務和公益事業要從村民的實際需要和困難中選取項目，只有如此，才會受到村民的歡迎，取得事半功倍的效果。第二，要實事求是，量力而行，村民委員會要從本村的實際情況出發，根據本村村民的生產、生活和經濟發展的需要，考慮本村經濟和村民的承受能力，絕不可好大喜功，加重農民負擔。第三，要堅持民主自愿的原則。按照民主集中制的原則，經過充分發揚民主，由村民討論決定事情，要堅決制止強迫命令、違背群眾意愿的瞎指揮做法。

2．調解民間糾紛。調解民間糾紛是村民委員會的一項重要的經常性工作。這項工作主要由村民委員會下設的調解委員會完成。應該看到，村民之間發生的糾紛，并不是根本利益的對立和沖突，往往是因為某種局部或者暫時的利益引起的糾紛，但如不及時調解，或者調解不當，就會引起矛盾的激化，并有可能導致重大的財產及人身損失。因此，及時調解和妥善處理民間糾紛是非常重要的。

村民委員會調解民間糾紛，要堅持以下原則：第一，依法調解。依照法律、法規、規章和政策進行調解，是正確處理民間糾紛的根本保證。第二，在雙方當事人平等自愿的基礎上進行調解。要在查明事實、分清是非的基礎上，講道理、論利害，曉之以理、動之以情，充分說理，耐心疏導，幫助當事人消除隔閡，互相讓步，達成協議。第三，尊重當事人的訴訟權利，不得把調解作為起訴的必經程序，以未經調解或者調解不成而阻止當事人向人民法院起訴，侵犯公民享有的訴訟權利。對于經過反復調解達不成協議的，可以告知當事人向人民法院起訴。

3．協助維護社會治安。我國人口眾多、地域遼闊，僅靠公安機關的力量來維護社會治安是不夠的，必須動員和組織廣大人民群眾參加社會治安的維護工作。因此，法律賦予村民委員會協助人民政府維護社會治安的任務。村民委員會的這一任務主要是通過下設的治安保衛委員會來完成的。村民委員會協助維護社會治安，要做好以下幾項工作：第一，加強治安防范工作。要最大限度地減少犯罪的發生，就必須實行“防打結合，以防為主”的方針。第二，要廣泛開展法制宣傳和教育工作，使村民懂得國家的法律允許做什么，禁止做什么；哪些行為是正當的，哪些行為是違法的，提高村民的法律意識和法制觀念。第三，深入開展社 會治安綜合治理工作。協助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同時，要培養村民的社會正義感，敢于同違法犯罪現象作斗爭，讓人人都來參與維護社會治安。

4．向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會是村民同人民政府之間的紐帶和橋梁。村民委員會來自于村民，活動在村民之中，熟悉情況，了解群眾的意愿和心聲。由村民委員會反映村民的意見、要求和建議，可以集中各方面的意見，容易引起重視，使問題得到解決，也可以解決有些村民表述能力不強，不知道如何反映意見的問題。通過反映村民的意見、要求和提出建議，使上下溝通，下情上達，可以使人民政府及時發現、研究和解決村民在生產生活中存在的各種疑難；使各級政府的工作都建立在充分了解下情的基礎上，避免決策失誤；可以加強對各級國家機關和國家工作人員的監督，及時發現問題，克服缺點、錯誤；更重要的是可以吸引億萬農民關心國家大事，密切人民政府同廣大群眾的聯系，充分調動他們的積極性。

五、村民委員會與村民會議、村民代表會議的關系

村民委員會組織法規定，村民會議由本村年滿十八周歲的村民組成，是村民實行自治的權力機構；村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，村民代表會議在人數較多或居住分散的村設置，是村民會議閉會期間行使村民會議所授權力的組織；村民委員會是村民實行自治的執行機構和工作機構，村民會議、村民代表會議與村民委員會是村民自治的權力機構與執行機構、工作機構之間的關系。

第三條(村民委員會和村民小組的設立)村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則設立。

村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。

村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組。

【釋義】

本條是關于村民委員會設立的原則和程序以及設立村民小組的規定。

一、村民委員會設立的依據

村民委員會的設立依據是村民的居住狀況以及人口多少。依據居住狀況和人口多少設立村民委員會，就是要把區域和人口結合起來考慮。聚居的、人口多、地域不大的地方，可以單獨設立一個村民委員會；人口多，地域又大的，可以劃分為幾個村民委員會。散居的、地域大、有一定人口的，可以單獨設一個村民委員會；地域大，但人口很少的，可以和臨近的村聯合成立一個村民委員 會。總之，要做到區域與人口都能比較適中。

二、村民委員會設立的原則

村民委員會的設立的原則是便于群眾自治、有利于經濟發展和社會管理。便于群眾自治的原則，要求村民委員會的設立要方便群眾進行日常溝通、協商，以便形成統一觀點，方便群眾舉行民主選舉、參與民主管理，進行民主決策以及實施民主監督。有利于經濟發展和社會管理原則，要求村民委員會的設立要考慮農村的經濟發展以及社會管理的需求，不但要有利于整合農村的人力、資產、資金、資源，壯大農村集體經濟，發展農村公益事業；而且還要有利于各項方針政策的貫徹落實，農村社會綜合治理的有效實施以及村民委員會各項工作的順利開展。

三、村民委員會設立、撤銷、范圍調整的程序

村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，應當由村民會議集體討論同意。按照本條第二款的規定，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整的具體程序是：第一，鄉鎮人民政府提出方案。方案既可以是讓村民提出意見，由鄉鎮人民政府按照便于群眾自治、有利于經濟發展和社會管理的原則進行研究后，再正式提出，交村民會議討論同意。第二，經村民會議討論同意。要尊重村民的意愿，認真聽取各種不同意見，真正按照多數村民的意見決定村民委員會的設立和變更。第三，為了統籌全局，做好協調工作，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整的意見在經村民會議討論同意后，要報縣級人民政府批準。

四、村民小組的設立

對于一些村民較多、管轄范圍較大或者村民居住分散的村莊，為便于村民自治，可根據居住狀況和集體土地所有權關系等因素將村劃分為若干個村民小組。

村民小組是村民自治共同體內部的一種組織形式，是自治的一個基本層次和自治活動的最小單位，處于上通下達的重要位置。村民小組作為村民的一種組織，負責經營、管理屬于村民小組的集體土地、企業和其他財產。同時，按照土地管理法的相關規定，村民小組還是集體所有權的重要載體，村民小組集體所有的財產及其經營管理權受法律保護。在村民自治實踐中，應注意重視和保護村民小組的集體所有權，特別是村民小組的分立或者合并過程中，應注意處理好村民小組集體資產的歸屬等問題，維護好村民小組的利益和村民的權益。

依照本條立法精神，村民小組的設立除了根據居住狀況和集體土地所有權關系之外，應當參考其他因素，這些因素還包括但不限于如下幾方面：村莊歷史關系、其他集體財的歸屬及經營管理狀況、村民生產生活的需求以及村莊管理需要。

第四條(基層黨組織在村民自治中的作用)中國共產黨在農村的基層組織，按照中共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。

【釋義】 本條是關于中國共產黨農村基層組織在村民自治活動中的作用的規定。

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。憲法在序言中敘述了中國共產黨對國家的領導。中國共產黨的基層組織包括黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會。具體到農村，就是鄉、鎮黨的基層委員會和村黨組織(或黨委，或總支)。根據中國共產黨章程的規定，鄉、鎮黨的基層委員會和村黨組織(或黨委，或總支)領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織充分行使職權。基層黨組織的基本任務是：(1)宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發揮黨員的先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾，努力完成本單位的任務。(2)組織黨員認真學習馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習科學發展觀，學習黨的路線、方針、政策和決議，學習黨的基本知識，學習科學、文化、法律和業務知識。(3)對黨員進行教育、管理、監督和服務，提高黨員素質，增強黨性，嚴格黨的組織生活，開展批評和自我批評，維護和執行黨的紀律，監督黨員切實履行義務，保障黨員的權利不受侵犯。加強和改進流動黨員管理。(4)密切聯系群眾，經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，維護群眾的正當權利和利益，做好群眾的思想政治工作。(5)充分發揮黨員和群眾的積極性創造性，發現、培養和推薦他們中間的優秀人才，鼓勵和支持他們在改革開放和社會主義現代化建設中貢獻自己的聰明才智。(6)對要求入黨的積極分子進行教育和培養，做好經常性的發展黨員工作，重視吸收在生產和工作第一線的工人、農民、知識分子中的優秀分子入黨。(7)監督黨員干部和其他國家工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。（8）教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為做斗爭。

黨的十七大提出，人民民主是社會主義的生命，發展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標，特別是要發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權力，人民依法直接行使民主權力，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程，重點推進。為此，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大主葚群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》還對黨在農村改革發展中的工作方式作出了全面細致規范。因此，黨的基層組織要依照憲法和法律的規定，支持和保障村民開展自治活動。具體來說，就是要保障 村民的選舉權和被選舉權，尊重村民的選舉結果，不得撤換村民委員會成員；支持村民會議和村民代表會議進行民主決策和民主管理，維護村民會議和村民代表會議的權威；支持和組織村民開展民主監督，幫助完善各種監督制度；支持村民委員會開展工作，凡是屬于村民委員會權限范圍內的事項，由村民委員會自主決定；堅決同干擾、破壞村民自治活動的行為作斗箏，維護村民的民主權利。

黨的農村基層組織發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權，要結合本地實際情況，因地制宜，制定正確的決策，使基層群眾自治組織和村民群自覺自愿的接受；充分發揮黨員先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾；做深入細致的思想政治工作，堅持說服教育；堅持群眾路線，樹立群眾觀點，為群眾服務。只有如此，才會不脫離群眾，受到群眾的支持和擁護，真正發揮領導核心作用。在處理黨的領導和村民自治的關系時，要注意兩個方面的問題：一方面，黨在農村的基層組織要通過自己的工作，在自治活動中發揮領導核心作用；另一方面，要支持村民的自治活動，使村民能夠直接行使民主權力。兩者不可偏廢，既不能以黨的領導代替、包辦村民自治，也不可因搞村民自治而放棄黨的領導。

第五條（鄉鎮人民政府與村民委員會的關系)鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作予以指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。

【釋義】 本條是關于鄉鎮人民政府與村民委員會關系的規定。村民委員會是基層群眾性自治組織，因此，鄉鎮人民政府與村民委員會的關系，指導、支持和幫助的關系，而不是上下級之間的關系。根據本條的規定，在理解鄉鎮人民政府與村民委員會的關系問題時，應當把握以下幾點：

一、鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、支持、幫助和協助關系

把鄉鎮人民政府與村民委員會關系定位為指導關系，符合村民委員會的性質，有利于村民自治和農村基層民主政治建設。固此，將鄉鎮政府與村民委員會的關系規定為指導、支持和幫助與協助的關系，而不是領導和被領導的關系。

鄉鎮人民政府與村民委員會不是領導與被領導的關系，理由是：（1）村民委員會是基層群眾性自治組織，不是鄉鎮政府的下級，村民委員會干部不是國家公務員，不拿國家公職，鄉鎮人民政府與村民委員會不是上下級關系，當然不存在領導與被領導的關系。（2）基層群眾自治域民族區域自治不同，民族區域自治是政權性自治，民族自治地方的政府仍然是一級政府，負有執行國家法律、法規和上級政府的各項指示、命令的義務，因此必須接受上級政府的領導；而村民委員會是群眾性自治組織，只負有宣傳國家法律、法規和上級政府的各項指示、命令的義務，沒有具體執行的義務，因此不存在需要受政府領導的問題。（3）領導和 被領導的關系就意味著鄉鎮政府可以任命和撤換村民委員會干部，可以改變、撤銷村民委員會作出的決定，可以命令村民委員會辦理各種各樣的政府工作，也可以將屬于村民自治范圍內的事項收到政府手里來辦，照此辦理，村民自治就無從談起。（4）至于有人提出，現在鄉鎮干部少、任務重，很多工作都得通過村民委員會才能得以落實，不規定領導和被領導的關系，鄉鎮政府沒有了村民委員會這個“腿”，工作就很難開展。應當說，這種憂慮是不無道理的，特別是有些鄉鎮管轄的范圍比較大，管理上確實存在著許多困難。但解決這些問題絕不能以犧牲群眾自治為代價。解決的途徑，一是要使鄉鎮政府的干部更加精干；二是要轉變工作方法和工作作風，改變一些鄉鎮基層干部存在的官僚化的現象，提高辦事效率。

二、鄉鎮政府對村民委員會的工作應當給予指導、支持和幫助

在村民自治中，鄉鎮政府與村民委員會雖不是領導與被領導的關系，但仍然必須對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。指導，就是對村民委員會如何開展自治活動給予引導。指導就不能強迫、命令，只能通過培訓、宣傳、說服、動員等方式引導村民委員會在法律的范圍內積極開展自治活動。支持和幫助，就是對村民委員會依法開展自治活動給予尊重和肯定，對村民委員會在工作中遇到的各種阻力和困難幫助協調解決，在物質等各方面提供援助，等等。

鄉鎮政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助是一項法定職責，對此，鄉鎮政府不得怠于履行；同時，在有利于村民自治實施、有利于村民行使民主權利的情況下，村民委員會也有義務接受鄉鎮政府的指導、支持和幫助，不得拒絕鄉鎮政府依法對村民自治工作實施的指導。

三、鄉鎮政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項

村民委員會是群眾自治組織，凡依法屬于自治范圍內的事項，都應當由村民自己討論決定，鄉鎮政府不得非法干預。就是對依法屬于村民自治范圍內的事項，鄉鎮政府既不能強迫也不能包辦，但可以指導。圍繞界定何謂非法干預，我們必須明確依法行政原則以及村民委員會組織法中的有關規定。依據依法行政原則，凡是政府的職權，必須要有法律、法規的明確規定。法律法規規定的政府職權，既是政府必須履行的義務，又是政府行使職權的界限，超越這個界限就是越權。與此同時，村民委員會組織法有若干條文對自治范圍的事項作了規定，村自治組織就這些范圍內的事項作出決定，鄉鎮政府都不得干預。

四、村民委員會應當協助鄉鎮政府開展工作

鄉鎮政府的行政工作離不開村民委員會的支持和協助。沒有村民委員會的組織、動員和監督實施，許多行政工作難以落到實處。因此立法規定，村民委員會有責任協助政府開展工作，這是自治的一項重要內容。村民委員會協助鄉鎮政府開展工作，從內容上看，主要包括環境與資源保護、土地管理、公共衛生、治安保衛、計劃生育、優撫救濟等等。就方式而言，主要有宣傳、教育、動員、提供情況等。必要時，村民委員會還可 以受鄉鎮政府的委托，代表鄉鎮政府辦理有關政府事宜。村民委員會受委托辦理的政府事宜，屬于政府的具體行政行為，其相關責任以及費用依法由作出委托的鄉鎮政府承擔。第二章村民委員會的組成和職責

第六條

(村民委員會的組成與補貼)

村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。

村民委員會成員中，應當有婦女成員，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。

對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。

【釋義】本條是對村民委員會成員的人數和人員構成的要求及其工作補貼的規定。

一、關于村民委員會成員的人數

在村民自治實踐中，為了完成所承擔的各項任務，村民委員會需要相應的組織機構和人員。本法規定，村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。之所以要對村民委員會成員的數量作出規定，是由于我國農村地域遼闊，各地區經濟、社會發展很不平衡，村的自然條件及村民的人口數量、居住狀況差別也很大，相應的，村民委員會所承擔的工作量也就不同。實踐中，村民委員會究竟由多少人組成比較合適，主要應當考慮兩個因素：一是便于自治，能夠完成各項任務；二是要盡量減輕農民的負擔。一般來說，村民多，居住分散，村民委員會承擔任務重的，村民委員會成員應當多一些；村民少，居住集中，村民委員會承擔任務輕的，村民委員會成員可以少一些。值得注意的是，為了便于按照少數服從多數的原則決定問題，村民委員會成員一般應為單數。

二、關于村民委員會成員的人員構成

根據本條規定，村民委員會成員中，應當有婦女成員，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。這一規定主要有以下兩點考慮：

一是對憲法關于保障少數民族以及婦女等特定主體權利規定的落實。村民委員會成員要辦理村民自治范圍內的事務并協助鄉鎮政府進行工作，行使一定的社會事務的管理權，這是一項重要的政治權利。我國憲法對保障少數民族以及婦女的權利都有特殊規定。憲法第四條規定：“中華人民共和國各民族一律平等。國家保障各少數民族的合法的權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。”憲法第四十八條規定：“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面想有同男子平等的權利。”“國家保護婦女的權利好利益，實行男女同工同酬，培養和選拔婦女干部。”婦女權益保障法也規定：“婦女有權通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”村民委員會組織法的這一規定是對憲法有關規定的具體化。

二是村民自治的實際需求。在我國難處中，多民族居住的村有相當數量。一個村有幾個民族的村民居住，各民族的習慣和利益存在一定差 異。在村民委員會成員中，如果沒有人數較少的民族的成員，就不便于村民委員會開展工作，不便于村民實行自治。在這里應該注意的是，村民委員會組織法中“多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員”，既包括在漢族村民幾種居住的村中應該有少數民族擔任村民委員會成員，也包括在一個或多個少數民族聚居的村中，應該有人數較少的漢族或其他民族的村民擔任村民委員會成員。

三、關于村民委員會成員的補貼

盡管村民委員會成員不是國家公務人員，但是他們在從事村民自治工作的過程中，付出大量時間和精力，因此，應當給予適當的補貼。村民委員會成員的補貼，可以從集體經濟上繳村民委員會的收益中解決，也可以由各級地方政府協助解決。補貼方式可以采用固定補貼的辦法，也可以采用誤工補貼的辦法。固定補貼，就是規定一年補多少錢。誤工補貼，就是根據村民委員會成員辦理村民委員會的事務實際占用的工作時間，給予適當補貼。

如何才能做到補貼適當?實踐中，這一問題應當同本村的經濟狀況和村民委員會成員所承擔的任務結合起來考慮。經濟狀況較好、村民個人收入較高的地區，補貼相應可以高些：反之，補貼相應低一些。村民委員會成員所承擔的任務重的，補貼可以適當高些；反之，可以適當低些。總之，補貼的問題要從實際出發，不應“一刀切”，也不應互相攀比。最終確定發放多少補貼的直接依據是村民委員會成員的工作情況，應當把村民委員會成員補貼與其工作時間、強度、成效、業績掛起鉤來，對后者進行考核以確定前者的數量。

第七條

(村民委員會下屬機構的設置)村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作。

【釋義】本條是對村民委員會下設委員會的規定。

村民委員會的工作內容涉及村民衣、食、住、行，在實施如此龐大事務的過程中，需要設立相應的工作機構。本條規定，村民委員會根據需要，可以設立人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。這里所說的根據需要，是指根據本村實際工作需要、經濟發展狀況以及廣大群眾的意愿等方面的情況。

人民調解委員會是調解民間糾紛，用法律知識和社會主義道德風尚教育群眾、團結群眾的一個基層群眾性組織。早在抗日戰爭時期，我們黨領導的各個根據地就相繼開展了人民調解工作，積累了豐富的經驗。新中國成立以來，我國廣大的鄉村城鎮建立了眾多的人民調解委員會，在人民的生產生活中發揮了重要作用。為了完善人民調解制度，第十一屆全國人大常委會第十六次會議于2010年8月28日通過了《中華人民 共和國人民調解法》。該法規定，人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。人民調解委員會由委員三至九人組成，設主任一人，必要時可以設副主任若干人。人民調解委員會委員由村民會議或者村民代表會議、居民會議推選產生，每屆任期三年，可以連選連任。人民調解委員會應當有婦女成員，多民族居住的地區應當有人數較少民族的成員。人民調解員應當是公道正派、熱心人民調解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民。人民調解員在調解工作中有不端行為的，由其所在的人民調解委員會給予批評教育、責令改正，情節嚴重的，由推選或者聘任單位予以罷免或者解聘。

治安保衛委員會是發動群眾協助人民政府維護社會治安、同一切治安違法和刑事犯罪活動作斗爭的一個基層群眾性治安保衛組織，是村民委員會的一個下屬機構。在村民自治中建立治安委員會，有利于維護農村社會穩定，保護農民的生命和財產安全。根據《治安保衛委員會暫行組織條例》，治安保衛委員會的委員人數，應視各單位人數多少以及具體情況而定，由三至十一人組成，設主任一人，副主任一至兩人。治安保衛委員會成員的選舉，要由村民提出候選人，選擇政治思想好、作風正派，能聯系群眾，熱心治保工作，有一定業務能力的村民，經過民主協商、村組織和公安保衛部門審查后進行選舉，可以連選連任。公共衛生與計劃生育委員會是負責辦理衛生宣傳、治理環境、防病治病、計劃生育等公共事務的基層群眾性組織。公共衛生事業在我國有著悠久的歷史。早在井岡山革命根據地時期，就建立了各級衛生組織，在各級蘇維埃政權體系中也建立了衛生機構。新中國成立以后，在黨和政府的領導下，我國衛生事業有了進一步的發展。針對農村衛生工作的推進問題，2006年，全國愛國衛生運動委員會發布了《關于加強農村愛國衛生工作推進社會主義新農村建設的指導意見》，就如何加強社會主義新農村建設條件下的愛國衛生工作提出了新要求。計劃生育是我國的基本國策，農村計劃生育工作任務尤其艱巨，計劃生育的宣傳、檢查和監督等工作是村民委員會的重要職能，為了更好地推進這項工作，村民委員會有必要設置專門的機構進行管理。關于公共衛生與計劃生育委員會的設置和產生，目前尚無法律規定，可以參考調解、治安保衛等委員會的組織方法，按工作需要，選擇熱心衛生工作，有一定專業知識的村民，經過選舉組成公共衛生與計劃生育委員會。

村民委員會可以設立人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育三個委員會，這并不說明每個村民委員會必須設立這三個委員會或者只能設立這三個委員會。隨著社會主義現代化建設的發展，我國農村出現了許多新情況、新問題，村民需要自我管理、自我教育、自我服務的工作也更加廣泛，形式更加多樣。因此，村民委員會根據需要可以設立一些其他委員會。

村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員，即可以兼任下屬委員會 的主任、副主任或委員；人口少的村的村民委員會可以不設下屬的委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作。這樣有利于提高工作效率和減輕農民負擔，體現了精簡、效能的原則，符合我國農村的實際。

第八條(村民委員會的經濟職能)村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。

村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。

村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體繹濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。

【釋義】本條是關于村民委員會的經濟職能的規定。

以經濟建設為中心是我黨在社會主義初級階段基本路線的重要內容。村民委員會作為基層群眾性自治組織，理所當然也要以經濟建設為中心，支持和組織村民努力發展經濟。

根據本條規定，村民委員會的經濟職能有以下幾項：

一、支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟

發展合作經濟，走共同富裕的道路是我們黨長期不變的方針。農村合作經濟組織是在穩定以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制前提下，以農民為主，按照自愿互利、民主管理的原則，依據共同章程建立的對外參與競爭、對內提供服務的，以專業協會、專業合作社和綜合服務社及其行業協會(聯合會、聯合社)等為主要形式的合作經濟組織。它是聯結農戶、企業和市場的有效組織載體和紐帶，是為了適應農村經濟結構和經濟增長方式轉變而形成的農村組織形式。實踐中，農村合作經濟組織可以分為生產經營型合作組織、農產品流通型合作組織和產供銷、貿工農一體型產業化合作組織。從目前農村合作經濟組織的實際情況看，主要有三種形式：第一種是按照一村一社的模式建立起來的、由全體村民參加的區域性合作經濟組織，主要有村經濟聯合社、村集體經濟聯合公司

等，統一管理全村的土地和村辦的各種合作經濟，包括村辦企業、村辦各種服務隊等。目前，這種模式所占比例不多，許多地方雖然形式上實行一村一社，但多數實際上只是一個牌子，與村民委員會是一班人馬。第二種是村沒有統一的合作經濟組織，即沒有區域性合作經濟組織，由村民委員會直接管理全村的土地和各種村辦的合作經濟。第三種是部分村民自愿組織起來的各種合作經濟，包括村民小組投資興辦的企業、村民之間聯合組成的專業協會或專業合作社等等。

村民委員會既要支持和組織村民發展各種形式的合作經濟，也應當支持和組織村民發展合作經濟以外的其他經濟，包括個體經濟、私營經濟、股份經濟等，這是多種所有制并存的社會主義市場經濟的題中應有之意，也是發展農村經濟、提高農民生產和生活水平的需要。

二、承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展 農村實行家庭聯產承包責任制后，需要解決農業生產過程中的產前、產中、產后的服務和協調問題。村民委員會作為村民自治組織，理所當然應當承擔起這兩項工作。

服務，既包括有村民委員會直接提供各種服務，也包括通過建立各種服務組織提供各種服務。具體來說，包括以下三個層次：一是村民委員會要直接過問村民生產的個性服務工作是否得到落實，沒有落實的，要組織落實，二是在設有區域性合作經濟組織的村，生產服務工作往往有區域性合作經濟組織承擔，在這種情況下，村民委員會也有責任督促區域性合作經濟組織搞好生產服務工作；三是在沒有相應的區域性合作經濟組織為村民提供生產服務時，村民委員會應當根據群眾意愿和實際需要建立有關服務組織為村民提供生產服務或者由村民委員會直接為村民提供各項生產服務。

協調，就是對本村各種經濟組織之間、經濟組織與村民之間在經營活動中的用地、用電、用水等方面進行協調和統籌。具體來說，包括以下三個層次：一是村民委員會要制定本村生產的年度和中長遠規劃，并組織實施；二是要協調本村各經濟組織之間的生產活動，包括區域性集體經濟組織與其他合作經濟組織之間、各村辦合作經濟組織之間、村辦合作經濟組織與村民合辦的經濟組織之間的生產活動；三是要協調合作經濟組織與村民之間、村民與村民之間的生產活動。

三、依法管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產 依據土地管理法第十條的規定，農村集體土地的歸屬權有三種不同情況，實踐中應分別對待：(1)屬于全村農民集體所有的土地，如果建立有全村村民都參加的區域性村集體經濟組織的，由村集體經濟組織作為發包方，將土地承包給村民經營；沒有村集體經濟組織的，由村民委員會作為發包方，將土地承包給村民經營。(2)屬于村民小組集體所有的土地，由村民小組作為發包方，將土地承包給村民經營。(3)屬于全鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮集體經濟組織經營、管理。比如，屬于鄉鎮集體企業、鄉鎮辦的集體農場的土地，繼續由該鄉鎮集體企業經營、管理。在村沒有設立集體經濟組織的情況下，屬于村農民集體所有的土地應該由村民委員會依法行使管理權。在村民自治實踐中，村民委員會

所行使的這種管理權，既包括對土地的合法利用權和土地發包權，也包括土地承包關系成立之后，對承包戶履行合同情況的監督權以及其他派生權利。

本村其他財產，包括動產和不動產，是否由村民委員會管理，也按以上原則分別情況決定。

四、引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境

我國是一個人口眾多、資源相對稀缺的國家，資源利用效率較低。當前，城市和工業排放的大量污染物已經對農村和農民產生了嚴重的影響，農村也正在產生大量污染。按照建設資源節約型社會、環境友好型社會的要求，村民委員會有責任教育村民合理利用包括土地在內的各種自然資源，教育村民既要避免拋荒等浪費現象，也要避免過度使用、過度開發等現象，做好水土開發與保持工作，減少和避免水土流失，絕不能以浪費資源、破壞環境為代價盲目發展。村民委員會要把著力點放在解決群眾關心的生產生活問題、促進農業增產和農民增收上，堅持改善生態環境同改善農業生產條件相結合，大力發展循環經濟，使有限的農業自然資源能夠循環或永續利用，促進大范圍的生態恢復和保護，使農民得到更多的實惠。

五、尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權

所有權與經營權相對分離，是我國經濟改革的一項重要成果。實踐證明，這是有利于生產力發展的。農村的各種集體經濟組織，都依法享有獨立進行經濟活動的自主權，村民委員會應當予以尊重，不能隨便干預。

六、維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制 家庭承包經營是農村集體經濟組織內部的一個經營層次，是中國農民的一個偉大創造，也是黨的十一屆三中全會以后在中國農村推行的一項影響深遠的改革。這種經營方式，符合我國國情、民情和廣大農民利益，符合生產關系一定要適應生產力發展要求的規律，也符合農業生產自身的特點，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，必須長期堅持。土地管理法和黨的十五屆三中全會決定都規定，土地承包期再延長30年不變，這是一項事關農業和農村穩定與發展的重要政策，村民委員會必須不折不扣地執行。

雙層經營體制是在穩定土地承包關系的基礎上，為解決一家一戶難以解決的產前、產中、產后的一系列困難，根據實際需要和村民意愿，把家庭分散經營與村民互助合作有機地結合起來的一種經營形式。雙層經營體制的基礎是不改變土地承包關系，在此前提下，村民根據實際需要，按照自愿的原則，可以對產前、產中、產后的某些環節實行合作。我國有些地方借鑒其他國家“公司+農戶’’的做法，形成產供銷一條龍、貿工農一體化，農民

作為公司的股東，直接面向市場，使貿易環節、工業環節的利益與農民共享，收到很好的效果，應當成為今后我國農村發展的方向。這種做法，對縮小城鄉差別，實現農村現代化，具有非常積極的意義。實行雙層經營，必須實事求是，充分尊重農民的意愿，絕不能搞強迫命令。

七、保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益

對集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和 其他合法權益，不僅村民委員會自己不能隨便平調、攤派，要認真兌現承包合同，還要抵制來自其他各方面的亂攤派，同時，也要制止村民侵犯集體財產的違法行為。

第九條

(村民委員會的社會職能)村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務、愛護公共財產，維護村民的合法權益，發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。

村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設。

多民族村民居住的村，村民委員會應當教育和引導各民族村民增進團結、互相尊重、互相幫助。

【釋義】

本條是關于村民委員會在法制建設、精神文明建設、社會組織與社區建設和加強民族團結等方面的職能的規定。

一、宣傳憲法、法律、法規和國家政策

依法治國，建設社會主義法治國家，是我們黨和國家的既定方針。依法治國，就是要做到有法可依、有法必依、執法必嚴，違法必究。要想達到這一目標，不僅要使執法者知法、懂法，而且必須使廣大群眾都知法、懂法，增強法制意識，養成依法辦事的習慣，學會運用法律武器維護自己的合法權益。村民委員會作為基層群眾性自治組織，向群眾宣傳憲法、法律、法規和國家政策，使群眾知法、懂法，并自覺地守法，既是群眾進行自我管理、自我教育的一項重要內容和有效形式，也是協助人民政府開展工作的好方法。

憲法是全國人大制定的國家的根本大法，一切法律、法規和國家政策不得同憲法相抵觸。法律是由全國人大及其常委會制定，效力僅次于憲法的社會規范。法規包括行政法規和地方性法規。行政法規由國務院根據憲法和法律制定和公布，并不得同憲法和法律相抵觸。地方性法規由省、自治區、直轄市人大及其常委會制定，并不得同憲法、法律和行政法規相抵觸。國家政策是國家在一定時期為實現一定的任務而規定的行動準則和依據。

村民委員會在宣傳憲法、法律、法規和國家政策時，應注意以下幾點：一是注意宣傳的內容。應著重宣傳與村民關系密切的法律，如憲法中關于公民的基本權利和義務的規定、民法通則、婚姻法、物權法、土地承包法、治安管理處罰法等。政策方面，除應宣傳與村民的生活和生產密切聯系的各項具體的農村、農業政策外，還應重點宣傳國家的基本國策及其他大政方針。二是注意宣傳的形式。宣傳的形式可以多種多樣，如采用墻報、黑板報、廣播等形式，要做到準確、生動、通俗易懂、講究實效。三是村民委員會成員應以身作則，帶頭學法守法，為村民樹立榜樣，這是宣傳法制的最好形式。同時要注意培養法制和政策宣傳骨干，用榜樣和骨干帶動全體。四是注意抓好農村青少年的法制宣傳和政策教育工作。青少年愛好廣泛、精力充沛、求知欲強，他們的世界觀又尚未完全形成，對他們進行法制宣傳，易于培養他們的法制觀念。

二、教育和推動村民履行法律規定的義務、愛護公共財產，維護村民合法權益

我國是人民民主的社會主義國家，我國的憲法、法律、法規規定人民享有廣泛的權利。

村民委員會是群眾自己組織起來的基層群眾性自治組織，維護村民合法權益是村民自治的一項重要內容。維護村民的合法權益，首先要維護公民的基本權利。我國憲法規定的公民的基本權利，包括公民的民主權利、自由權利、人身權利、經濟、文化和社會權利等。從現階段我國的情況和村民委員會的特點來看，村民委員會應特別注意維護村民的土地承包經營權、人身自由權、婚姻自由權、男女平等權、勞動權、受教育權、財產權和傷老病殘時獲得幫助的權利等。

權利與義務是緊密聯系，沒有無義務的權利，也沒有無權利的義務，公民在享受權利時必須履行依法應盡的義務。因此，村民委員會在維護群眾的合法權益時，也要教育群眾自覺履行憲法、法律、法規等規定的義務。

我國是以生產資料公有制為基礎的社會主義國家，公共財產是我國人民建設社會主義社會的物質基礎，也是國家富強和人民幸福生活的源泉，具有神圣不可侵犯的憲法地位。因此，愛護和保衛公共財產，是每個公民的憲法義務。公共財產包括全社會的公共財產和勞動群眾的集體財產。村民委員會應當教育廣大村民愛護和保衛公共財產，自覺主動地同各種侵占或者破壞公共財產的行為作斗爭。

三、發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作

文化教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的根本途徑，農村發展離不開文化教育。科學技術是第一生產力，是經濟發展與社會進步的主導力量。當今世界科技進步日新月異，越來越多的科技知識被運用到農業生產和農民生活之中。因此，發展科學文化教育、培養高素質的新型農民是新農村建設的關鍵之所在。近些年來，國家逐步實現了農村中小學義務教育的免費，并對農村職業技術教育與培訓進行補貼。村民委員會要樹立文化興村、教育興村、科技興村的新理念，提倡尊師重教，加強農民勞動技能培訓，量力而行地建立農村文化陣地、活躍農村文化生活，積極開展多形式、多渠道的科技宣傳與實踐活動，以此促進文化教育的發展與科技知識的普及、提高農民素質，促進農村良好社會風氣的形成。

男女平等和計劃生育是我國的基本國策。婦女和男子在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活各方面享有同等的權利。消滅一切形式的性別歧視，是社會主義民主的必然要求。由于歷史上遺留下來的種 種原因，我國現階段男女兩性在農村實際生活中的地位還存在著一定的差別。重男輕女，歧視婦女的舊傳統、舊思想還有一定的影響。村民委員會要引導人們樹立文明進步的男女平等觀念，形成尊重婦女、關心婦女、保護婦女的新風尚，逐漸消除對婦女的歧視和偏見，特別注意保護婦女的合法權益，在群眾中樹立“以人為本，關愛女孩，男女平等，生男生女一樣好’’的社會新風。

計劃生育是解決人口與資源關系緊張的重要手段，使人口的增長同經濟與社會發展計劃相適應。國家實行一對夫婦只生一個孩子的政策，提倡晚婚、晚育、優生、優育。夫妻雙方都是農業戶口且第一胎是女性的，經依法申請后才可以再生育第二個子女。農村計劃生育工作曾被稱作“天下第一難”，現在情況仍不容樂觀。村民委員會有義務配合政府落實好這項基本國策。

四、促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動

精神文明是指人類精神生活的進步狀態。社會主義精神文明是社會主義的重要特征，其根本任務是適應社會主義現代化建設的需要，培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義公民，提高整個中華民族的思想道德素質和科學文化素質。村民委員會開展多種形式的精神文明建設，就是通過廣播、宣傳欄、手冊、村規民約、五好家庭和星級家庭的評比、優化生活環境等手段和活動，對群眾進行理想教育、道德教育、法制教育、科學技術教育、文化衛生教育、男女平等教育和計劃生育教育，從而促使農村群眾形成一種向上、和諧的精神狀態。在農村社區的生產生活中，村民委員會要大力發揚和提倡村民互相關心、互相幫助、和睦相處；大力提倡和促進村與村之間的團結、互助；大力提倡禮貌待人、互相謙讓、尊老愛幼的文明新風；大力提倡維護公共秩序、保持公共衛生、愛護公共財產的良好風尚。

五、支持農村社會組織活動，推動農村社區建設

培育農村服務性、公益性和互助性社會組織，完善社會自治功能，是黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》作出的關于健全農村民主管理制度的重要決策。目前我國農村已涌現出一大批組織結構完備、自律機制健全、功能作用到位的社會組織。它們包括經濟合作組織、公益性組織和互助組織等，這些組織是農村社區中的一支重要力量。建立健全農村社會組織體系是農村經濟社會發展的客觀需要，有利于推動農村社會主義現代化、促進農村經濟發展、彌補農村公共產品和公共服務供給不足的缺陷。因此，對于農村服務性、公益性和互助性社會組織依法開展的活動，村民委員會應當給予積極支持。

農村社區建設是我國近年來提出的一項完善農村社會管理體制的信任務，它是統籌城鄉協調發展、構建城鄉經濟社會發展一體化與城鄉公共服務和公共管理一體化格局的要求，也是社會主義新農村建設的重要組成部分，是我國近年來鄉村發展戰略和鄉村治理方式的重大轉變。開 展農村社區建設，把新型農村社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，有利于將政府公共服務和管理向農村延伸，促進農村各項事業健康協調發展和農村和諧，有利于通過社區平臺，把服務送到農村、把文明帶進農戶、把科技傳給農民、把惠農政策落到實處，讓農民群眾共享改革發展的成果。

農村社區原則上以建制村為基本單元，一個建制村設置為一個農村社區，各地應根據當地經濟社會發展水平，科學合理地設置農村社區，人口較多、村落較大、居住分散的村也可以村民小組或自然村為單元設置農村社區，有條件的也可實行“幾村一社區“。城郊結合部農村社區、集鎮中心村社區、傳統農村社區等不同類型的農村社區應有不同特色的發展形勢。農村社區建設的主要任務是推進社區生產服務、開展社區保障服務、拓展社區養老服務、加強社區衛生服務、完善社區平安服務、繁榮社區文化服務等。實行農村社區建設，村民委員會肩負重要職責，村民委員會可以通過建立社區服務中心等方式推動農村社區建設。

六、教育和引導村民加強民族團結

我國是一個多民族的國家，堅持民族平等，加強民族團結，是黨和國家解決民族問題和處理民族關系的根本原則，這一原則在憲法中得到確認。我國憲法規定，中華人民共和國各民族一律平等，國家保障各少數民族的合法權利和利益，維護和發展各民族的平等、團結、互助關系。禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為。因此，加強民族團結，既是群眾自治的要求和內容，也是一項憲法要求。多個民族居住的村，加強民族團結，互相幫助，互相尊重，是維護和發展各民族的平等團結、互助關系的基礎。村民委員會教育群眾加強團結，首先要向群眾宣傳我國的民族政策，宣傳我國民族緊密團結的悠久歷史和傳統。其次要教育群眾相互尊重、相互幫助，特別要教育群眾相互尊重各民族的不同風俗習慣和宗教信仰。最后，要教育群眾相互信任、相互學習、取長補短、共同發展。在多個民族居住的村，村民委員會只有通過對村民加強民族團結教育，才能在本村建立起各民族成員真正平等團結友愛的大家庭，各民族成員才能在這種大家庭里共同致富、共同發展和共同繁榮。

第十條

(對村民委員會及其成員的要求)村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。

【釋義】

本條是關于村民委員會及其成員要求的規定。

根據本條規定，村民委員會及其成員應當做到：遵紀守法，辦事公道、廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。

一、遵紀守法

遵紀守法，就是遵守憲法、法律、法規和國家政策。村民委員會遵 守憲法、法律、法規和國家政策的前提，是學習和掌握憲法、法律、法規和國家政策。不知法、不懂法，就不能很好地守法。實踐中，許多違法行為都是由于不知法、不懂法引起的。村民委員會成不僅自己要帶頭學法，而且還應當組織村民學法。只有全體村民都掌握了憲法、法律、規和國家政策，才能運用法律武器保護自己的合法權益。因此，認真學習憲法、法律、法規和國家政策，對搞好村民自治，發展基層民主政治、經濟、文化具有重要意義。

遵紀守法還要一個重要的要求，就是要遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議。村民自治章程是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，制定通過的關于本村如何實行村民自治的綜合性規范，被人們形象地稱之為村民實施自治的“小憲法”。村規民約是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，討論制定的某一方面的行為規范。村民自治章程和村規民約是全體村民共同意志的體現，它把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定得明明白白，是每個村民在日常生產生活中必須遵守和執行的行為規范。村民委員會成員更應當起到模范帶頭作用，遵守并組織實施村民自治章程和村規民約。村民委員會作為村民會議和村民代表會議的執行機構和工作機構，必須執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，接受村民會議和村民代表會議的監督，向村民會議、村民代表會議負責并報告工作。

二、辦事公道、廉潔奉公

村民委員會承擔著本村公共事務和公益事業、調解民間糾紛等各項工作，與村民權利和利益密切相關。因此，村民委員會及其成員有沒有威信，村民滿意不滿意、擁護不擁護，關鍵是村民委員會及其成員辦事公道不公道、廉潔不廉潔。

辦事公道，就是村民委員會及其成員在辦理村民自治事務時要做到合法、合理，一碗水端平。合法，就是要符合憲法、法律、法規和國家政策。合理，就是要講道理，要符合公認的道德標準。

廉潔奉公，就是不多吃、多拿、多占，做到公私分明，不徇私情，不以公謀私，真正以最大多數村民的最大利益為一切工作的出發點和歸宿。

村民委員會要做到辦事公道、廉潔奉公，一要正確處理集體利益與個人利益的關系。在農村基層，集體利益和個人利益往往交錯在一塊，有時兩者是一致的，有時則是矛盾的。一致時比較好辦，但矛盾時怎么辦?是先公后私，還是先私后公，甚至損公肥私，這對村民委員會及其成員是一個重要考驗。有的村民委員會成員沒有擺正集體利益和個人利益的關系，忘記了自己是村民選舉出來的廣大村民的辦事人，而是利用手中掌握的權力謀取私刊，最后也被村民所拋棄。二要堅持原則，善于做說服教育工作。村民委員會的工作牽涉時民的權利和利益，比如，宅基地該怎么分配、計劃生育名額該給誰不該給誰，調解民間糾紛如何分清是 非等等，都必須堅持原則，對不明真相或者無理取鬧的村民多做說服、解釋、教育工作。堅持原則，有的可能一時不被理解，但時間長了，大多數村民就會有一個比較公正的看法，村民委員會及其成員的威信就能樹立起來，村民自治工作就可以開展得比較順利。

三、熱心為村民服務

村民委員會組織法以及其他法律法規規定了村民委員會許多任務，頭緒很多，而村民委員會成員的數量、時間以及精力都有限，因此，從事村民委員會工作，沒有一副熱心腸不行，沒有一點奉獻精神不行。如果村民委員會成員都從個人得失考慮，什么都講按勞取酬，給多少補貼做多少工作，是肯定做不好村民委員會工作的。

熱心為村民服務，同時也要注意切合實際，不能好高騖遠。有的村民委員會成員用心很好，但結果卻不很好，其中一個重要原因就是脫離了實際可能。農村各地經濟發展和自然條件很不一樣，許多事情其他地方能辦到，本地不一定能辦到；其他地方能辦好，本地不一定能辦好。因此，村民委員會成員既要熱心為村民服務，又要有務實精神，做到頭腦冷靜、腳踏實地，不能光憑熱情，不要跟著別的地方起哄，不切合實際地同其他地方攀比。

熱心為村民服務，還要注意工作方法，注意團結大多數群眾。有的村民委員會成員工作熱情很高，但工作方法簡單粗暴，不善于做細致的說服解釋工作，雖有一腔熱血，卻總做不好工作。因此，村民委員會成員不僅要有一副熱心腸，還要了解村民的思想狀況和需求，了解村民的疾苦和困難，善于團結和帶領廣大村民一道奔小康，取得多數村民的支持和擁護。只有這樣，才能真正把工作做好，把良好的工作目標變成現實。否則，如果得理不讓人，成為孤家寡人，則可能把可以辦好的事辦糟。

第三章村民委員會的選舉

第十一條

(村民委員會成員的產生方式及其任期)村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。

村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。

【釋義】

本條是關于村民委員會選舉方式和任期的規定。

在一個村的范圍內，村民朝夕相處，生產和生活相關，對本村的情況最了解。誰有經濟頭腦，誰老實厚道，誰為老百姓辦事，大家心中都有一桿秤。村民知道誰能勝任主任，誰合適當委員；村民更知道村民委員會應由哪些人組成，才能代表自己的意愿和利益，才能保持農村穩定，并且帶領大家致富奔小康。因此，在我國廣大農村，有條件實行村民委員會主任、副主任和委員的直接選舉。本條規定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生”，就是指由本村登記參加選舉的有選舉權的村民，直接投票選舉產生，不需要經過任何其他環節。這就意味著：第一，村民委員會主任、副主任、委員三種職務都必須由村民直接投票選舉產生，不得先選舉村民委員會委員，然后再由委員自己推選主任和副主任。第二，不得采用戶代表選舉，更不得采用推選村民代表，然后由村民代表選舉村民委員會主任、副主任和委員的做法。

在以往的村民委員會選舉中，選舉不民主的情況時有發生，有些地方不經選舉而直接指定、任命村民委員會成員；隨意撤換村民委員會成員，嚴重挫傷了村民參加選舉的積極性。本條規定：“任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”這也就是說：村黨組織、鄉鎮黨委、人大、政府和其他政府機關都無權任命、指定或委派村民委員會組成人員，更不得隨意撤換。凡是采取上述做法的，都是違背法律的，一律無效，應當予以糾正。

村民委員會任期三年。村民委員會作為基層群眾性自治組織，為了便于村民監督、便于做出工作成績，任期不宜過長，也不宜過短。在本法修訂過程中，關于任期問題的爭議較大，有不少人建議將村民委員會任期延長至五年，認為三年任期太短，容易導致村民委員會成員的短期行為，不利于農村社會穩定，而且容易增加選舉工作量和選舉成本。但是，任期三年還是更適合“熟人社會”為主的農村現實。任期三年，既能增強村民委員會成員的責任感，又為村民委員會做出工作成績提供了一定的時間保障，比較適合我國農村基層的情況。特別是村民委員會雖有任期之限卻無屆期之限，有遠大理想與抱負、辦事公道、廉潔奉公的村民委員會成員，可以通過謀求連任的方式來實現自己的治村理想。三年一次的選舉，有利于經常性地訓練農民的民主習慣和民主方式，有利于對村民委員會成員飛監督和制約、減少權力濫用的空間，有利于增進村民委員會成員的責任感。任期太長不利于村民監督，也不利于為村民委員會注入生機和保持村民委員會的凝聚力和號召力。經常性的選舉還能夠起到某種減壓閥的作用，從而更加有助于促進社會的長遠穩定和發展。同時，農村基層黨組織的任期是兩至三年，村民委員會每屆任期三年的規定是合適的。

村民委員會三年任期屆滿，應該及時進行換屆選舉。根據《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》(中辦發(2009)20號)等文件的精神，村民委員會要依法按期進行民主選舉。未經批準，無故拖延選舉的，要追究鄉鎮黨委和政府與村黨組織、村民委員會主要責任人的責任。村民委員會成員可以連選連任，它不僅可以激勵村民委員會成員在任期內熱心為村民服務，辦好事、辦實事，努力做出工作成績，爭取下屆連任，而且可以保持村民委員會的連續性、穩定性和積累工作經驗，這對于加強村民委員會的組織建設，無疑將起到積極作用。村民委員會成員連選連任，到底可以連任多少屆，法律沒有限定次數。只要村民擁護，本人愿意，就可以連任。我國農村有許多從 實踐中脫穎而出的能人，深受村民信任，在村里工作十幾年甚至是幾十年，為村里的建設作出了重要貢獻。因此，連選連任，有利于村民委員會保留、吸納優秀人才。連選連任是否會導致終身制、家長制、一言堂，助長官僚主義作風呢?由于有三年一次的選舉機制，法律又規定了罷免程序，因而不會出現這樣的問題。一旦出現這種情況，村民就會不再選舉他，使他落選，或者予以罷免。當然，一些連選連任的村民委員會成員，也不能居功自傲，要時刻自覺擺正位置，同村民保持密切聯系，積極為村民服務。

第十二條

(村民委員會選舉的組織機構)村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。

村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生。

村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人，應當退出村民選舉委員會。

村民選舉委員會成員退出村民選舉委員會或者因其他原因除出缺的，按照原推選結果一次遞補，也可以另行推選。

【釋義】 本條是關于村民選舉委員會的規定。村民委員會的選舉由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會是主持村民委員會選舉的唯一機構，其他任何機構和組織都無權主持村民委員會的選舉。根據村民選舉工作的實踐經驗來看，村民選舉委員會的主要工作有：一是接受有關部門對選舉工作的指導，制定選舉工作方案，組織村民學習法律、法規和有關文件，公布選舉日期。二是組織培訓本村選舉工作人員。三十進行選民登記，審查村民選舉資格，公布選民名單，并處理村民對選民名單的意見。四是組織選民醞釀、推薦、提名候選人，根據投票結果公布正式候選人名單。五是同選民商定選舉方式好投票表決方法。六是確定、公布選舉日期、地點和投票站，主持選舉大會的選舉和表決。七是受理和調查村民有關選舉的申訴和控告。八是監督選舉過程，確定選舉結果是否有效，公布選舉結果并報鄉鎮人民政府備案。九是整理和建立選舉工作的檔案，總結選舉工作。十是處理選舉工作中的其他事項。

村民選舉委員會由主任和委員組成，其組成人員的數量一辦根據村的大小和選民多少來決定。組成人員一般是三至七人。村民選舉委員會成員由推選產生。具體的產生方式有三種：一是由村民會議推選產生，二是由村民代表會議推選產生，三是由各村民小組會議推選產生。本次法律修訂過程中，考慮到農村因外出務工經商人員日益增多等原因，召開村民會議的組織實施難度很大，而采用村民小組會議推選雖然有其優點，但也存在程序復雜、人員不熟悉、難以反映和代表全村選民意志等不足。為了彌補這兩種推選方式的不足，增加了村民代表會議推選的方式。推選村民選舉委員會的工作由誰主持，法律，沒有規定，現實中一般是由 村黨組織或原村民委員會主持。村民選舉委員會一經推選產生，就應及時向全體村民公布。村民選舉委員會是一個臨時機構，按照本法的規定，換屆選舉結束，新舊村民委員會的交接工作完成之后，村民選舉委員會就應當解散。

在選舉實踐中，村民選舉委員會采用可能出缺。例如，村民選舉委員會成員實行回避制度，一旦被提名為村民委員會成員候選人，則應實行回避，退出村民選舉委員會。村民選舉委員會成員也有權辭去職務。此外，還可能出現其他村民選舉委員會成員不能履行職務的情形。上述三種情形都可能導致村民選舉委員會成員出缺。為了保證村民選舉委員會能夠正常順利地開展工作，有必要及時增補孔雀職位。增補的方式有兩種，既可以按原推選結果遞補，也可以另行推選。

推選村民選舉委員會成員要注意以下問題：一是要堅持對村民選舉委員會成員的素質要求，應當把有威望、有能力、樂于為村民服務的人推選出來。二是村民選舉委員會成員結構應合理，要有一定代表性。既要有本村黨組織和其他群眾組織的代表，也要有村民小組長和村民代表，還要有老黨員和老干部。三是村民選舉委員會成員要自身公正，依法辦事。

第十三條

（村民委員會選舉的普遍原則）年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。

村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：

(一)戶籍在本村并且在本村居住的村民；

(二)戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民：

(三)戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。

己在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。

【釋義】

本條是關于村民選舉資格和選民登記的規定。

村民選舉資格是指村民具備什么條件可以享有選舉權和被選舉權。這里的選舉權是指村民依照本法的規定可以參加村民委員會投票選舉的權利；被選舉權是指村民可以被依法提名為村民委員會候選人，被選為村民委員會成員的權利。村民具備以下幾個條件就享有選舉權和被選舉權：

第一，依法具有中華人民共和國國籍，屬于本村村民。選民資格問題是近年來村民委員會選舉實踐中爭議比較多的一個問題，特別是隨著國家戶籍制度的改革和人口流動的日

益增多，選民資格的問題更加復雜，各地實踐中有不同做法，法律修訂中也存在一些不同意見。對于 本村村民的界定，法律沒有明確規定。通常認為，居住生活在本村、戶口在本村的村民，屬于本村村民，應當納入選民登記。隨著經濟社會的發展，流動人口的增加，人戶分離的現象越來越多。有的村民長期在外工作、生活，但戶籍還在原居住地的村，為了保障他們的選舉權，只要其本人表示參加選舉的，在進行選民登記的時候，也應當將其列入參加選學的村民名單。也有一些人雖然戶籍不在本村，但長期在本村居住生活，只要

其在本村居住超過一年，本人如果提出參加選舉的申請，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的，也應當進行選民登記、將其列入選民名單。但是為了避免重復參加選舉、保證選舉權的平等性，法律同時規定，已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。

第二，到選舉日為止年滿十八周歲。為什么年滿十八周歲的人才享有選舉權利呢?因為選舉權與被選舉權是村民參與自治的一項基本權利。需要有一定的社會經驗和參與社會生活的能力。從自然與社會的角度看，年滿十八周歲，公民的生理與心理發育趨于成熟，具有完全的行為能力，能夠就是非、善惡、美丑、好壞作出判斷，可以獨立進行民事活動，是完全行為能力人。規定年滿十八周歲的村民有選舉權和被選舉權符合我國農村實際。

第三，享有政治權利，即未被剝奪政治權利。選舉權利是一項神圣的權利，是公民參與國家和社會生活管理的重要形式。被剝奪政治權利的人通常包括危害國家安全的罪犯、被判處死刑、無期徒刑的罪犯及其他嚴重破壞社會秩序的犯罪分子，這些人對國家、社會和人民構成了極大危害，有些甚至是以推翻人民民主專政政權和社會主義制度為目的，允許這些人參與國家和社會生活的管理是不符合社會主義法制原則的，同時也是違反廣大人民群眾意愿的。因此，被剝奪政治權利的人不享有選舉權和被選舉權。

村民具備上述三個條件就享有選舉權和被選舉權，不論他是哪個民族、是男是女，信仰什么宗教，教育程度和經濟狀況如何。也就是說，村民的選舉權不因村民天生差別和后天經濟、教育等條件造成的差異而受到影響。這對于每個公民來說體現了選舉權的平等性，而對社會來說體現了選舉的普遍性。

第十四條

(選民名單公布與申訴的處理)登記參加選舉的村民名單應當在選舉日的二十日前由村民選舉委員會公布。

對登記參加選舉的村民名單有異議的，應當自名單公布之日起五日內向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應當自收到申訴之日起三日內作出處理，并公布處理結果。

【釋義】

本條是關于選民名單公布和選民名單異議的規定。

一、選民名單的公布

有選舉權和被選舉權的村民，經村民選舉委員會登記確認，列入選民名單，由村民選舉委員會在選舉日的二十日以前公布。選民名單的合法 公布主體是村民選舉委員會，只有這一機構才有權正式公布選民名單；選民名單的公布程序有著嚴格的時限要求，即必須在選舉日的二十日以前公布；選民名單的公布形式主要是張榜公布，也可以輔以其他方式。公布選民名單具有重要意義。本村誰有資格參加村民委員會成員的選舉，誰沒有資格，通過選民名單可以得到公開確認。

本條規定選民名單應在選舉日的二十日以前公布，一是為了使村民有充分的時間醞釀、討論村民委員會成員的候選人；二是對于有意想要成為村民委員會成員候選人的村民來說，有時間向村民介紹自己；三是便于處理對選民名單的不同意見；四是有利于接受村民監督，對于錯漏之處可以及時改正。

二、選民名單異議的申訴

選民名單直接關系到村民的選舉權和被選舉權，意義重大，因此，既不能出現差錯、張冠李戴，也不能有所遺漏，而必須準確無誤，以保障有選舉權的村民權利不受侵犯。如果選民名單把本來享有選舉權的村民遺漏，就會使有選舉資格的村民喪失選舉權，如果把沒有選舉資格(如不滿十八周歲的公民、被剝奪了政治權利的人等)的人列入名單，就會使他們獲得選舉資格。因此，凡是對于登記參加選舉的選民名單有異議的，都有權依照法定程序向村民選舉委員會提出申訴，要求村民選舉委員會進行解釋并作出處理，這是對村民選舉權利的重要保障。

提出選民名單異議的主體，既可以是選民名單涉及的村民本人，也可以是認為選民名單有錯誤的其他任何村民，只要其認為選民名單可能存在錯誤或有其他異議，都可以依法提起申訴。提起選民名單異議的申訴要遵循嚴格的程序要求，應當自選民名單公布之日起五日內向村民選舉委員會提起，由后者進行處理。村民選舉委員會收到申訴之后，應當及時進行調查，并在收到申訴之日起三日內作出處理決定，以免耽誤選舉；村民選舉委員會還應當將處理結果予以公布，以便接受村民監督。村民選舉委員會可以根據調查結果在選舉名單中增補有選舉資格的村民或剔除無選舉資格的村民，以確保選舉活動依法進行。

第十五條

(村民委員會的選舉程序)選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。候選人的名額應當多于應選名額。村民選舉委員會應當組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責的設想，回答村民提出的問題。

選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選。當選人數不足應選名額的，不足的名額另行選舉．。另行選舉的，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數不得少于已投選票總數的三分之一。

選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應當當場公布。選 舉時，應當設立秘密寫票處。

登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委托本村有選舉權的近親屬代為投票。村民選舉委員會應當公布委托人和受委托人的名單。

具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。【釋義】

本條是關于村民委員會選舉的規定。

關于村民委員會的選舉，1998年的原村民委員會組織法作出了一些規定，但是較為簡略，對于選舉中涉及的候選人資格、競選程序、委托投票等問題沒有作規定。在該法實施過程中，各地依據該法并結合地方實際進行了不少創新，但也存在缺乏直接充足的上位法依據、各地做法差異較大等問題，這在實踐中引起了一些矛盾和爭議。針對這些情況，本次修訂村民委員會組織法時，總結了一些地方的好的做法，對村民委員會選舉作了進一步的具體規定。

一、關于提名候選人

提名候選人，是關系到選舉是否民主的重要環節。村民委員會選舉提名候選人的提名方式，與我國其他法律規定的選舉提名候選人的方式有所不同。我國的選舉法和地方組織法規定，選舉人大代表和選舉國家機關領導人時，提名候選人的方式主要有以下幾種：一是由政黨、人民團體提名推薦，如選舉法規定，各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦全國和地方各級人民代表大會的代表候選人；二是由選民或代表聯名推薦，如選舉法規定，選民或者代表，十人以上聯名，可以推薦全國和地方各級人民代表大會的代表候選人；三是由本級人民代表大會主席團提名，如地方組織法規定，本級人民代表大會主席團可以提名縣級以上的地方各級人大常委會的組成人員、人民政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。

根據本條的規定，選舉村民委員會，由本村登記參加選舉的村民直接提名候選人。也就是說，只有經過登記參加選舉的本村有選舉權的村民才能提名候選人，其他任何機關、團體和個人都無權提名村民委員會成員候選人。村民直接提名候選人可以有兩種方式：一是村民個人提名候選人，二是村民聯合提名。由村民個人提名候選人，俗稱“海選’’，由吉林省梨樹縣率先實行。所謂“海選’’，就是由每個村民完全憑自己意愿采用投票的方式提出候選人，以得票多的作為正式候選人，然后進行正式投票，選出村民委員會成員。由村民聯名提出候選人，即由村民采用聯合署名的方式提出共同候選人。村民提出的候選人過多時，可采用預選的方式確定正式候選人。所謂預選，就是將所有候選人都列入預選名單，由村民進行無記名投票，然后以得票多的為正式候選人，再正式投票選舉。經過預選確定的正式候選人必須多于應選人數，實行差額選舉。

二、關于候選人資格

什么樣的人作為村民委員會成員的候選人，直接關系到每個村民的 利益，直接關系到村民委員會班子的素質，直接關系到村經濟發展和社會穩定，也直接關系到社會主義新農村建設。近年來，個別地方村民自治出現了一些不良現象，個別違法亂紀甚至涉嫌黑社會勢力的不良分子通過種種手段竊取了村民委員會成員的職務，把村民的自治權當做自己侵吞集體資產、橫行鄉里的工具。在本法修訂案通過之前，我國省級村民委員會選舉法規大多規定了村民委員會成員候選人資格條件。但近年來圍繞著村民委員會成員候選人資格條件問題，無論在學術理論界還是實際工作部門，一直有爭論，在本法修訂過程中也存在較大爭議。本法第十條規定了村民委員會及其成員的基本要求，第十八條還規定：“村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務自行終止。”在法律上間接明確了不符合第十五條規定要求的人和喪失行為能力人或者被判處刑罰的人不應當成為村民委員會成員的候選人。

本法從積極的肯定的方面規定了村民委員會成員候選人的資格條件，要求村民提名候選人的時候，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人，真正把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人，選進村民委員會領導班子。違法亂紀、品行不端、文化水平低、工作能力差的村民，不得被提名為候選人，以保證村民委員會成員的基本素質。當然，這個積極方面的要求仍然較為宏觀，具體資格條件可以由省級選舉辦法作出規定。

三、關于差額選舉

根據本條規定，候選人的名額應當多于應選名額。這就是說，由村民提名產生村民委員會成員候選人后，在正式選舉中都應實行差額選舉。這一規定可以使村民在選舉中對候選人進行比較，選出他們最為滿意的人，保證村民充分行使民主權利。這里應當注意的一個問題是，對村民委員會主任、副主任和委員的候選人，應當分別規定差額數。舉例來說，如果選舉村民委員會成員七人，主任、副主任各一人，委員五人，那么主任和副主任的候選人應分別為兩人以上，委員的候選人應為六人以上，對村民委員會主任、副主任和委員的候選人只籠統規定一個差額數的方法是違反法律規定的。

四、關于候選人與村民見面

為了保證村民的民主選舉權利落到實處，加深村民對候選人的了解，增強選舉工作的透明度，村民選舉委員會應當組織候選人與村民見面。候選人可以通過發表競選演說等方式向村民介紹自己的基本情況以及履行職責的設想，并當場回答村民提出的各種問題。通過見面，候選人與村民面對面地進行交流，候選人彼此之間也可以以此方式進行正當競爭，有利于村民挑選更合適的村民委員會成員人選。

五、關于投票的程序

根據本條的規定，選舉村民委員會成員，遵循“雙過半”的原則，即有登記參加選舉熬的村民過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投 票的村民的過半數的選票，始得當選。根據這一規定，從理論上說，在最低限度上，只要候選人獲得有登記參加選舉的村民的四分之一以上的選票，即可當選。如果經過投票選舉，獲得過半數選票的候選人不足應選名額，則對不足的名額進行另行選舉。應當注意的是，在另行選舉的場合，按照法律的規定，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數不得少于已投選票總數的三分之一。

同時，根據本條的規定，村民委員會選舉應采取無記名投票的方式，而不能采取其他方式，如舉手表決的方式，以保證村民充分行使選舉的權利。村民在填寫選票時，可作出四種選擇：一是可以投贊成票，但贊成的人數不能超過應選名額，否則無效；二是可以投反對票，選舉人對選票上所列候選人可以部分反對，也可以全部反對；三是可以另選他人，選舉人可以對全部候選人不同意而另選他人，也可以對部分候選人不同意而另選他人；四是可以棄權，選舉人可以對全部候選人棄權，也可以對部分候選人棄權。

根據本條的規定，投票結束后，應當進行公開計票。所謂公開計票，也就是計票的過程應是公開的，而不是秘密的。

此外，根據本條的規定，選舉結果應當當場公布。由于村民委員會的選舉，范圍不大，選舉時一般要召開選舉大會，為保證選舉的公開性，選舉結果應當當場公布。這一規定，一方面可以保證村民對選舉進行監督，防止有人在會后擅自更改選舉結果；另一方面，如果需要進行另行選舉，也可以當場進行，以便節省時間。

最后，根據本條的規定，選舉時，應當設立秘密寫票處。這一規定，主要是由于選舉村民委員會成員時，村民之間都比較熟悉，如果不設立秘密寫票處，在其他村民在場的情況下，有些村民可能礙于情面或其他原因，不能在選票上寫上真正想選的人，從而妨礙其行使選舉權。因此，在選舉時，設立秘密寫票處是必要的。秘密寫票處的地點只要能方便村民秘密填寫選票即可，因此設立秘密寫票處在村民委員會選舉時是完全能夠做到的。

六、關于委托投票

為了保障選舉期間外出不能參加投票人員的民主權利，各地較多地使用了委托投票的方法。目前，這種投票方法仍有其存在的必要性。由于1998年原村民委員會組織法沒有規定委托投票，導致各地委托投票過程中存在許多不規范的地方，群眾對此意見較大。本次法律修訂增加了委托投票的規定，以規范委托投票行為，更好地保障外出不能參加投票人員的民主權利。

委托投票是受托人嚴格遵照委托人的意思寫票和投票，它不同于代為行使選舉權。選舉權作為公民的一項政治權利，既不可轉讓給他人，也不可由他人代為行使，任何一個選民是否參加選舉和選舉何人的意思表示要由他自己獨立作出，任何人不得代替他人作出是否參加選舉和選 舉何人的意思表示。但在實際操作中，委托投票很容易變成了代為行使選舉權，這是需要防止的!委托投票應當進行書面形式的委托，只能委托給本村有選舉權的近親屬，并要求村民選舉委員會公布委托人和受托人的名單，以此來防范不正當地利用委托投票形式來進行賄選等行為。

這里有兩個問題應當明確：一是接受委托的“近親屬“的范圍。對于近親屬的范圍，我國不同的法律和司法解釋有不同的界定。刑事訴訟法第八十二條第(六)項規定：“‘近親屬’是指夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹”最高人民法院《關于貫徹執行(中華人民共和國民法通則)若干問題的意見(試行)》第十二條解釋：“民法通則中規定的近親屬，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女”。最高人民法院《關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第十一條規定：“政訴訟法第二十四條規定的‘近親屬’，包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養、贍養關系的親屬。”對此可在實施過程中進一步明確。二是接受委托的“本村有選舉權的近親屬”的范圍。首先，當然必須是本村村民，非本村村民，雖是“近親屬”，不能接受委托，不然外村人跑到本村來投票會出現混亂。其次，應該是有行為能力的人，不具備行為能力者，自己都不能行使投票權，更沒有能力代其近親屬投票。最后，應當是已經登記為參加本次選舉的有選舉權村民。

七、關于具體選舉辦法

村民委員會選舉是涉及一系列具體選舉程序的復雜行為。本次修訂村民委員會組織法，對村民委員會的選舉作出了許多新規定，但不可能對所有的問題都作出全面細致的規定。對于許多具體的選舉程序，本法沒有作出規定。這主要是考慮到我國各地情況不同，在許多具體辦法上難以作出統一規定。因此，村民委員會組織法規定，具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人大常委會規定。

第十六條

(罷免程序)本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。

罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。

【釋義】

本條是對罷免村民委員會成員的規定。

罷免是指村民對于認為不稱職或不滿意的村民委員會成員，在其任職期屆滿前用投票的方法免除其職務的活動。這是村民監督村民委員會成員的一種手段，也是村民選舉活動的繼續。

一、罷免要求的提出與受理

“罷免要求”是村民在村民委員會成員任期屆滿以前，要求解除自己選出的村民委員會成員的職務的動議。提出罷免要求，與選舉中提名村民委員會成員候選人不同，它是要求免除已經當選的村民委員會成

員的職務，必須格外慎重。因此，村民提出罷免要求需要有一定的人數上的限制。根據村民委員會組織法的規定，提出罷免要求，需有本村五分之一以上有選舉權的村民聯名或者三分之一以上的村民代表聯名。聯名提出罷免動議，必須是集體動議，不是分頭倡議。形式上一般應是一人或數人領銜提議，其他人附署簽名，個人單獨分別提出不能構成聯名。罷免要求應當是書面的，也就是說，罷免對象、罷免理由、領銜人和附署人的簽名都應是文字的，口頭提出不能成立，口頭贊同也不能作為聯名。1998年原村民委員會組織法規定的罷免聯名主體只有一個，即本村五分之一以上有選舉權的村民，但在現實中較難收集到這么多人的聯名。為了適當降低罷免難度，本次法律修訂中增加了另外一種聯名主體即三分之一以上的村民代表。

提出罷免要求應當寫明罷免理由，以便于村民鑒別和判斷。罷免可以有各種理由，一般來說，可以分為以下三種：一是村民委員會成員違法犯罪，如違反治安管理處罰法、觸犯刑律等；二是道德和紀律方面的理由，如缺乏社會公德、道德品質敗壞、作風不正、損人利己、損公肥私或者道德水平不高；三是工作不稱職，沒有履行村民委員會成員的職責。

二、被提出罷免要求的村民委員會成員有權申辯

針對罷免要求提出的罷免理由，被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。申辯是多方面的，包括罷免理由的事實根據、主觀動機、客觀原因、危害后果的輕重、事后改正情況等。申辯可以是書面的，也可以在罷免會議上口頭申辯。為了保證罷免的公正性，受理罷免的機構在收到罷免要求后，應當及時將罷免要求副本送達被提出罷免要求的村民委員會成員，或將罷免要求的內容告知被提出罷免要求的村民委員會成員。被提出罷免的村民委員會成員提出的書面申辯意見，也應當采取適當的形式讓村民了解和知曉，以便村民在投票表決罷免要求時作出正確的判斷。

三、投票表決罷免要求

有關機構受理罷免請求后，應當及時召開村民會議，并主持表決罷免要求。但要注意的是，基于罷免村民委員會成員而召開的村民會議應當是村民會議中的一種特定形式。法律規定村民會議由本村十八周歲以上的村民組成；召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加。但本條所指的村民會議并不是普通的村民會議，而是由本村年滿十八周歲、享有選舉權和被選舉權的村民所組成，并且不能以戶代表的形式召開，這是實踐中需要注意的。

投票表決的程序，與選舉的程序基本是相同的，且罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。原1998年村民委員會組織法規定罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過，而選舉村民委員會則是有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得

當選，即從理論上說，候選人最低只須獲得有選舉權的村民的四分之一以上的選票，即可當選。這使得通過罷免動議所需人數比當選村民委員會成員時所需人數要嚴格，導致罷免要件與當選要件的不對等，特別是導致現實中的“罷免難“。本次法律的修訂實現了罷免要件與當選要件的對等化，適當降低了罷免的難度，從而更加適合農村村民自治的實踐需要。

第十七條

(對破壞村民委員會選舉的制裁)以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。

對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或縣級人民政府負責調查并依法處理。

【釋義】

本條是關于破壞村民委員會選舉行為的處理規定。

為了保障村民自由、充分地行使選舉權和被選舉權，按照自己的意愿進行投票，不受他人干擾和支配，保證村民委員會選舉工作的正常進行，對于破壞村民委員會選舉的行為必須進行處理。

一、哪些行為構成破壞選舉

根據本條規定，在村民委員會選舉中，使用暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，屬于破壞村民委員會選舉的行為。

“暴力”，是指以是指行為人對村民、候選人以及選舉工作人員采取毆打、捆綁、殘害、強行限制人身自由等人身傷害的手段或者搗亂選舉場所、砸毀選舉設施進行破壞的行為。

“威脅”，是指以殺害、傷害、毀壞財產、揭露隱私、破壞名譽或者使其受到其他損害等手段進行要挾，使得村民不能按照自己的意愿進行投票的行為。

“欺騙”，是指虛構事實，散布、擴散各種謠言或隱瞞事實真相，以混淆視聽進行干擾破壞的行為。

“賄賂“，是指利用金錢、財物或者其他物質利益誘使或收買村民、候選人或有關選舉工作人員，以使村民違反自己的真實意愿參加選舉或在選舉工作中進行舞弊活動的行為。

“偽造選票”，是指假冒選舉主持機關的名義，制造選票，使多數村民投票選舉的候選人無法當選，擾亂選舉正常進行的行為。

虛報選舉票數，是指對村民的投票總數、贊成票數、反對票數、棄權票數等進行以少報多或以多報少的虛假報告從而對選舉進行破壞的行為。

本條規定屬于列舉性規定，但這種列舉并沒有窮盡各種可能的破壞選舉的行為。除了所列情形外，對于采取其他手段，如以撕毀選民名

單、對與自己不同意見的村民進行打擊報復、故意擾亂選舉秩序、變更或者偽造選舉結果等行為，妨害村民自由行使選舉權和被選舉權的，同樣屬于破壞選舉的行為，應受到相應制裁。

發生破壞選舉行為的主體是一般主體，既可能是參加選舉的村民，也可能是候選人、選舉工作人員或者其他人，還可能是指導村民委員會選舉的國家工作人員。無論是什么人，只要發生破壞選舉的行為，都應該被依法承擔責任。

值得注意的是，在選舉實踐中，如何區分合法競選與賄選行為。認定一項競選行為是否構成賄選，首先，要看該競選行為是否在形式上存在物質利益與村民選舉權利的交換。如果不存在利益與權力的交換，通常就是合法的競選行為。其次，如果該競選行為形式上存在利益與權力的交換，那么要看該行為指向的對象是特定的還是不特定的。如果該競選行為指向的對象是不特定的，如向五保戶發放撫慰金、資助村里學生上學、個人出資修路建橋，那么一般不宜認定為賄選行為；如果該競選行為指定的對象是特定的，如直接上門送錢送物、現場向投自己票的村民發錢發物等，那么一般應當認定為賄選行為。2009年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強和改進村民委員會選舉工作的通知》，明確在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選。該通知還指出：。要引導候選人著力圍繞發展經濟、完善管理、改進服務提出方案和措施，防止出現為當選進行個人捐助村內公益事業財物比拼加碼的現象。對候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應交由依法選舉產生的村民委員會組織召開村民會議或村民代表會議民主討論決定。”

二、村民對破壞選舉的行為有權向有關機關舉報

根據本法的規定，對于以上述形式妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會

選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常

務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或縣級人民政府負責調查并依法處理。也就是說，村民可向下列部門的其中一個或幾個舉報：(1)鄉鎮人民代表大會和人民政府；(2)縣級人大常委會和人民政府；(3)縣級人民政府的有關主管部門，如主管基層政權和社區建設的民政部門，主管社會治安的公安部門，等等。

但是具體的調查處理主體不宜過多，否則可能會造成職責不明、增多不確定性因素，因此本次法律修訂僅僅保留了兩個調查處理主體，即縣鄉兩級人民政府。根據地方組織法的規定，各級人民政府負有“保障公民的人身權利、民主權利和其他權利的職責“。明確鄉級人民政府和縣級人民政府的調查處理權，將更有利于對破壞選舉行為的處理和對村民選舉權利的保障與救濟，同時也與本法第三條、第五條關于人民政府

與村民委員會之間關系的規定相吻合。因此，村民根據村民委員會組織法的規定，無論是向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門的哪一個舉報，該機關均應受理，并由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。

三、對破壞選舉行為的處理

鄉級或縣級人民政府接到舉報后，應當對舉報的事實進行調查，針對情況作出認定并依法作出處理。調查處理應當遵循及時、合法、公正等原則，不能夠久拖不決，否則應追究相應機關的法律責任。對于情節輕微的，應當對有破壞村民委員會選舉行為的人員進行批評教育。對于以違法手段參選的，一經發現即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效；擾亂公共秩序、違反治安管理規定的，應當建議公安部門依法給予其治安管理處罰；構成犯罪的，應當移交司法部門，依法追究刑事責任。村民選舉委員會成員在村民委員會選舉中有違法違紀行為的，要及時終止其資格。中共中央辦公廳和國務院辦公廳的有關文件還規定，對偽造選舉文件、篡改選舉結果或者以威脅、賄賂、欺騙等手段，妨害村民依法行使選舉權、被選舉權的農村黨員干部，要給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。農村黨員和國家公務員有參與或者慫恿村民委員會選舉中違法違紀行為的，要分別給予黨紀或者政紀處分。對假借選舉之名，打著宗教旗號從事非法活動、民族分裂活動和刑事犯罪活動的，要堅決依法予以打擊。

鄉級或縣級人民政府經過調查，確認有關人員使用法律規定的不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對于空缺的村民委員會成員的名額，可以再次舉行選舉。

第十八條

(村民委員會成員職務的自行終止)村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務白行終止。

【釋義】

本條是關于村民委員會成員職務自行終止的規定。

履行職務是對村民委員會成員的基本要求。但是，在一些特定情況下，村民委員會成員喪失了起碼的任職條件、無法履行職務或者不宜繼續擔任職務，必須終止其職務。在這樣的情況下，設置職務自行終止這一新的退出機制將有利于保障村民自治活動的順利開展。職務自行終止是指自動喪失村民委員會成員資格、自行退職而不再行使相應職權。

村民委員會成員職務自行終止的原因主要有兩種情形：一種情形是喪失行為能力，另一種是被判處刑罰。行為能力是指行為人能夠以自己的行為依法行使權利、履行義務以及承擔責任的能力。喪失行為能力，意味著當事人無法獨立行使權利以及承擔義務。在這樣的情況下，當事人既然沒有履行職務的行為能力，保留其履行職務的權利能力也沒有任何意義。為了保障村民自治活動的順利進行，在村民委員會成員喪失行為能力的特殊情況下，其職務應自行終止。

另外，依照本法的規定，村民委員會成員應當遵守憲法、法律、’

法規和國家的政策，村民委員會候選人也應當奉公守法，這是法律對村民委員會成員和村民委員會候選人的基本要求，違反國家法律、被判處刑罰的人顯然不適合擔任村民委員會成員，因此，當選之后被判處刑罰的村民委員會成員其職務應自行終止。我國刑法規定的刑罰有主刑和附加型兩類，其中主刑有管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑，共五種。附加刑有罰金、剝奪政治權利和沒收財產，共三種。我國實行罪刑法定原則，只有人民法院才有權作出有罪判決。犯罪以后，根據有罪必罰的原則，一般都須判處刑罰。但在我國刑法中還存在免予刑事處罰的制度，根據刑法第三十七條的規定，對于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的，可以免予刑事處罰。雖被判決犯罪但沒有被判處刑罰的，不在職務自行終止之列。

第十九條

(村民委員會成員的出缺與補選)村民委員會成員出缺，可以由村民會議或者村民代表會議進行補選。補選程序參照本法第十五條的規定辦理。補選的村民委員成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止。

【釋義】

本條是關于村民委員會成員出缺與補選的規定。

村民委員會成員當選之后，應按照競選承諾積極開展工作，聚精會神搞自治，一心一意謀發展，盡職盡責，努力為村民服務。但村民自治過程中，由于種種原因難免可能會出現空缺，例如由于村民委員會成員被罷免、辭職、職務終止、亡故或外遷等等。職務出缺，既可能是部分職務出缺也可能是全體職務出缺，現實中主要是個別職務出缺。為了不影響村民委員會的正常工作，可以及時進行補選以補足缺額。對于是否應當進行補選，各地可以根據村民自治的實踐需要進行安排。一般來說，當村民委員會成員不足三人或不足原定名額的一半時，應當進行補選。補選應遵循一定的程序。在法律草案的審議中，一些全國人大常委會委員提出，補選是個別村民委員會成員出缺后進行的選舉，應當從我國的實際出發，簡化出缺補選的程序。因此，村民委員會組織法最終規定，補選由村民會議或者村民代表會議進行，補選的具體程序則參照本法第十五條的規定辦理，也就是說，補選的村民委員會成員候選人的產生、投票和計票都適用本法第十五條規定的選舉程序和方法。補選的主體除了可以是村民會議外還可以是村民代表會議，這是根據農村村民自治實踐需要進行的制度安排。但在實踐中，要注意防止只由村民代表會議進行補選的片面做法，有條件召開村民會議進行補選的，應當盡量由村民會議進行補選。

由于村民委員會成員在職務出缺前已經任職一段時間，因此補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止，其任職時間會少于三年，甚至可能很短。但無論任職多久，都到本屆村民委員會任期屆滿時為止，屆滿后應及時進行換屆選舉。

第二十條

(村民委員會的工作移交)村民委員會應當自新一屆村民

委員會產生之日起十日內完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會主持，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府監督。

【釋義】

本條是對村民委員會工作移交的規定。

村民委員會換屆選舉工作完成、新一屆村民委員會產生之后，原有的村民委員會不再開展村民自治工作，由新一屆村民委員會依法履行職能。這期間，村民委員會應及時進行工作移交，以保證新一屆村民委員會能夠及時行使職能、正常開展工作。

工作移交應視作村民委員會選舉工作的繼續，在村民選舉委員會的主持下進行，并由鄉、民族鄉、鎮的人民政府進行監督。大部分情況下，村民委員會都能夠正常完成工作移交。對拒絕移交或無故拖延移交的，村黨組織、鄉鎮黨委和政府應給予批評教育，督促其加以改正。移交過程中發現有重大問題的，村干部和村民可以向鄉級人民政府或者紀檢監察機關、人民法院、人民檢察院等有關機關反映，受理單位應及時依法處理。對于工作移交過程中發生的破壞印章、辦公場所、辦公設施和設備、集體財務、賬目、固定資產、工作檔案或者違法處理債權債務的，應視情節追究當事人的相應法律責任。

第四章

村民會議和村民代表會議

第二十一條

(村民會議的組成與召集)村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。

村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議。召集村民會議，應當提前十天通知村民。

【釋義】

本條是關于村民會議的組成與召集的規定。

村民會議是村民集體討論決定涉及全村村民利益問題的重要組織形式，是村民行使自治權利的根本途徑。依照法律規定，在村民自治中，凡涉及全村村民利益的問題都應由村民會議集體討論決定，這對于充分發揚民主，培養村民的民主生活習慣，增強村民當家做主意識具有極其重要的意義。

一、村民會議的組成

村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。這一規定的要點有以下幾點：一是參加村民會議的村民應年滿十八周歲，不滿十八周歲的村民不能參加。二是參加村民會議的必須是本村村民。三是對依照法律被剝奪政治權利的本村村民是否可以參加村民會議，法律沒有規定。根據刑法第五十四條的規定，剝奪政治權利是指剝奪公民享有的選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的權利，擔任國家機關職務的權利，擔任國有公司、企業、事業單位和人民團體領導職務的權利。憲法規定的其他權利，如勞動權、休息權、受教育權、財產權、繼承權等，則和一般公民一樣享有。因此，依照法律被剝奪政治權利的

人作為村民的一員，可以參加村民會議，并有權對村民會議討論的各項問題發表意見并參與表決，但在選舉村民委員會成員時，這部分村民不享有選舉權和被選舉權；在罷免村民委員會成員時，他們也不享有表決權。

二、村民會議的形式

村民會議有兩種形式，一種是由本村十八周歲以上的村民參加的會議，這是村民會議的最高形式，也是最完整的形式。另一種是由每戶派戶代表參加的會議，是特殊情況下召開的不完全的村民會議。之所以規定這種形式的村民會議，主要考慮是；現階段我國農村最基本的經濟制度仍然是家庭承包經營，在相當長的時間內不會發生變化。因此，農村的家庭是一個生產生活單位，每個家庭有著共同的經濟利益和要求，以戶為單位派代表，一般能夠把本村內村民各方面的意見反映出來。當然，隨著農村經濟的不斷發展，農民的個體意識逐步增強，在通常情況下，村民會議應堅持本村十八周歲以上的村民參加的形式。只有在居住分散或外出人員較多，全體村民不易召集的地方，才可以采取戶派代表的形式。一些重大的村務活動，如選舉村民委員會成員、罷免村民委員會成員、討論通過村民自治章程等，都不能采取戶派代表的村民會議的形式。

三、村民會議由村民委員會召集

村民會議由村民委員會負責召集。村民委員會作為村民自治的組織者和執行者，召集村民會議既是它的職權，又是它的義務。根據村民委員會組織法的規定，村民會議在下列情況下召開：(1)村民委員會的設立、撤銷、范圍調整；(2)推選產生村民選舉委員會；(3)罷免村民委員會成員；(4)審議村民委員會工作報告，評議村民委員會成員的工作；(5)討論決定涉及村民利益的事項；(6)制定、修訂村民自治章程、村規民約；(7)對外來人口在本村參加選舉的選民資格認定；(8)有十分之一以上村民或者三分之一以上的村民代表提議召開村民會議。村民會議一般由村民委員會全體成員集體主持。所謂集體主持，就是對村民會議的議程、會議舉行過程中遇到的問題等，都應當集體討論決定，不能一個人說了算。村民會議由村民委員會集體主持，有利于發揚民主，發揮集體智慧，減少失誤，也有利于培養村民委員會成員的民主意識，養成集體討論決定問題的習慣。當然，村民委員會集體主持并不等于開會時每一個村民委員會成員都是會場的主持人。村民委員會可以協商推薦一人或幾人主持會場。主持人應當貫徹村民委員會集體討論決定的精神，不能擅作主張，隨意改變會議的議程等。對于會議舉行過程中遇到的問題，主持人應當及時和村民委員會其他成員交換意見，集體討論解決。

四、召集村民會議，應當提前十天通知村民

由于村民會議的召開有著嚴格的人數要求，并且村民會議討論決定事項與村民利益關系甚大，為了保證村民會議順利召開，本法規定召集村民會議，應當提前十天通知村民。

第二十二條

(村民會議的表決)召開村民會議，應當有本村十八

周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定。

召開村民會議，根據需要可以邀請駐本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席。

【釋義】

本條是關于村民會議的表決規則的規定。

一、村民會議的表決

農村基層群眾自治的一個重要原則是民主集中制。民主集中制是在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。這一原則體現在村民會議的表決制度上，就是少數服從多數。只有本村十八周歲以上村民的過半數或者本村三分之二以上的戶的代表參加，符合法定的人數，村民會議的召開才是合法有效的；表決村民會議所作的決定，必須由與會人員的過半數通過，即村民會議所作的決定應當經到會人員的過半數通過，只有這樣的決定才對全體村民有約束力。村民會議的這種表決規則和決策程序，是社會主義民主的突出體現和基本要求。

與此同時，還應該看到，在個別情況下，法律還可能就村民會議召開的條件以及表決規則作了另外規定。依據“特別法優于一般法”的原則，應當按照這些法律的特殊規定召開會議或進行表決。如土地承包法第十八條規定：承包方案應當按照本法第十二條的規定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。土地管理法第十四條規定：在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準；第十五條規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。

二、關于列席村民會議

一些駐在農村的企業、事業單位和群眾組織，它們同本村發生著各種利益關系。村民會議在討論本村村務時，往往會涉及到它們的利益，很多時候村民委員會開展工作也需要它們的支持和幫助，這時就要根據不同的實際需要邀請它們派代表列席村民會議。列席會議的代表雖然對村民會議討論的事項不具有表決權，但可以發表自己的看法和意見。

第二十三條(村民會議的職權)村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。

村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。

【釋義】

本條是關于村民會議的職權的規定

村民會議作為村民直接進行民主決策的主要形式和全村的權力機構，是實現直接民主的主要載體，能夠最大限度地反映全體村民的意志。

村民會議在村民自治中享有廣泛的職權。村民會議是村民自治組織體系中的議事決策組織，是村民開展自治活動、直接行使民主權利的村級最高權力機構，而村民委員會只是村民會議決議、決定的執行組織，是村民自治事務的日常管理機構。村民會議與村民委員會之間是自治的權力機構與執行機構的關系，對于村民會議和村民代表會議作出的決定，由村民委員會負責具體執行，村民委員會向村民會議和村民代表會議負責并報告工作，村民會議可以直接審議村民委員會的年度工作報告，也可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告。審議“年度工作報告”表明，村民會議至少應當每年召開一次。為了有效加強對村民委員會的監督，村民會議還有權對村民委員會成員的工作進行評議。本法第33條還規定，村民會議對村民委員會成員的民主評議應當每年至少進行一次。村民會議對村民自治事項擁有最終決定權，對于村民委員會和村民代表會議的不適當的決定，村民會議有權予以撤銷或變更。

在人口較多或者居住分散的村，由于村民會議的召開難度相對較大，村民代表會議可以在一定程度上彌補村民會議的不足。村民代表會議可以依據村民會議的授權代行村民會議的部分職權，審議村民委員會的年度工作報告、評議村民委員會成員的工作、撤銷或變更村民委員會不適當的決定。授權方式可以分為多種，既可以是一次性授權，如在每次村民委員會換屆選舉后，召開村民會議向本屆村民代表會議授予若干事項的決策權力；也可以是專項授權，如針對某一具體重大村務，專門召開村民會議，就特定的重大村務向村民代表會議授權。村民會議向村民代表會議授權的具體內容和方式，各地可根據實際情況，作出具體規定。

第二十四條

(村民會議討論決定的事項)涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：

(一)本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；

(二)從村集體經濟所得收益的使用：

（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；

(四)土地承包經營方案；

(五)村集體經濟項目的立項、承包方案；

(六)宅基地的使用方案；

(七)征地補償費的使用、分配方案；

(八)以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產：

（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員的權益的事項另有規定的，依照其規定。

【釋義】本條是關于必須經村民會議討論決定的事項的規定。村民會議作為村民自治中的權力機構和決策機構，在村務民主決策過程中，擁有重大事項的最終決定權。按照本條的規定，涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定：

一、本村享受誤工補貼的人數及補貼標準

這里“享受誤工補貼的人數”不僅包括村民委員會成員，還包括其他需要由群眾負擔或從集體經濟開支的人員。村民委員會是農村基層自治組織，不是一級政權，也不屬于國家機關，村民委員會成員不能從國家領取工資。但村民委員會成員開展各項工作，必然要占用大量的時間和精力，給自身生產生活帶來一定影響，所以，應當給予適當的誤工補貼。為此，村民委員會組織法第六條規定，對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。補貼標準太高，增加農民的負擔；補貼標準太低，不利于調動村民委員會成員及其他人員的積極性。補貼人數和補貼標準不能由少數干部說了算，必須經村民會議討論決定，避免一些村干部采取種種手段，多拿多占。村民會議可以從本村的實際出發，根據本村的經濟狀況和村民委員會成員以及聘用的工作人員所承擔的任務來確定補貼人數和補貼標準。

二、從村集體經濟所得收益的使用

這里的“村集體經濟”主要包括：由村投資興辦的各種企業、經濟實體，村投資的股份制企業，集體統一經營的收入，出租村農民集體所有房屋、財產所得的收入，各種承包費用，土地補償費，等等。凡是從村集體經濟中所獲得的收益必須向村民會議報告，所得收益如何使用，必須由村民會議討論決定。

三、本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案

隨著各地社會主義新農村建設、農村社區建設的興起和精神文明建設的加強，很多村都興辦了衛生站、敬老院、幼兒園等公益事業，其經費來源既有政府的支持與獎勵、社會各方面的捐助，但也有相當一部分要從農民群眾中籌集。由于我國多數地方農民生活還不富裕，村民委員會在決定興辦衛生站、敬老院、幼兒園等村公益事業時，其籌資籌勞方案和建設承包方案應提請村民會議討論，多數群眾贊成的事情可以辦，多數群眾不贊成的，即使是好事，也不能辦。

四、土地承包經營方案

深化農村改革，首先必須長期穩定以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制。穩定家庭承包經營，關鍵是要穩定土地承包關系。按照土地管理法和土地承包法的規定，屬于全村農民集體所有的土地，并且村建立了集體經濟組織的，由村集體經濟組織作為發包方，將土地承包給村民經營；沒有建立集體經濟組織的，由村民委員會作為發包方，將土地承包給村民經營。過去，有的村民委員會違反法律和政策規定，搞高價發包，或未經村民同意，就收回村民承包的土地，在農民群眾中造成很壞的影響。為此，土地管理法第十四條規定：“土地承包經營期限為三十

年。”“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”土地承包法對土地承包行為還作出了更加詳盡的規定。該法第十八條規定：“承包方案應當按照本法第十二條的規定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。"將土地承包經營方案列為村民會議討論決定的事項，有利于穩定家庭承包經營體制長期不變。

五、村集體經濟項目的立項、承包方案

村集體經濟項目的立項和承包方案，與農民群眾的利益密切相關。過去有的地方在村集體經濟項目立項時，沒有經過充分論證，村干部說上馬什么就上馬什么，造成不應有的損失。還有的村干部在決定承包方案過程中，以權謀私，照顧親朋好友，群眾對此很有意見。規定村集體經濟項目的立項、承包方案必須由村民會議討論決定，不僅有利于科學決策，減少不必要的損失，同時還有利于化解矛盾，促進廉政建設。

六、宅基地的使用方案

土地管理法第八條規定，宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。村民興建住宅，如何建，誰先建，誰后建，建多少，在哪里建，如何保護有限的土地資源，這些問題都應經村民會議討論決定，之后經鄉鎮人民政府審核，由縣級人民政府批準。

七、征地補償費的使用、分配方案

隨著我國經濟社會的迅速發展尤其是城市化的加速，越來越多的農村土地被征收或征用。依照法律規定，無論征收或者征用土地，都應當依法對農民進行補償，支付征地補償費等費用。征地補償費直接涉及村民的利益，因此其使用和分配方案必須由村民會議討論決定。近年來，個別地方對于征地補償費的使用和分配實行“暗箱操作”，嚴重侵害了村民利益，影響到農村的和諧與穩定。土地管理法第四十九條規定，被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。禁止侵占、挪用被征收土地單位的征地補償費用和其他有關費用。由村民會議討論決定征地補償費的使用、分配方案，有利于防范村民委員會成員的腐敗、增強透明度與科學性，從而更好地保護農民權益。

八、以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產

村集體財產屬于全體村民共同所有，村集體財產的最終處分只有村民會議才有權作出，這是村集體財產所有權的基本內涵與必然要求。村集體資產的處分不能夠由少數人說了算，而應該由大多數村民說了算。只有這樣，才能夠保障村民的集體財產所有權，防止村集體財產的流失。村集體資產的處分方式有很多種，包括借貸、租賃以及其他方式。無論使用哪種處分方式，都應當由村民會議作出決策。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》第三部分“進

一步規范民主決策機制，保障農民群眾的決策權”第(四)項規定：“建立決策責任追究制度。未經村民會議或村民代表會議討論決定，任何組織或個人擅自以集體名義借貸，變更與處置村集體的土地、企業、設備、設施等，均為無效，村民有權拒絕，造成的損失由責任人承擔，構成違紀的給予黨紀政紀處分，涉嫌犯罪的移交司法機關依法處理。”這是一個很重要的規定，核心就是規定凡轉讓、租賃農村集體土地等，必須召開村民會議或村民代表會議。

考慮到我國農村情況千差萬別，各地涉及村民利益的具體事項會有所不同，因此，本條還規定，村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項，也必須由村民會議討論決定。各地在貫徹村民委員會組織法的過程中，可以結合本地實際情況，進一步具體化，充分保障村民的民主權利和其他權益。

對于上述事項，村民會議可以授權村民代表會議來討論決定。這樣規定，切合農村實際情況。

我國不少地方的村除了村民委員會外沒有另設置集體經濟組織，但也有相當一部分村單獨設置了集體經濟組織，甚至有的村集體經濟組織還不止一個。在討論決定涉及集體經濟組織財產和成員權益的事項時，有關法律規定應當由該集體經濟組織成員討論決定的，這些法律主要包括：《物權法》、《土地管理法》、《農村土地建綜法》。

第二十五條

(村民代表會議和村民代表)人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。

村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表的任期與村民委員會的任期相同。村民代表可以連選連任。

村民代表應當向其推選戶或者村民小組負責，接受村民監督。

【釋義】

本條是關于村民代表會議和村民代表的規定。

一、村民代表會議的性質與特點

在社會主義市場經濟條件下，城鄉二元化的社會格局正在逐步向一體化的格局轉變，農民流動的范圍日益擴大，加上農民生產經營活動分散，時間很難統一起來，因此在農村一直存在村民會議召開難，村民會議的民主功能難以正常發揮的問題。由村民代表會議行使村民會議授予的權限，在村民會議的授權范圍內，村民代表會議可以履行相應的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督等功能，從而使村民自治條件下的民主成為一種經常性、固定化的機制。因此，加強村民代表會議的制度建設，是村民自治發展的必然要求。

從法律規定來看，村民代表會議具有以下特點：第一，村民代表會

議是村民會議的有益補充形式，是在村民會議不便召開或不能召開的情況下依照村民會議的授權事項進行決策的一種重要形式。但不能以村民代表會議完全代替村民會議。村民代表會議制度在人口較多或者居住分散的村才建立；人口較少或者居住集中的村，因召開村民會議較容易則不必召開村民代表會議。第二，村民代表會議的職權來源于村民會議的授權，對于諸如：審議村民委員會的年度工作報告、評議村民委員會成員的工作、撤銷或者變更村民委員會不適當的決定、討論決定村民利益的重大事項等，村民代表會議自身沒有獨立的職權，而是行使村民會議授予的權力。在行使這些職權的時候，村民代表會議決定的事項不得同村民會議的決定相抵觸，也不得超越村民會議的授權。村民會議的授權是村民代表會議行使上述職權的前提條件。第三，村民委員會主持召開村民代表會議。會議的議題一般由村民委員會提出，也可以由村民代表提出。同樣采取少數服從多數的原則，集體討論決定問題。會議作出的決定，所有村民和村干部都必須遵守執行。

二、設立村民代表會議的條件、村民代表會議的組成和職權

下面兩種村可以設立村民代表會議，一是人數較多的村。有多少人的村為人數較多的村，法律沒有規定，可由各地根據本地區的人口密集程度和居住狀況確定。二是村民居住分散的村。一個村由幾個甚至十幾個自然村組成，地域面積較廣，交通不便，可以認為是村民居住分散的村。根據法律規定，這兩種村可以設立村民代表會議。但是，法律規定可以設立，并不是必須要設立。有的村雖然人口較多，但居住比較集中，經濟條件較好，召開村民會議比較方便。有的村雖然居住分散，但交通方便，人口也不多，召開村民會議也比較方便。在這些情況下，仍應堅持召開村民會議。

村民代表會議的組成人員包括村民委員會成員和村民代表。為了保證村民代表會議組成的民主性，避免村民代表會議中村民代表人數過少，村民代表應當占村民代表會議組成員的五分之四以上。為了保障婦女權益，鼓勵農村婦女參政議政，女性村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。

村民代表會議是具有重要職權的村民自治組織形式，其職權主要包括：推選村民選舉委員會，決定非本村戶籍人員能否在本次村民委員會選舉中參加選舉，補選出缺的村民委員會成員，推選村務監督機構成員，聽取和審議村民委員會的年度工作報告，對村民委員會成員的工作進行評議，撤銷或變更村民委員會不適當的決定，討論決定涉及村民利益的事項等。村民代表會議的這些職權涉及村民自治四個民主的各個方面。

三、村民代表的產生

村民代表由推選產生，具體方式有兩種：一是由村民按戶推選產生，按五戶至十五戶推選產生一名代表，戶數較多的村可由十五戶推選一人，戶數較少的村可由五戶推選一人，具體由多少戶推選一名代表合適，由各地根據情況確定；二是各村民小組推選產生，至于一個村民小組推選

產生多少名代表合適，也由各地根據具體情況確定。推選的方式比較靈活，既可以是一人提名，其他人同意，也可以通過多次協商一致產生，還可以是選舉產生。但不管采取哪種方式產生村民代表，都必須充分發揚民主，尊重村民的意愿，有利于實行民主決策、民主管理。村民代表應具備一定的參政議政能力，對本村情況比較熟悉和了解，能夠客觀公正地代表和反映村民的利益和要求。村民代表的人數不宜過少，太少了就沒有代表性；也不宜過多，太多了不便于討論議事，難以發揮應有的作用。具體確定多少人數，可根據本村的人口數、居住狀況、交通條件、利益分布等情況，由村民會議決定。

村民代表推選過程中，還應注意保證代表來源的廣泛性和代表性，做到代表結構合理、來源廣泛。

四、村民代表的任期和職責

關于村民代表的任期，原來法律沒有規定。有的地方規定村民代表與村民委員會的任期相同，任期三年；有的地方規定任期一年；有的地方的村民代表沒有任期，一次一推選，會議結束了，任務也就完成了。為了規范村民代表會議制度，避免隨意更換村民代表，有必要統一規定村民代表的任期。村民代表的任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。

村民代表的職責主要是三個方面：一是參加村民委員會召集的村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項；二是與推選自己的村民聯系，反映他們的意見和建議：三是會議作出決定后，負責向推選自己的村民傳達，動員村民認真遵守和執行。村民代表履行職責既不能只顧自己的個人利益，也不能一味順從村民委員會成員的意志，而應當向其推選戶或者村民小組負責，并自覺接受村民監督。

第二十六條

(村民代表會議的召集和表決)村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。

村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意。

【釋義】

本條是關于村民代表會議的召集和表決的規定。

村民委員會作為村民自治的組織者和執行者，不但有權召集村民會議，也有權召集村民代表會議。村民代表會議在下列情況下召開：(1)推選產生村民選舉委員會；(2)聽取和審議村民委員會工作報告，評議村民委員會成員的工作；(3)撤銷或變更村民委員會不適當的決定；(4)討論決定涉及村民利益的事項；(5)對外來人口在本村參加選舉的選民資格認定；(5)有五分之一以上的村民代表提議召開村民代表會議。

村民代表會議應當定期或不定期召開，但至少每季度召開一次。為了防止村民委員會無故不召集村民代表會議或者臨時發生重大事項應當召開村民代表會議，法律規定，有五分之一以上的村民代表提議，必須

召開村民代表會議，而不能拒絕召開或拖延召開。

召開村民代表會議應符合法定人數，三分之二以上的村民代表會議組成人員參加方為合法，可以召開。村民代表會議的表決與村民會議相似，實行少數服從多數的原則，經過到會人員的過半數同意的決定才是合法有效的。

第二十七條

(村民自治章程和村規民約)村民會議可以制定和修訂村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。

村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。

村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

【釋義】

本條是關于村民自治章程和村規民約的規定。

一、村民自治章程和村規民約的概念

村民自治章程是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，制定通過的實行村民自治的綜合性規范，也可以說是村民自治中層次最高、結構最完整的一種村規民約，被形象地稱之為村民自治的“小憲法”。村規民約是村民會議根據國家法律、法規和政策，結合本村的實際情況，討論制定的某一方面的行為規范。

我國憲法規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”村民自治中的“村民自治章程”、“村規民約”，就是憲法這一規定中“各種守則、公約”的具體形式。《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：要“全面推進村級民主管理。依據黨的方針政策和國家的法律法規，結合本地實際，全體村民討論制定村民自治章程和村規民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定得明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。

二、村民自治章程和村規民約的內容

1．村民自治章程的內容。從一些地方制定的村民自治章程來看，主要有以下內容：一是村級組織方面。包括村民會議和村民代表會議的組成、職權和會議制度；村民委員會的具體產生辦法、職責、工作制度和下設工作機構；村民小組的劃分和村民小組組長的產生辦法和職責；村干部的行為規范；村民委員會同村組織、集體經濟組織的關系等。二是村民的權利和義務方面。村民在村民自治活動中，享有的權利，如選舉權、罷免權、監督權、知情權、批評建議權等；應當履行的義務，如遵紀守法、遵守村民自治章程和村規民約等。三是經濟管理方面。包括土地管理、承包費的收取使用、生產服務、財務管理、村辦企業管理辦法

等。四是社會秩序和精神文明建設方面。包括社會治安、村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭、計劃生育等等。

2、村規民約的內容。各地制定的村規民約的種類很多，內容十分廣泛，涉及農村基層社會生活的各個方面：一是維護生產秩序的內容。如封山育林、護山護林，保護水利設施、合理用水，禁止亂放家禽、牲畜，禁止亂砍濫伐，保護生態環境等。二是維護社會治安的內容。如遵紀守法、不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆，維護社會公共秩序。三是履行法律義務的內容。如響應國家號召服兵役，實行計劃生育，愛護公物、愛護集體財產，并履行其他應盡的義務。四是精神文明建設的內容。如提倡熱愛祖國、熱愛中國共產黨、熱愛社會主義、熱愛勞動；講禮貌、尊老愛幼、團結互助，幫助困難戶，不虐待老人、婦女和兒童；講文明、講衛生，搞好環境美化綠化；學科學、學文化、移風易俗，反對封建迷信；積極參加各種公益活動。

三、村民自治章程和村規民約的制定

村民自治章程和村規民約都由村民會議制定通過。兩者雖然在內容上有所不同，但在制定程序上大體相同，一般要經過以下幾個步驟：第一，調查研究，提出需要規范的內容和解決的問題。村民委員會根據本村的實際情況，針對需要解決的實際問題、村民群眾普遍關心的事項以及與本村發展和建設密切相關的問題，通過調查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程和村規民約需要規定的內容。第二，集中意見，擬定草案。就提出的問題和事項，發動村民廣泛討論提出意見，并集中上報村民委員會。村民委員會根據村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規民約草稿，再發給村民征求意見。第三，提交村民會議審議通過。在審議討論過程中，要根據村民的討論意見，作進一步的修訂完善，然后交付表決，以到會人數的過半數通過。第四，公布。村民自治章程和村規民約通過后，應當以適當的形式公布，可以印發各家各戶，也可以張貼公布，甚至可以刻寫在石碑上。同時還要按規定報鄉鎮政府備案。

村民自治章程和村規民約制定之后，不是一成不變的，在保持其相對穩定的同時，還需要根據實際情況，適時修訂、完善。在實踐中證明是行之有效的，要繼續堅持；證明是錯誤的或者是不適當的，要及時修正；遺漏的或不周全的，要及時補充；過時的、失去意義的要刪去；新出現的內容，要及時增加。需要注意的是，修訂也要經村民會議討論通過后，方能公布施行。

村民自治章程和村規民約相比，各有優勢和長處，不可互相替代。在村民自治中，兩者可以同時存在，相互補充，共同發揮作用。不宜以村民自治章程代替和取消村規民約，對于一些特定的情況和事項，還是以采取村規民約的形式為好。

四、村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得同憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸

村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定應

當符合憲法、法律、法規和國家政策的規定，不得與之相抵觸。什么是“抵觸”?一般認為以下情況屬于抵觸：(1)與憲法、法律、法規和國家政策的規定相反，(2)與憲法、法律、法規和國家政策的精神和宗旨相違背（3）超越了村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的權限范圍，（4）規定了不適當的處罰措施。在制定村民自治章程和村規民約時應注意把握是否有上述情形，避免抵觸。

村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得有侵犯村民人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。人身權是指與人身不可分離的權益，包括生命權、自由權、姓名權、榮譽權等。民主權利是指公民依法享有的各種民主權利和自由，如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，選舉權和被選舉權等。財產權利是指公民對合法取得的財產有占有、使用、處分和收益的權利。村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定要保護和尊重村民的這些權利，要正確處理個人與個人、個人與集體、集體與國家、本村與鄰村之間的相互關系。不能搞“土政策”，限制公民人身自由、民主權利和財產權利，搞一些不合法的處罰措施。

村民自治章程和村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定同憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸或者有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

第二十八條

(村民小組會議)召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。

村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。

屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。

【釋義】 本條是關于村民小組會議的規定

村民小組會議是村民小組的權力機構，是本組村民開展自治活動的重要組織形式。召開開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。這樣規定主要是為了保證村民小組會議的民主性和所作決定的可執行性。村民小組會議可以定期或不定期召開，各地可以根據情況對村民小組會議作出進一步規范。

村民小組的組長由村民小組會議推選產生，其任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。村民小組會議推選組長的方式比較靈活，可以由一人或幾人推薦，大家舉手或鼓掌同意；也可以由村民先推薦候選人，然后由全組村民投票表決。小組會議推選產生小組長后，應報村民

委員會備案。村民對村民小組組長的工作不滿意的，可以隨時撤換。村民小組組長的職責：一是收集并向村民委員會反映本組村民的建議、意見，二是向本組村民傳達村民委員會作出的有關決定，三是協助村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，四是執行村民小組會議的決定，辦理本村民小組相關事項。村民小組組長在村民自治與鄉村治理中發揮了重要作用，農村改革過程中，有些地方片面實行撤村并組和精減村民小組長，這些錯誤做法應予防止和糾正。

一般說來，村民小組會議主要是討論決定涉及本小組村民利益的重大事項，這些事項包括屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理。對于這些事項，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定。這里的“有關法律”，既可能包括村民委員會組織法，也可能包括土地管理法、土地承包法、物權法、森林法、草原法等法律。

第五章民主管理和民主監督

第二十九條

(村民委員會工作制度)村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。

【釋義】

本條是關于村民委員會工作制度的規定。

少數服從多數，是民主的基本原則，也是委員會制的決策規則要求。實行少數服從多數的民主決策機制，是由村民委員會組織統一行動的要求所決定的。村民委員會要統一自己的行動，但村民委員會內部有部分成員可能有不同的看法，村民委員會內部不可能在任何時候和任何情況下都能夠完全保持意見一致。村民委員會是委員會制，不是行政首長負責制，村民委員會成員都有表達意見的權利，而不能由村民委員會主任一個人說了算。這樣，只有通過少數服從多數的民主決策機制來解決村民委員會組織內部不同意見的分歧，統一村民委員會組織的行動。

公開透明是村民委員會的基本工作原則。任何一種權力在其行使過程中都容易出現權力的濫用或者腐敗，村民委員會也不例殲。堅持公開透明的工作原則，增強村民委員會日常工作的公開性和透明度，接受村民的監督，既是杜絕村民委員會暗箱操作，從源頭上預防和治理腐敗的重要舉措，也是規范、制約和監督村民委員會權力的有效方法，是保障村民知情權和其他權利的必然要求，有利于“給群眾一個明白，還干部一個清白”。

村民委員會為了貫徹落實黨和國家在農村的各項政策、法律法規，充分發揮好群眾性自治組織的作用，完成自己的各項工作任務，提高辦事效率，為廣大群眾辦好實事，應建立健全各種工作制度，使村民委員會活動規范化、制度化，做到有章可循，又便于接受群眾的檢查和監督。具體制度應由村民委員會結合本村實際情況因地制宜地制定，鄉、民族鄉和鎮人民政府可以給予必要的指導和幫助。村民委員會的各項工作制

度應遵循合法和實事求是原則，要符合法律法規與黨和國家的方針政策，要切實可行、具有較強的操作性。村民委員會還應當注意抓好各項制度的具體落實。

第三十條

(村務公開)村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督：

(一)本法第二十三條、二十四條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；

(二)國家計劃生育政策的落實方案；

(三)政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；

(四)村民委員會協助人民政府開展工作的情況；

(五)涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。

前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。

村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢。

【釋義】

本條是關于村務公開制度的規定。

一、實行村務公開的必要性

近年來，全國農村廣泛實行了村務公開和民主管理制度，取得了積極成果，為促進農村改革發展穩定的良好局面發揮了重要作用。但我們也應清醒地看到，一些地方在村務公開和民主管理中還存在著重形式、輕實效，制度不健全、決策不民主等問題。這與農村改革發展穩定的新形勢、新任務不相適應，在一定程度上影響了農村經濟和社會的發展。為了把黨在農村的各項政策落到實處，切實解決好“三農”問題，必須進一步健全和完善村務公開，扎實推進村務公開工作，特別是要完善村務公開的內容，規范村務公開的形式、時間和基本程序。

二、村務公開的內容

實行村務公開，要從農民群眾普遍關心和涉及群眾利益的實際問題入手。凡屬群眾關心的熱點問題以及村里的重大問題，都應向村民公開。根據本條的規定，村務公開的內容包括以下幾個方面：

第一，村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況。包括村民會議或者村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評價村民委員會成員的工作的情況；村民會議或者村民代表會議撤銷或者變更村民委員會不適當的決定的情況；村民會議撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定的情況；本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；從村集體經濟所得收益的使用；本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；土地承包經營方案；村集體經濟項目的立項、承包方案；宅基地的使用方案；征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民

第二篇：班委會組織

班委會組織

班長：宮婉琳 學委：馮洪澤文藝：許鑫宇勞動：李安全：林英浩衛生：姜巖碩

中隊組織

中隊長：宮婉琳

小隊長：

一小隊：馮洪澤

二小隊：姜

三小隊：侯廣臣

組織：劉嚴予

宣傳：姜碩碩

值日表

一組組長：趙 碩

組員：許鑫宇林英浩 賀明碩

賀明洋姜 超楊昊張煒林侯廣臣鄒成志

劉嚴予張庚雷嘯雨

二組組長：姜 碩

組員：任澤元黃思佳李巖（小）

蘇新陽潘佳磊張慧穎

賀博研劉博然白明超 于鑫高東旭張 奇

其他人員安排：

擦黑板：馮洪澤

擦桌子、刷桶：宮婉琳

打水：李巖（大）董建峰

第三篇：中學班委會組織結構圖

中學班委會組織

班長：

副班長：團支書：學習委員紀律委員衛生委員體育委員

班 干 部 職 責

班長職責：負責班級全面工作

1、協助班主任做好班級管理工作，遇到問題及時反饋給班主任協調解決。

2、代表班級參加學生會議；

3、完成學校及班主任布置的其它工作。

副班長職責：協助班長做好班級全面工作

1、協助班長抓好班級各項事務工作，班長不在時代行班長的職權。

2、預防、制止和糾正班級內違法、違紀及不文明行為。

學習委員職責： 負責班級學習方面的工作

1、配合班級課堂教學，開展各種學習活動；

2、總體負責班級同學與科任教師的溝通；

3、負責班務日志的填寫保管工作；

4、負責班級課堂學習紀律和課后作業完成情況的監督檢查工作；

5、負責班級課外活動小組的組織管理工作；

6、完成班科任教師和班長交付的其它工作。

紀律委員職責：班長、副班長和體育委員協同管理班級紀律。

1、監督班級整體紀律。

2、記錄并量化課間打鬧行為。

3、下午自習課如無任課老師則負責管理班內紀律。

衛生委員職責：

1、督促同學保持教室整潔，不斷養成整潔衛生的良好習慣。

2、檢查每天的值日生和班級打掃的情況。

3、負責保管教師的清潔工具，并固定放置適當地方，以不影響教室的整潔。

4、節約用電，及時關閉教室電燈等。

體育委員職責: 負責開展班組體育活動

1、組織各類形式的班級體育比賽，搞好班級的體育普及括動；

2、配合體育教師做體育課的組織管理工作；

3、做好學校間操、大型活動的隊伍組織和秩序管理工作；

4、參與學校各類體育活動的組織工作；

5、完成班主任交付的其他任務。

團支書職責：

1、協助學校團委組織、管理班內團員的思想政治活動。

2、向上級反映班級的各項活動以及團員的思想情況。

3、組織各種活動，配合團委發展新團員。

本班還設有圖書管理員保管班級的圖書。班委會積極為班級服務，爭取做到班級內人人有事干，事事有人干，共同建設團結、溫馨又勇于開拓的二班。

第四篇：班委會及團支部組織表

班 委 會

班長

張孫

孟年

涵月

委體 委文娛生活勞動張魯 李馮陳張思云孟 爽會 鵬浩霜涵 學 沈 洪 達

團支部

書記

梅浩玥

組織宣傳 王馬曉兆巖巖

第五篇：三年級班委會組織 2范文

三年級班委會組織

班長萬國龍

中隊長

學習委會

體育委員

生活委員楊越 楊棹 李強強 王愿