第一篇：行政訴訟法修改對行政機關產生的影響

行政訴訟法修改對行政機關產生的影響

一、《行政訴訟法》修改的背景和過程

（一）《行政訴訟法》修改的背景

1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國行政訴訟法》，同日由中華人民共和國主席令第16號公布，自1990年10月1日起施行。

此后，1991年6月11日，最高人民法院（以下簡稱“最高法院”）印發《關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法> 若干問題的意見（試行）》（法[1991]19號），就行政訴訟中的受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據、起訴和受理、審理和判決、執行等問題作出了司法解釋。

2000年3月8日，最高法院公布《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2000]8號，以下簡稱最高法院司法解釋），進一步就行政訴訟中的受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據、起訴與受理、審理與判決、執行等問題作出了司法解釋。

據最高法院統計，2014年1-6月，法院受理行政一審案件66543件，同比增加22.25%，同期一審案件合計受理4777054件，同比增加7.87%，行政一審案件占一審案件的1.39%；法院受理行政二審案件23695件，同比增加35.56%，同期二審案件合計452161件，同比增加13.62%，行政二審案件占二審案件的5.24%；法院受理行政再審案件705件，同比增加7.31%，同期再審案件合計受理17462件，同比減少12.29%，行政再審案件占再審案件的4.04%。由此可見，行政案件的一審、二審、再審案件數量增幅較大，均遠超同期法院受理案件總量增幅。行政案件的上訴率和申訴率較高，一審服判息訴率僅為64.39%，一審裁判結果認同率偏低。

據最高法院統計，2013年全國法院受理行政一審案件123194件，審結120675件，其中判決撤銷7258件、變更59件、履行法定職責1332件、確認違法或無效1444件、賠償309件，調解賠償278件，行政機關一審敗訴10680件，敗訴率僅為8.85%。123194件行政一審案件中，城建類19972件、資源類18394件、勞動和社會保障類11704件、公安類10533件、計劃生育類8203件、工商類3785件、交通類2494件，占據了較大比重。

由此可知，行政訴訟案件主要集中在土地房屋等不動產權屬、自然資源權屬、就業社保、治安等關系公眾核心權利、利益的領域，公眾在不服相關行政行為后，起訴率較高，因為敗訴引起的上訴率和申訴率也相對較高。

同期，根據國家信訪局統計，2013年1—10月份，全國縣級以上黨政機關信訪工作機構信訪量為604萬件（人）次。從公眾來信來訪的情況看，仍然以反映自身利益訴求為主，主要集中在民生領域，問題比較突出的有三個方面：一是農村土地征收問題，二是城市房屋征收問題，三是勞動和社會保障問題。

可以看出，公眾通過信訪反映的問題與行政訴訟案件主要領域高度重合，信訪事項主要是行政爭議事項，行政訴訟與信訪本末倒置，反映出社會公眾的“信訪不信法”，映襯出行政訴訟立案難、審理難、執行難的現狀。修改《行政訴訟法》，成為最高權力機關的重大立法任務。

（二）《行政訴訟法》修改的過程 2013年12月底，十二屆全國人大常委會第六次會議就《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》進行了第一次審議，一審稿針對法院不敢、不愿受理行政案件的立案難問題，提出擴大受案范圍、細化法院受理責任等保護公眾訴權措施；針對行政機關干預裁判過程和結果的審理難問題，提出中級法院管轄被告為縣級以上政府案件、對規范性文件附帶審查、完善判決形式、交叉審理民事爭議等增強司法審查力度措施，針對行政機關不執行法院判決的執行難問題，提出將行政機關拒絕履行裁判書情況予以公告、對拒不履行裁判書影響惡劣的行政機關負責人進行司法拘留等措施。

2014年8月底，十二屆全國人大常委會第十次會議進行了第二次審議。二審稿就行政訴訟審理對象問題，提出將“具體行政行為”修改為“行政行為”，就公眾告官不見官、行政機關工作人員回避應訴問題，提出行政機關負責人應當出庭應訴至少委托工作人員出庭，就行政復議機關為了不當被告懶于審查一味維持不利于行政復議制度發揮作用問題，提出復議作出維持決定的復議機關共同做被告，就公眾起訴期限較短不利于行使訴權問題，提出將直接起訴期限由3個月延長至6個月、一般案件最長起訴期限由2年延長至5年，就行政案件審限較短問題，提出將一審案件審限由3個月延長至6個月，二審案件審限由2個月延長至3個月。

2014年10月底，十二屆全國人大常委會第十一次會議進行了第三次審議，并于11月1日表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》（以下簡稱《決定》），同日由習近平主席簽署主席令第15號公布，自2015年5月1日起施行。

二、《行政訴訟法》修改的主要內容

（一）擴大行政訴訟被告、可訴行政行為和原告及第三人范圍，拓展司法審查的廣度

1.關于行政訴訟被告

現行《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。第25條規定，由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。

《決定》將第2條增加一款作為第二款，修改后規定“前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為”。

現行《行政訴訟法》第25條規定，經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

《決定》將第25條改為第26條，相應內容修改為：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。

2.關于可訴行政行為

現行《行政訴訟法》第11條第一款規定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：

（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；

（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；

（七）認為行政機關違法要求履行義務的；

（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

《決定》將第一款相應內容修改為：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）對征收、征用決定及其補償決定不服的；

（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（七）認為行政機關侵犯其經營自主權或者農村土地承包經營權、農村土地經營權的；

（八）認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的；

（九）認為行政機關違法集資、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（十）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；

（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的；

（十二）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的。

此外，現行《行政訴訟法》第2條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

《決定》規定，將《行政訴訟法》相關條文中的“具體行政行為”均修改為“行政行為”，增加一條作為第53條，規定“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前款規定的規范性文件不含規章”，增加一條作為第64條，規定“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”。

關于維持原行政行為的復議決定，現行《行政訴訟法》第25條規定，經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告?！稕Q定》將第25條改為第26條，相應內容修改為：經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。并增加一條作為第79條，規定“復議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對復議決定和原行政行為一并作出裁判”。

3.關于行政訴訟原告和第三人

現行《行政訴訟法》第24條第一款規定，依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告。第27條規定，同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。

《決定》將第24條改為第25條，將第一款修改為：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟?！睂⒌?7條改為第29條，修改為：“公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結果有利害關系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴”。

（二）完善起訴期限和形式制度，強化法院受理職責，破解“立案難” 1.關于起訴期限和形式 現行《行政訴訟法》第39條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外?！稕Q定》將第39條改為第46條，修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月內提出。法律另有規定的除外。因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”。

現行《行政訴訟法》第40條規定，公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，由人民法院決定?！稕Q定》將第40條改為第48條，修改為：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。公民、法人或者其他組織因前款規定以外的其他特殊情況耽誤起訴期限的，在障礙消除后十日內，可以申請延長期限，是否準許由人民法院決定?！?/p>

《決定》增加一條作為第50條，規定“起訴應當向人民法院遞交起訴狀，并按照被告人數提出副本。書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當事人?！?/p>

2.關于起訴審查與處理

現行《行政訴訟法》第42條規定，人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。

《決定》將第42條改為兩條，作為第51條、第52條，修改為： 第51條 人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案。對當場不能判定是否符合本法規定的起訴條件的，應當接收起訴狀，出具注明收到日期的書面憑證，并在七日內決定是否立案。不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定。裁定書應當載明不予立案的理由。原告對裁定不服的，可以提起上訴。起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。對于不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證，以及不一次性告知當事人需要補正的起訴狀內容的，當事人可以向上級人民法院投訴，上級人民法院應當責令改正，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

第52條 人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審理，也可以指定其他下級人民法院立案、審理。

（三）完善管轄、裁判類型等制度，強化行政機關應訴職責，破解“審理難”

1.關于行政案件管轄

現行《行政訴訟法》第14條規定，中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

（二）對國務院各部門或者省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件?！稕Q定》將第14條改為第15條，修改為：“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

（一）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”。《決定》將第17條改為第18條，增加規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件?！?/p>

2.關于訴訟中的期限

現行《行政訴訟法》第43條規定，被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀?！稕Q定》將第43條改為第67條，相應內容修改為：被告應當在收到起訴狀副本之日起十五日內向人民法院提交作出行政行為的證據和所依據的規范性文件，并提出答辯狀。

現行《行政訴訟法》第57條規定，人民法院應當在立案之日起三個月內作出第一審判決?！稕Q定》將第57條改為第81條，相應內容修改為：人民法院應當在立案之日起六個月內作出第一審判決。

現行《行政訴訟法》第60條規定，人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起兩個月內作出終審判決?！稕Q定》將第60條改為第88條，修改為：人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起三個月內作出終審判決。

3.關于被告應訴義務

《決定》增加一條作為第3條，規定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭”。

《決定》將現行《行政訴訟法》第56條改為第66條，增加規定“人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。” 4.關于訴訟期間行政行為的執行

關于訴訟期間停止行政行為執行的情形，《決定》將現行《行政訴訟法》第44條改為第56條，增加規定“

（三）人民法院認為該行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的”情形，并規定“當事人對停止執行或者不停止執行的裁定不服的，可以申請復議一次”。

《決定》增加一條作為第57條，規定“人民法院對起訴行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金的案件，權利義務關系明確、不先予執行將嚴重影響原告生活的，可以根據原告的申請，裁定先予執行。當事人對先予執行裁定不服的，可以申請復議一次。復議期間不停止裁定的執行?！?/p>

5.關于適用調解、民事爭議處理

關于適用調解問題，現行《行政訴訟法》第50條規定，人民法院審理行政案件，不適用調解，第67條規定，賠償訴訟可以適用調解?！稕Q定》將第50條改為第60條，修改為：“人民法院審理行政案件，不適用調解。但是，行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益?！?/p>

關于以非法手段使原告撤訴問題，《決定》將第49條改為第59條，規定“訴訟參與人或者其他人有下列行為之一的，人民法院可以根據情節輕重，予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（五）以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的”，并規定“人民法院對有前款規定的行為之一的單位，可以對其主要負責人或者直接責任人員依照前款規定予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。關于民事爭議處理問題，《決定》增加一條作為第61條，規定“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據的，可以裁定中止行政訴訟?！?/p>

6.關于簡易程序

《決定》增加三條，作為第82條、第83條、第84條。

第82條規定，人民法院審理下列第一審行政案件，認為事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的，可以適用簡易程序：

（一）被訴行政行為是依法當場作出的；

（二）案件涉及款額二千元以下的；

（三）屬于政府信息公開案件的。除前款規定以外的第一審行政案件，當事人各方同意適用簡易程序的，可以適用簡易程序。發回重審、按照審判監督程序再審的案件不適用簡易程序。第83條規定，適用簡易程序審理的行政案件，由審判員一人獨任審理，并應當在立案之日起四十五日內審結。第84條規定，人民法院在審理過程中，發現案件不宜適用簡易程序的，裁定轉為普通程序。

7.關于裁判類型

關于撤銷判決的適用情形，《決定》將第54條第（二）項修改為第70條，增加規定“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：

（六）明顯不當的?！?/p>

關于變更判決的適用情形，《決定》將第54條第（四）項修改為第77條，增加規定“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院可以判決變更。人民法院判決變更，不得加重原告的義務或者減損原告的權益。但利害關系人同為原告，且訴訟請求相反的除外”。

關于給付判決，《決定》增加一條作為第73條，規定“人民法院經過審理，查明被告依法負有給付義務的，判決被告履行給付義務”。

關于確認違法或無效判決，《決定》增加一條作為第74條，規定“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為：“

（一）行政行為依法應當撤銷，但撤銷會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的； “

（二）行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的。行政行為有下列情形之一，不需要撤銷或者判決履行的，人民法院判決確認違法：

（一）行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；

（二）被告改變原違法行政行為，原告仍要求確認原行政行為違法的；

（三）被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的”。增加一條作為第75條，規定“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效”。增加一條作為第76條，規定“人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任”。

關于行政協議糾紛，《決定》增加一條作為第78條，規定“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議的，人民法院判決被告承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第十一項規定的協議合法，但未依法給予補償的，人民法院判決給予補償”。

（四）加大拒絕執行行為打擊力度，強化行政機關執行職責，破解“執行難”

《決定》將第65條第三款作為第96條，增加規定“行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：

（三）將行政機關拒絕履行的情況予以公告；

（五）拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”。

三、《行政訴訟法》修改對行政機關的影響

（一）行政訴訟被告、可訴行政行為和原告及第三人范圍擴大

1、規章授權組織可作行政訴訟被告，從而獨立行使職權并承擔責任 一般來講，由于全國人大及其常委會、國務院、有立法權的地方人大及其常委會立法職權涉及領域較廣，立法內容較為原則寬泛等原因，法律、行政法規和地方性法規的總體數量不多、比重不大，享有部門規章制定權的國務院部門、直屬機構往往成為該領域行政事務的主要立法者，享有地方規章制定權的地方政府往往成為該地區行政事務的主要立法者。部門規章和地方規章往往更為貼近行業和地區實際，特別是管轄、程序等方面的規定操作性和執行性較強。在行政機關的行政活動中，部門規章和地方規章成為行政機關執行的主要法律依據。

同時，隨著新一屆中央政府簡政放權的力度不斷加大，權力下放、權力剝離將主要在規章的執行性規范中體現。以司法行政部門為例，地方司法行政部門可以通過提請司法部或者有規章制定權的地方政府制定規章，將權力下放、剝離至內設機構、派出機構或者律師協會、公證協會、司法鑒定業協會等社會組織，相關社會組織可以根據規章授權獨立行使權力承擔責任，相對人也可以就相關行業協會等社會組織作出的決定以其為獨立被告提起訴訟，從而促進社會組織更好地實現行業自律和社會自治。

2.復議機關維持原行政行為做共同被告，需提高復議審理和行政應訴能力 由于行政復議制度主要定位于行政機關內部上下級之間的層級監督，加之實行書面審理缺乏證據交換、舉證質證、當庭辯論等準司法程序，行政復議一直面臨著官官相護、走過場走形式的質疑。復議機關決定改變原行為需要做被告，決定維持原行為無需做被告，導致行政復議機關趨利避害，懶于審查監督下級行政機關的行政行為，使得行政復議難以發揮行政爭議解決前置途徑和主渠道的作用。

《決定》如此修改，可以督促行政復議機關切實履行行政復議職能，對下級行政機關作出的行政行為進行審查監督，并為作出的復議決定承擔法律責任。相應地，擁有行政復議職能的行政機關，需要通過集中學習、開展培訓、旁聽審判等方式，提高行政復議和行政應訴技能，做好行政復議與應訴工作。

同時，由于《決定》規定，“中級人民法院管轄下列第一審行政案件：

（一）對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”，這會促使行政行為的利害關系人在提起行政復議時，更多地傾向于選擇同級人民政府作為復議機關，若同級政府決定維持原行政行為，則該地方政府為共同被告，經復議后可向中級法院起訴，以便提高管轄層級,使得案件有機會由中級法院一審、高級法院二審。

3.可訴行政行為范圍擴大，作出關系公眾權益行為均需評估訴訟風險 《決定》將現行《行政訴訟法》中的利害關系內容由“人身權、財產權”擴大為“人身權、財產權等合法權益”，同時將確認自然資源權屬行為、征收私有財產及其補償行為、侵犯農村土地經營權行為、不支付社會保障待遇行為、排除或限制競爭行為、不履行或變更特許經營或征收補償等協議行為，均明確列為可訴行政行為。

這也是當前行政爭議較為集中，而法院因為政府干預等原因難以受理，導致公眾求告無門，社會矛盾較為突出的領域。明確土地房屋征收補償行為、特許經營、征收補償等行政協議的可訴性，使法院受理征地拆遷案件、行政合同案件具有明確的法律依據，極大地保障了被征收人、行政合同相對人的訴權，同時意味著司法機關對行政行為的審查監督范圍進一步擴大。行政機關迫切需要增強依法行政和法律風險意識，提高依法履職能力。

4.規范性文件納入司法審查范圍，制定紅頭文件需加強合法性審查 現行《行政訴訟法》將可訴行政行為限定為“具體行政行為”，規定法院審理行政案件，以法律、行政法規和地方性法規為依據，參照國務院部門規章和地方政府規章，但是對于規范性文件在行政訴訟中的地位，是否可以參照或者經審查后參照，未作出明文規定。實踐中，大量的行政規范性文件并未經過審慎的合法性審查，紅頭文件泛濫侵權問題飽受社會詬病。

《決定》將條文中的“具體行政行為”統一修改為“行政行為”，規定可以一并審查規范性文件。這就意味著，行政機關在應訴時，可以提交法律、法規、規章以外的規范性文件作為依據，若原告方就該規范性文件的合法性提出審查請求，法院可以進行審查后決定適用或者不予適用，并可向制定機關提出處理建議。對此，行政機關需要在適用法律規范時，更好地辨識法律沖突問題、提高適用法律能力，并在制定規范性文件時，進一步加強合法性審查等備案審查工作，避免規定與上位法不一致的內容。

5.行政行為利害關系人可作原告，處理結果利害關系人可作第三人，行政活動需權衡更多權利義務關系

實踐中，一些行政行為并沒有具體特定的行政相對人，或者行政相對人并未提起訴訟，利害關系人如果沒有訴權，就不能有效地維護自身合法權益，同案件處理結果有利害關系者如果不能及時作為第三人參加訴訟，也不利于法院查明事實解決爭議，不利于裁判的最終執行。

此次修法，擴大了原告和第三人訴訟主體范圍，使得行政行為的利害關系人均可作為原告起訴，未提起訴訟的行政行為利害關系人、案件處理結果利害關系人均可作為第三人參加訴訟，強化了對公眾行政訴權的保護。

對此，行政機關也需要在行政程序中，將行政行為相對人、行政行為利害關系人、案件處理結果利害關系人均納入行政調查、檢查等活動中，充分查明案件事實、有效保護各方合法權益，提前防范和化解訴訟法律風險。

（二）原告起訴期限延長、法院受理職責強化，入口暢通將伴隨案件數量大增

1.延長起訴期限、口頭可以起訴，行政機關被訴概率增加

這次修法，以利害關系人知道或應知作出行政行為之日、行政行為作出之日，分別作為直接起訴期限和最長起訴期限的起算點，將直接起訴期限延長至6個月，并明確了最長起訴期限，在充分保護原告方訴權的同時，督促原告方及時行使訴權。而允許原告口頭起訴，使得文化水平、書面能力較弱的公民，在遇到行政機關侵權時，也可以向法院申請救濟，降低了進入行政訴訟程序的門檻。

對此，行政機關將面臨因起訴期限延長、準許口頭起訴帶來的行政案件數量增長問題，在就原告起訴期限、形式等問題抗辯時，也要相應調整應訴答辯內容。

2.法院受理職責強化，行政訴訟入口敞開，大量行政爭議將由信訪轉入訴訟渠道

《決定》將法院起訴審查內容明確為是否符合起訴條件，要求法院對不能判定情形接受起訴狀并出具書面憑證，不予立案的應當出具書面裁定書并告知理由，對于起訴狀內容欠缺應進行指導釋明并一次性告知補正內容，對不符合規定情形可投訴提請上級法院監督改正，對逾期不予立案又不作出不予立案裁定的，可向上一級法院起訴，強化了收到起訴材料后法院的登記、釋明等責任，并要求上級法院加強監督，在下級法院不作為時由上級法院親自受理，通過降低原告方起訴門檻、強化司法審判機關責任的方式，極大地保護了原告方訴權。

這是此次修法為破解行政訴訟立案難問題作出的重大修改，必將極大地激發公眾不服行政行為后提起行政訴訟的積極性，相應減少信訪數量，行政訴訟案件數量可能出現一個大幅增加的變化，對行政機關執法和應訴能力帶來一個挑戰。對此，行政機關需要更加注重日常工作中的依法行政，并加強應訴工作人員力量配備，應對行政案件數量增長問題。

（三）案件管轄、裁判類型等審判制度進一步完善，行政機關應訴職責強化，迫切需要提高行政和應訴能力

1、行政機關出庭義務強化，負責人或者工作人員應當出庭應訴 行政機關負責人、工作人員不出庭應訴，是由于行政機關不愿意配合法院司法審判工作、不愿意接受司法審查監督，或者不愿當被告、怕丟面子、不擅長訴訟等多種因素。然而，行政行為的合法性由被告方承擔證明責任，被告不出庭應訴，導致法院難以對案件進行實質審理，原告方也對行政機關不參加訴訟頗多詬病。

客觀而言，行政機關工作人員是被訴行政行為的經辦人、親歷者，負責人是決策權享有者和決策責任承擔者，行政機關負責人及工作人員不出庭應訴，僅委托律師或其他人員作為一般代理人代為出庭應訴，由于代理律師并非行政活動親歷者，且不能對行政爭議的實質解決進行決斷，導致法院難以通過法庭調查查明案件事實，難以高效、實質化解行政爭議。

此次修法，使法院可以采用公告方式，通過社會輿論壓力迫使行政主體配合行政訴訟，也可以通過司法建議引入行政監察部門或被告的上級機關進行監督，督促行政主體積極參與行政訴訟。這會促使一些地方政府和部門將行政機關負責人出庭情況、工作人員出庭情況列為考核指標，影響行政機關及其負責人、工作人員的考評，同時也督促行政機關及其負責人、工作人員通過培訓等形式學法、用法，提高依法行政和出庭應訴技能。同時，行政機關負責人出庭應訴，有助于行政決策者了解行政執法實踐中存在的問題，切實解決行政爭議，并增強行政機關依法決策的自覺性和主動性。

2.中級法院管轄縣級以上地方政府被訴案件，高級法院可以確定跨區域管轄法院，行政機關干預司法審判空間變小

根據最高法院司法解釋規定，被告為縣級以上、省級以下地方政府的案件，可以由基層法院一審、也可以由中級法院一審。該規定立足于破解縣法院審不了縣政府的審判難題，但規定仍不夠明確、徹底?！稕Q定》明確，只要是以縣級以上地方政府為被告的行政案件，即由中級法院直接管轄。這就破解了當前縣法院與縣政府同城辦公、縣法院行政級別低于縣政府、人財物均受制于縣政府導致的審理縣政府難題。

同時，《決定》規定高級法院可以經最高法院批準后，確定若干法院跨行政區域管轄行政案件，打破了司法管轄區域與行政管轄區域相一致的局面。結合當前基層和中級法院的人財物將由省級法院統一管理的改革動向，隨著跨行政區法院的設置，行政機關干預法院審判的難度大大增加，法院的司法審判職能真正成為中央事權，基層和中級法院將真正回歸為中央設置在地方的法院，司法審判的地方保護問題有望得到緩解。對此，行政機關需要切實尊重法院的司法裁判權，通過嚴格依法履職，提前防范訴訟法律風險。

3.行政答辯期、一審二審審理期限延長，行政機關可以更加充分證明被訴行為的合法正當性

實踐中，行政主體和法院一般均執行法定節假日和公休日制度，十個自然日中如果遇到周末或其他假日，期間往往只有幾個工作日，被訴行政機關不便準備應訴答辯，法院接收應訴答辯材料也存在諸多不便。行政主體一方準備應訴答辯時限過于倉促，也不利于法院有效查明事實公正審理案件。

對此，《決定》修改使得行政主體有比較合理的時間收集、整理答辯材料，更具操作性。由于行政案件專業性較強、有的案件案情較為復雜，有時難以在法定審限內辦結。《決定》延長法院審理期限，基本保障了法院公正審理案件的時限要求。行政機關也可以在法定審限內，就被訴行政行為的合法正當性進行充分論證，更好地說服法院支持合法正當的行政行為。

4、法院在訴訟中的審查監督措施和手段強化，就行政行為執行問題擁有更大監督空間。

關于訴訟期間停止行政行為執行的情形，現行《行政訴訟法》規定了被告決定、當事人申請法院同意等情形，但并未規定法院可以依職權決定。此次修法，規定法院認為行政行為的執行會給國家利益、社會公共利益造成重大損害的，可以裁定停止執行，有利于案件的順利審理和最終執行。

同時，這也影響到行政機關作出及執行行政行為的效率。為此，行政機關需要更加重視行政行為被訴對行政效能帶來的影響，不但要權衡行政行為被法院撤銷等敗訴風險，還要權衡行政行為一旦被訴帶來的停止執行影響效率問題，在行政行為作出前充分考量相關利害關系人的權利義務，盡量減少案件被訴概率。

另外，修法增加規定，起訴行政機關沒有依法支付最低生活保障金和工傷、醫療社會保險金案件，權利義務關系明確、不先予執行將嚴重影響原告生活的，法院可根據原告申請裁定先予執行，加大了對弱勢群體的民生保障力度，進一步督促行政機關積極履行支付社會保險金、提供社會救助等民生保障職責。

5.擴大行政調解適用范圍、解決交叉民事爭議，力求真正實現案結事了 一般來講，行政主體應當嚴格遵循法定權限和程序作出行政行為，行政訴訟中法院對行政行為的合法性進行審查，并不存在就行政行為是否合法進行調解的問題。而行政賠償訴訟中，因為涉及到賠償金額、賠償方式等內容，具有一定的民事爭議屬性，適用調解可以更快更好地解決爭議。

然而近年來，由于法律規定不得調解，原被告大量進行私下和解，采取原告撤訴的方式結案，加之行政主體一方相對原告而言占據優勢地位，和解撤訴中存在欺騙脅迫等非法情形，法院又不便對原告自行提出的撤訴進行過多審查，導致行政訴訟撤訴案件中存在不公正、不合法等問題。實踐中，法院為了更好化解行政爭議，也在庭外就原被告之間的行政爭議開展了大量協調工作，但未被現行法律所認可。

為此，《決定》修改規定，行政賠償、補償以及行使自由裁量權案件可以調解，并強調調解應當遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。以欺騙、脅迫等非法手段使原告撤訴的，法院可以予以訓誡、責令具結悔過或者處一萬元以下的罰款、十五日以下的拘留，對單位主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留。

這就將可以調解的行政爭議基本納入了調解適用范圍，賦予了法院和行政機關依法進行和參加調解的權利，并就調解和解的合法公正性提出要求。今后，行政機關在行政訴訟中，可以就賠償補償等自由裁量行為引發的案件，在法院主導下充分進行調解，切實化解糾紛。

同時，實踐中，行政爭議往往夾雜著民事爭議，特別是涉及自然資源權屬、征收補償和特許經營等行政協議的民事爭議，如果行政訴訟中不予處理，當事人要重新提起民事訴訟，民事審判中由于摻雜較為專業的行政爭議也難以切實公正處理。

為此，《決定》采納了最高法院司法解釋相關內容，進一步規定在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，法院可以一并審理。這就擴大了法院可以一并解決的民事爭議的范圍，有助于解決行政訴訟裁判后爭議仍未完全解決的“程序空轉”問題，可以減少行政機關等當事人參加訴訟的訟累，拿出有效時間和精力切實通過行政訴訟化解相關爭議，真正實現案結事了。而行政機關則需要在行政訴訟中同時做好相關民事爭議的應訴工作，提高爭議解決效率。

6.豐富裁判類型、增加審查內容，司法審查職責和力度進一步強化 現行《行政訴訟法》規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更。這樣，法院對行政行為進行合理性審查，僅限于行政處罰是否明顯不公?！稕Q定》修改后規定，行政行為明顯不當的，法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，法院可以判決變更。這就加大了法院對行政行為合理正當性的審查力度，行政機關在今后的行政活動中，需要在注重嚴格依法行政的同時，更加注重行政行為的正當性、合理性。

《決定》還增加了判決履行給付義務、判決就行政協議承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等責任，就變更、解除行政協議給予補償等裁判類型，更加主要行政訴訟的解決爭議職能，要求行政機關全面充分履行職責。

為此，行政機關在今后的行政應訴活動中，應當就作出的行政行為、行政復議行為進行充分全面的答辯，不但要就合法性進行答辯，還要就正當合理性、全面充分履行職責進行答辯，提供了對行政應訴答辯工作的要求。

7.設置行政訴訟簡易程序，提高行政審判效率

在行政訴訟實踐中，近年來政府信息公開糾紛案件數量增幅較大，在行政案件中占據了較大比重，而政府信息公開案件權利義務關系較為明確，基本可以由一名法官獨任審判。同時，刑事訴訟、民事訴訟中都在積極探索擴大簡易程序適用范圍，就部分行政案件采用簡易程序進行審理也變得非常有必要。引入簡易程序，一方面提高了法院審判和行政機關應訴的效率，同時也對行政機關在短時間內做好相關案件的應訴工作提出了更高要求，若被告不能充分利用較短時間證明被訴行為的合法正當性，可能會導致法院倉促作出行政機關敗訴的裁判。對此，行政機關應給予必要的重視，在較短時間內做好適用簡易程序案件的應訴答辯工作。

（四）加大對拒不執行司法裁判行為的懲治力度，力求破解“執行難” 在實踐中，一些地方政府和部門不愿配合行政審判，在法院作出不利裁判后，回避或阻撓生效裁判書的執行，在社會上造成了極其惡劣的影響。為了督促行政機關執行生效行政裁判，《決定》增加規定了一些執行保障措施，規定行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，一審法院可以將行政機關拒絕履行的情況予以公告，拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。

法院可以采取社會輿論監督、對負責人和直接責任人依法限制人身自由等方式，督促行政機關執行生效行政裁判，這就需要行政機關高度重視行政裁判書、調解書的執行，避免承擔不必要的法律責任。

綜上所述，此次修改《行政訴訟法》，加大了對原告方訴權的保障力度，強化了法院對行政行為的審查力度，完善了督促行政機關參加行政訴訟、執行行政裁判的制度和措施，行政機關需要更加注重依法行政、合理行政，并盡快有效提高行政訴訟應訴能力，以面對法律修訂可能帶來的行政案件數量大幅增加、行政訴訟應訴難度加大等新情況。

第二篇：《立法法》修改對2015年司考的影響

你的未來，我來導航

www.tmdps.cn 《立法法》修改對2015年司考的影響

一、中國立法的原則：法治、民主與科學。

1、合憲性和合法性原則：立法應當遵循憲法的基本原則，以憲法為依據;依照法定的權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴。

2、實事求是、從實際出發的原則：立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。

3、民主立法原則：立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。

4、原則性與靈活性相結合原則：立法中要恰當處理各種關系，注意各方面的平衡，應高度重視立法技術、方法，提高立法的質量。

【新增】明確性、可行性原則：法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性;法律應當明確規定施行日期;

【新增】立法的計劃性

(1)全國人大常委會通過立法規劃、立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。常委會工作機構負責編制立法規劃、擬訂立法計劃，由委員長會議通過并向社會公布。

(2)國務院法制機構應當根據國家總體工作部署擬訂國務院立法計劃，報國務院審批。國務院立法計劃中的法律項目應當與全國人民代表大會常務委員會的立法規劃和立法計劃相銜接。

二、規范性法文件的對比

三、法律保留

(一)法律保留的范圍

【相關法條·《立法法》】

第八條 下列事項只能制定法律：國家主權的事項;各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;犯罪和刑罰;對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度;對非國有財產的征收、征用;民事基本制度;基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;訴訟和仲裁制度;必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。

第九條 本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，你的未來，我來導航

www.tmdps.cn 但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

(二)對于法律保留事項的授權規范

1、授權決定

2、法律轉化工作

(1)授權立法事項，經過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人大及其常委會及時制定法律。

(2)法律制定后，相應立法事項的授權終止。

(三)對于行政管理等領域的特定事項的授權規范

全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。

四、法律制定程序的變化

(一)全國人大立法程序之提案

如提案是在人大閉會期間提出，則可以先向常委會提出，經常委會會議依照有關程序審議后，決定提請全國人大審議(應當在會議舉行的一個月前將法律草案發給代表)，由常務委員會向大會全體會議作說明，或者由提案人向大會全體會議作說明。

【特別說明】因為上述議案本來便屬于全國人大的職權，所以常委會在代為審議法律案時，應當通過多種形式征求全國人大代表的意見，并將有關情況予以反饋。但是，專門委員會和常務委員會工作機構為此進行立法調研，屬于其自身的工作需要，因此只是“可以”邀請有關的全國人民代表大會代表參加。

(二)法律提案時的附帶要求

【特別注意·新增考點】向全國人大及其常委會提出法律案，應當同時提出法律草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料。修改法律的，還應當提交修改前后的對照文本。法律草案的說明應當包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要內容，以及起草過程中對重大分歧意見的協調處理情況。

【特別注意·新增考點】法律草案與其他法律相關規定不一致的，提案人應當予以說明并提出處理意見，必要時應當同時提出修改或者廢止其他法律相關規定的議案。法律委員會和有關的專門委員會審議法律案時，認為需要修改或者廢止其他法律相關規定的，應當提出處理意見。

(三)列席的例外

1、【特別注意·新增考點】常務委員會會議審議法律案時，應當邀請有關的全國人民代表大會代表列席會議。

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2、【特別注意· 改動考點】法律委員會審議法律案時，應當邀請有關的專門委員會的成員列席會議，發表意見。

【注意區別】有關的專門委員會審議議案時，可以邀請其他專門委員會的成員列席會議，發表意見。

(四)全國人大常委會三讀程序的例外

1、【改動考點】 各方面意見比較一致的，可以經兩次常委會會議審議后交付表決;調整事項較為單一或者部分修改的法律案，各方面的意見比較一致的，也可以經一次常委會會議審議即交付表決。

2、可行性評估【新增考點】

(1)在法律委員會提出審議結果報告前，常務委員會工作機構可以對法律草案中主要制度規范的可行性、法律出臺時機、法律實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。

(2)評估情況由法律委員會在審議結果報告中予以說明。

(五)全國人大常委會立法過程的民主性【改動較大】

應當聽取各方面的意見：聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

(1)論證會：法律案有關問題專業性較強，需要進行可行性評價的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等方面的意見。論證情況應當向常務委員會報告。

(2)聽證會：法律案有關問題存在重大意見分歧或者涉及利益關系重大調整，需要進行聽證的，應當召開聽證會，聽取有關基層和群體代表、部門、人民團體、專家、全國人民代表大會代表和社會有關方面的意見。聽證情況應當向常務委員會報告。

(3)征求意見(有限范圍)：常務委員會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。

(4)征求意見(向社會公布)：應當在常委會會議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會公布，征求意見，但是經委員長會議決定不公布的除外。向社會公布征求意見的時間一般不少于三十日。征求意見的情況應當向社會通報。

分組審議的意見和各方面提出的意見以及其他有關資料由常務委員會工作機構收集整理后，分送法律委員會和有關的專門委員會，并根據需要，印發常務委員會會議。

(六)全國人大常委會立法程序之表決【新增考點】

1、法律草案表決稿交付常委會會議表決前，委員長會議根據常委會會議審議的情況，可以決定將個別意見分歧較大的重要條款提請常務委員會會議單獨表決;單獨表決

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www.tmdps.cn 后，委員長會議根據表決的情況，可以決定將法律草案表決稿交付表決，也可以決定暫不付表決，交法律委員會和有關的專門委員會進一步審議。

2、對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，經委員長會議決定，可以合并表決，也可以分別表決。

(七)狹義法律之公布【改動考點】

1、法律被修改的，應當公布新的法律文本。法律被廢止的，除由其他法律規定廢止該法律的以外，由國家主席簽署主席令予以公布。

2、法律標題的題注應當載明制定機關、通過日期。經過修改的法律，應當依次載明修改機關、修改日期。

五、法律制定后的工作

(一)配套規定的制定【新增考點】

法律規定明確要求有關國家機關對專門事項作出配套的具體規定的，有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規定，法律對配套的具體規定制定期限另有規定的，從其規定。有關國家機關未能在期限內作出配套的具體規定的，應當向全國人民代表大會常務委員會說明情況。

(二)立法后評估【新增考點】

全國人大有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規定進行立法后評估。評估情況應當向常務委員會報告。

(三)答復法律詢問

全國人大常委會工作機構可以對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復，并報常委會備案。

六、地方性法規

(一)制定主體【改動考點】

1、省級人大及其常委會;

2、自治州、設區的市的人大及其常委會：一般可以針對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項;法律另有特殊規定的，從其規定;較大的市已經制定的地方性法規涉及上述事項范圍之外的，繼續有效。

【特別注意·新增考點】除較大的市外，其他設區的市、自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人大常委會綜合考慮各種因素確定，并報全國人大常委會和國務院備案;相應地方政府規章的制定時間，與此同步。

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【特別注意·新增考點】《立法法》所有關于設區的市的規定，都適用于廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市。

(二)可規定的內容

1、為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;

2、屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。

3、除法律保留事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省市兩級可以根據本地方的具體情況和實際需要，先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

【特別注意·新增考點】制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。

【特別注意】規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人大通過。

(三)報請批準和合法性審查

1、設區的市的地方性法規須報省、自治區的人大常委會批準后施行。

2、省、自治區的人大常委會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查：

(1)同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準。

(2)發現其同本省、自治區的人民政府的規章相抵觸的，應當作出處理決定。

七、全國人大常委會對規范性法文件的審查

(一)提出主體(向全國人大常委會書面提出)

1、被動審查

(1)審查要求(五個主體)：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會。

(2)審查建議：五主體以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民。

2、主動審查【新增考點】

有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。

(二)審查對象

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行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例是否同憲法或者法律相抵觸。

【注意】《監督法》還增加了兩高的司法解釋。

【注意】不包括規章，規章一般都是國務院審查，都是審查建議。

(三)審查的程序

1、常委會工作機構：對于審查要求，必須分送有關的專門委員會進行審查、提出意見;對審查建議，要進行研究，只有必要時才送有關的專門委員會進行審查、提出意見。

2、【改動考點】專門委員會、常委會工作機構：在審查、研究中認為抵觸的，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見;也可以與法律委員會召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。

3、制定機關：應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋。

(四)審查結果【改動考點】

1、制定機關按照所提意見對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行修改或者廢止的，審查終止。

2、制定機關不予修改的，應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

(五)反饋工作【新增考點】

全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構應當按照規定要求，將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

八、其他細節的變化

(一)行政法規

1、報請立項【改動考點】

國務院有關部門認為需要制定行政法規的，應當向國務院報請立項。

2、起草【改動考點】

(1)行政法規由國務院有關部門或者國務院法制機構具體負責起草;重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。

(2)行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。

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(3)行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不公布的除外。

(二)部門規章調整的事項【新增考點】

(1)部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項。

(2)沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

(三)地方政府規章：

1、制定主體：省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府;

2、調整的事項：

(1)為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項;

(2)屬于本行政區域的具體行政管理事項。

【特別注意·新增考點】設區的市、自治州的人民政府制定的地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。已經制定的地方政府規章，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。

【特別注意·新增考點】應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

【特別注意·新增考點】沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。

第三篇：刑事訴訟法修改對檢察機關反貪工作的影響和相關

刑事訴訟法修改對檢察機關反貪工作的影響和相關...2011.10.17 20:50:52上海

刑事訴訟法修改對檢察機關反貪工作的影響和相關對策

奉賢區院反貪局王益春

自1996年10月刑事訴訟法施行以來，已經時隔15年，目前刑事訴訟法正迎來第二次大修。根據目前已經公布的《中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）》的相關說明，這次修改的面較大，修改補充的條文比較多，擬將刑事訴訟法從現在的225條增加到285條。新刑事訴訟法（以下簡稱“新刑訴法”）修改、修正是對我國刑事訴訟制度的進一步改革和完善，也是深化司法體制和工作機制改革的一個切入點。新刑訴法修正案的出臺，也將對檢察機關反貪偵查工作產生重要影響。根據調研要求，我們現結合檢察機關反貪實務工作，就新刑訴法修改可能對反貪工作的影響，作簡要分析與預判。

一、新刑訴法對反貪工作的有利影響

分析新刑訴法修正案的有關條文，新刑訴法在偵查程序當中加大了打擊職務犯罪的力度，強化了偵查手段和強制措施，主要體現在以下幾個方面：

（一）適當延長了拘傳時間

原刑事訴訟法規定，傳喚、拘傳持續的時間最長不得超過十二小時。修正案四十七條提出，案情重大、復雜，需要采取拘留、逮捕措施的，傳喚、拘傳不得超過二十四小時。這一修訂很有必要，實踐中不少職務犯罪案件案情復雜或證據難以核實，在12小時內無法決定對嫌疑人適用相應的措施，這類型案件傳喚、拘傳時間延至24小時，為偵查機關查明事實、審查證據和作出決定給予了更多的空間。

（二）確立了技術偵查手段

新刑訴法修正案五十六條規定：人民檢察院在立案后，對于重大的貪污、賄賂犯罪案件以及利用職權實施的嚴重侵犯公民人身權利的重大犯罪案件，根據偵查犯罪的需要，經過嚴格的批準手續，可以采取技術偵查措施；追捕被通緝或者被批準、決定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人，經過批準，可以采取追捕所必需的技術偵查措

施。經由技偵手段獲取的材料可作為證據使用。反貪部門技術偵查手段針對的是重大貪污賄賂案件主體，他們往往是國家工作人員，位高權重，社會關系廣泛，反偵察能力較強，采用常規手段很難破案。有了這一規定，采取科技手段取得定案的證據，對檢察機關加大反貪查案力度、保證辦案質量，會起到積極有效的作用。從新刑訴法立法精神看，偵查權的變化呈現出既強化又限制的傾向。一方面，反貪偵查人員應充分運用和依法行使新刑訴法賦予的偵查權力，有效開展職務犯罪偵查活動，體現打擊職務犯罪力度；另一方面，應當嚴格執行法律的限制性規定，例如采取技偵手段應經過嚴格的審批程序，實務中一般須經省級檢察機關批準等，嚴格限定技偵手段取得的證物的用途；偵查人員采取強制措施后要立即將嫌犯送至看守所；對犯罪嫌疑人訊問要在看守所進行，禁止在看守所以外的地方進行訊問等等。在行使必要的偵查權力、偵查手段的過程中，也要強化對偵查措施的規范、制約和監督，防止公權力的濫用。

二、新刑訴法對反貪工作提出的新挑戰

新刑訴法的出臺，在保障人權方面，在深化司法體制和工作機制改革方面，也增加了大量的規定。這既是面向法治向前邁進的一大步，也對反貪偵查工作提出了更高的工作要求。我們必須采取積極應對的態度，并以此為契機，轉變觀念，采取措施，提高能力，尋求有效的解決之道。

（一）增加了不得強迫自證其罪的規定

原刑訴法第93條規定，“犯罪嫌疑人對偵查人員的提問，應當如實回答”。一般認為，這一規定表明，我國不承認不得強迫自證其罪的特權。修正后的刑訴法在嚴禁刑訊逼供的規定后，增加不得強迫任何人證實自己有罪的規定，意味著控方不能強迫犯罪嫌疑人提供不利于他自己的證據，不少學者稱之為法治進程中的一大跨越。然而這就要求偵查人員獨立收集證據，不能過于依賴被追訴人的配合，對我國檢察機關偵查人員長期依賴口供的習慣是個挑戰。

（二）充實完善了證據制度

針對原刑訴法關于證據的規定比較原則，難以滿足實踐需要的問題，新刑訴法修正案中證據一章新增條款就有8條，進一步明確了證據種類和證明標準，完善非法證據排除制度，完善證人鑒定人出庭制度等。其中對偵查階段取證工作產生重要影響的有：

一是增加了幾種證據種類。新刑訴法吸收了兩個《證據規定》的有關要求，“電子數據”、“辨認、偵查實驗筆

錄”等都列入“可以用于證明案件事實的材料”，并且明確“行政機關在行政執法過程中收集的物證、書證等證據材料，經司法機關核實，也可以作為證據使用”，從而完善了刑事訴訟法的證據種類。由此，反貪部門取證工作的證據來源得以擴大，如何有效、規范的獲取證據，是反貪偵查工作面臨的新任務。

二是確立了非法證據排除制度。新刑訴法十七條規定：采用刑訊逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威脅等非法方法收集的證人證言、被告人陳述，應當予以排除。違反法律規定收集物證、書證，嚴重影響司法公正收集的證據，也應當予以排除。在偵查、審查起訴、審判時發現有應當排除的證據的，應當依法予以排除，不得作為起訴意見、起訴決定和判決的依據。

三是明確了證明標準。原刑訴法對偵查終結、提起公訴和作出有罪判決均規定了“案件事實清楚，證據確實、充分”的證明標準。為準確適用這一標準，新刑訴法明確認定“證據確實、充分”的條件，即定罪量刑的事實都有證據證明，據以定案的證據均經法定程序查證屬實，綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑。證明標準的充實、完善，也對司法機關包括偵查部門的證明責任提出了更高要求。

（三）辯護權不斷擴張

辯護權這部分的修改，被各界認為是新刑訴法的一個亮點，包括偵查階段辯護人身份的明確，對律師法有關規定的進一步落實等。新刑訴法規定：犯罪嫌疑人在被偵查機關第一次訊問后或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人，在偵查期間，只能委托律師作為辯護人；辯護律師在偵查期間可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助，代理申訴、控告，可以向偵查機關了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有關情況。據此，律師在偵查階段在偵查階段的介入主要體現在兩方面:一是提供法律咨詢，二是了解有關案件情況。新刑訴法還規定，除三類特殊案件即危害國家安全犯罪案件、恐怖活動犯罪案件、重大賄賂犯罪的共同犯罪案件以外，辯護律師持“三證”，無需其他任何批準，四十八小時內就能會見犯罪嫌疑人，且會見時不被監聽。這將從立法上解決律師“會見難”的問題。

辯護權的擴張和律師在偵查階段的介入，是強化人權保障的體現。但是從另一個方面看，律師介入偵查后，依法為犯罪嫌疑人分析其所交代事實的法律性質和后果，犯罪嫌疑人因畏罪而產生動搖心理是正常的，因而其供述具有不穩定性；如果律師違背職業操守，甚至違紀違法，給犯罪嫌疑人進行“指點”或者“暗示”，勢必強化犯罪嫌疑人的僥幸心理，翻供、拒供的可能性進一步加大。因此，反貪部門面臨著更大的訊問破案壓力，窩案、串案的辦理難度也大大提高。

（四）同步錄音錄像在新刑訴法中明確規定

修正案四十九條規定：偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑或者死刑的，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應當全程進行，保持完整性。結合之前兩個《證據規定》和最高檢的有關要求，訊問的過程應當進行全程同步錄音錄像，庭審中經法庭提出要求，公訴部門應當當庭出示、播放同步錄音錄像資料，新刑訴法在這方面給予了法律上的肯定。同步錄音錄像的全面推行，有利于日后當事人提出供述系刑訊逼供時，通過錄音錄像查明事實、消除爭議，也對反貪干警訊問工作的規范化提出了更高要求。

（五）增加了偵查人員出庭說明情況的規定

修正案二十條規定：在對證據收集的合法性進行法庭調查的過程中，由人民檢察院對證據收集的合法性加以證明。人民法院可以通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況。經依法通知，偵查人員或者其他人員應當出庭。據此，經法庭要求，偵查辦案人員具有出庭說明情況的義務。我們認為，偵查人員出庭說明情況主要針對程序性事實的證實，特別是證明取證程序是否合法，常常成為辯方要求偵查人員出庭說明的初衷。此時，偵查人員作為控方證人，就要在這方面接受控辯雙方的詢問，多角度地向法庭闡述收集證據的全過程。因此，偵查人員出庭說明情況應具備相當穩定的心理素質與較強的應對能力。

三、檢察機關反貪偵查部門應對新刑訴法的策略

新刑訴法的頒布實施是我國民主法制建設的進步，同時對反貪偵查工作也將帶來新的挑戰。對此，我們必須采取積極應對的態度，并以此為契機，不斷加強反貪偵查工作，提高偵查水平。

（一）轉變偵查觀念，調整偵查模式

由于職務犯罪的隱蔽性、直接證據的稀缺性、犯罪主體身份的特殊性等多方面原因，傳統的偵查模式是依賴于一對一的口供，主要“由供到證”，案件有了初步證據后，直接接觸犯罪嫌疑人，獲取口供后，再根據口供尋找固定其他間接證據，這樣的偵查模式簡潔明了。但隨著新刑訴法的出臺，不得強迫自證其罪、律師提前介入、同步錄音錄像等多項規定，使得獲取口供的難度大大增加，反貪偵查工作也將更加公開透明，如果還按照傳統的偵查模式，案件很容易陷入進退兩難的不利局面。因此，必須由傳統的被動、簡單、粗放型偵查

方式轉變為現代的主動、理性、精確性偵查方式，實現偵查模式從“由供到證”到“由證到供”的轉變。過去那種靠“一支筆、一張紙、兩條腿”的傳統偵查模式已經遠遠不能適應現代辦案工作的需要，應具有先進的偵查理念和技術手段。一方面，我們要把犯罪嫌疑人、被告人必須“如實供述”，讓其“自證其罪”的義務轉化為其享有的權利保障，把犯罪嫌疑人、被告人的“如實供述”作為其減輕處罰的依據；另一方面反貪偵查工作又必須要在“零口供”定案能力方面下工夫，真正做到不必依賴口供定案。

（二）規范和加強初查

2008年以來，市院反貪局提出“分兵初查、滾動發現、集體評估、集中突破”十六字查案機制。這些內容和要求，適用整個偵查工作，主要針對初查階段。突出強調初查中的指揮者，應當明了全局、掌握進程，能動地、有序地抓好線索分配直至案件突破過程中的各項工作，而這只有通過強化管理才能實現。隨著十六字查案機制不斷深化，初查管理工作越來越受重視，并且成為偵查機制轉變中的一項重要保證措施?！笆帧辈榘笝C制應當進一步完善，以充分發揮我們偵查工作的主動性、偵查謀略的預見性、偵查措施的強制性、偵查手段的先進性。

（三）提高獲取犯罪嫌疑人口供的能力

貪污賄賂犯罪特別是賄賂犯罪的特殊性，決定了訊問的重要地位及獲取口供在偵查破案中的重要作用。從某種意義講，無論如何強調保障人權、嚴格規制偵查行為，無論如何轉換偵查模式，口供始終是一種定案證據，訊問也始終是偵破案件的重要措施和途徑，其具有偵查成本低及對偵查破案起直接、可信、可靠的作用等特點。實踐中，偵查人員要大膽探索獲取口供的措施和途徑，并重視研究訊問錄音錄像制度在突破案件、獲取口供及遏制翻供等方面的作用，不斷提高審訊破案水平，強化訊問破案功能，鞏固訊問成果。同時，要嚴格依法文明辦案，規范訊問行為，堅決杜絕為破案刑訊逼供和非法取證，從而保證訊問所取供述的合法性和證明力。

（四）提高取證固證的質量

證據問題是訴訟的核心，犯罪事實最終是要圍繞證據來認定和落實的，新刑訴法證據制度的完善對反貪偵查取證工作提出了多方面的要求。我們認為，在偵查階段，偵查人員對證據的整體性應有充分的把握，分清主次，有步驟、有策略地開展取證工作。偵查人員要有“偵訴合一”的觀念，盡量以公訴部門對案件證據的認定

標準來指導反貪偵查取證工作。反貪偵查部門在偵查取證時，要從以下幾方面提高證據質量：一是堅持客觀、依法收集證據原則，使每個證據的取得都符合法律程序，證明力達到法定要求；二是全案證據體系。如果沒有形成完整的證據鎖鏈，就將影響對案件的最終處理。三是案件細節問題。如果沒有查清楚犯罪事實的細節，就會影響相關證據的證明力，甚至使所取證據最終失效。

（五）嚴格執行訊問同步錄音錄像制度

要使偵查人員進一步認識做好同步錄音錄像工作的重要性，切實按照“全程、全面、全部”的要求，在辦理每一起案件和每次訊問中都要嚴格執行同步錄音錄像制度。與此同時，要確保錄音錄像資料的技術數據標準，按照錄音錄像的錄制、管理、保存規定，由專門人員負責和操作，使設備始終處于完好的狀態，避免出現錄音錄像資料技術質量方面的問題。

（六）針對出庭說明義務，開展模擬庭審演練

偵查人員出庭說明情況，很可能要面對審判人員的質疑和辯方的“吹毛求疵”，這往往會讓偵查人員心理上難以接受。一旦偵查人員不理智，回答中帶有個人情緒的過激言語或出現矛盾之處，就會產生不利后果。因此，有必要開展模擬庭審演練，不僅要加強其作證技巧與應對能力的培訓，通過庭前演練，使偵查人員真正出庭作證時，可以把專業的、客觀的、無偏見的情況提供給法庭。另我們感到，新刑訴法在規定偵查人員出庭說明義務的同時，應當同時規定：偵查過程可能涉及到國家秘密或職業秘密的，如國家安全、秘密偵查的措施手段等，偵查人員可以也應當拒絕回答，或者向法庭說明情況并經準許采用不使對方知道的方式向法庭作證。

第四篇：立法法修改對政府法律顧問工作的影響(發言稿)

立法法修改對政府法律顧問工作的影響

一、立法法修改背景及基本制度

立法是國家的重要政治活動，立法法是關于國家立法制度的重要法律。我國現行立法法自2000年頒布施行以來，對規范立法活動，推動形成和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設，發揮了重要作用。實踐證明，立法法確立的立法制度總體是符合國情、行之有效的。但是，隨著我國經濟社會的發展和改革的不斷深化，人民群眾對加強和改進立法工作有許多新期盼，以習近平同志為核心的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題。立法工作關系黨和國家事業發展全局，在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局中，將發揮越來越重要的作用。為了適應立法工作新形勢新任務的需要，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總結立法法施行以來推進科學立法、民主立法的實踐經驗，適時修改立法法，是十分必要的。這對于完善立法體制，提高立法質量和立法效率，維護國家法制統一，形成完備的法律規范體系，推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義法治國家，具有重要的現實意義和長遠意義。

修改立法法的指導思想是，貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹總書記系列重要講話精神，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，以提高立法質量為重點，深入推進科學立法、民主立法，更好地發揮立法的引領和推動作用，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，全面推進依法治國，建設社會主義法治國家。十八大以來，以習總書記的黨中央屢屢強調依法治國的重要性，“兩會”召開前夕更是提出“全面依法治國”的主張，強調改革必須在法律的框架內進行，改革必須于法有據，要用法治思維、法治方式來消解改革中出現的問題。

法治的本意就是良法善治，只有良法才有善治。一部科學、民主的《立法法》是實現良法可依的重要保障?？v觀世界各國，少有專門的立法法。因為有關立法程序的問題，可以在立法機構的議事規則中厘定，有關立法職權至配置問題，專屬憲法有關國家權力安排的重要內容，一般不由普通法律予以規定。中國的立法法，某種程度上是彌補憲法解釋制度的缺失。

二、立法法修改內容

本次立法法修改幅度大，修改條款占三分之一。具體表現為：

（一）關于完善立法體制

我國實行統一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會對完善立法體制提出了明確要求。落實這一要求，根據各方面的意見，修正案草案對立法體制的規定作了如下修改：

1、實現立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會決定提出，2 實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。

2、賦予設區的市地方立法權。黨的十八屆四中全會決定提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。目前全國設區的市284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個，尚沒有地方立法權的235個。

根據民族區域自治法關于“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權”的規定，在自治州人民代表大會可以依法制定自治條例、單行條例的基礎上，相應賦予自治州人大及其常委會設區的市的地方立法權。

3、落實稅收法定原則。我們國家現行的大部分稅種都是國務院通過制定稅收暫行條例來制定的，這個依據是1985年全國人大各國務院的授權。我國現有18個稅種，只有3個稅種是通過全國人大立法規定的，還有15個稅種是國務院通過制定稅收暫行條例來制定的。立法法修訂后，以后凡是開征新稅的，要有全國人大及其常委會制定稅收法律，凡是要對現行稅收條例進行修改的，一般都要上升為法律。稅收法定之后，收稅不再那么容易。

4、對部門規章和地方政府規章權限進行規范。為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，修改后的立法法規定：一是制定部門規章，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增 加本部門的權力、減少本部門的法定職責。二是制定地方政府規章，沒有法律、行政法規、地方性法規依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。同時，考慮到地方實際工作的需要，應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章，規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規。

（二）關于發揮人大在立法工作中的主導作用

立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。此次立法法在以下幾個方面加以補充和完善：一是全國人大及其常委會通過立法規劃、立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排。二是加強和改進法律起草機制，立法法規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。三是更多發揮人大代表在立法中的作用。立法法規定，編制立法規劃和立法計劃，應當認真研究代表議案和建議；全國人大常委會審議法律案，應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋；全國人大專門委員會和常委會工作機構進行立法調研可以邀請有關的代表參加；全國人大常委會會議審議法律案，應當邀請有關的全國人大代表列席。

（三）關于深入推進科學立法、民主立法

深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。立法 法規定：一是將提高立法質量明確為立法的一項基本要求，在總則中作出規定。二是拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。三是健全審議和表決機制。立法法規定，調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款設立單獨表決制度；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決。四是增加法律通過前評估、法律清理、制定配套規定、立法后評估等一系列推進科學立法的措施。

（四）關于完善制定行政法規的程序

立法法規定：一是對國務院編制立法計劃提出要求，國務院立法計劃中的法律項目應當與全國人大常委會的立法規劃和立法計劃相銜接。國務院法制機構對國務院各部門落實立法計劃的情況，應當及時跟蹤了解，加強組織協調和督促指導。二是對行政法規的起草提出要求，行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人大代表和公民的意見。重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。行政法規草案應當向社會公布，征求意見，但是經國務院決定不予公布的除外。

（五）關于加強備案審查

規范性文件備案審查是保證憲法法律有效實施、維護國家法制統一的重要制度。按照黨的十八屆四中全會決定關于加強備案審查制度和能力建設的要求，根據各方面的意見，立法法增加規定：一是全國 人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查。二是全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，并可以向社會公開。三是民族自治地方制定的自治條例、單行條例和經濟特區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

（六）關于對司法解釋的規范和監督

司法解釋對于司法機關依法正確行使職權是必要的。按照黨的十八屆四中全會精神，針對目前實踐中司法解釋存在的問題，根據各方面的意見，立法法增加規定：一是最高人民法院、最高人民檢察院對審判工作、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。二是最高人民法院、最高人民檢察院在行使職權中遇有立法法規定情況的，應當向全國人大常委會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。三是最高人民法院、最高人民檢察院作出具體應用法律的解釋，應當報全國人大常委會備案。四是除最高人民法院、最高人民檢察院外，其他審判機關和檢察機關，不得作出具體應用法律的解釋。

三、新增賦予235個地級市地方立法權后對政府法律顧問工作的影響

新修訂的立法法第72條規定，設區的市人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與 管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對社區的市指定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市有兩個概念，一個是已經有立法權的49個較大的市，第二個是235個新增加的設區的市（地級市），彭山縣2014年撤縣設區之后，現在的眉山市屬于新增加的設區的市之一。

城市建設和管理、環境保護，一直都是政府管理中的難點。以環境保護為例，東坡區城區周邊存在眾多造紙廠、泡菜廠等污染企業，在經濟大跨步前進同時，治污壓力巨大。盡管近年來在環保措施方面頻出重拳，由于沒有地方立法權，某些制度只能以“紅頭文件”的形式出現，這也帶來了行政處罰標準模糊、于法無據等弊端。立法法賦予眉山市人民代表大會及其常務委員會立法權以后，就可以專門將“紅頭文件”涉及的問題以地方性法規方式予以確定；同時，我們市人大及常委會還可以就岷江流域的污染治理和生態環境保護等問題制定專門的地方性法規，予以解決矛盾。

當然，對于普通大眾而言，此次立法法的修訂中，最大的亮點莫過于稅收法定、現行限購問題的立法規范等與個人生活息息相關問題；但是作為政府機關法律顧問的律師，立法法賦予地方立法權后，市人大及其常委會在制定我們眉山市自己的地方性法規時，律師可以參與其中。律師作為法律職業中最具有職業化操作的人士，站在中立的立場上，對相關法律問題提出意見和建議，同時還可以進行前置性審查。有利于制定出的法律具有可操作性、兼顧各方利益的公平公正 7 的地方性法規。

最后，我相信立法法賦予地方立法權后，眉山市依法治市工作有了地方性法規的規范和指引必將取得更加顯著的成績。

第五篇：《合伙企業法》的修改對私募基金發展的推動意義

《合伙企業法》的修改對私募基金發展的推動意義

中國律師網

2008-03-04 10:38:38.0

郭洪魁

前言：中文“私募基金”一詞，在國外一些國家的法典和英文大詞典中并沒有相應的詞。私募(Private Placement)是相對于公募(Public offering)而言，是就證券發行方法之差異，以是否向社會不特定公眾發行或公開發行證券的區別，界定為公募和私募，或公募證券和私募證券?；?Fund)，作為一種專家管理的集合投資制度，在國外，從不同視角分類，有幾十種的基金稱謂，但翻遍這些基金名稱，把“私募”和“基金”合為一體的官方文件的“私募基金”(Privately Offered Fund)英文一詞，卻未發現。

在我國近期，金融市場中常說的“私募基金”或“地下基金”，往往是指相對于受我國政府主管部門監管的，向不特定投資人公開發行受益憑證的證券投資基金而言，是一種非公開宣傳的，私下向特定投資人募集資金進行的一種集合投資。

有限合伙制作為合伙制度的一個重要組成部分，在國外已經得到充分的利用，對社會的創業投資的發展壯大起到重要的推動作用；隨著我國經濟的發展，中國將成為世界第四大經濟實體，國內創業投資的熱情越來越高，各類私募基金的數量和規模也越來越大，對國民經濟發展促進作用也越來越大，急需要通過法律對私募基金予以“正名”，《合伙企業法》對有限合伙制度的確立恰恰是順應了這一要求，將對私募基金的良性發展起到法律保障作用。

關鍵詞：合伙企業法 有限合伙 私募基金

《中華人民共和國合伙企業法》由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議于2006年8月27日修訂通過，自2007年6月1日起施行。本次我國《合伙企業法》的修改的最大亮點在于規定了有限合伙人以及有限合伙企業的企業形式，豐富了我國企業的的類型，降低了風險投資人的投資風險。目前市場經濟比較發達的西方國家，無論是大陸法系還是英美法系，大多以成文法的形式確認了有限合伙的法律地位。有限合伙在各國得到了迅速的發展。據統計，在美國，風險投資機構中，有限合伙制公司約占80％，而在90年代，美國有限合伙公司參與的風險資本所占的市場份額已達到80%以上?？梢?，有限合伙中是中小型企業，尤其是創業投資KM117547v1 的有效選擇甚至是最佳選擇。

我國確立有限合伙制度對于推動我國創業投資市場尤其是私募基金的發展具有里程碑式的意義，在《合伙企業法》修改以后，已經對我國的私募基金發展起到明顯的推動作用，全國各地的私募股權有限合伙企業已如雨后春筍班不斷涌現：2007年6月28日，南海成長創業投資有限合伙企業在深圳成立，成為新修訂的《中華人民共和國合伙企業法》生效后國內第一家以有限合伙方式組織的創業投資企業，也是國內首家真正意義的私募股權基金；8月 25日，以溫州資本為主體的浙江首家公開意義上的私募股權基金――溫州東海創業投資有限合伙企業（下稱“東海創投”）低調成立，該基金擬募集5億左右的資金，主要投資擬上市的溫州企業，這是我國自今年6月實施新的《合伙企業法》后，長三角地區出現的首家人民幣私募股權投資基金。

有限合伙制度之所以具有如此巨大的作用主要在于有限合伙特殊的制度設計和法律規定。

根據修改后的《合伙企業法》規定，有限合伙企業不同與合伙企業的主要特征在于：

1、組成不同，有限合伙企業由普通合伙人與有限合伙人共同組成，必須在企業名稱中注明“有限合伙”字樣。其中，有限合伙人以其出資額為限對企業的債務承擔責任。

2、出資方式不同，有限合伙企業的有限合伙人可以用貨幣、實物、知識產權、土地使用權或者其他財產權利作價出資。但是不得以勞務出資。

3、對合伙事務的管理不同，有限合伙企業中，由普通合伙人執行合伙事務。有限合伙人不執行合伙事務，不得對外代表合伙企業。這一點與大陸法系國家的“隱名合伙”制度非常相似。

4、競業限制寬松，有限合伙人可以同本有限合伙企業進行交易，可以自營或者同他人合作經營與本有限合伙企業相競爭的業務。這一點在普通合伙企業是不被允許的。

5、對出資的處分有比較大的自由度，有限合伙人可以不受限制地將其在有限合伙企業中的財產份額出質（但在合伙協議中可另行約定限制條件），也可以在提前三十日通知其他合伙人的情況下，向合伙人以外的人轉讓其在KM117547v1

有限合伙企業中的財產份額。

6、合伙人資格的繼承不同，繼承人和權利承受當然人取得有限合伙人的合伙資格，不需要象普通合伙企業那樣，需要取得其他合伙人的一致同意方可成為合伙人。

根據有限合伙企業的以上法律特征，可以看出有限合伙企業對于私募基金發展壯大的推動作用在于對投資風險的規避，投資者能夠以有限合伙人身份投入資金并承擔有限責任，而基金管理人則以少量資金介入成為普通合伙人并承擔無限責任，基金管理人具體負責投入資金的運作，并按照合伙協議的約定收取管理費?？陀^上，基金管理人承擔無限連帶責任，是對投資者利益的進一步保護。

此外，根據修改后《企業合伙法》的規定，除國有獨資公司、國有企業、上市公司以及公益性的事業單位、社會團體不得成為普通合伙人，其他的法人企業、組織可以成為普通合伙人。投資人可以成立有限責任公司作為普通合伙人加入有限合伙企業，作為基金的管理人，投資人僅以有限責任公司的凈資產對合伙企業債務承擔無限責任，極大的規避了無限連帶責任的法律風險和投資風險。（按照《公司法》第15條的規定，除法律另有規定外，公司不得成為對所投資企業的債務承擔連帶責任的出資人，這樣，就使得基金公司、證券公司、風險投資公司以普通合伙人身份進入有限合伙企業，有待澄清，對此，《合伙企業法》與《公司法》之間出現的法律縫隙應當彌補。但是，實踐中，已經有一些地方的工商登記部門準予有限責任公司登記成為有限合伙企業的普通合伙人，而法律的制定和修改往往滯后于法律實踐，而又往往是法律實踐帶動了法律的修改和完善）這種投資方式理所當然的受到風險投資人的歡迎，極大的調動了投資者的投資熱情；而一般合伙中，所有合伙人都要承擔無限責任，投資者的投資風險無疑要大得多：一旦投資失敗，投資者不僅喪失了在合伙企業中的出資，還可能會負上巨額債務，甚至傾家蕩產。這樣，投資者勢必不會輕易選擇一般合伙作為其投資對象。

同時，根據《國務院關于個人獨資企業和合伙企業征收所得稅問題的通知》的規定，自2000年1月1日起，對個人獨資企業和合伙企業停止征收企業所得稅，其投資者的生產經營所得，比照個體工商戶的生產、經營所得征收個人所得稅，如此一來，對合伙企業不重復征稅制度，使得私募基金中的個人投資者，可以合法享受證券投資收益的免稅優惠，這符合私募基金投資者利益。

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最后，相比公司繁瑣的設立程序，嚴格的法律要求，復雜的法人治理結構，有限合伙設立顯然相對簡單，尤其適合中小型企業的創立與發展。

此外，對于我國蓬勃發展同時又面臨融資困難的房地產企業來說，修訂后《合伙企業法》的施行，標志著我國房地產業引入有限合伙制的法律政策環境已經具備，有限合伙制將成為國內房企項目開發的重要企業組織形式，私募基金將成為房地產企業融資的重要途徑，同時也有利于將“炒房團”式的民間游資整合到法律的監管和調控之下，推動房地產投資市場的良性發展。

從前面的分析，我們知道有限合伙是一種優于公司制，并能使一般合伙人更關注企業投資效益的創業投資組織形式。對于有限合伙人而言，他們希望以其有限的資本取得更高收益，又不愿承擔無限責任，有限合伙能夠滿足他們的這一愿望。有限合伙作為合伙的一種形式，根據現行稅收政策不繳納企業所得稅，投資收益在作必要扣除后完全分配給投資者，能使有限合伙人獲得比在有限責任公司或股份公司更高的投資收益，同時由于他們在這種合伙中只承擔有限責任，其責任程度與在有限責任公司中所負責任相等，但收益卻要高于有限責任公司。與此同時，無限責任合伙人承擔的無限責任和他們在尋找高回報投資項目的能力、管理經驗上的魅力和專業背景，能使其他投資者放心地把錢交給他們管理，從而能吸引更多的投資者參與創業投資，進而促進科學技術和整個國民經濟的發展。

（作者：郭洪魁，河南文豐律師事務所）

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