第一篇：困境與出路：民事行政訴訟監督的可持續發展

重慶市檢察機關第二屆理論年會

困境與出路：民事行政訴訟監督的可持續發展

劉昕① 陳今玉②

內容摘要：審判權與檢察權是對立統一的矛盾體，民事行政訴訟監督的存廢討論不合我國“議行合一”下形成的“一府兩院”格局語境，目前檢法兩家存在互相抵觸對方，這種自我防御只是矛盾的對立性體現。形成審判權與檢察權的協同性發展，化兩者的對立為統一，提高民行訴訟監督的能力和技巧，以程序正義為監督理念引導審判權走向相對獨立③。完善民行訴訟監督程序，整合檢察機關自身資源，實現民行訴訟監督的可持續發展。

關鍵詞：民事行政 訴訟監督 程序正義 可持續發展

十七大報告中提出：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求。加強憲法和法律實施，堅持公民在法律面前一律平等，維護社會公平正義，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威。深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權?！倍裥性V訟監督是依法治國的具體要求，通過訴訟監督實現審判權定紛止爭、促進和諧的價值是民行訴訟監督的價值期待。然而，司法實踐中的民行訴訟監督有必要進行反思和突圍，尋找機制協調的支點。

一、民行訴訟監督的現狀：問題與障礙④

在我國，檢察機關基于憲法賦予的權利對人民法院作出的生效民事、行政裁判進行法律監督的歷史已經或長或短地走過了幾十年⑤。同時，我國的社會經濟 ①② 劉昕，南岸區人民檢察院檢察長。

陳今玉，南岸區人民檢察院民行科助理檢察員。③ 顧培東學者認為：訴訟機制具有開放性的一面，故司法獨立只是相對的獨立。筆者認為作為司法權的具體形式的審判權同樣也具有相對性的特征。見顧培東：《社會沖突與訴訟機制》，法律出版社2004年6月版，第187－192頁。④ 民事行政訴訟監督又稱之為民事行政檢察監督或民事行政法律監督。本文認為民行訴訟監督是一種動態的監督，對法院的整個審判程序及程序所產生的實體結果進行監督。用民事行政檢察監督并不能完整的概括檢察監督的含義，呈現的是一種靜態的監督方式。故本文用民事行政訴訟監督，簡稱民行訴訟監督。⑤ 中國的民事行政訴訟檢察監督制度建立于20世紀40年代末50年代初。見楊立新：“民事行政訴訟檢察監督與司法公證”，載《中國法學》2000年第4期第45頁。制度已從計劃經濟向市場經濟轉變，社會正處于轉型時期。盡管這個轉型時期的長短目前很難作一個準確的界定，但轉型時期所具備的社會特征已經表明我國正處于這個轉型時期的“陣痛”階段。如果聯系我國的法律監督的歷史發展脈絡來看，有必要對我國的民事行政訴訟監督現狀作一個梳理，以期發現個中的變化與存在的問題。

（一）現行民行訴訟監督的模式及其弊端

憲法第129條規定：中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。民事訴訟法第14條規定：人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。行政訴訟法第10規定：人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。上述三部法律的規定是檢察機關有權對法院的審判進行監督的依據。我國的民行訴訟監督模式一般稱為事后監督干預型。①同時，其固有的局限也是客觀存在的。②筆者認為，我國現行的民行訴訟監督模式存在以下幾個方面的弊端：

1、事后監督模式與監督價值的實現相沖突

立足于我國民行訴訟監督模式的特征，我國的民行訴訟監督主要是一種事后監督，對法院作出的生效裁判進行有限的司法審查。這種有限主要體現在檢察院對法院的民行監督對象、檢察院調查取證、檢察院參與訴訟等方面的有限。由此決定了民行訴訟監督價值的方向，目前，我國民行訴訟監督價值主要包括：保證法院正確行使審判權，維護法院裁判的司法權威，監督國家法律的統一適用，適當參與訴訟維護公共利益等。但在司法實踐中，現行的監督模式與監督價值發生了沖突。主要表現為：檢察院的抗訴破壞了法院裁判的既判力，影響了生效裁判的穩定性，尤其是影響了我國法院裁判的域外效力，無限制的啟動再審程序侵蝕了裁判的司法權威，不自覺的干擾了法院審判權行使的節奏，抗訴所帶來的負面因素在一定程度上抵銷了法律監督所產生的積極因素。

2、事后監督模式與程序正義的實現相沖突

程序正義的要求并沒有涵攝在我國目前的民行訴訟監督模式之中，事后監督模式主要側重于實體的監督，對程序正義的關注是近幾年訴訟發展的結果?！俺绦?① 湯維建教授認為我國的這種監督模式具有以下幾個特征：第一、以國家干預為主，法制統一為輔，第二、以實體監督為主，程序監督為輔，第三、以事后監督為主，事先監督為輔，第四、以職權監督為主，人權保障為輔。見湯維建：“我國民事檢察監督模式的定位及完善”，《國家檢察官學院學報》，2007年第1期，第66－67頁。② 湯教授認為：我國的民事檢察監督模式存在以下局限性：

1、干預而非保障，2、監督而非參與，3、公權而非私權，4、實體而非程序，5、外在而非內在，6、公訴而非公益。見前揭書第67－68頁。的正義總是被與通過程序而達到的結果正義聯系起來考慮?！雹俣鴻z察院對法院的民行訴訟監督是對法院的法官在經過了程序之后所凝固的實體結果進行重新解封。由于程序的不可逆性，檢察院的監督有其天然的局限性，對法院生效裁判的監督在程序上就無法一一重現，法院因程序所存在的問題可以進行事后修補、完善，在法院的庭審筆錄中很難找到庭審程序進行時所遺漏環節的證據。這種局限促使檢察院的監督視角不是著眼于裁判的程序問題而是裁判的實體問題，從而在監督模式與程序正義之間產生沖突。眾所周知，訴訟發展到今天，程序正義的理念事實上已經注入到公力救濟機制的血脈之中了。民眾對公力救濟機制下經程序所產生的實體結果保持了一個基本的判斷標準：程序比實體直觀，程序正義比實．．．．．．．．．．．．．體正義容易被感知，從正當的程序中產生的實體結果更具有折服力和親和力。．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．

3、事后監督模式引發檢法兩家互相抵牾

從民行監督檢察權的運行來看，檢察院的民行監督在司法實踐中得到法院的認可度并不高，甚至檢法兩家就此產生互相抵制。最典型的事實就是目前都在熱討民事抗訴制度的存廢問題，其中火藥味最濃的莫過于檢法兩家之間對此的爭論②。這種爭論雖然不排除有部門利益因素存在，但檢法兩家之間因民行監督而產生的隔閡與抵牾已是事實。這個事實反映了我國的民行訴訟監督機制已存在深層次的問題，這些問題得不到解決，不利于民行訴訟監督機制的良性運轉。首先，民事訴訟是解決私權糾紛的，檢察院的民事抗訴實際上是對私權糾紛的一種強力介入。這種介入不僅打破了理論上“兩造對立”格局，也打破了法院與當事人之間的等腰三角形格局，自然會迎來包括當事人在內的條件反射式的抵觸。③其次，檢察院認為民行抗訴只是法律監督的一種方式，檢察院對大量的民行申訴案件所做的服判息訟工作也是一種監督，這種監督事實上是維護了法院的司法權威。法院不能只看到抗訴所帶來的“不悅”，更應看到檢察院因做息訟服判工作所產生的作 ①谷口安平著（日），王亞新、劉榮軍譯：《程序的正義與訴訟》（增補本），中國政法大學出版社，2002年11月，第2頁。

② 最有代表性的觀點見楊立新：“民事行政訴訟檢察監督與司法公證”，《法學研究》2000年第4期第45－71頁，楊的論文主張要加強法律監督，拓寬監督范圍。同時刊登的最高院副院長黃松有：“檢察監督與審判獨立”，《法學研究》2000年第4期第72－82頁。黃的論文認為檢察監督是對審判獨立的一種干預，不利于審判權的獨立行使，有損司法權威，應該予以限制。持限制觀點的還有景漢朝法官，見景漢朝等著：《審判方式改革實論》，人民法院出版社1997版。③ 湯維建教授認為：作為私權主體并不希望自已的私人領域出現國家公權力的干預，當檢察監督權對民事訴訟進行介入與滲透時，會當然的遇到糾紛主體條件反射式的抵觸。筆者對此觀點非常認同，故借用此說法。用。而法院對檢察院所做的服判息訟工作并不認同，認為服判息訟是當事人的覺悟，法院的裁判內容與裁判質量決定當事人是否服判息訟，而不是檢察院的介入決定當事人是否服判息訟。

（二）現行民行訴訟監督機制運行的障礙

如前所述，現行民行訴訟監督本身所固有的局限決定了其在司法實踐中運行中必然存在的障礙。具體而言，有以下幾個方面：

1、外部障礙（1）法院

在司法實踐中，民行檢察監督權與審判權并沒有像法律規定的那樣和諧共生，相反，檢法兩家就民行訴訟監督常?；ハ嗯懦?，挈肘頻生。主要表現為：增設抗訴案件再審改判必須經過審判委員會討論決定的額外審理程序；對民行抗訴案件的結案方式進行“技術處理”；如在再審庭審中要求當事人調解，調解成功后再要求申訴人以撤回申訴為由終結訴訟。對民行抗訴再審案件形成“三不改”原則①，人為降低法院再審改判率，迎合法院系統內部的考核機制；對檢察院的抗訴進行冷處理，先維持原判，然后法院自行啟動再審程序進行改判。以上法院存在的問題以“潛規則”的形式制約著檢察院的民行訴訟監督。

檢法兩家對民行訴訟監督明顯的分歧還表現在最高人民法院以司法解釋的形式對檢察院的抗訴權進行限制性規定。如下列情形檢察院抗訴的，法院不受理：①人民檢察院對執行程序中的裁定抗訴的；②人民檢察院依照督促程序、公示催告程序和破產還債程序審理的案件進行抗訴的；③人民檢察院對訴訟保全裁定的抗訴。上述司法解釋的規定進一步縮小了民行訴訟監督的空間，并且由被監督機關對監督機關的監督范圍進行界定有違程序正當。

（2）社會民眾

民行訴訟監督的案源主要是申訴人的申訴，申訴人對檢察院的期待值與信任度決定了檢察院的訴訟監督力度。但在司法實踐中，檢察院民行部門的受理案件中申訴人主動申訴的比例不高。大部分案件來源于政府、人大、信訪等部門的移送。申訴人主動申訴比例不高的主要原因是絕大多申訴人不知道檢察院有受理民行案件申訴的職能，有一小部分是認為到檢察院申訴成功率不高，不信任檢察院 ① 三不改原則即能不改盡量不改，可改可不改一定不改，必須改的采取技術處理改。見王景琦 楊福珍：“2003－2006年全國法院再審維持原判的民行抗訴案件復查情況分析”，《民事行政檢察指導與研究》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編，中國檢察出版社，總第7集，2008年1月版，第259頁。的訴訟監督能力。新民事訴訟法生效后，檢察院民行部門的申訴案源可能會出現干枯的局面。

2、內部障礙

（1）檢察院自身的硬件障礙

“民事行政檢察工作在執法理念、辦案模式以及法律適用方面與檢察機關的偵查、批捕、起訴、刑罰執行監督等主導地位的工作內容有較大差別，在檢察工作的總體布局中體現出一定的特殊性和自身專業性?！雹儆绕涫敲袷路申P系的多樣性、復雜性，行政法律關系被告主體的特殊性，決定了民事行政檢察工作的艱巨性、長期性。而檢察院在對民行部門的定位及人員的配置上與民行檢察工作本身的需要并不相適合?！斑@幾年，民行干部整體素質有了較大的提高，但就全國范圍來看，民行干部隊伍長期存在的民商法律專業不多、年齡結構老化、辦案骨干流失嚴重等狀況并未從根本上得到改變。民行檢察隊伍整體素質與民行抗訴工作要求不相適應，專業化程度不高，業務水平參差不齊。”②例如：在一些基層檢察院，民行科被視為“養老科室”、“退休人員休養站”?？梢韵胂?，在這種觀念影響下建立的民行部門是很難擔當民行訴訟監督的重任。事實上，民行部門的人員配置更要考慮人員的專業結構、年齡、綜合素質等因素。我們知道，目前法院的民事行政審判庭是進行了專業分類的，法官的配置也是綜合考慮了專業知識等成分的。而檢察院的民行部門作為唯一對法院幾個專業的民事行政庭進行法律監督的部門，在人員的配置上應優化配置。因此，在法院的民事行政庭的法官配置已走向專業化、素質化的背景下，檢察院民行部門人員的配置不能再停留在原來的思維模式上，應更注重專業化發展。

（2）檢察院自身的軟件障礙

檢察院民行部門不僅在部門定位、人員配置上存在自身的障礙，在抗訴理念、考核體系等方面也存在障礙。在抗訴理念上，存在以下四個方面的誤區：①可抗可不抗不抗。首先，可抗可不抗的提法不符合法律規定。民事訴訟法第187條規定，上級人民檢察院對下級人民已經法院發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第179條規定情形之一的，應當提出抗訴。檢察機關是法律專門監督機關，對 ① 見北京市人民檢察院聯合課題組：“檢察機關民事行政檢察工作的專業化發展”，《法學雜志》2008年第1期第119頁。②見王景琦、楊福珍：“2003－2006年全國法院再審維持原判的民行抗訴案件復查情況分析”，《民事行政檢察指導與研究》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編，中國檢察出版社，總第7集，2008年1月版，第258頁。有錯誤的裁判提出抗訴是檢察機關的法定職責，只存在該抗不該抗的情形，在這一點上是沒有自由裁量的空間。而可抗可不抗不抗顯然是檢察機關給自已賦予了自由裁量權，是不作為行為。其次，可抗可不抗的標準沒法量化。由于民行抗訴不是實行同級抗，在司法實踐中，可抗可不抗不抗常常成為上級檢察機關濫用抗訴決定權的借口與托辭，容易滋生司法腐敗，可抗可不抗不抗也就成了個別人情案、關系案的“遮羞布”。②法律效果讓位社會效果。在涉及到影響較大的、人數眾多的案件，檢察院的民行部門通常以顧全社會穩定、社會效果優于法律效果等理由對該類案件實行一票否決，而不再對該類判決進行實體與程序上的法律評價和審查。這種抗訴理念事實上是掩蓋和回避矛盾，無益于矛盾的最終解決。也是檢察機關對自已解決糾紛能力不自信的表現，同時，也進一步驗證了民眾對檢察院訴訟監督能力的懷疑。③重民事忌行政。在檢察院存在“重刑輕民”的慣性思維，在檢察院的民科部門存在“重民輕行”的傳統。從近幾年全國民行抗訴案件情況來看，檢察院對行政案件的抗訴力度遠遠小于民事案件。有的基層院甚至出現對行政案件抗訴的空白。造成這種局面最為關鍵的一個原因是檢察機關對行政案件存在“畏難情緒”，認為行政案件的被告較特殊，牽涉到方方面面，對行政案件的抗訴保持一定的沉默為宜。

在考核體系上存在考核方向本末倒置、考核指標不合理、不科學等因素?？己梭w系是民行檢察工作發展的內在動力，如果考核體系不科學，不合理，容易挫傷民行檢察官的積極性，剌激下邊弄虛作假。

二、民行訴訟監督的可持續性：反思與突圍

（一）現行民行訴訟監督需要做反思

民行訴訟監督到底需不需要？審判權與檢察權怎樣才能和諧共生？這是民行訴訟監督可持續發展的關鍵所在。憲法第129條的規定為民行訴訟監督的可持續發展提供了根本的依據。在我國，審判權與檢察權是在人大制度平臺下兩種平行運行的權力。民行訴訟監督必須可持續發展，才能保證審判權的正確行使。

2008年4月1日民事訴訟法修正案正式生效。此次民事訴訟法的修改主要著眼于解決“申訴難”與“執行難”兩大固疾。從修改幅度來看，此次修改只是權宜之計，隨著立法條件的成熟，民事訴訟法必然面臨一次全面性的修改。此次修改的效果還有待于檢測，但修改的方向與內容可以判斷，審判權需要加強監督，法院與檢察院必須共同為解決“申訴難”問題做出努力。縱觀近幾年來民行訴訟監督的 情況，當前我國民行訴訟監督的主要矛盾是：審判權的不斷獨立成熟與民行監督．．．．．．．．．．．．．．．權的相對弱小萎縮之間的博弈制約了當事人訴權的保障與消耗了法院裁判的司法．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．權威所產生的司法矛盾。這個主要矛盾決定了當前民行訴訟監督要實現可持續發．．．．．．．．．．展必須對現行的監督模式進行反思。造成現行民行訴訟監督相對弱小萎縮的原因主要有以下幾個方面：

1、立法上先天性不足

無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，檢察院在立法上對民事行政生效裁判只能進行事后監督。監督的范圍只能是法院生效的判決、裁定，并且判決和裁定的范圍也進行了直接和間接的限制。檢察院對法院的執行程序監督一直只能停留在理論上。監督的方式是抗訴，盡管最高人民檢察院又增加了檢察建議的監督方式，但總體來說，民行訴訟監督的方式很單一。從近幾年的監督情況來看，民行訴訟監督存在萎縮的趨勢。

2、民行檢察辦案機制滯后

由于立法上對檢察院的民行監督規定得很單薄，檢察院民行部門就受理申訴案件后的程序性規定在民事訴訟法與行政訴訟法上呈現空白。比如檢察機關的抗訴期限。①因此，不像法院受理民事行政案件一樣，立案、審理、宣判、執行等程序及期限在立法上有明確的規定。檢察院對受理申訴案件后所要進行的程序是由最高人民檢察院另外制定單行的辦案規則予以明確。檢察院的民行辦案機制雖然對申訴案件的辦理程序進行了期限上的規定，但由于立法上沒有規定檢察院辦理民行案件時享有調閱案卷權、調查取證權等，在實踐中，民行辦案期限往往受制于法院對這些權能的限制，從而使檢察院的民行抗訴期限成為一個橡皮尺，加重了申訴人的訴訟周期和精神成本。

檢察院民行辦案機制滯后的另一個方面就是由于基層檢察院沒有抗訴權，是上級檢察院事實上的“辦案組”。而大量申訴案件的基礎性工作都是由基層檢察院完成，但基于抗訴權的需要，上級檢察院在提出抗訴前必須對基層檢察院辦理的申訴案件進行重復立案、審理。這樣就造成司法資源的浪費和時間上的拖沓，導致 ①所謂抗訴期限，是指檢察院在一定的期限內根據法定事由向人民法院提起抗訴，逾期喪失該項權力并承擔相應法律責任的一項制度。見田平安：“完善民事抗訴制度是立法的緊迫課題”，《民事行政檢察指導與研究》，最高人民檢察院民事行政檢察廳編，中國檢察出版社，總第7集，2008年1月版，第147頁。整個民行辦案機制的滯后。

3、檢察官心證缺失

法官心證，就是法官的內心確信。法官在進行司法裁判、形成裁判文書時，有一個心證形成和公開的過程。法官的心證公開成為近幾年我國庭審程序改革的重點，但檢察官的心證這一提法還未浮出水面。檢察官在辦理民事行政申訴案件時有沒有心證？這是檢察官心證存在的前提。從法律監督的視角來理解檢察官心證存在的必要性，筆者認為：民行訴訟監督就是檢察官對法官經過法定程序形成．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的凝固的實體結果進行程序與實體上的解凍，這個解凍過程實質上就是解凍法官．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的心證形成過程。檢察官解凍法官心證形成過程就是檢察官心證形成的過程，解．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．凍的結論將成為檢察官決定是否抗訴的基礎。而司法實踐中，檢察官對民行申訴．．．．．．．．．．．．．．．．．．．案件審查心證的形成基本上是支離破碎甚至是缺失的。

4、檢法兩家缺乏互信

客觀地說，當前法院對民事實體法應用的側重及偏斜，對程序操作運行的不屑以及對程序正義的漠視是事實。而檢察院既不重程序也不重實體，對法院程序運行的陌生，對實體適用的生疏是導致抗訴不力的主要原因。其次，法院對檢察院法律監督能力的質疑與不屑和檢察院對法院監督方式的舍本逐末弱化了檢察機關在社會中的地位，法律監督權威得不到認可。再次，法院對檢察院民行部門的工作職能及辦案機制不熟悉、不接受、不配合。上述這些因素影響了檢法兩家互信機制的建立，尤其是法院對檢察院的抗訴理由和檢察院對法院的再審結果之間的不互信，削弱了民行訴訟監督的司法權威機制。

（二）現行民行訴訟監督必須要突圍

“中國設立法律監督機關是由國體、政體、國情及制度傳統決定的，它較好地反映了中國憲政制度下對國家權力監督制約，以保證權力在法治軌道上運行的客觀要求；法律賦予檢察機關的諸項職能是科學、合理的，應朝著強化的方向予．．以改革完善?！雹僖虼?，本文所指的民行訴訟監督的突圍主要是指：理順檢察權與審判權同質同構的制約關系，剔除不利于兩者和諧共生的觀念、制度，化兩者之間存在的矛盾的對立面為統一面，扭轉兩者互相消耗的局面。

①見朱孝清：“中國檢察制度的幾個問題”，載《中國法學》2007年第2期，第108頁。

三、民行訴訟監督可持續發展的實現：目的與路徑

（一）民行訴訟監督可持續發展的目的

無論是法院主張限制或廢除論還是檢察院主張加強論，在這場事關審判權與檢察權的關系辯論中，沒有真正意義上的勝負之分。因為，在我國實行人民代表大會制度政體下“一府兩院”的政治格局決定了審判權與檢察權同屬于司法權，并且兩者皆受制于人大。在這個前提下討論審判權要不要檢察權的監督不合討論語境。不管是法院認為檢察院的民行訴訟監督如何有礙審判權的獨立行使，削弱司法權威，影響既判力等，還是檢察院認為絕對的權力導致絕對的腐敗，檢察監督權是基于憲法的賦予等，都只是在檢察權與審判權這一對矛盾體的對立的一面中進行自我防御?？v觀古今中外，無論國政體之差異，審判權與檢察權之間的關系始終是哲學意義的矛盾的對立與統一進行轉化的折射。因此，檢法兩家或理論界與實務界就民行訴訟監督討論其存廢時，不僅可能偏離討論的方向，而且容易破壞交流的氛圍，都無益于實踐。因此，審判權要不要檢察權監督這個命題的討論從一開始就已陷入一個“無言的結局”。

民行訴訟監督如何實現可持續發展，進而衍生審判權與檢察權如何實現和諧共生的問題。既然審判權與檢察權是一個矛盾體，就有它們的共性與個性；而這個共性就是矛盾的統一性，個性就是矛盾的對立性。實現民行訴訟監督的可持續性，就是要讓檢察權與審判權的個性向共性靠攏，由它們對立的一面轉化為統一的一面①。在憲法規定檢察機關是審判機關的法律專門監督機關的前提下，如何讓檢察權與審判權協同性發展，②進而使審判權在檢察權的監督下完成自身的涅磐，達到檢察權與審判權的和諧共生是民行訴訟監督可持續發展的最終目的。

（二）民行訴訟監督可持續發展的實現路徑

1、完善立法規定

① 關于檢察權與審判權之間如何協調達到共生，龍宗智教授主張采取相對合理主義，認為檢察機關的監督是一把雙刃劍，它既可能有利于個案的公正處理，又可能損害審判的權威，扭曲訴訟的性質。在當前司法不公較嚴重時，承認檢察監督的相對合理性，應當對其進行必要的限制與改造。見龍宗智：“相對合理主義視角下的檢察機關審判監督問題”，載四川大學學報2004年第2期第69頁。還有人認為：抗訴監督與審判獨立之間具有一致性，這種一致性主要表現在以下幾個方面：

1、人民權利是兩者共同的邏輯起點。也就是說審判權與檢察權都是來源于人民權利。

2、司法公正是兩者共同的價值追求。

3、司法程序將兩者和諧結合。見潘傳表：“論抗訴監督與審判獨立之間的沖突與協調”，載黑龍江省政法管理干部學院學報2008年第1期第90頁。筆者認為：上述學者的觀點與本文主張檢察權與審判權之間具有矛盾的統一性理論相一致。②湯維建教授認為：目前我國的訴訟監督模式有一個特點就是對立型監督，如何實行協同型監督有利于兩者的協調、合拍。見湯維建：“我國民事檢察監督模式的定位及完善”，《國家檢察官學院學報》，2007，第1期，第74頁。雖然民事訴訟法于2007年進行了修改并于2008年4月1日開始生效，但此次修改只是著眼于解決當前司法實踐中申訴與執行兩大難題，更多問題的解決要期待下一次全面性修改。因此，民行訴訟監督的可持續發展實現的首要路徑是通過立法上的規定。筆者認為，現行民事訴訟法、行政訴訟法對訴訟監督規定得較粗糙，法律給檢察院留足自由裁量空間的同時，也給法院留下了抵觸法律監督的說辭。因此，建議下一次民事訴訟法、行政訴訟法修改時，對檢察院機關的監督對象具體化，同時，總結以往的經驗，從促進審判權依法獨立行使著眼，對檢察機關的法律監督范圍進行重新定位。減少介入私權自治機會，增加擔當公益維權角色。比如：增加檢察機關有權提起公益訴訟規定，修改民事行政受案范圍，增加檢察機關提起公益訴訟、家事訴訟的主體適格規定等。

2、民行業務專業化

承擔民行訴訟監督的是檢察院的民行部門，由于“重刑輕民思想”影響，民行部門人員的配置與民行業務極不協調，更無從談及民行部門人員業務的專業化配置。因此，民行部門的訴訟監督能力與訴訟監督職能出現嚴重脫節，尤其是基層檢察院的民行部門，在人員的配置上存在很大的隨意性和欠前瞻性思考。相比法院民事行政庭的分工具體、專業定向而言，檢察院的民行業務能力就顯得相形見絀。要實現民行訴訟監督的可持續發展，必須先固本強基，強化業務“內功”，才能提高監督能力和監督技巧。民行檢察官不僅要精通民事行政各類法律法規，而且要對法官的審判方式、審判思維、審判程序了然于胸，做到知已知彼。由于民行訴訟監督是事后監督，檢察官審查民行申訴案件的主要依據是法院的判決和庭審筆錄及申訴人的申訴理由。如何重現案件事實及尋找裁判誤差將考驗檢察官的專業知識、監督能力、人生閱歷等綜合素質。民行訴訟監督要實現可持續發展，個．．．．．．．．．．．．．．．案的有力監督不是目的，實體上的監督不是根本。糾正實體錯誤只能治標，糾正．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．程序錯誤才是治本。只有以程序正義標準對審判權進行監督才能引導其走向真正．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．的審判獨立，才能構筑真正意義上的“司法是社會正義的最后一道防線”。我想彼時，．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．審判權再也不會認為檢察權是多此一舉了。

3、整合民行檢察資源

檢察院系統內部的垂直性領導以及基層檢察院抗訴權的缺位在一定程度上造成檢察系統自身資源的內耗。換言之，直接審查案件的人沒有抗訴權，有抗訴 權的人不直接審查案件。這就出現檢察官對民行申訴案件的直接審查所形成的心證在實際辦案中出現不斷的上傳、翻譯，心證發出的信息必然在這種案件匯報機制中慢慢地減弱，最后必然影響案件審查結論。所以，要強化檢察院自身的監督能力首先要整合檢察院自身的檢察資源。要建立自上而下的業務分類指導制度，要形成專業化辦案機制和疑難案件討論平臺，對分管民行的檢察長及部門負責人實行定時專業培訓，及時更新執法理念和總結先進經驗。對新進人員實行法院實習過渡培訓，熟悉法院審判規律和判案思維。完善民行檢察辦案程序，科學合理制定辦理期限，縮短民行抗訴辦案周期，啟動抗訴程序實行檢察長負責制。保持民行辦案人員的相對穩定，形成以專業型人才為主的人才庫，保證民行訴訟監督的連貫性。不斷完善抗訴技巧和監督方式，提高化解糾紛的能力，協同審判權形成定紛止爭、促進和諧的合力。

參考文獻：

1、（日）谷口安平著，王亞新、劉榮軍譯，《程序的正義與訴訟》中國政法大學出版社，2002年11月版。

2、姚紅主編，《中華人民共和國民事訴訟法釋義》，法律出版社，2007年11月版。

3、最高人民檢察院民事行政檢察廳編，《民事行政檢察指導與研究》總第7集，中國檢察出版社，2008年1月版。

4、中國法學會民事訴訟法專業委員會、最高人民檢察院民事行政檢察廳編，《民事檢察制度熱點問題探索》，中國檢察出版社，2004年5月版。

第二篇：會計職業道德困境與出路

會計職業道德困境與出路

一、虛假審計問題突出

隨著市場化的不斷深入,競爭程度日益激烈,審計工作的要求越來越高,但是,公司賬目問題也越來越多,這就形成了尖銳的矛盾。當一些會計師事務所面對一些客戶不合理要求時,無法抵擋巨大的利益誘惑,放棄了自己應該堅持獨立客觀公正的原則要求。這種與被審計單位合謀進行賬目造假,提供虛假審計報告的行為日益突出,嚴重誤導了使用審計信息的人員。

二、切實提升會計職業道德的對策建議(一)深入開展會計職業道德教育

深入開展會計職業道德教育,是切實提升會計職業道德的基礎。一是要把《會計職業道德》作為專業必修課。專業教師在授課時,應著重對學生進行會計職業道德觀念的熏染,以使學生在工作以后,在會計工作崗位上能自覺依照會計職業道德行事,養成良好的工作習慣和品行。二是要加大對會計工作人員的再教育力度。對會計工作人員進行再教育時,要著重于對最新財經動態、會計法規的傳達,以便于會計工作人員及時糾正工作中存在的誤區。同時,會計工作人員也應該自覺的根據工作的實際情況,主動學習相關的會計法規和財經知識,養成良好的自我學習習慣。三是要加強法制教育。對會計工作人員加大相關的法律宣傳,促進其法制意識不斷增強,不僅有利于他們清晰明白違法行為的界限,還有利于他們運用法律武器保護自己的合法權益,增強與違法犯罪作斗爭的勇氣。四是要發揮先進典型與集體感染作用。各級領導不僅要在會計工作中以身示范,還要在日常會計工作中挖掘典型,樹立典范。通過對先進典型的宣傳和弘揚來影響廣大會計工作人員。在宣揚先進典型的同時,要鼓勵會計工作人員互相學習、互相激勵,兩者互相結合,相互促進,更有利于會計工作人員職業道德素質的提升。五是要促進教學方法多樣化。教師在課程教學中,應運用靈活多變的教學方法。教師應該結合會計工作的實際情況,靈活的開展課程活動,例如先進典型報告、正反事跡對比展示等,這樣不僅可以吸引受眾的興趣還可以使其熟練掌握會計職業道德的理論知識。通過對先進模范典型的宣傳和學習,進一步增強會計工作人員對會計工作的認同感,提升會計工作人員的道德素養,在社會上形成支持會計工作,為會計職業道德的建設營造社會氛圍。(二)健全會計監管體制機制

健全會計監管體制機制,是切實提升會計職業道德的保證。要不斷強化財政、稅務、工商等機關對會計工作的監管力度,定期或不定期開展會計工作清查行動,對于違反會計相關規定的人員應加大懲處力度,切實提高其違規違法成本。建立企業內部會計監管機構,使其直屬董事會,增強會計監督的針對性、獨立性、實效性。構建統一的信息集成系統,在依法檢查的過程中,對于查處的違紀行為,不僅可以依法采取相應的處罰手段,還可以將這種信息共享,使其他相應部門配合監督,對會計違規企業做出相應處罰,比如吊銷營業執照、禁止貸款等,形成會計監管合力,提高監管實效。(三)推進會計制度改革創新

推進會計制度改革創新,是切實提升會計職業道德的關鍵。要加快完善會計委派制度,逐步探索會計獨立于企業制度,加大第三方會計事務所對企業委派會計制度,改變會計隸屬企業的舊模式,切實增強會計工作者的獨立性,促使其有效監督企業經濟行為,并提供客觀真實的會計信息。加快探索會計公司化,制定更加完善的會計法律法規,規范企業與會計公司之間的合同,為第三方會計公司正常運轉提供法律保障,實施企業依據自身需要選擇會計公司模式。針對職業道德缺失的會計工作者,要加大對其所屬會計公司的懲處力度,嚴重者可以對其營業執照進行吊銷,形成多方合力來約束會計工作者的行為。要更加側重于會計制度的完善和修正,要把會計工作者的權力關進籠子里,最大限度消除不確定因素的影響,在制度的科學性、公平性、適應性方面下足功夫。要不斷豐富和補充會計制度內容,著力強化會計日常管理,從源頭上把虛假會計信息扼殺在萌芽時期。要進一步細化會計規章制度,嚴格規范會計業務流程,探索建立會計工作24小時監督機制,真正消除會計以權謀私的可能性。(四)提升會計從業人員思想道德素質

提升會計從業人員思想道德素質,是切實提升會計職業道德的重點。要強化企業領導對會計從業人員思想道德素質培訓的重視,把提升會計從業人員思想道德素質當作頭等大事來抓,積極舉辦相關培訓班,提高培訓頻次,促進培訓的針對性和實效性不斷增強。發揮好政工部門的引導作用,組織政工人員深入會計工作一線,了解會計工作者工作中遇到的難題,幫助其解決相關問題。增強對會計工作者的人文關懷,妥善解決好其生活和思想中遇到的困難,拓展會計工作者的升職空間,促進其對企業的歸屬感不斷增強。把會計從業人員思想道德素養培訓與企業文化融合在一起,通過企業文化的滲透作用加深會計人員對思想道德素養的認識,從而使之內化為自覺行動。會計職業道德建設關乎會計從業者就業前途,關乎企業對外形象,關乎會計業改革創新。大力強化會計職業道德建設,對于提高會計工作者就業競爭力、樹立良好企業形象、實現會計業可持續發展,具有十分重大的現實意義。我們只有把提升會計工作者職業道德當作頭等大事來抓,狠抓會計法律法規的落實,強化職業道德教育、監管體制機制創新、制度改革、從業人員思想道德素質提升等方面的工作,才能凈化會計從業環境,真真正正提升會計從業人員的整體素質。

第三篇：大學生就業：困境與出路

大學生就業：困境與出路

最近，據中國媒體援引人力和社會保障部的最新統計數據，二零一零年全國高校畢業生為630萬人，比去年的611萬多19萬人，加上往屆未能就業的，需要就業的畢業生數量很大，高校畢業生就業形勢十分嚴峻。嚴峻在哪里？隨著九十年代末大學擴招和教育產業化政策推行以來，大學生人數的增幅遠遠超過經濟增長所需要的人才增長，大學生就業不難才是怪事，“畢業即失業”成為中國大學生的普遍現象。盡管如此，中國教育部決定繼續擴大全日制專業學位碩士研究生招生規模，努力培養更多高層次、應用型人才。表面上看，研究生擴招能提高大學生學歷層次，可以緩解就業難。但是，如果不清理高等教育積弊，擴招研究生來應對就業難將是飲鴆止渴，使就業矛盾更加突出。八仙過海，各顯神通由于大學畢業生多，市場需求少，要獲得一個好的工作位置，就只有依靠社會關系，尤其是在報考和錄用公務員方面。通俗地說就是，“龍生龍，鳳生鳳，老鼠生兒打地洞”。父母在社會上是有權有勢有錢的，子女肯定能獲得一個好的工作位置。雖然中央政府三令五申，不準妻兒等直系親屬到本單位工作，但是中央政府不能禁止朋友安排我的子女，我安排朋友的子女這樣的友情交換。

現代版“上山下鄉”

面對嚴峻的就業形勢，胡主席和溫總理曾多次勉勵大學生要心系國家，努力學習，甘于奉獻，號召大學生到城鄉基層、中西部和中小企業去。而一些學者認為，要求大學生到城鄉邊遠地區工作做起來是相當困難的。

"不光是大學生可能不愿意去，即使去了，“大學生村官”也不是那么好當的。最重要的是農村的基層政權現在都是人滿為患，其中也有不少大專學歷的人，并不需要多少新大學生。即便有大學生被安排到那里去，當地的官員也會覺得僧多粥少而加以抵制。

戶籍松動

大學生就業難推動了中國戶籍政策進一步松動，國務院辦公廳在去年二月發布了《關于加強普通高等學校畢業生就業工作的通知》，提出取消對?？埔陨袭厴I生落戶中小城市的限制，這也意味著希望在北京、天津、上海和重慶等地落戶的外地籍高校畢業生仍要面臨戶籍問題。

有學者認為，取消戶籍限制雖然有助于畢業生在省城和地級市就業，也對畢業生在民營私企單位就業有幫助，但幫助不大。

自主創業之難

去年新上任的教育部長袁貴仁曾強調加強創業教育，優化政策環境。畢業生自主創業可以接受有補貼的創業培訓，享受稅收優惠政策，還可以申請小額擔保貸款。

但是當前大學生自主創業的現狀是參與者少、旁觀者多；從事的多是規模小的個體經營的行業，成功率低。而且，自主創業只適合少數人，具有創業素質和條件的人畢竟很少。依靠創業只能緩解就業難，要根本解決就業難問題基本上是天方夜譚。

現在大學生就業難的問題，是由許多原因造成的，既有社會原因，也有歷史原因。不過值得關注的是，這些沒有就業的大學生已經成為一個龐大的社會群體。如果就業問題不能得到很好解決，可能會引起社會不和諧、不穩定。

名列

（資料出處：http://《聯合：隨著金融危機仍然不斷影響我國實體經濟,在經濟高速發展和高校擴招的今天,大學生就業問題成為我們關注的熱點問題,本文試圖分析大學生就業難的原因,并從社會、學校、大學生

自身的角度出發提出解除困境的方法。早報網》）

近日，中國青年報記者就教育領域的一些熱點問題，對全國人大常委會委員、全國人大教科文衛委員會委員、教育部原副部長吳啟迪女士進行了獨家專訪。

大學生為什么就業難

關鍵詞：結構性過剩、擴招、就業率

中國青年報：最近我們看到新加坡《聯合早報》專門把您說過的一段話引用出來，作為一條新聞。該報刊登的您的原話是：“現在很多大學生找不到工作，原因怪擴招，我覺得沒有太多道理。現在大學生太多，這叫結構性過?！蠹叶枷朐诖蟪鞘挟敼珓諉T，有多少崗位呢？有很多地方需要他們去，他們不去。當然，不去也不能怪大學生，你為什么不增加緊缺人才崗位的吸引力呢？文革前，越到西部，工資越高，比如，新疆可以拿80塊錢，我們在北京只能拿46塊多，現在反過來了，那誰愿意到西部去?。俊痹搱笾赋觯挠^點是：就業率低不能全指責學校和教育部門，政府整體應該分析和反思。您是在什么背景和情形下談及這個問題的？您認為大學生“就業難”難在何處？

吳啟迪：我也是在接受媒體采訪時談到這個問題的。說大學生找不到工作就是因為擴招，問我怎么看。我的意思是，確實不要隨便地把“擴招”和“就業難”這兩件事情聯系在一起，當然從數字上看可能是這樣，因為現在大學生多了，畢業以后找工作的人也就多了，肯定會影響就業。這好像很直觀，但其實這兩者的關系很復雜，要作為一個系統來看。

為什么中國需要更多的大學生？假如中國現在毛入學率在23%的話，這并不算高，韓國是百分之七八十的毛入學率。當然也不是說越高越好，但至少23%是不高的。我一直說，文革造成了一個窟窿，那個窟窿要補，總有一天要把它補起來。因為10年不招生這種事情實在是不好解釋。我們作為一個要想發展的國家，如果要提高國民素質，要想搞創新型國家，大學生的數量要多，這是沒有問題的。

在這個時候就說大學生已經太多了，他們找不到工作了，我覺得不符合邏輯。大學生找不到工作，其實是一個結構上的問題。有些地方崗位沒多少，但是大家都想去，有的地方很需要人才，但大家又不愿意去。這個問題能怪年輕人嗎？我覺得不能怪他們。他們想的很多問題都很現實，不光是工資高低的問題，還考慮到將來，比如將來家庭怎么樣啦，孩子上學怎么樣啦。我覺得大家考慮這類問題很自然，不能總說他們不夠有理想、抱負不夠高什么的。這個時候，你就要考慮怎么把人吸引到需要人的地方去，這個責任是政府的。你理解我的意思吧，就是把它作為一個整體的、系統性的問題，從全局的角度來考慮，用什么樣的政策。而且也要防止蹺蹺板，不要按了這個，翹了那個。我們國家的城鄉二元結構不解決，這個問題將永遠存在。但是二元結構的解決，又跟人才很有關系，解決得好，就良性循環，解決得不好，就惡性循環。

我覺得我們國家的政府應該說是很有力量的，只要真把它當做一件事情去做。我們國家有很多研究機構，可以把它作為一個題目，好好去研究。我不認為這個事情想不清楚。

中國青年報：您所說的文革前的這種情況，到西部去工資會更高一些，這是因為當時實行計劃經濟，工資是由國家統一調配的?，F在已經沒辦法執行了。

吳啟迪：我們公務員的工資本來就是國家定的。為什么沒辦法？有好多國家，尤其是發達國家，它們也有這種情況。像日本、澳大利亞，都有這樣的例子。這些政府做得成，我們政府會做不成？我們有一個很強大的政府。

中國青年報：但在邊遠地區提供的就業崗位并不一定是政府職位。吳啟迪：當然有部分不是，但很多是。我覺得政府先做了，就會有影響力。中國青年報：它會有一種政策影響力。

吳啟迪：當然啦。上次我舉了法官和檢察官的例子。他們和律師不一樣，律師的收入很高，自己去做案子就可以了。法官、檢察官是公務員，在艱苦的地方，非常稀缺。

中國青年報：據我們所知，在我國一些邊遠地區的基層法院、檢察院，能通過司法考試的人寥寥無幾。

吳啟迪：現在有政策讓我們法學院學生三年級就考司法考試，以為他們考完了就可以去西部地區當法官、檢察官。我說這沒有抓對啊。那些學生考過了之后，為什么一定要去西部呀？他一樣可以不去。

中國青年報：他在大城市做律師，賺的更多。

吳啟迪：沒錯呀，怎么會制定這樣的政策呢？政策應該制定在用人的那一頭。但是用人的那一頭，教育部門只有建議權。

中國青年報：解決大學生就業的問題，誰負有最直接的責任？

吳啟迪：現在一說起責任，動不動就說“問責”，你們媒體很喜歡用。說實話，很多東西連權限都沒明確，怎么個問責法？所以我更傾向于找解決問題的辦法，而不是先說責任在哪里，“問責”反而弄得大家都很緊張，認為責任不是我的，就往外面推。

我覺得你們中國青年報提出這個問題來，本身就很有意義，共青團這些年為大學生就業做了很多事情。我一直說，光找教育部門是解決不了問題的。其實，教育部被罵罵也沒什么，但罵解決不了問題，沒解決問題才是最麻煩的。

中國青年報：考慮到就業難的事實，您覺得擴招的政策是繼續還是變化？

吳啟迪：擴招這件事，從2005年開始，政府已經人為地把它壓低了。其實人口自然的增長率也在減少。因為現在這個年齡段的孩子在減少。適齡學生最多的一年是2008年，到2009年已經朝下走了，2010年就更少了。

中國青年報：您曾說大學生就業率不該完全推到校長頭上？

吳啟迪：學校不是一點責任沒有。就業的事情當然跟教學質量有關，和專業設置有關。像這種問題，學校應該關注，應該敏感，應該跟蹤。但高校目前出現了一些情況，為了提高一次就業率的數字，畢業論文、畢業設計都不好好做。這種狀況從長遠看很糟糕，會使我們大學生的質量真正降低。許多大學最后一年就荒廢了，或至少荒廢半年。

你若問一個外國大學的校長，他不知道他學生的就業率，他真的不知道，因為國外沒這個概念，而一次就業率則更沒

有道理了。國外是后來才調查，有些人過了一年以后再就業可以吧？而我們現在就片面地追求一次就業率。這其中難免會有虛假成分。教育方面很多事情不要搞得太剛性，太剛性了，一件好的事情也會搞歪了。教育部原副部長：大學生就業難與城

鄉二元結構有關(2)2009年12月21日 09:15中青在線－中國青年報【大 中 小】 【打印】

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我國教育亟待國際認證

關鍵詞：教育認證、工程教育專業認證專家委員會

吳啟迪：另外我還想提一點，就是就業難跟教育質量問題是有關系的。因為有些人，比如說外國人，經常說我們的工科學生很多，但是質量比較差。這種話他們講得很多。我覺得他們這種講法，是吃牢我們一點，就是我們沒有參與到國際認證當中去，如工程教育認證、醫科教育認證、法學教育認證等。

中國青年報：加入國際性的教育認證組織，是由政府出面談的嗎？ 吳啟迪：這必須由非政府組織來做。中國青年報：我國有這樣的機構嗎？

吳啟迪：目前還沒有。我們只好通過各種渠道，比如在教育部成立一個工程教育專業認證專家委員會來干這件事。這件事我呼吁了5年。

中國青年報：如果我們獲得了認證，那意味著什么呢？

吳啟迪：意味著人家將會承認你的教學質量。我們有些好的學校水平是足夠了，像清華、交大這些工科院校，應該沒有問題。但是，國外就是以此為借口，說我們不行。這實際上影響了我們的學生在國際人才市場的就業，因為現在進入外國公司，就是進入了國際人才市場。

其實我問過很多美國著名的大公司，即那些用了我們國家畢業生的大公司，當然他們找的都是好學校。我問他們老板，你覺得我們的學生怎么樣？比你們國家畢業的學生差嗎？他們說，一點兒都不差。我也問中國學生，你在公司里覺得自卑嗎？覺得比外國學生差嗎？他們說，絕對沒有啊。

中國青年報：他們是不是已經接受過西方的教育了？

吳啟迪：沒有，就是國內學校畢業后去工作的。當然我們有一些新的大學，水平還有待提高，如果我們搞了國際認證的話，大家就知道朝什么目標去努力，就能把這件事越做越好。

專業為什么忽冷忽熱

關鍵詞：結構性失業、人才預測

中國青年報：中國社會科學院《2009中國大學生就業報告》顯示，2008屆本科生畢業半年后就業率最高的專業大類是工學和管理學，最差的是法學和哲學，您怎么看待這種專業冷熱帶來的結構性失業？您認為，學校專業的設置應該以什么為導向？

吳啟迪：很多人老喜歡說的一個詞叫專業對口，學什么干什么，所以才會出現一會兒這個專業很熱，一會兒那個專業很冷，就業也成問題了。我傾向于大學生本科階段主要還是能力培養。只要用人單位有眼力，就能選擇一些好的畢業生，不見得是學這個專業的人。所以教育部在學校專業定位上已經拓寬了，本科階段應該比較寬。比如物理，有物理專業就行了，不一定要分原子物理、固體物理等。但現在恰恰有一些行業部門跑過來說，我們太缺核物理的人才，說趕快辦這個專業。這種指導思想不對。因為假如核物理這邊真的需要人了，學物理的學生在最后一年可以加點這方面的內容，去適應那邊的工作。這是以事先有意向為前提的。如果事先沒有意向，學生畢業后在單位里培訓一段時間就可以了，因為他基礎知識都有了。我覺得應該用這種方法來考慮本科教育，不然就變成職業教育了。所以你看美國的名牌大學，哪有那么多窄得不得了的專業？而我們在教改的過程當中，改來改去，越改越窄。

另一方面，關于哪個行業需要多少人才的預測，也需要做。這個教育部門一家做不了，決定一個專業招多少生，目前是發改委和教育部共同決定的。人才的預測需要一個很有水平的研究機構，它能夠預測幾年后各行業的發展趨勢。有些專業叫長線專業，有些叫短線專業。當然，也有民意測驗。比如，美國每年都評選“美國學生最喜歡的專業”，每年調查一次，然后從統計數據里分析趨勢。在國外，這個方面是非政府組織做得多一點，我們現在是勞動人事部門來做。這種人才預測對學校有指導作用。

“啃老族”、“蟻族”與鐘表匠

關鍵詞：城鄉二元結構、高薪、職業技術教育

中國青年報：大學生就業難導致“啃老族”的出現，您如何看待這個現象？ 吳啟迪：這個跟時代有關，也就是價值觀。這是一個物質相對優越的時代，老一代舍不得孩子在外面吃苦，找不到好的工作，就在家呆著吧。而前面那一代，出生在第二次世界大戰后，要奮斗，要改變貧困的狀況，大家都很艱苦。到了這一代，已經不需要吃苦了。我覺得這種狀況是青年工作應該考慮的事。怎么使年輕人感受到“啃老”的優點和缺點。比較下來，他可能覺得“啃老”并不是一件很好的事情。不單是我們國家，別的國家也有類似的情況。

中國青年報：現在還有一類人，叫做“蟻族”，就是大學畢業生低收入聚居群體。他們在大城市的郊外租很便宜的房子，也不一定找得到工作，就上上網，吃得也很簡單。您怎么看待這個現象？

吳啟迪：這跟我們國家城鄉二元結構的關系還是蠻大的。包括我們的地區差異也比較大。這些學生從農村或者小城市來到北京、上海以后，就希望留下，改變他們原來的生活狀態。這還是個社會形態的問題，要重視。

改變這個現象，就得讓其他一些地方的一些職位有吸引力。比如說西部地區的一個中小學校長，你給他高薪，而且不僅是待遇高，你還考慮到他成家、生兒育女等全方位的問題，甚至給他10年以后回到大城市的機會。吸引力要達到這個程度，使最好的學生都愿意過去。他到了那兒就是一個校長，如果一個校長是很優秀的人，他不能容忍底下的人很差。這樣的話，團隊就帶起來了。包括衛生院的院長、法院的院長、檢察院的檢察長等。最優秀的人就給他最好的待遇，這種做法在有些國家就有。

中國青年報：您非常重視職業技術教育，教育部的數據顯示，就全國平均而言，中職就業率連續4年超95%，大大超過本科生就業率。但是高就業率并沒有大幅度提高職業技術教育的聲望，您覺得原因何在？這個問題怎么解決？

吳啟迪：這個我們一起來分析分析。中職就業率有百分之八九十，跟大學生就業率差別這么大的原因，我認為，主要還是人的期望不一樣。也就是說，他們要求不是那么高的，給1000塊錢覺得足夠了，很好了，所以比較容易就業。但是到了大學畢業就不一樣了，最好有三四千，但是這樣的工作不好找，最后無奈了，1000塊錢也行了。所以我覺得不要把這兩種就業率數據放在一起比較，這兩件事情是不一樣的。

另外，我們國家職業技術教育畢業生的社會地位和經濟地位還比較差，也就造成了它不是特別吸引人。這跟發達國家不一樣，發達國家這些人和大學畢業的人差別是很小的。

中國青年報：是不是我們觀念上也有一些問題？

吳啟迪：當然有問題。大家都希望小孩能上本科，甚至研究生，這是非常明確的。我們的干部子女，有幾個去讀職業學校？可見職業教育并不吸引人。所以對此要下大的功夫。還有一個，跟時代有關，發達國家職業學校畢業出來后待遇非常高。有些發達國家已經到了這種程度，就是他沒覺得開個出租汽車有什么不好，大學畢業生去開也沒什么不好。瑞士的鐘表匠，他的收入可能比大學教授還高。那你說家長為什么還要送不大愛讀書的孩子去受苦，讀這么多年的書？所以，這個跟社會形態有關系。

教育部原副部長：大學生就業難與城鄉二元結構有關(3)2009年12月21日 09:15中青在線－中國青年報【大 中 小】 【打印】

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“諾貝爾獎到時候會主動找過來” 關鍵詞：教授治學、創新型人才、諾貝爾獎

中國青年報：您擔任過同濟大學校長，現在大學功能日益復雜，您如何看待教授治校與教授治學的問題？

吳啟迪：現在提得比較多的是“教授治學”，我看，能夠做到教授治學也不錯。因為學校主要是學嘛。學校有兩個主體，一個是學生，一個是老師，他們應該參與決策。

中國青年報：現在有些知名的教授愿意去做一些行政的事，因為聽說項目和科研經費都在系主任手上。

吳啟迪：當然這些人也是業務骨干，所以他們的發言權大一點是可能的。當然，你講的這個問題是我們的一個弊病。在科研經費方面，有行政職務的比沒有行政職務的要多。這種局面其實是資源不足造成的。假如資源充足，可能就會給教授更多的自由度。世界上一些著名大學的情況就不一樣，系主任大家都不想當，都推來推去，因為資源比較充裕，而且平均。所以我覺得這是一個階段性的表現。

中國青年報：現在大家都在討論中國為什么沒有創新型人才，北京大學原副校長王義遒說，我們現在也許并不需要太多錢學森這樣特別杰出的人才。改革開放后經濟發展靠的是勞動密集型經濟，主要是農民，包括農民工等大量的廉價勞動力，把經濟推上去的，所以現在不需要創新型人才。也有人批評說不應當用過去精英時代的價值觀來培養大眾化時代的人才，您對此怎么看？

吳啟迪：創新型人才我們是需要的，但是也確實不可能用培養天才的方式來對待整個高等教育，因為現在高等教育已經走到大眾化階段。我們的質量觀會有變化，跟精英型的高等教育相比，是不一樣的。就是說，不可能把每個大學生培養成尖子，因為現在上大學畢竟成了一件大眾化的事情。

當然我們還是需要有一批拔尖人才的，但這些人才確實不應該也不可能數量很大。怎樣培養這種人才，現在討論得很多，我覺得光靠學校可能是不行的，尤其光靠大學是不行的。我現在很擔心我們的基礎教育?；A教育階段，小孩那么小，就給他們加了那么重的負擔，一天到晚為了考試而讀書。我想，高中三年里面，最后一年肯定是不學新知識了。這是干嘛呀？一天到晚在對付那些題目?，F在很多大學新生已經被“磨練”得對科學沒有興趣了，他來念這個專業，基本上是家長或老師的意思。我們面對這樣的學生，有的時候真得重新開始，來提起他們的興趣。所以，今天的高等教育在效率上是降低了很多。

關于諾貝爾獎，我覺得別老提，諾貝爾獎不是所有領域都有的，所以拿這個衡量有點不公平。在國際上的很多排行榜里，我們中國的大學不是老排得比較后嗎？這在很大程度上是因為沒有諾貝爾獎。但是，我覺得要是加上這么一條，我們中國的大學就不會排得那么后了，那就是：假如提到大學在整個國家經濟社會發展中起的作用，我覺得，我們不會太差。我們大學搞出來的研究成果，包括我們的人才，建設了三峽工程、青藏鐵路，這些都是世界一流水平的。包括人才在城市建設中的作用。在這些方面，沒有國家比我們更活躍。再比方說石油勘探，人家就得靠我們的技術。甚至包括地質領域。在這些領域里，我們已經是世界一流了，我們一點都不要有自卑感。

我現在感覺到中國人是喪失了自信心，一天到晚說我們不如人家，一天到晚說我們沒得諾貝爾獎。我說，只要我們國家強盛到一定程度，諾貝爾獎自然就來了。甚至包括文學獎、經濟學獎、和平獎等，都可能主動找上門。

“大學校長腐敗是一種悲哀”

關鍵詞：理想主義、工程腐敗、學術腐敗

中國青年報：您在談到女大學生“傍大款”時，說大學要有點理想主義，說并不認為中外的教育差距非常大，倒是社會差距比較大。從您任大學校長和教育部副部長的經歷來看，怎么解決大學理想主義欠缺的問題？

吳啟迪：我覺得這個問題要說得大一點的話，是整個中國的社會問題。整個社會在誠信、信仰、道德素養方面，是有缺失的。但我感覺，這也是一個階段性的問題。

比如一些老板開始的時候拼命賺錢，一旦好到某種程度，他就想回饋社會。很多事情就是這樣慢慢變化的。生活水平高到一定程度以后，理想主義就會產生。年輕人就會感到，成天吃吃喝喝沒什么意思，還得做點什么事。所以，我覺得有些事情會與時俱進，我們也不可以太著急。

但是從局部來講，從教育部門來講，也應該搞點活動來鼓勵同學們的這種理想主義。我跟美國一些大學的校長接觸，我覺得他們很理想主義。上次斯坦福大學的校長在北大演講，一上來就說，他們學校的目標是把學生培養成非常優秀的公民。我一直覺得，不要認為“公民”是個很簡單的詞，它說明一個人要承擔社會責任。我認為這些我們的學校還是可以做的。

其實任何人回想起來，大學這段經歷都是非常美好的，是激動人心的，想起來都會很懷念，那為什么不讓這段時光變得更美好呢？所以，我覺得大學里面應該創造一種校園文化，來構建理想主義的東西。有人說，你這個說法不太現實，社會太現實。我說那不要緊，你就在自己周圍營造一點，也是好的。有些人說，把大學生搞得理想主義，到了社會上不能適應。我想不會的，他照樣能適應。但是至少他有個崇高的起點，他要做個崇高的人。我覺得這很重要。

中國青年報：最近，武漢大學常務副校長陳昭方、黨委常務副書記龍小樂因涉嫌在基建工程中巨額受賄被捕，大學不再是凈土。您怎么看大學里的腐敗現象？您認為是什么原因造成的？如何杜絕？

吳啟迪：大學里出現這種事情，是一種悲哀，是很丟人的。有好多腐敗現象出現在基本建設方面，因為經費數量很大，社會關系很復雜，有各種各樣的陷阱、圈套，道德上、素養上稍微欠缺的人，就容易陷進去。對此當然要嚴打，有多少抓多少，我們不能讓這些人毀了大學的名聲。

中國青年報：除了經濟腐敗，學術腐敗也在大學盛行，本報就曾報道過多起發生在知名大學的剽竊、抄襲等學術腐敗事件。您認為滋生學術腐敗的原因是什么？如何消除這一丑惡現象？

吳啟迪：這個我們一直在說，現在整個學術界太浮躁，太急功近利。在大學里出現這樣的事情，是違反教育規律的，給學生造成很壞的影響。我們一定要嚴肅對待這些事。

中國青年報：教育部有具體的解決辦法嗎？

吳啟迪：已經有了，最近搞了幾個文件。包括科學院、工程院，也發生了這樣的事，他們也會出臺文件。我覺得這還是個道德教育的問題。而且我說不要老提諾貝爾獎的事，越提

越浮躁。其實，我覺得有些東西你不提，反而自然而然出來了。關鍵是怎么培育創新的健康的土壤。

第四篇：農村義務教育的困境與出路

農村義務教育的困境與出路

百年大計，教育為本。農村教育特別是義務教育的水平決定著當地農村教育的水平，生產力的水平。改革開放以來，在黨中央的高度重視下，農村義務教育得到了長足的發展，也取得了顯著的成績，為當地的經濟發展作出了突出的貢獻，但目前農村義務教育還面臨著諸多的發展瓶頸、困境，制約著農村義務教育的進一步提高和發展。其重要表現在以下幾個方面：

一、經費投入不足

農村義務教育實際是政府起主導作用，承擔著主要責任的教育，經費投入主題應該在政府。眼下的情況是除了中央和省投入必要的教育經費保運轉以外，地方政府特別是縣、鎮兩級政府基本沒有投入，導致農村義務教育學校在校舍修建，日常維護，設施設備的添置更新等方面與城里的學校差距越拉越大，導致教育均衡化發展無法實現，實際上成為一句口號，一句空話。

二、師資嚴重不足

教育說起來，沒有人說他不重要，從國家層面到普通民眾認識都是到位的，尷尬局面是農村學校連最基本的師資數量都不能保證。目前我們還存在大量的代課教師，而這些代課人員由于待遇太低（每月不足500元），也多是干一段時間就走了，各所學校再想法設方招一些在家有一定文化素質，又由于某種原因暫時離不開家的人來充數代課?？h里每年也新招聘200多人，但新招的還抵不上退休的留下的空

缺。因此，農村教師更加緊缺，如此這般惡性循環，在這種情況之下，農村的義務教育該怎么做，教育水平怎么能得到保證，更不要說提高了，這是當前困擾農村義務教育發展的最大問題。

三、農村學生輟學率居高不下

由于當地經濟發展比較落后，外出務工的農民較多，他們雖然沒什么文化，也沒有什么技術水平，干一些粗重的活，但每月也能有3000—5000元的收入，這對于本地的青少年有很大的吸引力。再加上近年來高校畢業生難以找到合適的工作，給人造成的印象是上學除了花錢并不能改變家庭的境遇和個人的命運，一部分學生不再相信知識能夠改變命運。因此，好多學生書讀不到初中畢業，還沒有完成九年義務教育甚至是六年義務教育，一旦個頭長得差不多了便離開學校，選擇輟學打工掙錢。學校雖然做了大量的工作，但由于政府的缺位、失職，不聞不問，因此控輟的力度顯然不夠，效果也不明顯，這些輟學生成為新文盲，有的甚至成為社會安全穩定的隱患。

當然，學生輟學還有一個原因就是因為不科學的學校布局調整，造成上學路途遙遠，上學路上安全隱患較大，學校又不具備食宿條件，或者是雖然具備了食宿條件，但由于沒有管理人員編制，造成管理不到位，衍生出許多新的問題，導致學生輟學，這種輟學的現象引起政府的高度關注。

四、學校布局不合理

農村義務教育學校布局調整時大勢所趨，但縣城內的學校布局要公民辦統籌考慮，不能盲目設置撤并?，F在我們的政策是一村一校，但現在的行政村是原來的兩個或多個小行政村合并起來的，在布局調整時保留了那一所原來的村小，它的位置都不是新行政村的地理中心，被撤并的原其他村小所覆蓋區域的學生路程就比較遠，上學十分不便，群眾意見較大。另外，新批復興辦的民辦教育機構也有個合理布局的問題，不能具備了辦學條件就批準發牌舉辦，要看需要不需要，有的公辦學校對門路那邊又批復興辦一所民辦學校，這顯然不妥。

五、公民辦學校管理存在不應有的差別

按理說義務教育學校不論是公辦民辦在管理層面不應該有區別，不是管理層在管理指導思想上有區別，是客觀現實造成的這種差別，繼而造成公民辦學校在競爭上的不公平。比如說在規范辦學行為上，公辦學校如果違反了，對學校的校長有明確的處罰措施和辦法，但對民辦學校處理確少實質性的處罰辦法，對人無法處理，他（她）不是公職身份，給個什么處分在不在乎，經濟處理好像于法無據，唯一的辦法是吊銷辦學許可證，這種一棍子打死的辦法，在實際操作中往往又難以落實。因此，就出現一些公民辦在辦學行為不公平現象，像違規補課、大班額、違規招生、虛假宣傳、違規訂復習資料、非中考學科科目不開課的等，造成有些民辦學?；伟l展，雖然中考成績不錯，但學生普遍缺乏靈性，進入高中后后續發展不足，高分低能現象普遍存在，嚴重背離了素質教育的本質要求。

六、農村學校“失血嚴重”越來越弱

當前自上而下都在提倡推進教育均衡化發展，但實際的情況是農村學校和城市學校的差別越來越大，究其原因是城里學校享有得天獨

厚的優質條件。首先是硬件設施上是農村學校遠遠不能比的，其次是師資水平農村學校與城里學校更是存在天壤之別。即便是如此，許多在農村學校稍有成色的老師也是想方設法調往城里，或集鎮所在地學校，更進一步拉大了師資上的差距，再加上農村學校特別是村小不但教師整體數量上不足，甚至某些基礎學科比如小學英語教師更是奇缺，直到現在也沒有幾個村小能開設英語課。因此，稍有教育常識的家長紛紛把學生轉往城里的學校，不但造成城里學校大班額現象的產生，也加重了學生家長的教育成本，增加了家長負擔。反觀農村學校都是人去樓空，造成了教育資源的極大浪費，因此才會出現像城市某校，幾位老師教一位學生的尷尬局面。

七、學生安全存在重大隱患

學生安全工作時學校最重要的工作，安全不保何談學校發展。學校的領導和教師在安全重要性的認識上是到位的，也建立了許多相應的安全管理制度和突發事件應急處理預案。但目前學校安全工作仍面臨許多的問題，突出表現在為：第一學校安全保障力量薄弱，許多學校的安保人員都是學校老師輪流值班，有的聘用年老體弱的社會人員看護，真正發生學生的侵害事件他們基本上起不到什么作用；第二人員素質缺少專業的培訓，導致一旦出現安全事件，應急處理能力較差；第三是民辦學校的校車是個重大的安全隱患，普遍存在校車資質不夠、超員超載等現象。交管部門由于人員較少監管不過來，即便是查到違規校車也是查了扣，扣了放，如此循環，卻不能解決根本問題。

八、素質教育得不到落實

實施素質教育這可以說是國家意志，它的重大意義和歷史使命大家都明白。但眼下農村義務教育離實施素質教育卻感到越來越遠，應試教育大行其道，且有愈演愈烈之勢。造成這種局面的原因除了農村學校缺少必要的師資，或是教師素質本來不高這個原因外，關鍵是當前的評價機制是教育主管部門自身的導向有很大的問題，學校的好壞就看平時的統考成績或是中考成績，成績好就是好，好學校一俊遮百丑，卻很少考慮學校的辦學特色和學校發展的起點。

農村義務教育面臨如此多的困境，解決起來不是一時半會的事情，好在當和政府對教育越來越重視，有些問題包自身或政府應該盡快解決。

一、師資的配備

當前，學校的辦學軟硬件都比較缺，但最缺的還是辦教育的人，就是學校的師資，不解決這個最根本的問題一切都是空談。政府花了很多錢為學校建校舍，配各種現代化的設施，但學校連基本的教書的人都沒有，配這些東西有什么用呢？不是不需要，而是有比這些東西更需要花錢解決的師資問題，想當年戰爭年代，抗大連基本的辦學硬件都沒有，但有高素質的教師不照樣培養出黨和國家各方面的可貴人才。因此，我們認為“人”的需要是第一位的，其他的隨著經濟的發展，財力的增長再逐步改善、完善，眼下當務之急是加大師資的配備的力度，盡快補養缺額教師，保證教學最基本的師資需求。

二、對農村義務教育學校教師實行傾斜政策

農村生活環境、工作環境、收入待遇、進修培訓機會等遠不如城

里，因此，農村學校面臨一新招教師不愿意來，二是來了也留不住?，F在實行教育均衡化，我們認為教育均衡化首先應是師資均衡化，要想解決上述存在的問題，應給農村教師的待遇實行傾斜，讓他們獲得比同層次老師更大的收益或實惠，才能解決這些問題。比如，讓農村教師相應高出一級工資或績效工資活動的部分多向農村教師傾斜，給農村教師蓋周轉房解決食宿問題，根據路程增發交通補貼，在職評、崗位設置時增加更大的比例等。這些措施是當地政府或教育主管部門自己做的，這對穩定農村教師隊伍將起到很好的作用。

三、加大對農村義務教育的投入

農村義務教育政府投入是主渠道，我的理解政府投入不能只是國家和省兩級政府，也應該包括市、縣、鄉鎮政府，但目前的情況是縣、鎮兩級政府的投入不到位，特別是鎮鄉級政府多數是零投入。因此，還應該明確規定縣、鄉鎮政府在義務教育投入上的份額，并督促加以落實，有了這些經費，學校校舍的日常維護、教輔用房建設，食宿學校建設及學校的安全保障等這些問題才能得到解決。

四、建立農村學校安全保障體系

學校安全問題不僅是教育學校自身的問題，更是社會的問題。學校安全光靠教育一家是不能從根本上解決問題的，也要建立農村學校安全保障體系，由政府牽頭聯合教育、公安、文化、工商、衛生、交通等機關部門聯席辦公。好多地方已經這樣做了，但是關鍵是只有形式沒有實際去做，聯席各家只是停留在紙上掛在墻上，真正去做去落實也只有只有教育一家。所以要想把這項工作做實、做細、做得有成

效，必須抓執行力的問題，各家必須切實承擔起相應的職責，并把文落到實處，不能有做學校安全工作是給教育學校有情分的幫忙，應該認識到這是你應承擔的職責，乃份內之事，出了問題不履職盡責是要接受組織處理的。

綜上所述，農村義務教育承擔著為當地培養人才的重任，它具有基礎性、先導性。沒有教育的發展就沒有經濟的更好發展，政府領導應當站在全局戰略的高度重視教育，落實農村教育優先發展的戰略，增強維護好發展好農村義務教育的大好局面，使之為農村經濟的發展提供更好的人才支持，更好地服務于當地社會的發展。

第五篇：管理人員薪酬的困境與出路

高管薪酬的困境與出路

最近幾年以來，中國的高管薪酬尤其是國企高管薪酬成為政府監管的重點與社會輿論的焦點之一。一方面，各級政府、各行業監管機構不斷頒發各類“限薪令”，將高管薪酬作為政府層面的調控監管事項。連續幾年的“兩會”均將“調整分配收入，縮小階層收入的差距”作為重要議題，尤其2012年“兩會”時，溫總理在政府工作報告中更是明確指出要“嚴格規范國有企業、金融機構高管人員薪酬管理”。另一方面，社會輿論一邊倒地質疑國企高管薪酬的不合理性，不斷曝出的各類媒體報道與新聞事件，伴隨著部分不恰當的解讀，更引發了社會公眾的群情激憤，將國企高管薪酬推向社會的對立面。而對身處這一矛盾漩渦中心的國有企業來講則是左右為難：既要滿足外部監管要求、注意輿論監督影響，又要面臨內部人才管理的壓力，對核心的高管人員也要滿足其保障與激勵的需求。

造成國企高管薪酬困境的因素有多方面：國企高管來源的非市場性、國企高管薪酬信息披露制度的不完善、國企高管薪酬決策程序的完備度欠缺、國企高管薪酬與企業業績的關聯有效性不足、國企高管的職務消費與灰色收入等。這一困境的解決需要一個漸進的過程，更需要內外部的共同努力，包括政策制度層面的支持與國企自身管理能力的提升。

本文將通過剖析國企高管薪酬實踐中遇到的三個典型困難，為其防止出現更多的風險與失誤提供借鑒。

國企高管薪酬話語權——

適度行政監管與完善公司治理機制的平衡

如果將高管薪酬的不合理問題追本溯源到其最終的決策程序，依然是爭議不斷。公眾認為國企高管存在自定薪酬、牟取私利的嫌疑，希望有更加公開透明的機制來決定，更極端的觀點是希望“大眾評價、社會公議”；而眾多的國企則抱怨薪酬管控嚴格，集團管控或政府行政監管不能科學衡量企業負責人的價值貢獻，希望爭取更多的內部話語權，或者將薪酬決策權完全賦予董事會。

上述不同的觀點源于立場不同引發的信息不對稱。到底應該是誰來對高管薪酬的決策權負責？從國內外的實踐來看，行政監管與公司治理手段的雙管齊下、適度平衡不失為一種有效的選擇。

一方面，政府的適度監管與正確引導在當前階段依然不可或缺。近些年，來自人保部、中組部、監察部、國資委、財政部、證監會、銀監會、保監會等各大部委的一系列國企高管薪酬管控政策，為國有企業在高管人才的薪酬與績效管理方面提供了有效的指導作用。這一做法與國外的領先實踐

也是相一致的。比如近期法國新政府對國企高管薪酬的新政要求：對于政府擁有控股股份的企業高管薪酬，控制在本公司員工最低工資水平的20倍。這與我國一直以來提倡的高管薪酬與職工平均工資相聯系的理念有異曲同工之處。

但這里需要注意政策在原則性與靈活性之間的取舍問題。比如高管薪酬與員工薪酬的差異倍數，由于不同的行業對人才的依賴度有巨大差異，單一封頂的倍數會影響到公平性。某地方國有企業就遇到這樣的難題：作為當地最大的制造業企業，公司擁有員工2萬余人，資產規模近百億。由于傳統制造業的毛利率降低等原因，企業面臨向先進制造業的轉型，這其中需要企業負責人承擔巨大的風險與責任。但由于薪酬管控的原因，員工的平均工資水平在幾萬元(這一水平在當地具有競爭力)，企業負責人年薪與其掛鉤封頂后不足30萬元。這樣的薪酬水平是難以與企業負責人所擔負的職責風險相匹配的，而同期外部民企或者外企對其開出的價格已達上百萬。企業負責人透露，考慮到與企業多年共同發展有感情，所以憑一個老黨員的覺悟與奉獻精神，自己決定留下來。再比如，有部分地方國資監管機構采取對工業企業和金融企業相同的監管措施，一刀切進行年薪總額封頂，導致部分金融企業在人才保留與激勵方面面臨巨大的困難，不少核心高管人才轉投向全國股份制金融機構在本地的分支

機構。可見，當前階段監管是必須的，也是防止社會失衡、避免引發進一步矛盾的必要措施，但是需要適度的靈活性。

另一方面，對國企所追尋的話語權，也不是一蹴而就的，有賴于公司治理機制的不斷完善。在我國，《公司法》將高管薪酬決策權賦予董事會；《上市公司治理準則》賦予薪酬與考核委員會對高管薪酬的建議權，并要求薪酬分配方案應獲得董事會的批準，向股東大會說明，并予以披露。因而，形式上，高管薪酬的話語權被賦予了公司治理機制。只是在實踐中，由于國企公司治理的完善度有待提高、董事會建設的有效性不足等原因，董事會、薪酬考核委員會并未能充分發揮作用。全體股東尚未能擁有高管薪酬方面的話語權，“公眾評議”在當前更是難以操作。

在此可以采取借鑒國外的做法，通過“非約束性股東投票(Non-binding shareholder vote)”、“股東代理機構”(如美國的股東服務機構Institutional Shareholder Services、英國的保險協會Association of British Insurers等)等多種方式提高股東在高管薪酬方面的話語權、參與度。雖然目前“非約束性股東投票”還不具備嚴格的否決權利，但如果股東反對聲音過響的話，企業內部也有壓力再度審視高管薪酬議案。

在我國，行政監管、集團管控是作為體現國有股東或國有資產出資人代表在高管薪酬話語權的一種更為直觀的手段，但是其運行過程中與公司治理機制會出現一定的矛盾，有時會影響到公司治理機制的作用發揮，這也是需要逐步改進的。比如某國有控股上市公司，管理層希望按照公司治理機制由董事會進行市場化定薪。但由于其控股集團是國資直轄的國有資產投資控股平臺，又必須遵循集團與國資監管機構的薪酬封頂原則。因而，實際運作中就形成了中國特色的監管與公司治理的結合：先由集團與國資委履行監管審批權，再由董事會通過公司治理形式進行審議。這一過程帶給企業的苦惱與困擾是極大的，企業在市場化定薪與集團薪酬管控之間做大量的工作，薪酬與考核委員會的委員們也不僅僅是向董事會負責了，演變為一次次與集團人力資源部進行溝通，增加了溝通成本，降低了管理效率。這一頗具代表性現象的改變，有賴于國有企業董事會建設的不斷完善，通過國企董事會試點的推進、國資委外部董事與專職董事隊伍的建立與加強、相應的董事評價機制的健全等一系列工作，才可能逐步實現高管薪酬話語權回歸公司治理機制。

國企高管薪酬雙軌制——

平衡市場化薪酬與體制內薪酬的矛盾

雙軌制一直是中國的熱門話題，伴隨著社會大環境存在的，則是國有企業的雙軌制薪酬體系矛盾，即“體制內高管”與“外聘社會化高管”之間的雙軌差異。

尤其在近些年，國有企業轉型、產業升級過程中帶來的雙軌制薪酬矛盾更加凸顯。比如由于央企即將“金融設限”的傳言，引發眾多央企在金融產業加快拓展步伐。在“產融結合”的旗號下，眾多傳統行業如各大鋼鐵、石油、發電集團均開始成立金融控股平臺，間接參股于證券、銀行等金融機構，或是直接成立各類信托公司、投資公司。在金融產業平臺設立過程中，往往是由國有企業集團派駐人員搭建領導班子，這些人也就是大家傳統所定義的“體制內高管”。但由于傳統國企對金融行業不熟悉，往往需要從外部市場招聘人才。但這時遇到的最大矛盾就是體制內、外人員的薪酬差異問題：要吸引金融行業的市場化人才，按照當前金融行業對高管薪酬的付薪理念，往往是動輒幾百萬的薪酬水平；而“體制內高管”則需要遵循集團的統一薪酬政策，可能在幾十萬不足百萬的水平。

“薪酬雙軌制”源于“人才來源的雙軌制”，但更大的問題在于未來“人才流向的雙軌制”(見右圖)?！绑w制內高管”往往是體制內循環，雖然也有可能會存在形式上的勞動合約，但實際情況是，派駐到二級、三級機構可能更多是一

種短期行為，將來業績做好了，可以調回集團有更高的任命；如果做得不好，可以被調到其他的機構去繼續任職，并不會丟了飯碗。而市場化招聘的高管，則要真刀實槍去拼殺，做得不好只能結束合約走人。因而，不同的來源與去向導致了對不同高管的價值判斷，體現了對薪酬的不同訴求。

實踐中，雙軌并行、完全并軌(從高原則或從低原則)的做法都是存在的。對于混合型的高管團隊，完全并軌的風險在于：如果是薪酬從低，則激勵不足，很難招聘到市場化人才；如果薪酬從高，則有激勵過度嫌疑，因為這些體制內高管往往是集團的行政選派，有時候并未與個人能力、績效有完全的關聯度。而完全雙軌的風險在于：影響到同一個高管團隊的內部協作性，因薪酬差異過大帶來的內部公平性不足，會在很大程度上影響合作效率。因此，當前關于雙軌或并軌的選擇均需要慎重，只有調和好這一矛盾，才有可能消除潛在的風險。實踐中，國有企業可以通過不斷完善配套機制，探索有條件的并軌。

典型做法之一：解決人員去向的雙軌問題。某央企新收購一家信托公司，后者高管團隊來源有三種：CEO和CFO由該央企派駐；另一部分是被收購公司的原高管人員；其余是市場化招聘的高管。CEO與經不同類型高管溝通，并最終經集團審批實施的高管薪酬方案是：市場化招聘的高管人才以

嚴格的績效條件為約束，以“低固定+高浮動”的方式完全參照市場實踐；CEO放棄體制內身份，選擇以信托公司為主體、與市場化招聘高管簽訂相類似的績效合約，參照市場化定薪；CFO依然保持集團派駐的身份，集團考核、集團領薪；原被收購公司的高管人員經過能力測評之后，對滿足能力要求者留任新高管團隊并納入市場化管理。在這個案例中，并軌與雙軌的個案均存在，當然其中也有局限性。這一案例的成功之處在于，CEO因其年齡原因，放棄在體制內晉升的可能性，選擇在最后的任期內進行市場化的拼搏，但對于眾多正值盛年的體制內高管，是否有勇氣作出這樣的選擇，仍有待考量。

典型做法之二：表面并軌，通過二次考核與再分配，進行集團內的平衡。仍以上述公司為例，對于該CFO的考核與薪酬管理，也可選擇表面并軌。即：該CFO在新的公司實體與其余高管納入同樣的薪酬管理體系，但領取的市場化薪酬需要上繳集團，并由集團以外派人員的考核管理方式進行二次考核，按照不同的考核結果與實際領取的薪酬水平掛鉤，高于集團薪酬體系過多的差額可能進行再分配，以保障集團內部同一層級高管人員的內部公平性問題。

國企高管薪酬的雙軌制問題，是國企改革與國企高管薪酬改革的階段產物。在當前階段，由于國企薪酬體系與市場

化的薪酬體系尚存在一定的差異性，因而無論是選擇雙軌還是并軌，均需要從雙軌的來源與矛盾出發，設計配套的機制。適合自己的才是有效的，相信伴隨著國企改革的進一步深化，這一逐步并軌的做法最終有可能走向完全并軌。

非貨幣化薪酬——

現金薪酬的有益補充還是風險漏洞？

非貨幣化薪酬是社會詬病甚重的國企高管薪酬又一大問題。社會爭議的焦點尤其集中于國企高管的“灰色收入”、“福利過高”、“職務消費”等。國有企業高管也抱怨連天：年薪管控嚴格、現金收入競爭力不足，自然就只能通過這些方式來彌補。那么，這些非貨幣化薪酬到底是現金薪酬的有益補充，還是成為可能的風險漏洞？

2011年的央企審計風暴揭露了高管薪酬的典型違規表現：領導職務消費不清、假發票、違規發薪酬、福利費和工會經費的不當使用、商業保險的違規購買等，表面“奉獻與廉潔”，背后卻是對國有利益的侵占，這些潛伏多年的癥狀曝光后激起監管機構的重視與社會民眾的憤怒。眾多國企隨后展開自查，但又遭遇兩難：對于非貨幣化薪酬，如果不分青紅皂白悉數取締，直接受影響的是高管人員整體薪酬的降低，進一步引發國企高管現金薪酬競爭力不足、高管人才的

保障與安全感的削弱；如果要保留非貨幣化薪酬，則須分清哪些是合規哪些是違法，如何界定發放標準，如何進行企業賬目處理。

結合當前各項針對國有企業高管薪酬的政策法規，非貨幣化薪酬適宜采用“系統梳理、區別對待、規避風險，使其成為現金薪酬的有益補充”的辦法解決，并需要遵循兩個原則進行規范。一是，對于收入不入賬、虛列支出、以收抵支等方式藏匿在會計賬簿中的各類“小金庫”、“灰色收入”，要堅決予以取締；二是，對于名目繁多的以福利、津貼形式存在的非貨幣化薪酬，能貨幣化則貨幣化，不能貨幣化的予以規范化、標準化。

針對多家國有企業調研后，我們發現了不下數十種名目繁多的非貨幣化薪酬形式(見下表)。其中主要是名目繁多的各類津補貼：實踐中來源可能是直接的人工成本，也可能是工會會費；有的是直接發放，有的是通過發票作費用化處理。

從實踐操作來看，對非貨幣化薪酬的梳理，有三個方面的關鍵事項需要注意。

首先，對于福利津貼類項目，要合理區分應稅和免稅項目、不同的會計處理方式。對于各類福利津貼項目，財政部、國稅總局均有著明確的規定界定其納稅義務及會計科目記

賬方式。比如免稅的津貼包括獨生子女補貼、執行公務員工資制度未納入基本工資總額的補貼、津貼差額和家屬成員的副食品補貼、托兒補助費、符合條件的差旅費津貼與誤餐補貼、按照國務院規定發給的政府特殊津貼、院士津貼、資深院士津貼等。而對于更多的崗位津貼則需依據貨幣化原則合并納入工資薪酬所得進行個人所得稅的繳納。此外，對于該項成本是納入應付工資還是應付福利費，也需要做不同的區分，防止賬務處理的紕漏。比如財政部《關于企業加強職工福利費財務管理的通知》規定：“對實行年薪制等薪酬制度改革的企業負責人，企業應當將符合國家規定的各項福利性貨幣補貼納入薪酬體系統籌管理，發放或支付的福利性貨幣補貼從其個人應發薪酬中列支”。

其次，要注意各類補充保險的合規性，防止出現違規操作。實踐中，國企操作較多的補充保險包括補充養老保險、財產保險、人身保險等各類商業保險。對此，財政部、國稅總局均做出明確規定，國企高管在購買補充保險時，尤其需要注意其流程的合規性、資金來源的合理性、與方方面面監管政策的一致性，防止違背黨委紀委監管規定。近幾年如新華人壽47名高管購買了高額養老金就違反了金融類國有企業領導人廉潔自律的規定，原廣東健力寶集團3位高管利用職工福利基金為個人購買巨額商業保險而構成貪污罪。兩起案例共同的特點是均未經董事會或股東會審議，而是由高管

辦公會或領導班子會議自行決定，且因其數額之高引發的社會負面反響巨大。

再次，職務消費及其他難以貨幣化的項目要規范化，嚴格與高管個人職責相匹配。近十年來，職務消費規范化歷程步履維艱：一方面是政策不斷收緊；另一方面是上有政策、下有對策的花樣翻新——以考察名義變相旅游、天價裝修、超標公務用車等行為不斷挑起社會敏感神經。

我們的建議是：一要按照政策規定取消違規項目；二要對于合規職務消費按照崗位職級予以規范化、制度化、標準化，各個層級的職務消費標準需要嚴格與其崗位所履行的職責、承擔的風險掛鉤。對于與職務消費類似的難以貨幣化的各類補充福利，如由公司承擔費用的個人學歷教育、各類高管俱樂部等，需要建立相應的約束機制，明確高管人員在離任退休、跳槽離職等不同情況下，公司對該項補充福利的成本費用追溯機制、取消收回機制。