第一篇：高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制

高校職能部門大部制改革的目標方案與運行機制

一、我國高校職能部門設置現狀

根據管理學的組織理論，我國絕大多數高校屬于直線一職能制的組織結構類型[1]。學校下屬院系為直線部門，依據職能分工進行設置的黨政管理機構為職能部門。為了解高校職能部門設置現狀，對北京大學、山東大學、華南理工大學等39所“985工程”高校的職能部門設置情況進行考察。考察發現，大多數高校的職能部門數量都在30個以上，有的甚至多達40余個。這些職能部門大體上可分為四大類：第一類是黨務部門，包括黨委辦公室、組織部、宣傳部、學工部、統戰部等；第二類是行政部門，包括校長辦公室、教務處、學生處、科技處、財務處、人事處、后勤處等；第三類是直屬部門，包括網絡中心、圖書館、期刊社、出版社等；第四類是社群組織，包括工會、團委等。

各高校在具體職能部門設置上存在諸多差異，但在核心部門設置上往往有許多相近之處。在對上述39所高校職能部門設置情況進行比較分析的基礎上，將各校普遍具有的職能部門提取出來，組合成了高校職能部門的典型結構(見圖1)。

圖1顯示的是高校最基本的職能部門架構，盡管已剔除了一些部門，但部門數量仍多達27個。而擁有37000多名師生員工的德國柏林自由大學僅擁有8個行政機構[2]。由此可見我國高校職能部門“碎片化”傾向之嚴重。職能劃分和部門設置的不合理，使高校內部管理面臨諸多難題。首先，職能交叉、政出多門、職責不清的現象普遍存在，一個重大決策往往需要多個部門負責，主要責任主體難以明確。特別是當管理難題出現時，管理部門都不愿承擔相應責任。其次，部門間協調難度大，各部門各自為政，部門之間不協同等問題較突出，嚴重影響了管理效率。“設置不同的職責與部門可以更專業化，但也增加了協調與控制的難度，各個部門都優先考慮自己的利益，結果只能是部門最優化，即重點在于達到部門的目標而不是整體的目標?！盵3]60第三，機構龐雜，人員冗繁。管理人員一般要占教職工總數的一半左右。而教育部1999年頒布的《高等學校職員制度暫行規定》明確指出，從事管理和服務工作的職員總數一般應控制在學?；揪幹瓶倲档?5％—20％。巨大的人員支出使管理成本驟增，并擠壓了有限的教育經費。第四，職能部門“衙門化”，官僚作風較嚴重。校一級的職能部門常缺乏明確定位，將自己與學院的關系定位為上下級的關系，缺乏為教學科研服務的意識，并常常干預甚至包辦學術事務。因此，對高校職能部門進行大刀闊斧的改革已成為高校一項緊迫的任務。

圖1 我國高校職能部門基本結構

二、大部制與高校管理機構改革

要改變高校管理職能劃分過細、職能部門設置過多的現狀，應推動高校管理機構改革向“大部門、大職能、大服務”范式轉變。實行大部制是這一轉變過程中可以著重考慮的一種改革方案。大部制即大部門體制，是指在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍類同的事務相對集中，由一個部門統一進行管理[4]。20世紀60年代，英國率先開始對政府機構進行大部制改革。此后，美國、德國、法國、俄羅斯、日本等國家也紛紛效仿。綜觀這些國家的改革可以發現，大部制改革具有如下特點：一是以職能整合為基礎。對行政體系承擔的職能進行重新梳理和劃分，對相近職能進行整合，理清職能結構，明確職能界限。二是以機構合并為基本特征。根據職能調整，對機構進行重新拆分或合并，對人員進行分流，形成承擔大職能的大部門。三是以實現決策權、執行權、監督權相對獨立為核心。通過職能劃分和機構重組，實現決策、執行和監督三個職能相對分離和獨立。四是以提高管理效率、降低行政成本為基本目標。精簡機構，消除冗員，降低行政成本，同時，加強機構之間和機構內部的協調，提高管理效率和質量。

近年來，大部制也逐步進入我國政府和公眾的視野。2007年，黨的十七大報告明確提出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制。2008年年初，黨的十七屆二中全會和十一次全國人大一次會議先后通過了《國務院機構改革方案》，我國政府機構大部制改革由此拉開序幕。隨后，許多地方政府也逐步開始探索大部制改革。2012年，黨的十八大報告再次強調，要“穩步推進大部門制改革，健全部門職責體系”。

由于大部制在許多方面契合了高校內部管理體制改革的需要，在政府機構大部制改革浪潮的推動下，一些高校也開始探索內部管理機構的大部制改革[5－6]。高校實行大部制改革，一方面，是適應外部環境變化的客觀需要。環境影響對組織的制度化過程起著至關重要的作用[7]。政府行政效率的提高，與社會、市場關系的日益密切，都要求高校在響應外部環境需求時，要有更靈活的組織體系和更高的行政效率。另一方面，是建設現代大學制度、提高教育質量的內在要求。只有調整行政職能，克服過度行政化傾向，回歸學術本位，大學才能重獲生機和活力。但總體來看，現有改革尚有許多不成熟之處。例如，有的學校以機構的簡單合并代替職能的有機整合，盡管多個機構被并入一個部門，但缺乏職能上的重新調整與合理劃分，內部機構缺乏實質性整合，機構間的壁壘依然存在；有的學校機構雖做調整，但人員和編制基本沒變，冗員難以裁撤；有的學校改革雷聲大、雨點小，缺乏實質性措施，改革難以推進；等等。這些問題的出現，既有既得利益者的阻撓、人員安排困難等方面的原因，也有缺乏理論指導、沒有成熟模式可借鑒等方面的緣故。

三、高校職能部門大部制改革的目標與原則

所謂“高校職能部門大部制”，可理解為高校通過合并職能相近部門以拓寬單個部門管理職能，并向基層和學術組織分權，推進管理重心下移而建立的內部管理模式[8]。高校推行職能部門大部制改革，主要目的是在對管理機構進行職能調整和機構整合的基礎上，優化內部權力結構和運行機制，實現從“權責不清”到“權責明確”，從“多頭管理”到“集中管理”，從“政出多門”到“統一決策”，從“利益分割”到“利益整合”，從“管理為主”到“服務為主”的轉變，形成分工合理、權責一致、決策科學、執行有力、監督有效的內部管理體制。具體來說，高校職能部門大部制改革應遵循以下目標和原則。

1.厘清職能，劃清權責邊界。職能是一個組織所承擔的職責和功能，機構則是職能的載體。不能簡單地把大部制改革理解為部門合并、機構精簡，它必須建立在職能合理調整的基礎之上，并以職能整合為重點帶動機構整合。“責任劃分不清，會造成部門間的責任推諉與扯皮；職責重疊，會造成沖突，會浪費精力并會產生非故意的冗員?！盵3]60因此，要對現有部門的具體職能進行分解和整合，弄清哪些職能應當合并，哪些職能需要增加，哪些職能需要剝離等，并按照“大職能”的理念，對各項具體職能進行整合，優化職能結構，劃清職能邊界。在此基礎上，進行機構重組，對職能相同或相近的部門進行整合，建立大職能、寬范圍的綜合性部門，從而理順部門之間的職責關系，解決職責不清、職責交叉、職責劃分過細等問題，提高職能部門的運行效率和管理效能。

2.合理分權，優化權力結構。目前，我國高校內部權力結構失衡問題較為嚴重，主要體現在：一是學校權力與院系權力的失衡。高校內部管理權過于集中在學校和校級機關，院系管理自主權較為有限。而綜觀世界一流大學，二級院系一般都具有充分的管理自主權。二是行政權力與學術權力失衡。行政權力過度膨脹，常常干預甚至包辦學術事務，管理過度行政化問題較嚴重。

大部制改革的實質，是一種權力結構的重組和再造[9]。高校應以大部制改革為契機，推進向基層和學術系統的“雙向分權”：一是縱向分權，即學校(校部機關)向基層院系分權，實現管理重心下移；二是橫向分權，即學校和基層院系的行政系統向學術系統分權，促進教授治學，回歸學術本位。要約束行政權力和學術權力的行使，避免彼此間的不正當干預和沖突。同時，要促進學校和大部門內部決策權、執行權、監督權相對分離和獨立，確保決策科學、執行順暢、監督有力。

3.強化服務，轉變管理職能。實現管理職能轉變是大部制改革的重要目標。高校實施大部制改革，必須推進管理部門職能的轉變，使職能部門更好地服務于教學科研活動。這是因為，學術性是高校的根本特性，為學術服務是高校職能部門的根本價值所在。高等院校所承擔的基本功能和我國高等教育所發生的一系列變化都要求高校行政工作必須以“服務”為中心，這也是整個社會行政管理思想變革趨勢的必然要求[10]。高校在推行職能部門大部制改革過程中，應堅持“學術本位”的管理原則，對內部管理職能進行重新定位，強化職能部門和黨政權力的服務職能，實現從管理型機關向服務型機關轉變，形成職能部門為教學科研機構服務、黨政權力為學術權力服務、管理人員為師生服務的“大服務”格局。

4.加強協調，提高行政效率。從管理角度來看，建立大部制結構主要是想解決因職能部門劃分過細導致的部門和部門之間協調困難的問題，降低協調難度與成本，以提高管理效率。在大部制改革中，要充分發揮大部門“職能廣、機構大”的優勢，將部門之間的協調轉化為部門內部的協調，從而避免因部門之間長時間的討論磋商、討價還價，甚至利害沖突而使學校工作受到影響，加快內部信息傳遞，提高工作效率。

5.精簡機構，降低行政成本。精簡機構、裁減冗員，是大部制改革的基本目標之一。但在被稱為“計劃經濟的最后一塊堡壘”的高校，精簡機構、裁減冗員卻并非易事。這是因為，機構數量的減少必然伴隨著領導崗位的減少，原有部門領導的重新安排是一件頗費斟酌的事；并且，高校職能部門往往是安排教師家屬等“特殊人員”的地方，這些“必要照顧對象”是難以裁減的。可以說，人員安排是高校大部制改革的最大難點之一。但可以考慮先將大部門建立起來，再結合事業單位改革和全員聘任制的實施，不斷完善“能上能下、能進能出”的用人機制，逐步進行人員調整，經過一個時期的努力，循序漸進，最終實現機構設置和人員編制的合理匹配。

四、高校職能部門大部制改革方案

按照大部制的要求，首先應當對組織承擔的職能進行梳理，然后按照“整合相近職能、避免職責交叉”的原則進行機構重組。綜合考慮高校承擔的基本職能、內部領導體制的特點、組織運行的實際需要等方面因素，嘗試對高校內部管理職能體系進行重新劃分，構建一個“大職能”結構，即把高校內部管理職能劃分為黨群工作、綜合協調與后勤保障、教學、科學研究、學生教育與服務、對外交流合作六大方面。根據這一職能結構，可將現有基本職能部門整合為黨群工作部、總務部、教務部、科學研究部、學生綜合服務部、合作發展部6個大部門。具體方案如下：

1.黨群工作部。該部門主要負責黨務工作和群眾工作，可整合組織部、宣傳部、統戰部、紀委辦公室、黨校、機關黨委、離退處、工會等部門的職能。由于監察處、審計處與紀委辦公室在職能上具有密切關系，因而也將監察處、審計處并入該部，與紀委辦公室共同組成紀檢監察審計工作組。

2.總務部。該部門主要負責綜合協調、資源建設、后勤服務、安全保障等工作，可整合黨委辦公室、校長辦公室、發展規劃處、人事處、財務處、基建處、資產管理處、后勤處、保衛處、網絡中心、圖書館等部門的職能。

3.教務部。該部門主要負責本科教學、研究生教學、學科專業建設等工作，可整合教務處和研究生處的教學管理職能，一些高校設立的學科建設辦公室也可并入該部。

4.科學研究部。該部門以原有的科技處為基礎，主要負責科研管理工作，一些高校設立的社科處、出版社、期刊社等部門亦可并入該部。

5.學生綜合服務部。該部門主要負責學生日常管理與服務工作，可整合學工部、招生就業處、學生處、團委等部門的職能和研究生處的招生、思想政治教育、學生日常管理等職能。

6.合作發展部。該部門主要負責對外交流與合作工作，可整合國際交流處、校友辦、基金會等單位的職能。

原有部門合并成大部門后，如再根據原有部門的形制來設置科室，則容易出現部門內部的隔閡與利益分割，而影響大部門的整體性。應根據大部門承擔的具體職能，對內部機構進行重新劃分，按照工作內容和工作流程的不同，設置各個工作組，以打破原有部門的壁壘，促進部門成員溝通融合、形成合力，并減少職能部門的行政化色彩。例如，學生綜合服務部整合了原有的學生處、招生就業處、團委和研究生處負責招生、思想政治教育、學生日常管理等科室后，可下設思政工作組、獎助工作組、招生工作組、就業工作組、團務工作組等工作小組。除設立常設的工作組外，如遇特殊任務，還可從各小組抽調人員，組成臨時性的工作小組。通過職能整合和機構合并，學生綜合服務部基本上涵蓋了從招生到在校管理再到就業的全部學生事務工作，使學生工作責任主體更加明確，避免了職責不清、多頭管理、互相推諉等現象，同時也解決了原有部門間協調難的問題。

上述方案，是構建高校職能部門設置的一種“理想模型”。雖然這一“理想模型”只是在現實經驗基礎上所做的一種構想，但其對于認識高校職能部門結構，探索高校職能部門大部制改革具有一定的借鑒意義。需要說明的是，上述方案并非高校大部制改革的唯一方案，不同高校應根據自身發展歷史、辦學規模、管理理念等方面因素，探索符合自身實際的職能部門設置模式。

五、大部制模式下高校職能部門的運行機制

高校大部制改革是一個包括職能調整、機構重組、機制創新、流程再造的系統工程。大部門建立起來之后，還需要構建一套包括科學決策機制、溝通協調機制、彈性運行機制、綜合服務機制、監督評估機制在內的行之有效的運行機制，不斷完善部門工作流程，以保證大部門高效良性運轉。

1.科學決策機制。在高?，F有決策模式中，雖然學校重大決策基本上都是由書記辦公會、校長辦公會或黨政聯席會審議通過，但一項決策從醞釀到提出再到成形往往都是由相關職能部門具體負責，職能部門對決策的操控空間較大，這既不符合大部制對決策權、執行權、監督權相互分離的要求，也為行政權力干預學術權力創造了條件。職能部門是執行學校決策的機構，其主要角色是執行者，應當將學校重大決策的制定權從職能部門剝離出去。在學校層面，可借鑒國外大學的委員會制度，完善或組建教學指導委員會、職稱評定委員會、校園規劃建設委員會等各類專門委員會，分別負責學校有關領域的重大決策，并由相關職能部門負責具體執行。在部門層面，可吸收有關方面代表組成部務委員會，由其負責部門決策，并由部門內的相關工作小組負責執行。同時，還要建立健全重大事項公示制度、聽證制度、決策咨詢制度等有關制度，提高決策科學化、民主化水平。

2.溝通協調機制。在大部制模式下，隨著部門數量和部門間業務交叉的減少，部門之間的溝通協調變得相對簡單。但由于每個部門都合并了多個部門，部門業務工作更加復雜多樣，部門內部溝通協調難度加大。除了召開常規性工作會議之外，還可以考慮建立例會制度，以優化部門之間和部門內部的溝通協調機制。例會，作為一種非正式的碰頭會，它能夠承上啟下，是提高管理水平、增強執行力的一種有效手段[11]。實行例會制度，需要注意：第一，參加人員。為保證例會效果，參會人數一般應控制在10人左右?？煞謩e召開由部門負責人、部門內工作組負責人、工作組成員參加的不同層面的例會。第二，例會周期。考慮到不同層面的例會在會議目的、人員召集難度等方面各有不同，工作組例會可每周召開一次，部門例會可每月召開一次，部門間例會可每個季度召開一次。第三，例會內容。由于例會具有“非正式”特點，會議內容可靈活多樣，可以是匯報工作進展情況，可以是針對某項工作展開研討，可以是就工作中存在問題交流看法，也可以是業務學習和交流。通過例會，不僅可以有效推動工作開展，也可以促進部門之間和部門內部的溝通、交流與合作。

3.彈性運行機制。職能部門的工作量“半徑”在不同階段一般是不同的，如按最大“半徑”定編，一到“淡季”人員閑置，如不按最大“半徑”定編，一到“忙季”人手不夠。而在大部門中，A工作組的“忙季”可能恰好是B工作組的“淡季”，此時B工作組的成員便可補充到A工作組中來。因此，在保持各工作組成員基本穩定的前提下，可根據工作任務、工作量等的變化，對部門內各工作組人員構成進行適當調整，或組建新的工作組，這不僅有利于減少虛設崗位和閑置人員，也有利于部門內部各工作組之間的溝通融合。此外，大部門之間同樣可以采用這種彈性化的運行機制，當遇到教學評估、校慶等重大任務或緊急任務時，可從各部門抽調精干力量，組成臨時性的工作團隊，共同協作完成工作任務。

4.綜合服務機制。小部門體制下的公共服務職能基本上是一種碎片化服務，因而提供的公共服務具有典型的不完整性和非連續性[12]。而大部制具有“大服務”的特點，要更好地發揮大部制的綜合服務優勢，服務流程的優化至關重要，應對職能部門的服務工作進行流程再造。信息化建設是流程再造的技術前提，也是新的服務流程運行的技術平臺。因此，要加強數字化校園建設，充分利用網絡技術、移動通信技術等技術手段，推進管理和服務現代化，實現由傳統的文件式、串聯式、部門分散化的服務方式向電子化、并聯式、部門集成化的服務方式轉變，從而優化服務流程，提高服務效率和質量。例如，在科研經費管理中，教師認領項目匯款，通常要先到科研主管部門審核、蓋章，然后再到財務部門辦理入賬手續。而通過網上辦理流程，就可以將流程變為“教師網上認領—科研主管部門審核—財務部門入賬并返回信息”，審核和入賬兩個環節就可以由科研主管部門和財務部門在網上快速協作完成，不僅使教師免于在不同部門之間來回奔波，也加快了科研經費下撥速度[13]。

5.監督評估機制。大部制下，職能部門業務范圍擴大，部門權力也隨之加大，對職能部門的監督愈顯重要。但由于職能集中，責任清晰，避免了多頭管理和推諉扯皮等現象，對部門的監督和評估也更加便利。一方面，要加強對職能部門權力運行的監督。高校要保證紀委、監察、審計機構相對獨立運行，加強對部門權力行使情況的監督檢查，確保部門權力規范運行；要充分發揮教師代表大會、工會、學生代表大會等群眾組織的民主監督作用，更好地維護師生員工的合法權益。另一方面，要加強對職能部門工作績效的評估。對工作績效進行評估，是提高職能部門執行力的有效途徑。但目前高校中，職能部門的工作績效基本上只是通過撰寫部門工作總結或由部門領導向校領導匯報來呈現，對部門的考核也缺乏科學的績效考核標準。高校應當建立職能部門一把手負責制，實行目標管理，并成立評估委員會或評估辦公室等專門評估機構，完善績效評估方法體系及操作程序，對職能部門工作情況進行專業評估，并根據評估結果給予相應獎懲，以推動職能部門更好地履行職能。此外，各職能部門也應建立完善的內部監督機制，加強對各工作小組權力行使和任務完成情況的監督檢查，以更好地實現部門整體目標。

第二篇：大部制改革

大部制改革之我見

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一、發達國家和地區的大部制改革之經驗

從十七大黨的政治報告明確提出，要加大機構整合力度，推進職能有機統一的大部制管理。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。大部制改革成為了中國人的熱點關鍵話題。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。在發達國家的大部制管理第一個比較顯著特點就是，內閣機構數量比較精干。在三權分立的政體下，內閣等于我國的政府。在日本，內各機構是12個，美國是15個，而我國的政府職能部門卻有28個之多。第二個特點是決策、執行和監督三個職能相互分離、相互協調和相互監督。例如，香港特別行政區政府架構中有三司負責決策權，六十九局負責執行，還有廉政公署三者相互制衡。由此可見，分權制衡與精簡決策機構是國際大部制改革的未來趨向。

二、我國大部制改革是歷史之必要

經濟基礎決定上層建筑，我國目前的政府架構基本維持著改革開放前的結構，即是與計劃經濟相適應的上層建筑。但是，在計劃經濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經濟的發展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。十七大明確提出加快構建服務型政府的方針，表明了黨與時俱進的決心。政府職能的轉變，必定會牽涉多個決策機構的變動。大部制改革能減少冗官冗費支出，節約開支，明確各部門職責，避免政府部門直接職能交叉，同時也增強各機構的內部溝通，有效解決近年來城中熱嘲的“有關部門”問題。

三、中國大部制改革的歷史

改革開放以來，中國政府機構已經歷6次較大調整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉變；1993年強調適應社會主義市場經濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務，推進“大部制”改革。

四、鐵道部改革之未來展望

2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案表明，新一輪國務院機構改革即將啟動，國務院組成部門將減少至25個。其中最引人注目的是鐵道部的合并。政府實行鐵路政企分開，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監督問題。鐵道本屬于交通運輸行業的范疇，此前的鐵道部權力過分獨立一直收到社會輿論的詬病，這次的撤銷可謂大快人心，可是在歡慶之余我們也應該看到，由此造成的一系列的后遺癥。合并后是否會造成運營成本的調整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。

我國實行大部制改革初衷在于順利完成政府職能的轉變，構建服務型的政府，使“為人民服務”不落為空口號，這是黨執政先進性的表現。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權力集中后能否真正照顧到細微處的民生質量才是大部制改革的驗金石。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是轉變政府職能。根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，大部制改革

職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現的現實意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現，嚴重影響了經濟社會統籌發展。實行“大部制”，能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。

2.有利于落實“問責制”，建設責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關系，對于協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續。

3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統配套問題，將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環節，按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。

推行大部制改革的原則

1.回應性調適原則。一要回應市場經濟發展的需要。強化宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。

二要回應社會發展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益和行業利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

2.總體性統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統籌各種關系。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。

3.系統性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環節和層次，優化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。

4.制約性協調原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執行權與監督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區政府改革提出適應地區經濟社會發展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。推行大部制改革需要重點研究的若干問題

1.決策、執行、監督的分離與協調問題

目前我國決策職能與執行職能和監督職能不分現象突出，監督流于形式，使決策部門普遍受到執行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監管體制問題。我國市場監管部門過多、多頭執法、交叉執法的問題非常突出。例如，對食品的監督管理，目前是農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監管成本，而且降低了監管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監管的有關機構整合，統一行使市場監管職能，以增強監督的統一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業或產業管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標準，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。三是設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。

4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革，特別是有關權力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結合來考慮。應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構改革往往是迫于形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發展市場經濟、實現制度創新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經驗。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規律性的通行做法，通過理論創新促進體制和機制創新。[1]

第四篇：大部制改革3

二、背景:我國進行大部門體制改革的行政環境

進入歷史發展的新階段,我國的行政體制改革,無論是目標的確立還是路徑的選擇,都要從新的起點思考和分析。目前而言,我國進行大部門體制改革的環境已經基本成熟。

第一,我國進行大部門體制改革是社會主義市場經濟發展的必然要求,也是經濟增長方式轉變的現實需求。

改革開放以來,現實的經濟社會需求發生了很大變化,人們從生存型社會進入發展型社會。在“科學發展觀”的指導下,作為社會發展的領導者———政府必然首先要面臨自身科學發展的問題,只有其科學發展才能領導社會走向和諧。因此為適應社會主義市場經濟發展和經濟全球化的要求,我國政府推進以職能轉變為主導的大部門機制建設已經迫在眉睫。

第二,公共服務問題的突出,公民參與能力的增強,尤其是公民社會的自我發展和健全,是我國進行大部門機制改革的重要原因。

以往我們發展的重點一直是強調經濟總量和物質財富的增加,忽視了公共需求與公共服務。十七大報告中強調“要強化政府的社會管理和公共服務職能”。同時,社會參與意識的增強,信息渠道的增加,要求現代政府的建設必須本著以政府為主導、社會多方參與的方向發展,才符合多元利益主導下的社會發展方向。因此,轉變政府職能,確定政府在公共服務中的主體地位和主導作用就更加重要。

第三,政府自身建設的矛盾得不到有效解決也對政府改革造成現實的壓力。

不得不承認,在過去的十年里,根據十五大和十六大要求進行的建設民主法治國家的努力沒有取得預期的進展。與西方發達國家不同,由于我國缺乏法治的傳統和歷史文化積淀的慣性,對蘇聯模式的傳統意識形態未做系統的清理,并且由于實行民主法治勢必會對一些政府官員的權力和利益造成損害,導致出現官員腐敗、行政效率低下的問題。因此,鑒于大眾的預期和社會的實際需要,行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結構的方向發展是進行大部門機制改革的又一重要背景。

三、困境:我國實行大部門體制的障礙(一)政府整體職能定位的落后

改革開放以來,我國先后進行的五次機構改革未從根本上解決現有行政機構設置的弊病,目前我國的行政體制改革,政府整體職能定位落后,主要表現在: 首先,政府職能轉變不夠徹底,職能范圍不清,使得越位、缺位、不到位的情況仍然存在。政府過多地參與私人產品的生產和提供,直接干預微觀經濟活動的現象還較多,政企不分、政資不分。而迫切需要政府提供的公共服務、公共產品方面存在明顯的缺位。

其次,政府機構職能劃分不合理,導致多頭管理、職責交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。機構設置缺乏統一原則,使得機構并立,職能重疊;缺乏統一的機構集中管理,造成職能分割、多家分管、機構膨脹。同時,政府部門職能分工權責脫節問題比較突出,權責配置不合理,有權無責、有責無權、權責不匹配,過于集中與過于分散并存,降低了行政效率。

(二)政府職能部門的利益化導致部門職能的條塊化

這是阻礙大部門體制建設的核心問題,它主要表現在三個方面: 首先是政府部門的利益化。以部門為主導的公共政策的制定過程,使部門利益已經凌駕于公共利益之上,從而導致公共政策的扭曲,造成了政府部門權力化、權利利益化、利益法制化的不良傾向,危害社會的公共利益。其次是政府外在監督的形式化。我國的人民代表大會在行使監督權方面還存在流于形式、程序性的監督多、實質性的監督少和監督滯后等問題,對于不服從監督的,無法追究責任,導致監督缺乏可操作性,影響了監督效果。

再次是公民政治參與的虛無化。我國公民參與政治狀況雖有所改善,但仍有很多問題,公民參與方式不夠多元化,參與程度不深,質量不高,參與結果的低效,會打擊公民參與的積極性,從而造成政治冷漠。以上三者導致了部門利益超越了政府職能,政府利益高于公民權益。而大部門機制的核心就是要約束部門,約束政府,進而維護全社會的利益,效能和監督的整合才是大部門機制建設的關鍵。

(三)社會自我管理機制的嚴重滯后

社會自我管理機制的健全和完善是建設大部門體制充分條件,但我國長期大而全的政府管理模式導致這一要件缺失。一個發達的社會自我管理機制,應該為建設大部門體制做好準備。但是,很顯然,當前我國政府,長期以來都在扮演著無所不能的全能政府角色。這導致我國社會自我管理機制發展的滯后,也日益暴露出原有體制的缺陷:首先,社會管理體系中組織機構不完善,社會矛盾的調節乏力。民主法治體系的發展不能適應市場經濟的客觀要求,社會管理體制的建設較為緩慢;管理監督不力,導致不公平競爭和違法現象增多,影響社會的穩定。其次,社會組織全面依附于政府,使得基層社會組織的自我發展的能動力低下。在集權的垂直控制條件下,基層社會組織缺乏獨立的意志和目標,對政府負責;政府提供各種資源,組織內部的利益分配關系也由政府來確定。這樣,基層社會組織喪失了相對獨立性以及謀求自身利益發展的動力和根據環境自我調整、更新的能力,從而影響整體社會的進步。

四、路徑:我國實行大部門體制建設的發展方向

(一)轉變政府職能,提高政府效能,全面推行政治體制改革

首先要按照權責一致的原則,進一步理順部門職責關系,明確界定部門的職能分工,并根據責任賦予相應的權利,克服職能交叉、權責脫節的弊端。通過重新定位政府的職能,縮小政府行政范圍,把政府不該管也管不了,管不好的事交給市場。轉變政府的管理方式,實現微觀管理向宏觀調控的轉變。

其次,繼續規范行政審批制度,優化公共服務,弱化經濟干預,強化社會管理,嚴格依法行政,最終使政府從全職全能轉變為有限責任,從權威命令轉變為科學決策,從人治管理轉變為依法行政,從傳統部門利益型政府轉變為現在公共服務型政府。再次,大部門機制中政府機構的設置,尤其是部的設置,要根據行政活動的效能性和協調性,堅持整體規劃、統一部署、協調行動、試點先行的原則,在中央的統一領導下,在一些利益聯系不太緊密、改革阻力相對較小的部門進行改革試點,然后總結經驗,進而全面推進改革。目前各專家學者呼聲最高的是包括農林牧副漁五業和農田水利等綜合管理的“大農業”模式以及整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能,形成統一管理的“大交通”模式。

(二)實行決策、執行、監督職能的適當分離,完善公共治理結構

從宏觀來看,大部門體制將依據中央“經濟調控、市場監管、公共服務和社會管理”的政府職能和決策、執行、監督適度分離又相互協調的要求進行改革,構建由決策部門、執行部門、監督部門三大類部門組成的政府組織機構的總體框架。為此,從我國的國情出發,國務院所屬機構可考慮進一步整合,拓寬主要部委的職能,完善外部監督機制,逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業過渡。我國許多直屬機構和具有公共職能的直屬事業單位,如安全、質量、食品、藥品監督等,可參考美國等建立政府獨立管制機構,這類機構雖不作為政府組成部門,但擁有相當獨立的規制權、管理權以及行政裁決權,以凸顯其專業性和獨立性。推行大部制主要是集中和綜合決策,提高決策的科學性和有效性,對“三權”進行理清并使其相互制約,形成良好的權力制衡與監督的運行機制,建立決策、執行、監督分開的行政管理體制,確保決策科學、執行有力、監督有效,完善公共治理結構。當然大部門在集中一些行政職能的時候,也要防止出現權力的膨脹和監督的空位。

(三)健全和完善社會自我管理機制,建立有效的政府監督體系 建立社會協調機制是形成社會管理新格局、有效整合各種社會力量、保持社會安定有序的重要的制度化手段,也是建設大部門機制的充分條件。從宏觀角度來看,要建立新的社會管理體制格局,改變組織建設重垂直管理輕橫向協調的做法,充分發揮社區、地方政府、行業協會的整合功能,建立多層次、多紐帶的整合機制,健全完善城鄉基層群眾自治組織,大力培育發展公益服務、行業管理、經濟協作類社團組織,大力發展中間組織在基層組織、公眾和中央政府之間形成良性互動。同時有效調節社會不同方面利益關系,建立適應社會變革的利益協調模式,最大限度地發揮利益刺激產生發展動力的作用。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

眾所周知，政府部門在行政管理中，不時出現職能交叉、政出多門、多頭管理、相互推諉等情況，對此，民間戲稱“八個部門管不好一頭豬”，也有“九龍治水”等說法。大部制改革，就是要將那些職能相近、業務范圍趨同的部門集中成一個部門統一管理，減化行政審批，提高政策執行效能，降低行政成本。

在國務院2008年以前的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。

前景

大部制改革絕不簡單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是經濟改革，大部制是兩者的結合點，因此，并不只能從行政的視角對改革進行設計，要從國家和社會發展的多元角度進行探索設計。

對大部制改革的看法

中國國務院大部制改革之：艱巨性 權力整合難

重疊的職能部門盤根錯節，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經，稍有不慎，不是形成權力真空，就是形成新的權力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。大部制下，相關幾個部的權力重新洗牌，整合到一塊，考驗改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩過渡，無縫銜接，確實不容易。機制磨合難

一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以打破現有部門利益格局，消解部門之間掣肘因素，壓制部門利益追求沖動，從更宏觀和科學的角度進行政策決策、執行和監督。大部制不是幾個“小部”的簡單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，改革就沒有意義。運行監督難

實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權力過度集中而產生的腐敗問題，成為影響改革的一大關鍵因素。人員分流難

機構精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構改革最為頭疼的事。公務員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護正常國家秩序的保障和基礎，公務員隊伍的穩定，關乎社會穩定。