第一篇：大部制改革的動力與阻力-秦晉安

淺論大部制改革的動力與阻力

MPA2010 秦晉安

所謂大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的部門相對集中，由一個部門統一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目的。

大部制改革的動力主要來自以下幾點：第一，經濟又好又快發展的內在要求；按照十七大報告的“大部制”改革的思路，大部制改革目標是：行政管理體制改革以適應市場經濟發展。隨著改革開放的不斷深入以及市場經濟體制的逐步建立，原有的行政管理體制暴露出越來越多的不適應性。例如環境、能源的問題突出了，可持續發展的矛盾問題突出了，要求政府在職能和機構設置上適應這個發展階段的要求；

第二，社會發展的要求，民生問題的壓力迫切要求政府轉型；公共需求、基本公共服務的問題突出了。過去的強調經濟總量、物質財富增加→現在的在物質財富增加的同時、要求共享基本公共服務→確定政府在保障公共服務中的主體地位和主導作用。同時，政府問責問題突出了，社會主義的民主政治發展也要求立法機關控制政府組成部門與其他行政部門，這就要求各部部長承擔相應的政策責任，這也就要求部長進入國務院組成部門。簡而言之，目前行政管理體制微觀管制過多，宏觀經濟管理、市場監管部門、社會管理和公共服務部門在機構設置、職能配置和人員編制上比較薄弱。職能交叉、政出多門、機構重疊、決策成本高、協調困難。

根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；

第三，中央政府層面的支持。黨的十七大報告提出，要加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。大部制改革啟動了改革開放以來的第六輪政府機構改革，成為貫徹落實十七大精神的一個著力點。這將是我國行政體制改革的新起點、新突破，對于在新的發展階段繼續全面建設小康社會、發展中國特色社會主義，具有深遠意義。

大部制改革已是我國建國以來第六輪行政管理體制改革。雖然經過五次改革，但行政機構低效率、高成本、爭功諉過、貪污腐敗這些惡疾仍危害不淺。機構改革跳不出“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的怪圈。這一切的根源都在于根深蒂固的政府部門利益化。政府部門有權無責，權力沒有制約，責任無人追究。這直接帶來了行政低效率、高成本。另外改革在具體實施過程中受困于具體操作，逐漸迷失了行動方向，淡忘了改革的根本目的。

任何國家都期望以一種更加合理的制度取代落后的制度，實行科學合理的制度變遷。但大部制改革在實際運行中，遇到相當大的阻力，具體有以下幾個方面： 1.思想觀念的束縛。在一定歷史背景下人們對既定制度的觀念一旦形成，就會在人們的思想中長期存在，對人們的行為產生根深蒂固的影響。因為人們通過長時間的經驗學習和社會實踐，逐漸形成了對制度變遷的特定的認識框架，從而限制了人們對新制度的理性認識和重新選擇，而更傾向于以往的舊有制度。大部制改革在觀念上的路徑依賴主要有：

第一，傳統君主制度對人們思想觀念的消極影響。我國有長期的君主制度的歷史，傳統君主制度的核心觀念就是“政治權威中的精英主義和等級制、政治體系的自主性”。在這種政治觀念的統治和支配下，封建君主通過構建龐大的國家機構來加強統治和社會管理，因此我國的封建社會是典型的“大政府，小社會”模式。在該模式下，官僚機構日益龐大，官僚主義盛行，而市民社會日趨萎縮，這種狀態持續了幾千年。中國人在重建政治制度時通常也還會采用精英統治和等級權威的結構。在這種政治實踐模式的長期影響以及意識觀念的傳承下，我國公民普遍缺乏政治參與意識，人們的公共行政觀念淡薄，也缺乏對政府機構改革的監督意識。所以，這種沒有外界參與，沒有體制外的壓力，而同時又受到來自體制內的強大改革阻力時，就會容易導致改革出現搖擺和妥協，甚至導致改革半途而廢。

第二，受計劃經濟體制和蘇聯高度集權的政治經濟模式的影響，我國逐漸形成了管制型、全能型政府理念，事無巨細，完全由政府說了算，公民缺乏自主權。同時在這種觀念的影響和支配下，“官本位”濃厚，官僚主義作風盛行，公仆意識淡漠。這些傳統的行政理念對大部制改革仍具有潛移默化的影響，它在阻礙著“以人為本”的服務型公共行政理念的完全確立。

第三，歷次政府機構改革模式的慣性思維深入人心，而影響人們對大部制改革應有路徑的選擇，容易導致對原有改革模式產生依賴性。在以往機構改革中，政府與群眾之間缺乏有效的政治溝通，人們難以參與到改革的政策制定和有效監督中去，以致于政府機構改革怎么改，改哪里，結果如何，成了政府的“自導自演”。

2.體制的制約。初始制度的選擇對制度變遷具有強大的制約力。在行政機構改革過程中，宏觀制度作為一種制度框架會對人們的行為產生限制作用，從而導致制度變遷中路徑依賴的形成。當前，無論是我國現行的經濟制度還是政治制度都會對大部制改革產生影響。

第一，不完善的市場經濟體制的制約。目前我們市場經濟體制發育還不成熟，諸多領域仍保留著計劃經濟體制模式的痕跡，政府仍在過多地干預微觀經濟，與此同時，政府的社會管理和公共服務的職能仍十分薄弱，去年發生的一系列突發公共事件，無不暴露了政府職能尚未實現準確的定位和轉變的弊端。受不成熟的市場經濟經濟體制的制約，大部制改革要建立公共服務型政府體制難以一蹴而就，只能依據具體的經濟發展狀況循序穩步推進。

第二，我國政治體制改革相對滯后，無法與其它的各項社會管理制度的改革形成有效銜接和互動模式。大部制改革是一項復雜的系統工程，必然需要政治體制改革的同步推進。當前我國大部制改革要解決一系列問題，如部門整合、職能轉變、人員分流和運行監督等，這些都程度不同地依賴政治體制改革的配套。如部門整合必然引起的權力重組，這就需要政治體制改革介入來消除“官場潛規則”;在職能轉變上，當前我國政府存在的突出矛盾是政企不分、政事不開，而大部制改革的目標是“小政府、大社會”，這就有賴于寬松的政治生態環境來培育市場和社會組織;就人員分流來說，如果政治體制改革不能及時跟上，“能者上、庸者下”的社會正義規則有可能在實際執行中淪為“劣幣驅逐良幣”的洶涌暗流;同時，如果創業環境艱難，那些有心“下海”的公務員也不愿離開。沒有政治體制改革的配套改革和同步推進，大部制改革很難得到深化和實質性進展，容易導致大部制改革的成果得而復失。

3.組織行為的影響。路徑依賴理論同樣強調組織行為對制度變遷的影響。由于報酬遞增的協調效應和適應性預期的存在，與制度相適應的組織由于既得利益等多方面因素會維護原有的制度，而阻撓和干涉不利于現存制度的一切改革行為。這里所說的組織主要是指政府部門及其附屬于其上的利益集團。大部制改革在組織行為上面臨的路徑依賴主要有以下幾個方面。第一，機構改革的核心目標不明確，習慣于做機構人員上的“加減法”，忽視職能轉變。以往的機構改革往往專注于機構撤立和人員精簡，而忽視政府職能的根本轉變。精兵簡政是必要的，但并沒有抓住機構改革的核心和關鍵，抓不住關鍵，也就無法從根本上革除行政管理體制存在的弊病。大部制改革與以前的改革有很大不同，改革的主要目標是推進政府轉型，即主要由過去全能型、管制型政府向服務型、公共行政型的治理模式轉變。應該說定位已十分清楚，關鍵是在行動上能否把主要功夫下在作“乘除法”上，而不是在“加減法”上。

第二，機構改革側重于表層的“機構”調整，忽視了深層權力結構和運行體制改革。權力是政府機構的核心問題，權力結構和機制是政府機構改革的重中之重。然而，權力結構改革牽一發而動全，會打破原有的制度格局，觸及既得利益者，阻力巨大;再加上對新制度預期的不確定性，使得權力結構的調整成為一個敏感而又復雜的難題，所以在政府機構改革趨向的選擇上，一般不會輕易去觸碰這個問題，而選擇相對容易的政府規模、人員編制的調整。這也就是我們看到的在以往的機構改革中，政府規模和人員編制都有或多或少的精簡，但唯一不變的卻是政府的權力結構及其運行機制的原因。現在大部制改革已經提出建立決策、執行、監督“權力三分”新型的權力結構和運行機制的課題，這是一個良好的開端，期望實際執行中不要再次繞過這個問題。

第三，政府機構中長期以來存在的“權力部門化，部門利益化，利益集團化”現象沒有得到根本遏制。部門利益的形成使一些個人或集團為維護既得利益，任何不利于部門利益的改革就可能會遭到他們的抵制和反對。正是受到部門利益以及利益集團的影響，才導致歷次機構改革，表面上看似乎達到了預期目標，但其實并沒有解決實質性問題，改革無法擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。大部制改革作為一次權力重組和格局重塑的劇烈變革，必然會遇到部門利益及利益集團的問題。因此，解決好部門利益化問題，并克服利益集團對大部制改革的阻撓和干涉是關系大部制改革成敗的關鍵所在。但如何“說服”既得利益者“放棄”已有的勢力范圍，將是一個非常復雜的博弈過程。

第四，我國的政府機構改革缺乏透明性，政府沒有為民眾的參與和監督提供的暢通渠道和有利環境。在缺乏社會參與和監督的情況下，大眾的利益要求往往難以充分表達，導致改革政策無法充分向群眾利益傾斜。再加上改革受到部門利益和官本位觀念的影響，一旦改革對部門及其官員的權力和利益產生威脅，他們就干涉和阻撓改革進程，甚至會利用改革政策和政府體制中的漏洞扭曲改革，以維護其既得權力和部門利益，致使改革方向和成果與預期目標相離背遠。大部制改革同樣面臨著政府早已習慣的獨自操作的挑戰。

第二篇：大部制改革

大部制改革之我見

11廣告學 柯允賢 11251202108

一、發達國家和地區的大部制改革之經驗

從十七大黨的政治報告明確提出，要加大機構整合力度，推進職能有機統一的大部制管理。去年十八大后，鐵道部被并入交通部，版署廣電總局被并入文化部。大部制改革成為了中國人的熱點關鍵話題。但是，大部制改革并不是由中國領銜提出的，早在上個世紀70年代以后，英國已率先實行探索大部制改革模式。在發達國家的大部制管理第一個比較顯著特點就是，內閣機構數量比較精干。在三權分立的政體下，內閣等于我國的政府。在日本，內各機構是12個，美國是15個，而我國的政府職能部門卻有28個之多。第二個特點是決策、執行和監督三個職能相互分離、相互協調和相互監督。例如，香港特別行政區政府架構中有三司負責決策權，六十九局負責執行，還有廉政公署三者相互制衡。由此可見，分權制衡與精簡決策機構是國際大部制改革的未來趨向。

二、我國大部制改革是歷史之必要

經濟基礎決定上層建筑，我國目前的政府架構基本維持著改革開放前的結構，即是與計劃經濟相適應的上層建筑。但是，在計劃經濟條件下行程單全能型的政府職能已不能適應市場經濟的發展需要了，全能型政府在職能定位上過于理想化，事實上，政府應有所能也有所不能，當政府包攬經濟、政治和社會一切功能時，恰恰表明政府的職能不足。十七大明確提出加快構建服務型政府的方針，表明了黨與時俱進的決心。政府職能的轉變，必定會牽涉多個決策機構的變動。大部制改革能減少冗官冗費支出，節約開支，明確各部門職責，避免政府部門直接職能交叉，同時也增強各機構的內部溝通，有效解決近年來城中熱嘲的“有關部門”問題。

三、中國大部制改革的歷史

改革開放以來，中國政府機構已經歷6次較大調整：1982年的改革致力于干部年輕化；1988年致力于政府職能轉變；1993年強調適應社會主義市場經濟需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目標鎖定公正透明、廉潔高效；2008年的思路是突出公共服務，推進“大部制”改革。

四、鐵道部改革之未來展望

2013年3月10日，國務院機構改革和職能轉變方案表明，新一輪國務院機構改革即將啟動，國務院組成部門將減少至25個。其中最引人注目的是鐵道部的合并。政府實行鐵路政企分開，將鐵道部擬定鐵路發展規劃和政策的行政職責劃入交通運輸部；組建國家鐵路局，由交通運輸部管理，承擔鐵道部的其他行政職責；組建中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業職責；不再保留鐵道部。大部制改革不是簡單的機構裁剪合并，而是要協助政府權力的重組，不管從組織結構來講還是從政府運行機制上說也要進行重組，同時還要涉及原職人員的去留問題，最重要的是如何加強合并以后的權力監督問題。鐵道本屬于交通運輸行業的范疇，此前的鐵道部權力過分獨立一直收到社會輿論的詬病，這次的撤銷可謂大快人心，可是在歡慶之余我們也應該看到，由此造成的一系列的后遺癥。合并后是否會造成運營成本的調整，車票的價格問題，原供職人員的去留問題等都需要認真考慮。

我國實行大部制改革初衷在于順利完成政府職能的轉變，構建服務型的政府，使“為人民服務”不落為空口號，這是黨執政先進性的表現。但是在改革過程中牽涉到的民生問題不能輕視，權力集中后能否真正照顧到細微處的民生質量才是大部制改革的驗金石。

第三篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是轉變政府職能。根據一些學者的不完全統計，在國務院現有的66個部門中，大部制改革

職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。而不僅僅是像過去一樣，簡單地推進“政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開”，雖然這些是政府機構改革中最基礎性的工作。

換言之，推行大部制同時就意味著政府職能必須以提供公共產品和公共服務為己任，從而使得政府權力得以規范、回歸公共服務。如果大部制改革達不到轉變政府職能的效果，那么，它就會像之前的歷次政府機構改革一樣，陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這種可能性是存在的。因為大部制一個直接的目的就是要打破現有的部門利益，但正如人們所擔心的，如果幾個部合并成為一個超級部，權力很大，對它進行監督恐怕更加困難，因此，若沒有建立起有效的權力約束機制，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，可手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，那么，大部制改革就可能把過去分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。要解決這一難題，惟有真正轉變政府職能。

總之，大部制是社會大轉型中政府保障服務性功能突出、行政色彩淡化的必然選擇。而一個整合了不同部門利益的強勢大部委，其職能也應該適應和體現市場經濟發展和公共行政的管理需求。隨著兩會的來臨，有關大部制改革將會受到社會的更多關注，筆者衷心地希望這次大部制改革能夠收到扎扎實實的成效，政府部門都能成為一個個辦事干練、勤政為民的政府。

推行大部制改革的意義

按照部門的職能大小和機構的數量多少不同，政府機構設置一般有“小部制”與“大部制”兩種類型。小部制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多。我國目前實行的即是這種小部門體制。大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。按照黨的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社會主義市場經濟體制和深化社會管理體制改革的需要，具有重要而顯現的現實意義。

1.有利于減少職能交叉，完善行政運行機制

我國目前政府組織機構設置存在的突出問題是部門過多、職能交叉、權責脫節。據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，例如，建設部門與發展改革部門、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土資源部門等24個部門存在職責交叉；農業產前、產中、產后管理涉及14個部委（局）；勞務輸出也存在多頭對外的問題；在人力資源管理方面，勞動保障、人事、教育部門職能交叉；在信息產業管理方面，信息產業部、國信辦、廣電總局等部門職能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建設、國土資源等部門職能交叉，等等。這種較為典型的“小部制”，既造成部門之間的職責交叉、推諉扯皮，又導致職能分散、政出多門，削弱了政府的決策職能，也不利于集中統一管理。職能交叉還損害了國家整體利益的實現，嚴重影響了經濟社會統籌發展。實行“大部制”，能適應信息技術發展帶來的由傳統的以職能為中心的職能導向型政府轉向建設以流程為中心的流程導向型政府，有利于整合政府資源，再造工作流程，確保全面履行政府職能，為公眾提供便利和高質量的公共服務，最終“整合不同的體制，提供無縫隙的服務”。

2.有利于落實“問責制”，建設責任政府

部門過多必然造成職能分散、政出多門，既不利于集中統一管理和加強政府應有權威，又不利于落實“問責制”和建設責任政府。多個部門負責同一項工作的做法，貌似加強領導，實則減輕了部門應承擔的責任，同時，還導致部門利益的滋生，使國家利益部門化、部門利益合法化甚至個人化。大部制強調的是部門職能的有機統一和綜合管理，能夠較好地協調職能機構統一和專業分工的關系，對于協調部門關系、強化政府權威和落實責任追究具有重要意義。此外，鑒于中央政府與地方政府職能的有效劃分和呼應，如果國務院將部門數量控制在20個以內，則地方各級政府就基本上能夠做到與中央一樣合理設置部門，有利于政令上通下達，便于管理的銜接和延續。

3.有利于行政體制改革的突破和深化，是加快行政管理體制改革的關鍵環節

大部制將是未來行政管理體制改革的重點和亮點，應當將大部制改革放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設計，綜合考慮政府改革的系統配套問題，將組織重建、體制變革、機制創新、職能轉變、流程再造、管理方式創新以及相互關系的調整有機結合起來，以全方位推進我國政府組織變革。因此，要從整體推進行政管理體制改革，實現政府治理創新和現代化的高度，充分認識推進大部門的重大意義，將其作為加快行政管理改革的關鍵環節，按照深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，加強領導、科學規劃、周密設計、統籌協調、穩步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府對行政體制改革的普遍愿望。據我們課題組2007年暑期在全國14個省的調查，很多地方政府及部門都提出了推進部門整合的意見，這也說明推行大部制改革具有廣泛的社會基礎。

推行大部制改革的原則

1.回應性調適原則。一要回應市場經濟發展的需要。強化宏觀決策，加強市場監管，弱化微觀管理，同時兼顧我國在經濟轉型中培育市場、促進特殊行業發展、有效管理骨干國企的需要。

二要回應社會發展的需要。擴展社會職能，保障基本公共服務的均等化，充分培養社會的自治精神和能力。三要回應利益多元的需要。充分考慮地方利益、地區利益和行業利益的平衡，既要合理配置利益機制，又要防止追逐違法利益。四要回應技術發展的需要。減少管理層級，實行扁平化管理。

2.總體性統籌原則。一要總體統籌職能設置。構建經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能錯落有致的服務型政府職能架構。二要總體統籌權力配置。加強國務院最高領導層對各部門的統籌能力，同時合理劃分國務院與地方政府人權、財權、事權的權限。三要總體統籌各種關系。統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展、人與自然和諧發展、國內發展和對外開放，統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益。四要總體統籌府際改革，形成國務院機構改革與地方政府機構改革的協調張力。

3.系統性集中原則。一是整合職能。有機合并相近職能，避免職能交叉，相互扯皮。二是整合權責。健全政府權責體系，形成部門間和層級間合理的權責構成。三是整合機構。減少管理環節和層次，優化結構。四是整合機制。整合大部門內部的運行機制，降低協調成本，提高行政效能。

4.制約性協調原則。一是國務院整體（國務院和部門及部門之間）決策權、執行權與監督權的制約性協調。二是部門內部的決策權、執行權與監督權的制約性協調。三是中央與地方政府之間的決策權、執行權與監督權的制約性協調。

5.總攬性分別原則。一是要進行改革的總體設計，形成包括中央和地方政府，近期和遠期改革的整體方案。二是要實行分層要求，對國務院和省市以下政府改革既要明確共同性，又要有不同針對性。三是要實行分類指導，對東部、西部、中部和東北地區政府改革提出適應地區經濟社會發展狀況的指導。四是要實行分步實施，既要考慮改革目標的實現，又要考慮改革的現實可操作性，盡可能減少改革所帶來的負面效應和消極成本。推行大部制改革需要重點研究的若干問題

1.決策、執行、監督的分離與協調問題

目前我國決策職能與執行職能和監督職能不分現象突出，監督流于形式，使決策部門普遍受到執行利益的干擾，導致問責更加困難，國家利益部門化。解決這個問題，就是要探索建立決策、執行、監督既相互協調又適度分離的行政運行機制，實現決策科學、執行順暢、監督有力。我們認為，建立不同層面的適度分離機制是可供考慮的思路。即：既要在政府部門的整體層面上構建決策、執行、監督適度分離的組織架構，也要在部門內部建立決策與執行相分離的機制，將公共服務和行政執法等方面的執行職能分離出來，設立專門的執行機構，避免集決策、執行、監督于一身的弊端。有些職權的分工與制約，還需要從與人大、司法部門的關系上來考慮。近幾年來，一些部門已經在探索這方面的改革。例如，交通部于1998年實施了水上安全監督管理體制改革，建立了交通部負責決策、交通部海事局負責監督、交通部所屬地方海事機構負責執行的相互協調又適度分離的組織機構體系。

在大部制改革中還需要著力解決市場監管體制問題。我國市場監管部門過多、多頭執法、交叉執法的問題非常突出。例如，對食品的監督管理，目前是農業部門負責初級農產品生產環節的監管，質檢部門負責食品生產加工環節的監督，工商行政管理部門負責食品流通環節的監管，衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管，食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法查處重大事故。地方政府因機構設置不同，涉及食品監管的部門更多，有的省涉及十幾個部門，有的省會城市涉及二十幾個部門。這種分段監管體制，不僅造成部門職責交叉，提高監管成本，而且降低了監管效能，直接影響到人民群眾的生命財產安全。為了從根本上完善市場監管體制，必須按照市場統一、開放、競爭的要求，將現行涉及市場監管的有關機構整合，統一行使市場監管職能，以增強監督的統一、公正和有效。

2.綜合管理部門與專業管理部門的關系問題

我國目前綜合管理職能與專業管理職能配置不科學。綜合管理部門權力過于集中，行業或產業管理部門的行政管理職能不到位、權力分割，項目立項、資金支配等事項都要經過綜合管理部門的層層審批，統籌協調困難，對一些問題難以及時出臺有效的政策。因此，必須進一步理順綜合部門與專業管理部門的關系，做到各負其責、相互協作。一是綜合管理部門的基本定位是服務、協調、指導、監督，主要研究制定國家戰略、重大規劃、宏觀政策，協調解決經濟社會發展中的重大問題，對各個產業或行業存在的共性問題進行統籌協調。為此要切實減少微觀管理和具體審批事項，實現從“項目管理”向“宏觀管理”、從直接管理向間接管理的轉變。二是按照大部制的要求適當拓寬專業管理部門的管理范圍，其工作重點是研究解決產業或行業存在的重大問題，擬定相關法律法規草案和中長期發展規劃及政策，統籌配置行業資源，發布行業信息標準，維護行業市場秩序，開展行業執法監督檢查，提供行業相關信息服務。三是設立專司統籌經濟社會事務的辦事機構，統一協調解決職責交叉和綜合管理事務。

3.推行大部制改革的法律保障問題

大部制改革事關政府體制機制的創新和權力利益的調整，應當按照決策科學化、民主化、程序化的要求，暢通利益表達和意愿訴求渠道，在深入調研和廣泛征求社會各界意見的基礎上起草改革總體方案，由中央討論決定，并由全國人大審議通過，以提高改革方案的科學性、可行性、合法性和回應性。應當隨著我國法治建設的發展，切實加強行政組織法體系建設，推進行政組織設置、職能定位和機制運行的法治化。由于受計劃經濟和部門立法的影響，我國相當程度上存在一個部門一套法律體系，大部制改革后，有關執法主體、訴訟管轄和法律適用可能會出現一定的問題，必要時可以由全國人大常委會作出有關機構改革中法律適用問題的決定予以解決。同時，大部制改革必然涉及到現行法律法規的修改問題，應當以此為契機，增強我國法律體系的協調統一和實行綜合立法。

4.與其他改革相配套問題

大部制改革作為行政管理體制改革的關鍵環節，涉及到復雜的利益關系和權力關系的調整，是一項系統工程，必須堅持整體配套改革的原則，使大部制改革與其他改革相互協調、彼此促進。當前特別重要的是應當以政府機構改革為契機，加快推進事業單位分類改革，創新公共產品的提供機制，重視公益性事業單位在提供公共產品和公共服務中的重要作用，還可以更多地采取購買服務的提供方式。要按照政事分開、政府與市場中介組織分開的原則，將大量的技術性、服務性和經辦性職能交給事業單位和中介組織承擔；規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，為政府職能轉變和機構改革提供良好的社會環境。大部制改革和行政管理體制改革在本質上從屬于政治體制改革，特別是有關權力分離和制約問題，需要與司法體制、人大體制相結合來考慮。應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。

公共服務型政府與公共財政具有天然的統一性。推進大部制改革，建設服務型政府，應當重視發揮公共財政體制改革的重要作用。西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構數量和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。實際上是預算在控制編制，政府增加機構和人員的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。因此，要借鑒發達國家的經驗，改革預算管理體制，既實現預算的編制、執行、監督相分離，也實現編制與預算相結合，發揮預算管理改革對鞏固機構改革成果的約束作用。此外，要發揮預算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通過設計科學、規范、公正、透明的預算制度，從源頭上控制和降低行政成本。

5.加強對大部制改革的理論研究

我國以往的機構改革往往是迫于形勢壓力，臨時應付，一般是從政策闡釋的角度提出改革主張，缺乏指導改革實踐的較為系統和理性的、前瞻性的理論闡釋，導致改革的系統性、科學性和前瞻性不夠。換言之，理論滯后于實踐的問題正在日益成為制約我國政府改革的突出問題。當前，在新形勢下加快行政管理體制改革和推行大部制，應當著重對我國政府改革進行理性的反思，從價值選擇的角度討論政府改革與發展市場經濟、實現制度創新、提高政府能力的關系。要加強政府改革與治理的學術研究，特別是加強公共組織理論的研究。要適應全球化和世界性政府改革與治理的發展趨勢，進行國際比較研究，積極借鑒它國經驗。要重視實證研究，立足于轉型期的中國行政管理實踐，調查和總結我國機構設置和改革的經驗，提煉出具有規律性的通行做法，通過理論創新促進體制和機制創新。[1]

第四篇：大部制改革3

二、背景:我國進行大部門體制改革的行政環境

進入歷史發展的新階段,我國的行政體制改革,無論是目標的確立還是路徑的選擇,都要從新的起點思考和分析。目前而言,我國進行大部門體制改革的環境已經基本成熟。

第一,我國進行大部門體制改革是社會主義市場經濟發展的必然要求,也是經濟增長方式轉變的現實需求。

改革開放以來,現實的經濟社會需求發生了很大變化,人們從生存型社會進入發展型社會。在“科學發展觀”的指導下,作為社會發展的領導者———政府必然首先要面臨自身科學發展的問題,只有其科學發展才能領導社會走向和諧。因此為適應社會主義市場經濟發展和經濟全球化的要求,我國政府推進以職能轉變為主導的大部門機制建設已經迫在眉睫。

第二,公共服務問題的突出,公民參與能力的增強,尤其是公民社會的自我發展和健全,是我國進行大部門機制改革的重要原因。

以往我們發展的重點一直是強調經濟總量和物質財富的增加,忽視了公共需求與公共服務。十七大報告中強調“要強化政府的社會管理和公共服務職能”。同時,社會參與意識的增強,信息渠道的增加,要求現代政府的建設必須本著以政府為主導、社會多方參與的方向發展,才符合多元利益主導下的社會發展方向。因此,轉變政府職能,確定政府在公共服務中的主體地位和主導作用就更加重要。

第三,政府自身建設的矛盾得不到有效解決也對政府改革造成現實的壓力。

不得不承認,在過去的十年里,根據十五大和十六大要求進行的建設民主法治國家的努力沒有取得預期的進展。與西方發達國家不同,由于我國缺乏法治的傳統和歷史文化積淀的慣性,對蘇聯模式的傳統意識形態未做系統的清理,并且由于實行民主法治勢必會對一些政府官員的權力和利益造成損害,導致出現官員腐敗、行政效率低下的問題。因此,鑒于大眾的預期和社會的實際需要,行政管理體制改革盡可能朝著一個良好的公共治理結構的方向發展是進行大部門機制改革的又一重要背景。

三、困境:我國實行大部門體制的障礙(一)政府整體職能定位的落后

改革開放以來,我國先后進行的五次機構改革未從根本上解決現有行政機構設置的弊病,目前我國的行政體制改革,政府整體職能定位落后,主要表現在: 首先,政府職能轉變不夠徹底,職能范圍不清,使得越位、缺位、不到位的情況仍然存在。政府過多地參與私人產品的生產和提供,直接干預微觀經濟活動的現象還較多,政企不分、政資不分。而迫切需要政府提供的公共服務、公共產品方面存在明顯的缺位。

其次,政府機構職能劃分不合理,導致多頭管理、職責交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。機構設置缺乏統一原則,使得機構并立,職能重疊;缺乏統一的機構集中管理,造成職能分割、多家分管、機構膨脹。同時,政府部門職能分工權責脫節問題比較突出,權責配置不合理,有權無責、有責無權、權責不匹配,過于集中與過于分散并存,降低了行政效率。

(二)政府職能部門的利益化導致部門職能的條塊化

這是阻礙大部門體制建設的核心問題,它主要表現在三個方面: 首先是政府部門的利益化。以部門為主導的公共政策的制定過程,使部門利益已經凌駕于公共利益之上,從而導致公共政策的扭曲,造成了政府部門權力化、權利利益化、利益法制化的不良傾向,危害社會的公共利益。其次是政府外在監督的形式化。我國的人民代表大會在行使監督權方面還存在流于形式、程序性的監督多、實質性的監督少和監督滯后等問題,對于不服從監督的,無法追究責任,導致監督缺乏可操作性,影響了監督效果。

再次是公民政治參與的虛無化。我國公民參與政治狀況雖有所改善,但仍有很多問題,公民參與方式不夠多元化,參與程度不深,質量不高,參與結果的低效,會打擊公民參與的積極性,從而造成政治冷漠。以上三者導致了部門利益超越了政府職能,政府利益高于公民權益。而大部門機制的核心就是要約束部門,約束政府,進而維護全社會的利益,效能和監督的整合才是大部門機制建設的關鍵。

(三)社會自我管理機制的嚴重滯后

社會自我管理機制的健全和完善是建設大部門體制充分條件,但我國長期大而全的政府管理模式導致這一要件缺失。一個發達的社會自我管理機制,應該為建設大部門體制做好準備。但是,很顯然,當前我國政府,長期以來都在扮演著無所不能的全能政府角色。這導致我國社會自我管理機制發展的滯后,也日益暴露出原有體制的缺陷:首先,社會管理體系中組織機構不完善,社會矛盾的調節乏力。民主法治體系的發展不能適應市場經濟的客觀要求,社會管理體制的建設較為緩慢;管理監督不力,導致不公平競爭和違法現象增多,影響社會的穩定。其次,社會組織全面依附于政府,使得基層社會組織的自我發展的能動力低下。在集權的垂直控制條件下,基層社會組織缺乏獨立的意志和目標,對政府負責;政府提供各種資源,組織內部的利益分配關系也由政府來確定。這樣,基層社會組織喪失了相對獨立性以及謀求自身利益發展的動力和根據環境自我調整、更新的能力,從而影響整體社會的進步。

四、路徑:我國實行大部門體制建設的發展方向

(一)轉變政府職能,提高政府效能,全面推行政治體制改革

首先要按照權責一致的原則,進一步理順部門職責關系,明確界定部門的職能分工,并根據責任賦予相應的權利,克服職能交叉、權責脫節的弊端。通過重新定位政府的職能,縮小政府行政范圍,把政府不該管也管不了,管不好的事交給市場。轉變政府的管理方式,實現微觀管理向宏觀調控的轉變。

其次,繼續規范行政審批制度,優化公共服務,弱化經濟干預,強化社會管理,嚴格依法行政,最終使政府從全職全能轉變為有限責任,從權威命令轉變為科學決策,從人治管理轉變為依法行政,從傳統部門利益型政府轉變為現在公共服務型政府。再次,大部門機制中政府機構的設置,尤其是部的設置,要根據行政活動的效能性和協調性,堅持整體規劃、統一部署、協調行動、試點先行的原則,在中央的統一領導下,在一些利益聯系不太緊密、改革阻力相對較小的部門進行改革試點,然后總結經驗,進而全面推進改革。目前各專家學者呼聲最高的是包括農林牧副漁五業和農田水利等綜合管理的“大農業”模式以及整合民航、公路交通、鐵路運輸、航運以及管道運輸五項管理職能,形成統一管理的“大交通”模式。

(二)實行決策、執行、監督職能的適當分離,完善公共治理結構

從宏觀來看,大部門體制將依據中央“經濟調控、市場監管、公共服務和社會管理”的政府職能和決策、執行、監督適度分離又相互協調的要求進行改革,構建由決策部門、執行部門、監督部門三大類部門組成的政府組織機構的總體框架。為此,從我國的國情出發,國務院所屬機構可考慮進一步整合,拓寬主要部委的職能,完善外部監督機制,逐步向大部制過渡。例如向大交通、大文化、大農業過渡。我國許多直屬機構和具有公共職能的直屬事業單位,如安全、質量、食品、藥品監督等,可參考美國等建立政府獨立管制機構,這類機構雖不作為政府組成部門,但擁有相當獨立的規制權、管理權以及行政裁決權,以凸顯其專業性和獨立性。推行大部制主要是集中和綜合決策,提高決策的科學性和有效性,對“三權”進行理清并使其相互制約,形成良好的權力制衡與監督的運行機制,建立決策、執行、監督分開的行政管理體制,確保決策科學、執行有力、監督有效,完善公共治理結構。當然大部門在集中一些行政職能的時候,也要防止出現權力的膨脹和監督的空位。

(三)健全和完善社會自我管理機制,建立有效的政府監督體系 建立社會協調機制是形成社會管理新格局、有效整合各種社會力量、保持社會安定有序的重要的制度化手段,也是建設大部門機制的充分條件。從宏觀角度來看,要建立新的社會管理體制格局,改變組織建設重垂直管理輕橫向協調的做法,充分發揮社區、地方政府、行業協會的整合功能,建立多層次、多紐帶的整合機制,健全完善城鄉基層群眾自治組織,大力培育發展公益服務、行業管理、經濟協作類社團組織,大力發展中間組織在基層組織、公眾和中央政府之間形成良性互動。同時有效調節社會不同方面利益關系,建立適應社會變革的利益協調模式,最大限度地發揮利益刺激產生發展動力的作用。

第五篇：大部制改革背景

大部制改革背景：

眾所周知，政府部門在行政管理中，不時出現職能交叉、政出多門、多頭管理、相互推諉等情況，對此，民間戲稱“八個部門管不好一頭豬”，也有“九龍治水”等說法。大部制改革，就是要將那些職能相近、業務范圍趨同的部門集中成一個部門統一管理，減化行政審批，提高政策執行效能，降低行政成本。

在國務院2008年以前的66個部門中，職責多達80多項，僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委。行政職能的錯位和交叉，不僅造成了部門之間扯皮現象多，行政效能低下，過多經濟資源被行政機構自身消耗掉；更重要的是，它無法履行宏觀經濟管理、市場監管、社會管理等職能，無法向民眾提供合格的公共服務和社會保障等。因此，必須對現有政府機構進行有效整合，改變政府機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。

前景

大部制改革絕不簡單僅僅是行政改革，改革的前期是政治改革，后期就是經濟改革，大部制是兩者的結合點，因此，并不只能從行政的視角對改革進行設計，要從國家和社會發展的多元角度進行探索設計。

對大部制改革的看法

中國國務院大部制改革之：艱巨性 權力整合難

重疊的職能部門盤根錯節，你中有我，我中有你，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都觸動一大片官場神經，稍有不慎，不是形成權力真空，就是形成新的權力交叉、重疊，還會引起官場“地震”。大部制下，相關幾個部的權力重新洗牌，整合到一塊，考驗改革者的政治智慧和操作水平，既要大刀闊斧，又要心細如絲，做到平穩過渡，無縫銜接，確實不容易。機制磨合難

一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以打破現有部門利益格局，消解部門之間掣肘因素，壓制部門利益追求沖動，從更宏觀和科學的角度進行政策決策、執行和監督。大部制不是幾個“小部”的簡單迭加，如果這樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，“閻王”變成了“小鬼”，但手中的權沒有變，仍然行使過去“部”的職權，改革就沒有意義。運行監督難

實行大部制管理后，由原來的幾部委組成新部門，權力和財力勢必更加集中，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權力過度集中而產生的腐敗問題，成為影響改革的一大關鍵因素。人員分流難

機構精簡和重組勢必帶來人員的分流。分流人員是歷次機構改革最為頭疼的事。公務員是國家整體運行寶貴的人力資源，是維護正常國家秩序的保障和基礎，公務員隊伍的穩定，關乎社會穩定。