第一篇：中國政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇[精選]

中國政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇

劉傳銘

2012-10-23 9:58:55 來源：《首都經濟貿易大學學報》2011年6期

內容提要：隨著中國經濟社會的快速發展，社會組織將扮演越來越重要的角色。在社會救助領域，政府與社會組織建立平等合作的新型伙伴關系是大勢所趨。本文著眼于社會救助領域，分析中國政府與社會組織的發展過程、角色扮演及相互合作存在的問題，對二者建立合作關系面臨困境的深層次原因進行了研究，并從三個方面提出了建立政府與社會組織新型合作關系的路徑選擇。

關鍵詞：社會救助 社會組織平等合作 路徑選擇

一、中國社會組織參與社會救助的發展過程

新中國成立后，社會組織在社會救助中的作用總體上遵循著從無到有、參與領域逐漸拓寬、參與深度逐漸加深、參與數量逐漸增大的趨勢。

第一階段：政府是社會救助的唯一主體。

從新中國成立后到改革開放前這一階段，政府是城市貧困社會救助的唯一主體，承擔了整個社會的全部救助任務。在這一階段，整個社會基本上處于政府全面控制階段。新中國成立后，中國借鑒蘇聯的經驗，開始進行社會改造和社會建設，建立了社會主義計劃經濟體制。因為權力高度集中，整個社會的資源配置的權力被政府完全壟斷，社會、公民和地方都缺乏對資源的支配權利和能力。政府根據自己的價值判斷對社會組織進行了重新選擇和組合，進行了一次徹底的清理和整頓，原有的慈善組織、民間團體有的自行整頓或自行停辦，有的被政府接管、改組，變成附屬于政府部門的官方或半官方機構，徹底消除了這些組織的政治性。到1953年底，全國各地已改造舊的慈善機構419處，調整舊的救濟福利團體1600多個，到1954年前后，中國大陸已經不再存在完全意義上的現代民間慈善組織。正是由于政府的改造，使得中國的社會組織不得不依附政府而喪失了獨立性。

中國確立了嚴格的計劃經濟體制，政府對社會實行全能式的管理，政社不分，社會事業由政府一手包辦，政府對社會組織實行絕對的全面控制，社會組織數量減少，在社會救助領域的作用甚微。到20世紀60年代中期，中國社會組織在原有規模上得到了一定程度的發展，部分社會組織開始關注弱勢群體，但這段時間的社會組織基本上全部依附于政府，缺乏獨立性，而且中國早期的社會組織主要是各種協會和民間團體，其主要作用是促進成員之間的交流，很少涉及救助領域。1966年“文化大革命”開始后，全國性社團和地方性社團都基本上停止了活動。

第二階段：社會救助主體多元化的萌芽。

改革開放到20世紀90年代初這段時期，是中國城市貧困人口社會救助主體多元化的萌芽階段。改革開放后，社會組織恢復了活動，并得到了蓬勃的發展。隨著社會主義市場經濟改革和政府改革的深入，政府“大一統”的局面逐漸改變，社會多元化的趨勢逐漸形成。民間社會的力量開始發育和成長，而國家權力也由無限權力向有限權力的方向轉化。隨著中國社會分化的加劇，社會流動性也越來越強，城鄉二元體制開始受到重大挑戰，原本的城鄉限制變得越來越松。這時，很多民間組織開始涌現出來，社會的發展為它們提供了生存、活動空間，它們也具有一定的自主性，日益在社會公益事業領域迅速發展起來。隨著中國經濟體制改革的逐漸深化，產生了一批失業、下崗人員，他們收入非常低，嚴重入不敷出，生活非常窘迫，成為城市中新的需要被救助的對象。同時，原來的城市貧困人口由于通貨膨脹、救濟標準偏低等原因，維持基本生活對他們來說同樣艱難，他們依然需要救助。然而，傳統的社會救助制度由于其救濟范圍窄、制度不夠健全，已很難適應新形勢的要求，不能滿足被救助對象的需求。

在20世紀90年代，自下而上的反貧困模式成為國際上的主流，中國的社會組織也在這樣的大背景下逐漸參與到扶貧和社會救助的領域中，例如，中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會、中華慈善總會、中國人口福利基金會等救助類的社會組織開始發揮作用。同期，國外的社會組織也開始進入中國，其中包括世界宣明會、樂施會、英國救助兒童會等。社會組織參與社會救助，不但緩解了政府財政的壓力，使政府不再是社會救助的唯一責任主體，而且幫助了更多城市貧困群體擺脫貧困，改善了城市貧困群體的生活處境。

第三階段：社會救助主體多元化發展。

20世紀90年代至今，是中國城市貧困人口社會救助主體多元化的發展階段。隨著中國社會主義市場經濟改革和政府改革的進一步深入，社會多元化發展繼續深化。政府開始從許多直接控制的領域退出，把部分職能轉移給社會組織，社會組織充當了政府職能轉移的載體，在社會管理和社會公共服務方面發揮的作用日益增大，對社會的進步和經濟的發展發揮著重要作用。民政部發布2010年社會服務發展統計報告指出，截至2010年底，全國共有社會組織44.6萬個，比上年增長3.5%，其中社團24.5萬個，比上年同期增長2.5%；民辦非企業單位19.8萬個，比上年同期增長4.2%；基金會2200個，比上年同期增長19.4%。其業務范圍涉及科技、教育、文化、衛生、勞動、民政、體育、環境保護、法律服務、社會中介服務、農村專業經濟等社會生活的各個領域。中國社會組織的發展呈現群雄并起的局面，不僅數量迅速增加，而且業務領域呈現出多樣化的局面。救助類的社會組織也得到了迅速發展，像中國扶貧基金會、中國兒童少年基金會、中華慈善總會、中國人口福利基金會發揮著越來越重要的作用。社會組織在生活保障、醫療救助、心理救助、災害救助等方面作用越來越突出，日益成為救助社會弱勢群體的重要力量。

截至2010年底，中國全年各級直接接收社會捐贈款物601.7億元，其中民政部門直接接收社會各界捐款179.8億元，捐贈物資折款4.9億元，各類社會組織接收捐款417.0億元。全年各地接收捐贈衣被2750.4萬件。間接接收其他部門轉入的社會捐款10.5億元，衣被538.8萬件，捐贈物資折款2464.7萬元。全年有2514.7萬人(次)的困難群眾受益。

雖然政府仍然應該是社會救助的首要責任主體，但是社會組織承擔的社會救助已經成為政府的必要補充，是中國社會救助體系中一個不可替代的主體，其發揮的作用不可或缺。因此，中國城市社會救助主體多元化已經成為不可逆轉的趨勢。

二、中國社會救助領域中政府與社會組織的角色扮演

政府社會救助以社會效益為價值取向，采用國家制度形式，由公共財政支持，目的是解決絕對貧困人口的最基本、最底層的救助需求，以實現社會公平和人權平等，是國家社會保障制度的重要組成部分。社會組織參與救助是以人道博愛為價值取向，采用社會的非制度形式，依靠社會捐助，目的是解決相對貧困或絕對貧困人群的部分救助需求，以實現社會關懷和愛心平等，是國家社會保障制度的重要補充部分。政府與社會組織都是社會救助體系中不可或缺的主體，兩者充當的角色既不同又互補。

(一)政府救助對象偏重于絕對貧困，社會組織救助對象偏重于相對貧困

貧困存在著絕對貧困和相對貧困，政府責任體現的社會救助偏重于絕對貧困，而相對靈活的社會組織救助則選擇相對貧困，這樣就在很大程度上實現了互補，最大程度地擴大救助的覆蓋人群，實現真正的廣覆蓋。

社會救助從理論上講是社會保障體系的最后一道防線，為了實現對申請者條件裁定的可操作性和對申請人數數量的控制，政府社會救助制度絕大多數僅對絕對貧困人口采取救濟措施，通常情況下以國家、地區的最低生活保障線或國家、地區的貧困線為指標，通過系數調整來實現申請人數的控制。一旦這種申請條件被確定下來，對于特殊需求者就很難采取靈活性的申請方式。社會組織對于救助者條件的要求則相對靈活，其救助的對象仍然是貧困人口和部分特殊人群，但是對于貧困人口貧困程度的關切比政府社會救助要靈活和有彈性。由于社會組織同時也為相對貧困和部分非貧困的特殊人群提供救助，因此在救助人群上擴大了范圍。

(二)政府救助內容相對單一，社會組織救助內容較為多樣

政府社會救助由于體現國家責任，因此其必須通過制度化的形式明確救助對象和救助內容，這樣才能保障救助的公平性和可操作性；同時，考慮到國家財政投入的有限性，提供的救助內容在數量上都是有限的，在程度上也是滿足基本需求的。政府社會救助在救助內容上相對單一，這樣便于操作化也利于控制成本，是一條相對優化的政策選擇。

社會組織參與救助體現社會責任，其對救助對象提供的救助內容可以根據社會組織的救助宗旨不同而采取多樣的救助服務，在救助內容上靈活多變，具有多樣性。這樣，兩種制度就可以實現救助內容單一性和多樣性的互補，擴大了救助可以提供的服務內容。

(三)政府救助標準較低，社會組織救助標準較為有彈性

救助對象的范圍說明的是救助的廣度，而救助標準的多少體現的是救助的深度。如同救助內容一樣，政府社會救助限于操作性和救助經費的有限性僅能從最基本的層面入手，本著“廣覆蓋、低水平”的原則把政府救助的責任播撒到每一個需要救助的民眾身上，而在救助標準上卻不能實現需要補償，為了便于操作來保證制度公平，只能通過標準化的制度規范和操作來實現最低需要的滿足和補償，以體現對廣大貧困人口救助可及性和公平性的保證。同時，這種安排是一種漸進的策略，是隨著經濟發展狀況和國家財政收入的多少而改變的。

社會組織在救助標準上則相當有彈性，一方面社會組織救助奉行“尊重捐助人意愿”的原則對救助標準進行調整，另一方面根據慈善基金可使用總量來調整救助標準。從救助的效果而言，由于各種社會組織所遵循的救助宗旨不一，有的對貧困患者采取“救助一步，奉行到底”的模式，有的采取階段補償綜合救助的模式，總之是體現了救助標準的靈活性。

(四)政府救助資金來源于公共財政，社會組織救助資金來源于社會救助

政府救助資金以財政投入為主要來源，籌資形式是稅收，通過國家二次分配由政府按照兼顧效率與公平的原則，通過稅收、扶貧及社會保障統籌等方式來進行分配，若追加投入需要經過政府決策程序。社會組織的救助資金則屬于第三次分配，是志愿行為，通過個人收入轉移和個人自愿繳納和捐獻等非強制方式再一次進行分配。它通過社會組織建立在自愿的基礎上，奉行“道德原則”，以募集、自愿捐贈和資助等慈善公益方式對社會資源和社會財富進行分配，以使社會分配更趨公平。通過第二次、第三次的收入分配，以不同的方式籌集資金，各自領域互不干涉，擴大了社會救助經費的總盤子。社會組織可以有效地補充政府社會救助資金的投入有限性。

三、中國政府與社會組織參與社會救助的現存問題

在中國社會救助領域中，政府與社會組織處于明顯的權力不對等地位。這種不對等表現在政府在權力影響、資源配置的權力上都占絕對優勢，政府居于絕對的主導地位，社會組織缺乏相應的獨立性和自主性。在這樣的架構下，政府與社會組織參與社會救助的協作也就舉步維艱，主要存在以下幾個問題：

第一，政府與社會組織的關系錯位。一方面是中國社會組織的行政色彩濃厚。在中國，很多社會救助領域的社會組織都是政府直接創辦的，因而組織的資金、設備、人員安排等往往都由政府直接包辦，組織的活動內容當然也由政府直接安排了。這種情況下，社會組織完全承擔著政府延伸的職能，使其失去社會組織草根性的特色。另一方面是政府對社會組織的認同度不夠。政府雖然意識到社會組織在公共管理中的重要作用，也積極地促進社會組織的發展，但是有些部門仍然沒有給予其足夠的信任。因而，社會對社會組織的認識的廣泛性和深度都不足，社會公眾對社會組織的認同度較低。

第二，政府與社會組織協作空間狹小，協作領域不均衡。一直以來，中國都是強政府，弱社會。在公共產品供給中，政府一直大包大攬，社會組織能發揮作用的空間很小，社會救助領域也不例外。當前中國城市社會救助制度，是以城市居民最低生活保障為核心，使在分類救助中擁有優勢的社會組織不能最大限度地發揮作用。在不同的救助領域，中國政府與社會組織的協作程度不均衡。在最低生活保障和住房救助等領域，政府與社會組織之間的協作還很少。在災害救助領域，政府與社會組織有著較多的協作。在教育救助、醫療救助等相關領域，兩者之間的協作較以前有了一定的發展，但仍不夠。

第三，政府與社會組織資源整合不足，資金利用率低。社會救助的資源包括資金、信息、服務、社會影響力、權威性等，政府與社會組織擁有的救助資源存在差異，資源優勢也不盡相同，因此政府與社會組織的協作應當圍繞這些資源展開，應該建立各種資源的整合機制，實際卻并非如此。中國具有典型的“強政府”特征，但政府并沒有充分利用這種資源優勢為社會組織創造更好的發展機會，提供更多的優惠政策，而且，社會組織在社會救助中的服務優勢也未能得到有效發揮。以資金為例，政府用于社會救助的資金越來越多，但相對于救助對象的需求還存在很大的差距，社會救助標準偏低，而且很少考慮根據不同家庭情況執行多元化標準。社會組織雖然在不斷增長，但普遍存在資金籌集能力有限的問題。資金的匱乏使得政府與社會組織的協作成為無米之炊。由于社會組織缺乏對救助資金使用的控制權和監督權，這些有限的救助資金也未能得到有效的利用。

第四，社會組織多為執行性參與。作為獨立于政府與企業之外的第三方組織，社會組織不但要承擔提供公共產品和服務的具體任務，同時它也是反映民意、監督政府、影響政府公共決策的重要力量。中國實際卻并非完全如此，由于實行雙重管理體制，使中國的社會組織具有“官民二重性”，因此，在中國的社會救助體系協作中，社會組織大多是執行性的參與，大部分的社會組織參與的都是事務性的工作，社會組織咨詢、建議的作用沒有得到充分發揮。

四、中國政府與社會組織參與社會救助產生問題的原因分析

不可否認，政府與社會組織在中國的社會救助中均發揮了重要的作用，二者在社會救助中存在著相當的互補性，但是由于中國的特殊國情以及制度、理念上的不足使二者在救助中往往各自為營，缺乏互動，使得政府與社會組織協作機制存在不少問題，我們需要認真探尋造成這些問題的原因。

第一個原因是政府對社會組織的行政化管理。中國社會組織在其生成發育、資源獲取、結構特征、管理體系等方面都與行政體制有著千絲萬縷的聯系。中國政府對社會組織的管理傾向于行政化的管理方式，行政化主要表現在嚴格的雙重管理體制、政府對社會組織的嚴格控制。由于這種嚴格的雙重管理體制，一方面，使得許多社會組織由于無法找到同意其掛靠的業務主管部門而無法順利注冊，限制了中國社會組織的數量發展；另一方面，使社會組織缺乏獨立性，喪失自主性，導致了其運行機制上有效性的缺失。

第二個原因是政府缺乏對社會組織的放權。政府作為掌舵者，應主要從宏觀上來把握其職能，如政策制定、規章制度、保障公平、保證服務的連續性或穩定性等，社會組織則主要是從事微觀事務的管理。但中國長達兩千多年的封建集權統治歷史，使行政權力支配社會根深蒂固，社會組織的自主空間非常狹小，社會救助領域也不例外。雖然中國行政體制的改革已逐漸向放權方向上努力，但政府在機構改革中職能轉變還沒有完全到位，一些能夠轉移給社會組織的權力仍然牢牢地抓在自己手中，而沒有向社會組織進行合理讓渡，嚴重影響著社會組織社會功能的實現。

第三個原因是政出多門及法律制度不健全。在中國，并沒有對社會救助實行統一集中管理，救助業務不同項目分屬不同的管理部門，導致社會組織在尋求與政府的協作時顯得無所適從。另外，隨著政府與社會組織關系的日趨合理化，其運作程序越來越繁多、復雜，需要完善詳盡的法律規則去規范其運作的細節。然而，中國的法律法規在社會組織運行的有些領域甚至還呈現空白狀態，法律制度還不甚健全。

第四個原因是中國公民社會發展不充分。經過三十多年的改革開放，隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展，中國民主化程度越來越高，第三部門的力量也逐漸增大，在城市社會救助領域發揮的作用也越來越大。但由于中國一直以來都是政府在社會中處于絕對主導地位，有著以行政權力支配社會的傳統，使得中國的公民社會只能在政府許可的政策范圍內發展。中國公民的自覺自治意識不是很高，不認為公共領域屬于所有人，習慣了全能政府的掌握。中國公民社會發展還很不成熟，從而使得社會組織自開始就嚴重依賴政府，缺乏獨立性。

雖然中國社會救助主體中政府與社會組織的責任范圍不清晰，協作也存在這樣那樣的問題，但我們看到了政府與社會組織已經在接觸、合作，看到了他們合作的前景。政府逐漸開始重視動員社會力量參與社會救助，未來隨著政府與社會組織合作中存在問題的逐步解決，政府與社會組織的協作機制就可以建立，將形成巨大的合力，中國的社會救助制度也將進入一個全新的發展階段。

五、政府與社會組織在社會救助領域建立新型合作關系的路徑選擇

現階段中國社會救助中政府與社會組織的協作的基本模式是以政府為主導的失衡的協作關系，政府與社會組織之間建立新型的平等合作關系是理想目標，但并不能一蹴而就，而是一個漸進的過程。怎樣才能建立二者在社會救助領域的新型合作關系？我們認為可以從以下路徑進行選擇：

(一)對政府與社會組織進行科學的角色定位

在社會救助中，要建立政府與社會組織的平等合作關系，前提是對政府與社會組織角色進行明確定位，特別是政府的責任范圍，只有界定好處于強勢的政府的責任范圍，才能留出社會組織的活動空間。

1.政府的角色定位。首先，在社會救助中政府要承擔第一位的責任。社會救助是國家和政府應履行的義務，貧困者接受國家和社會的救助也并非接受施舍，而是憲法賦予其的不可侵犯的權利。但政府并非萬能，政府對于社會救助義不容辭的責任不等于對于所有問題的包辦，政府在對社會弱勢群體的救助中應“有所為，有所不為”。其次，政府應為社會救助提供充足而穩定的資金。社會救助具有公共產品的性質，決定了必須依靠政府的財政支持，明確劃分各級政府的責任，確立合理的財政分擔機制，要為社會組織提供一定的資金，協助其實施社會救助。再次，加快立法進程，完善社會救助法律體系。改革開放以來，中國立法機關在社會弱勢群體法律保護方面做出了巨大努力，已取得了很大的成就，但是還存在很多空缺，法律體系還很不完善。最后，政府要建立科學規范的社會救助事務管理制度。包括救助申請、審批程序的規范化管理、資金劃撥的規范化管理、資金使用的規范化管理等，要建立必要的監控機制，杜絕權力腐敗及瀆職行為。

2.社會組織的角色定位。首先，多渠道籌集社會資金。中國面臨社會救助資金短缺的問題，在政府財政收入有限的情況下，社會組織擅長動員民間資源，開展慈善捐贈潛力巨大。其次，參與社會救助政策的咨詢與決策。社會組織有著不同于政府部門的工作思路與文化，一些專業人士的加入使得社會組織在社會救助中有了更先進的理念，分類救助、互動式救助理念都可以為政府開展救助工作提供一些有益的啟示。再次，社會組織救助成為政府社會救助的必不可少的補充。目前中國政府救助項目堅持“廣覆蓋、低水準”原則，但是仍然有些特殊對象不能被覆蓋到，有些救助對象標準過低，社會組織在成立時往往具有特定的宗旨，其救助對象具有特定性，對部分特殊救助對象實施救助能夠很好地做到“對癥下藥”，達到救助效果最大化。最后，社會組織大量承擔社會救助項目。政府要將大量的社會救助項目通過接受政府委托、與政府簽訂協議等做法進行，社會組織制訂相應的救助計劃與方案，通過參與投標、競標等競爭方式來獲得承擔救助項目的資格。

(二)對政府與社會組織進行管理體制的改革

當前，政府既是中國社會組織發展的最大推動力量，但某些不完善的體制妨礙了社會組織的進一步發展。政府必須改革，只有化解社會組織發展的制度瓶頸，才能真正發展社會組織參與社會救助事業，建立二者的平等合作關系。

首先，必須改革現行的登記管理機關和業務主管單位雙重許可的管理體制，實現社會組織自主發展和行業監管部門單一監管。業務主管單位對社會組織的前置許可和內部管理的干預，使社會組織難以成立和自主發展，對非法人團體、民辦非企業單位、基金會取消業務主管單位，建議可實行直接登記制度。慈善組織、救助類社會組織，可由政府社會救助部門通過制定行業發展規劃、進行從業或執業資質資格管理等履行業務監管責任。其次，健全法律制度。中國的立法工作滯后于社會組織的發展，有關社會組織的法規還不完善，目前還沒有真正完整的社會組織管理法律文本，也沒有專門規范慈善事業的法律與法規。再次，建立政府與社會組織之間的監督與反饋機制。在社會救助中，政府與社會組織之間既是一種相互合作、相互配合的關系，也是一種相互監督、相互促進的伙伴關系?？梢砸M有經驗的社會組織對政府社會救助效果進行專業化的跟蹤、反饋，幫助政府提高救助效率與效果。對于社會組織，也要建立一個以政府救助部門為主體，媒體、公眾和獨立評估機構為輔助的監督與評估體系。

(三)在政府和社會組織間建立資源獲取及共享機制

首先是資金獲取機制。社會救助資源中的關鍵資源是資金。社會救助資金的提供主體既包括政府也包括社會組織。救助資金的獲取，既包括傳統的渠道，如政府的直接預算，也包括新開拓的渠道，如經常性社會捐助。既要確保并逐漸增加政府的資金投入，保持對社會組織的資金投入，也要努力拓寬資金獲取新渠道，加大財稅政策等間接支持力度，建立經常性社會捐助機制。其次是在政府與社會組織間建立人員交流機制。在社會救助中，政府部門是救助政策制定者，由于政府部門的人員并非都是救助領域內的專家，需要具有中立的專業化的專家學者、社會組織中經驗豐富的人員參與政策制定。中國社會組織大多數工作人員缺乏社會救助的經驗，也沒有接受專業化的培訓，這要求社會組織一方面要吸引專業人才的加入，同時政府應該為這些工作人員提供專業培訓的機會，也可以通過委派政府公務人員直接進入社會組織工作的方式，來實現對社會組織工作人員培訓與相互溝通的雙重目的。再次是信息溝通機制。政府與社會組織的信息溝通貫穿于社會救助的全過程，從救助政策的醞釀、制定、執行直到評估的各個階段均需要信息的交流，信息的溝通可以表現為倡導、咨詢、建議等多種形式。關于救助政策制定過程中的溝通機制，可以借鑒英國和德國的經驗，設立一個專門的機構，實現政府與社會組織之間的溝通，在這個專門的溝通機構中應該專門設置針對社會救助事務的部門，以實現專業化與針對性的信息溝通。信息溝通機制的建立既需要發揮政府的主導作用，也要發揮社會組織的主動性。

第二篇：我國社會救助制度面臨的問題與完善路徑

我國社會救助制度面臨的問題與完善路徑

作者：郭玉輝 《光明日報》（2015年02月27日 07版）

從古代賑災救濟到新中國成立后的災害救濟，再到農村特困戶救濟和農村五保供養等，我國的社會救助舉措延續不斷。但中國真正具有制度意義的社會救助始于20世紀90年代初期，且具有社會轉型期社會救助制度的鮮明特征。1993年5月上海市民政局會同有關部門下發《關于本市城鎮居民最低生活保障線的通知》，拉開了我國社會救濟制度改革的序幕。與發達國家成熟的社會救助制度不同，中國的社會救助制度建立在反貧困計劃基礎之上，存在自身的特點。作為社會保障體系的重要組成部分和一項基礎制度，我國社會救助制度在維護社會穩定、建設和諧社會、緩解社會矛盾等方面發揮了重要作用，取得了顯著成績。特別是自黨的十八大以來，我國社會救助事業經歷了從傳統社會救濟到現代社會救助的重大轉變，從碎片化的分散狀態，轉變為體系化的制度設計。但也應當看到，伴隨著我國社會發展進入新階段，社會救助領域中的一些潛在問題逐漸顯現。總結社會救助制度在實施過程中面臨的問題，在深化改革中尋求解決問題的方式，是我們面臨的重要時代課題。

我國社會救助制度面臨的現實問題

制度問題。社會救助運行機制不夠健全，社會救助政策存在制度分割問題，“多龍治水”的工作格局長期不變，在實施相關配套救助制度的時候往往只是簡單地與低保掛鉤，造成了低保救助的“懸崖效應”。社會救助涉及內容很多，只能由多個部門分工協作、共同完成，然而我國社會救助各部門分別有著截然不同的管理制度和管理范圍，導致制度之間缺乏合理的銜接與協調，甚至使政府在社會救助的局部領域缺位。地方分權制的社會救助管理模式在一定程度上影響著社會救助的效率，不利于地方政府積極性的發揮。

法律問題。1997年國務院正式下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底以前在全國建立城市居民最低生活保障制度。之后，隨著社會的不斷進步，我國社保制度出現了許多新問題，國家也相繼出臺了一些政策法規，構建了新型社會救助體系的基本框架。但我國社會救助僅停留在條例、辦法等層面，尚未出臺統一的社會救助法，完備的社會救助法律體系的缺失導致了社會救助工作的隨意性與多變性。

資金問題。我國救助資金撥款數額雖比之前有所增長，但面對龐大的需要救助的群體，仍是杯水車薪。目前救助資金主要來源于財政投入，而財政投入又分散在各政府部門，且資金管理缺乏強有力的決策監管體制，這導致救助資金得不到集中利用，執行機制難以實施有效監督，救助制度難以發揮其實際效用。

城鄉問題。受制于城鄉二元經濟結構，我國社會救助的重心一直放在城鎮，農村相對滯后，對農村的社會救助也只是簡單移植救助制度，針對性不強，很多地方政府對農村的社會救助財政投入不足，結構也不合理，救助標準相對較低，這使得社會救助政策呈現出城鄉分割的特征。

效率問題。救助對象流動性差造成救助效率降低，促進流動的政策措施不多，救助規模卻顯著擴大，但我國尚未探索出實現流動性的有效途徑，以實現社會救助對象流入與流出的有效結合。

我國社會救助制度的完善路徑

從國際社會救助制度的建設和發展的歷程看，社會救助制度的完善和發展對于國家的繁榮穩定具有重要作用。在社會轉型、體制轉軌的當下，對貧困者和弱者進行社會救助，要有嚴格的資格審核制度，使真正有需要者得到救助。為完善我國社會救助制度，突破現有的發展困境，筆者認為應從如下方面著手：

理順管理體制，健全運行機制。建立協調平臺和落實平臺，構建跨部門的社會救助管理體系，保證各項救助政策的落實，形成社會救助工作合力，實現社會救助工作組織體系與救助工作的專業化。

進一步推廣社會救助的分類分層管理。適當區分基本生活救助和其他專項救助，推廣分類施助和差異施助。建立“以人為本，重在服務”的管理理念，充分發揮社會救助制度的作用。建設正式救助與非正式救助相結合的制度，加強精神文明建設，推動社會道德的進步。

積極推進社會救助領域立法。加強社會救助的法制建設，建立中國社會救助的法律法規體系，盡快推動社會救助法的出臺，使救助工作有法可依、有章可循。對社會救助的公正度進行監督，逐步完善現有的具體救助政策和措施，確保社會救助制度的長效性和權威性。完善稅收調節制度，通過稅收手段調節國民的收入分配，進而籌集救助資金，縮小社會的貧富差距，減緩社會救助的壓力。

實現社會救助方式的多元化。建立規范靈活的救助機制，改變以往的資金籌集方式，建立多元化資金籌集機制，積極開展社會募集，合理分擔中央與地方政府責任。

保障社會救助的公平性。保障城鄉發展的均衡性，促進城鄉共同進步。改變“城鄉分治，公民不同權”的理念，打破城鄉二元結構，完善城鄉社會救助體系，努力實現社會救助的均等化。經濟發展是社會救助政策實施的重要基礎，未來中國應更加重視社會救助制度效率的提升，著力解決公平問題，注重貧困緩解，堅持走低水平、廣覆蓋的社會救助發展模式，更加關注兒童和未成年人的發展問題。

（作者單位：福建農林大學公共管理學院）

第三篇：論維吾爾族民間互助與新型社會救助體系構建

論維吾爾族民間互助與新型社會救助體系構建

李慧娟

(塔里木大學 人文學院，新疆 阿拉爾，843300）

摘要：隨著社會結構的調整與經濟的發展，我國現行的社會救助制度面臨一些不足,已不能適應現行社會經濟的發展,有必要探索并逐步建立一套新型的社會救助體系。民間互助作為生產、生活方式的重要內容伴隨維吾爾族民眾至今，在國家保障制度觸及不到的地方起到很好的補充作用。我們應以伊斯蘭文化為底蘊，依托民間資源，實現政府社會救助與維吾爾族民間互助的良性互動，構建救助主體多元化、救助渠道多樣化、救助資源社會化的新型社會救助體系。

關鍵詞：維吾爾族 民間互助 社會救助體系

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，目前我國的社會救助體系相對于我國經濟社會發展需要進一步的完善，有必要探索并逐步建立一套新型社會救助體系。民間互助是維吾爾族的優良傳統,在國家正式福利體系覆蓋不到的地方，及時化解社會矛盾，起到了穩定家庭、穩定社會的積極作用。因此，發揮民間互助的功能,并使其逐步走上制度化、規范化；以伊斯蘭文化為底蘊，依托民間資源，實現政府社會救助與維吾爾族民間互助的良性互動，構建立體的新型社會救助體系，具有重要的意義。

一、維吾爾族民間互助的界定與內涵

互助是指某一特定人群對處于困境中的社會成員實施幫助而不求直接回報的行為。維吾爾族民間互助是維吾爾族民間的個人及社會組織間在物質和精神上的互助行為。伊斯蘭教傳入中國之后,經過本土化的調適，形成了有中國特色的伊斯蘭文化,它作為一種意識形態和文化現象,與新疆維吾爾族穆斯林群眾的生活有著緊密的聯系。伊斯蘭教的經典《古蘭經》鼓勵人們在生活中施濟貧困，如“在今世行善者，得享美報”（39∶10）；你們應當知道：你們所獲得的戰利品，無論是什么，都應當以五分之一歸真主、使者、至親、孤兒、赤貧、旅客”（8∶41）[1]?！妒ビ枴氛f：“禮拜將把正信者帶到通往天堂的道路上，齋戒將把他們帶到天堂的大門前，而施舍才使他們獲準進入天堂”[2]。在人與人之間的關系上，伊斯蘭教提倡每一個人都應該如兄弟般相互幫助，和睦共處，《圣訓》說：“信士之間相親相愛相恤相憐，猶如一個軀體”，作為愛的方式，可接濟窮人、資助學人，亦可祝福成功人、安慰失敗者[3]。維吾爾族民間互助本身是一種世俗行為，但其思想基礎是助人為本的宗教倫理觀，伊斯蘭教主張平等、反對貧富差距過大，主張對財富進行再分配來實現人人有機會享有真主的財產，對貧窮、無依無靠、殘疾的人給予救濟和幫助。

雖然在維吾爾族社區，社會救助中國家保障體系占主導地位，但政府在社會救助中有觸及不到的盲區，其局限性是顯而易見的。一方面伊斯蘭文化中的慈善思想使維吾爾族社區在長期的發展中形成了一種普遍存在的民間互助，是官方救助的重要補充；另一方面國家權力依托伊斯蘭教的文化資源有效地介入維吾爾族社區生活。另外，宗教人士不僅代表清真寺救濟貧困，而且本人也用自己的收入幫助有困難的人。伊斯蘭教認為，穆斯林不但要信道，而且要行善，這樣的穆斯林才有幸福優美的歸宿。宗教人士在穆斯林群眾中享有崇高的威望，他們的言行對普通教眾的影響是潛移默化的。哈提甫和伊瑪目的善行不但使自己功德圓滿，而且在維吾爾群眾中起到很好的示范作用。因此，我們要利用宗教積極推動社會福利事業的建設，加強宗教人士在扶貧濟困中的帶頭作用，調動宗教的積極因素，發揮宗教樂善好施、熱心公益、奉獻社會的優良傳統，實現政府社會救助工作與伊斯蘭教慈善救助的良性互動，促進社區的和諧建設。

基金項目：塔里木大學校長基金項目（維吾爾族傳統民間互助文化及其現代價值研究TDSKBS1301）作者簡介：李慧娟（1972-），塔里木大學人文學院非傳統安全與邊疆民族發展研究中心副教授，博士，主要從事民族地區社會保障研究。

二、維吾爾族民間互助對社會救助制度的補充

2014年2月21日由國務院頒布的《社會救助暫行辦法》將最低生活保障、特困人員供養、受災人員救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助和臨時救助等8項制度分別設專章予以規范，并提出社會力量參與社會救助按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策。維吾爾族民間互助作為社會力量參與社會救助，包括親朋鄰里的互助、穆斯林群眾及宗教人士對弱勢群體的救助、清真寺的救助、民間互助組織的救助等，由于其接近群眾、成本低、效率高的優勢彌補政府救助的不足，民間社會的閑置資源也得到了整合和利用。

（一）維吾爾族民間互助對最低生活保障制度的補充

城鄉居民最低生活保障制度作為社會穩定的最后一道安全網，覆蓋的人群范圍廣。但在實施過程中，城鄉居民最低生活保障制度是新疆社會救助工作中存在問題最多的一個環節。在喀什地區，我們在田野調查中遇到很多真正生活有困難但沒有門路的人往往拿不到低保。2010年初，筆者在喀什地區某鄉一戶村民家做訪談，臨走時，一位50多歲的維吾爾族大媽悄悄地告訴我，村干部把低保給自己的親戚和與自己關系好的人，把自己家里的活也要求出義務工的村民做，不出義務工就要交200元錢。另外，新疆農村低保的申請、審核流程繁瑣，審批期限長，影響了低保工作的運行效率。對于申請不到低保的低收入家庭，民間互助往往能使他們渡過難關。另外，對于剛超過低保收入線的低保邊緣戶，最低生活保障制度也是無能為力的。

個案：喀什麥蓋提鎮7社區53歲的下崗的職工阿依姑努孜，老公退休在家，家庭生活困難。她參加的民間互助組織“恰依”幫她渡過了難關。有一天她老公在外面喝多了酒找不到自己家的房子，本來家住7社區的，跑到1社區去敲別人家的門，主人出來打他的老公，頭都被打破了，眼睛上面腫了一個大包，都快死了，送到醫院搶救過來了。恰依里的女人們有6個送她50元，8個送了100元，幫她給丈夫交了醫藥費。由于最低生活保障制度與大病醫療救助制度是捆綁實施的，阿依姑努孜家不符合低保申請的條件，也就享受不到醫療救助；醫保自己是要出一部分錢的，這對于低保邊緣家庭來說，依然是困難的。

（二）維吾爾族民間互助對特困人員救助制度的補充

現有的農村五保供養制度下應保未保的現象比較突出，據統計，截至2002年底,全國農村五保供養對象有570.37萬人,真正獲得保障的只有296·82萬人,約占應保對象的52·04%；很多地方執行的五保供養標準遠遠低于當地村民的一般水平,集中供養好一點，分散供養尤[4]其如此。而在新疆，維吾爾族很講究落葉歸根，她們愿意死在自己家里。有些人老了，認為自己的根在那里，家里再沒吃的也不愿去敬老院。因此，在福利院集中供養的只是部分五保戶。截至2010年8月，全喀什市三孤人員1489人，供養率不到8%。有殘疾或生活自理能力較差、散居的五保老人，生活非常不便,精神也較為空虛。城鎮無子女又因為各種原因沒有社會保障的老人，生活也極為艱難。政府對這些特困人員的救助極其有限，不足部分靠平時鄰居和社會上的好心人在日常生活上和經濟上給予照顧和幫助。

個案：喀什巴楚縣阿克薩克馬熱勒鄉博爾其墩村有一位70多歲曾經到沙特阿拉伯去朝覲回來的阿吉，經常幫助生活有困難、殘疾、有病的人。該村4小隊有位75歲的維吾爾族婦女，沒有丈夫，只有一個兒子在外打工；5小隊有位80歲的維吾爾族婦女，眼睛視力不好，也沒有丈夫，2個兒子都在外打工，兒子們都只能維持自己的生活。阿吉在肉孜節、古爾邦節時送給她們米、面、油、肉，平時有困難時接濟100或200元。

（三）維吾爾族民間互助對醫療救助制度的補充

大病醫療救助的覆蓋面和報銷額度的限制使很多患大病貧困維吾爾族群眾的醫療需求得不到滿足，穆斯林群眾捐款以及民間組織的救助是貧困大病患者解決醫療費用的主要方式?；即蟛『螅鄶灯胀ㄊ杖爰彝o法承受巨額的醫療費用，這時通常只能求助與他人：首

先，父母兄弟姐妹一般會提供經濟和精神上的幫助；其次，親戚、朋友、鄰居到醫院看望也會送給病人幾十至幾百元，親屬關系近或關系好的會多給一點；第三，民間組織的幫助，如“恰依”的組織者會倡議成員每人捐50元、100元或更多一點給患者；喀什市紅十字會也會對貧困農民提供醫療方面的救助。第四，通過清真寺伊瑪目呼吁來清真寺做禮拜的穆斯林群眾捐款給需要幫助的人?？偟膩碚f，對于大病患者及其家庭來說，民間互助是醫療救助不足的重要補充。

個案：喀什市帕依那甫社區2組有位維吾爾族婦女21歲的兒子患了尿毒癥，每個星期都要透析，清真寺伊瑪目號召做禮拜的人捐款，每次湊3000元，一共捐了3次。清真寺出了1000元，伊瑪目也掏了1000元，其余的錢都是大家湊的，2011年初還是去世了。2010年麥蓋提縣尕孜庫勒鄉躍進村有位維吾爾族婦女11歲的女兒得了白血病，因為家庭經濟條件差，新農合報銷了一部分，但還是無法承受巨額的醫療費。鄉里組織各單位和村民捐款，鄉領導每位捐100元，其他人金額不限，一共捐了7000元。

（四）維吾爾族民間互助對教育救助制度的補充

教育平等是社會最基本的公平，我國的憲法和教育法都對公民的受教育權做了明確規定，但依然還有一些適齡兒童因各種原因不能讀書或雖能讀書但條件很差。各級政府對新疆農村義務教育救助投入不足，救助標準過低，重經濟投資、輕教育救助。另外政府在救助困難家庭兒童教育方面也存在著不同程度的失靈現象，在這種情況下，貧困家庭孩子的教育救助通常會借助于民間的力量。

個案：“愛心媽媽協會”是喀什地區教育學院退休維吾爾族女教師阿提克阿吉等自發組織的民間協會。其主要宗旨是資助品學兼優，但生活困難的貧困大學生完成學業，以及對患病的中小學學生實行人道主義救助，幫助其恢復健康、繼續學業，實現教育機會人人平等。清真寺作為中間組織，也對政府教育救濟制度的不足作了一些補充作用。做禮拜時伊瑪目抽時間講一下誰有困，做完禮拜出清真寺時，愿意捐款的捐款，穆斯林群眾認為捐款給貧困的人是得到真主恩惠的機會，每個穆斯林都不會讓這么好的機會溜過去。至于幫多少，要看困難有多大。做禮拜的人幫不上忙的，與街道辦事處和社區聯系，呼吁一下富裕人士來幫忙。在喀什，有的孩子考上大學，通知書接到了，沒有錢去讀，好心人4、5年學費一次性交上的，這樣的例子很多。

（五）維吾爾族民間互助對臨時救助制度的補充

臨時救助是指對特殊原因導致的基本生活出現暫時困難的家庭，給予非定期、非定量的生活救助。新疆貧困人口比例高，需要臨時救助的低收人群眾多。政府雖然花費了大量的財政資金用于臨時救助，但是仍然有一部分低收入家庭游離于臨時救助之外。特別是低保邊緣戶，收入剛剛超過低保標準，但是卻享受不到低保補助，但他們與低保戶一樣面臨著就業難、就醫難、就學難等困境，甚至有一部分家庭的實際生活水平還低于低保戶。

在新疆，民政局對困難群眾的臨時救助主要有冬季提供煤、衣被、鞋子，肉孜節、古爾邦節發放面粉、大米、清油、肉，有些地方還提供建房用的紅磚。如英吉沙縣民政局2008年為321位低收入群眾提供了臨時救助，發放面粉12130袋；大米4000袋，煤1030噸；清油6000公斤；衣物1440件；被褥387套；鞋子3500雙；肉6000公斤；紅磚1690000塊。民政上的臨時救助對于低收入群眾來說，只能改善救助對象短時間內的生活，平時的困難就需要民間互助了。親朋、鄰居相互間借錢、借物、送衣、送糧，生病時湊錢去看望，民間互助組織的救助等等。

個案：東風農場維吾爾婦女卡爾肉孜到清真寺找伊瑪目，說她家冬天沒有煤取暖。伊瑪目、買曾以及其他宗教人員共5、6人商議，賣了穆斯林群眾捐贈的羊皮，買了清真寺做禮拜用的地毯后還剩一點錢，再籌措一些錢，買了1噸煤，送給冬天沒煤的家庭。

三、新型社會救助體系的構建

我國現行的社會救助制度存在以政府救助、物質救助為主以及救助對象的局限性和救助水平的層次性低等缺陷。新型社會救助制度應當著力培養被救助者自我發展、改變現狀的能力, 以民間互助為經、政府救助為緯，構建多元、立體的新型社會救助制度。新型社會救助制度應當具有以下特征：

（一）救助對象的廣泛性

新型社會救助體系應當盡可能滿足低收入人群的救助需求。政府救助存在明顯的局限性：首先，政府救助資金實力雄厚，但是不能很好地滲入到基層中了解救助對象的具體情況；而鄰居、親友、社會精英等個體以及清真寺和民間互助組織靈活性較強，動員社會的能力也較強。民間互助來源于基層，能夠及時根據救助對象的健康、收入等具體情況實行個別救助。其次，政府救助在救助對象的覆蓋面上還存在遺漏，如城市保障對象的戶口限制將農民工這一群體排除在城市最低生活保障制度之外；由于一些社會救助政策與低保制度的捆綁實施，城市低保邊緣戶享受不到政府的救助，生活甚至還不如城市低保戶。目前我國對城市低保邊緣群體還沒有形成規范的救助體系，2010年新疆才開始建立以低保邊緣群體和困難農民工家庭為主的臨時救助制度。第三，政府的社會救助資金是有限的，不可能把所有的困難個體都納入社會救助的范圍，需要利用社會資源擴大救助范圍，救助工作的社會化是現代社會救助的發展方向。因此,政府應積極支持社會力量參與社會救助,推進民間互助組織和初級社會群體之間的互助，構建以政府為主導、民間互助為補充的多層次立體的社會救助網絡，使生活在最低生活水平以下和略高于這個最低水平線的維吾爾族家庭都能得到有效救助。

（二）救助方式的多樣化

目前的社會救助方式以政府提供現金和實物為主,其基本理念是維持救助對象的基本生存。隨著社會轉型時期社會矛盾日益凸顯,僅靠單純的物質救助不能從根本上解決貧困問題,更不能促進被救助者自身的發展,必須把單純的物質救助方式轉變為多元化救助方式,如精神救助、能力救助、權利救助等新的救助類型,在保證被救助者基本生活的同時，注重人的發展。

1、制度性的政府救助與非制度性的民間救助相結合

制度性救助主要指城鄉最低生活保障制度、災害救助制度及教育、就業、住房等專項救助制度；非制度性救助包括親友、鄰居、宗教人士、富裕階層的救助和清真寺、民間互助組織等社會力量參與的各種社會救助活動。非制度性救助的草根性和民間性使其可以針對政府救助中覆蓋不到的需要救助的社會成員實施社會救助，但非制度性救助也存在自身的一些局限性，只有將民間慈善上升為一種制度性、組織性的社會救助制度，才能既其消除松散化的弊端，又能彌補政府救助制度的不足。

2、經濟救助與能力救助相結合

傳統社會福利主要采取經濟救助的方式，只注重對貧困者的物質救助。社會貧困的產生同時是一種公民應得權利在社會變遷中遭到剝奪的過程，如最低生活保障制度，僅僅解決了物質上的不足，對能力、權利、發展機會等考慮甚少[5]。許多困難群眾得到了現金和物品救助，但解決的只是眼前的困難，往往陷入貧困-救助-返貧困的惡性循環，甚至產生等、靠、要的貧困適應思想，忽視了貧困者的能力建設。大多數貧困救助對象無技術、無崗位、無發展門路，在對他們給予經濟幫扶的同時，也要給予他們能力上的救助，增強他們的造血功能，使其依靠自己的力量擺脫貧困、融入社會，克服傳統他助方式消極被動的缺陷。

3、物質救助與非物質救助相結合

現行社會救助多數都是物質救助,而服務救助、精神救助等非物質救助少。民間互助對病人的照顧、老人的照料和貧困者的服務救助以及精神救助有著相對于政府救助的天然優勢。根據阿馬蒂亞森的福利經濟學理論，真正的貧困是“可行能力”的貧困，即權利貧困。新型社會救助體系應更關注非物質救助方式并進行系統的制度化設計,在物質救助的同時,針對精

神貧困、社會權利貧困等現象,進一步提供心理援助、權益維護[6]。

（三）救助主體的多元化

社會救助是一項系統工程，必須廣泛發動政府、社會和個人等各方面的力量，形成互為 補充、相互配套的社會救助網絡[7]?，F有的社會救助制度分散且條塊化，新型社會救助體系需要構建一個聯結個人、社區、社會組織以及政府的網絡。社會救助的主體應該是多元的，第一，弱勢人群的個人自助、家庭或家族間的扶助以及親友、鄰里的互助和宗教人員、阿吉、富商、企業家等社會精英的救助；第二，清真寺、民間互助組織對弱勢者的援助；第三，社區對弱勢者的幫助。一方面穆斯林群眾在社區的組織下濟貧行善，另一方面社區成員之間相對比較熟悉，在對救助對象的甄別上起著比別的監督主體更好的作用；第四，政府對弱勢者的救助。政府對貧困者的救助存在財政資金上有缺口、效率上難保證、城鄉之間不平衡的不足。依托民間互助組織、宗教慈善機構、社區以及社會精英的救助實現維吾爾族弱勢群體的增權，是現代社會發展的趨勢。

參考文獻：

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7、李彥昌.城市貧困與社會救助研究[M].比較：北京大學出版社,2004.140.通訊地址：新疆阿拉爾市塔里木大學人文學院李慧娟 手機：*** E-mail:lihuijuanm@163.com

第四篇：關于建立和完善殘疾人社會救助體系的調查與思考

建立和完善殘疾人的社會救助體系，是各級黨委、政府和各級殘聯組織以及廣大殘疾人非常關注的問題，也是各級殘聯組織的一項重要工作內容。做好這項工作，對于保障殘疾人的基本生活，維護社會的穩定，構建和諧社會，具有十分重要的意義。本文就平湖市近年來在建立和完善殘疾人社會救助體系的現狀、存在問題及相關對策建議作一探討，旨在加快健全和完善平湖市殘

疾人社會救助體系，推進平湖市殘疾人事業與全市經濟社會同步發展，共享經濟社會發展成果。

一、平湖市殘疾人基本情況 據調研顯示，2004年，平湖市持證殘疾人為9162人，2005年為9440人。2006年，按照第二次全國殘疾人抽樣調查公布的數劇測算，全市現有殘疾人3萬多人，其中持證殘疾人10087人，分類為精神殘疾616人，占全市持證殘疾人總數的6.11%；視力殘疾901人，占8.93%；聽力殘疾1136人，占11.26%；肢體殘疾6256人，62.02%；智力殘疾1178人，占11.68%。這些殘疾人中，屬一級殘疾的有1069人，占持證殘疾人的10.60%；二級殘疾的有1701人，占16.86%；三級殘疾的有5878人，占58.27%。逐年增長的殘疾人群體，作為社會中一個特殊的弱勢群體，理應比其他社會成員更應享受到公共財政的陽光，更應享受到來自社會各界的關心關愛。

二、平湖市殘疾人救助的基本體系近幾年來，隨著平湖市經濟社會的不斷發展，殘疾人的生活狀況也在不斷改善和提高。對殘疾人生活中存在的困難和問題，有針對性地采取了一系列措施，建立起了涵蓋康復、教育、就業培訓、生產生活、養老、醫療、住房、法律等八大方面的救助內容，基本建立起了殘疾人社會救助體系，并取得了一些成效。

1、實施了康復及醫療救助制度 一是積極開展各類康復工程。2004年，全市實施白內障復明手術462例，共補助資金9.24萬元，聾兒語訓12人，補助0.48萬元。2005年，實施白內障復明手術423例，補助資金12.69萬元。聾兒語訓16人，補助0.81萬元。2006年，實施白內障復明及青光眼手術380例，補助資金11.52萬元，聾兒智殘兒訓練10人，補助0.57萬元，為8人安裝假肢及輔助器具，補助資金1.86萬元。此外，還每年為有需求的殘疾人贈送輪椅、助聽器、手杖等。去年，在調查摸底的基礎上，對全市265名處在低保邊緣參加城鄉合作醫療的特困殘疾人個人負擔部分（每人50元）予以全額補助，共發放補助資金13250萬元。該做法從一定程度上防止和緩解了部分殘疾人家庭因病致貧和因病返貧，為低保邊緣殘疾人家庭構筑了醫療保障。二是基本建成二十分鐘康復圈。全市共建立康復中心10個，康復示范站35個，康復站130個，基本滿足了殘疾人康復需求。

2、實施了社會保障救助制度 2006年，市殘聯出臺了《貧困殘疾人個體工商戶社會養老保險補助實施辦法》。辦法規定：對從事個體經營的貧困殘疾人依法參加基本社會養老保險的，對其個人實際繳納部分，前5年給予每年25%的補助，補助標準按市社會保障局每年公布的自謀職業者繳納社會養老保險的最低標準。06年，共為5名個體工商戶發放養老金補助3300元，2004年開始，依托鎮（街道）敬老院創辦了10所重度殘疾人托管托養所，到2006年，全市有127人重度殘疾人住進了“新家”。每年市殘聯補助殘疾人托管托養所達10萬元。

3、實施了困難學生就學補助制度 為促使殘疾學生及困難殘疾人家庭子女與其他健全學生一樣享有平等的受教育權利。市殘聯出臺了《平湖市殘疾人學生及困難殘疾人家庭子女就學補助辦法》。到06年底，全市義務教育齡段殘疾兒童325名，已入學324名，入學率99.69%。特別是2006年根據《平湖市殘疾人學生及困難殘疾人家庭子女就學補助辦法》啟動的“知識改變命運，愛心托起希望”助學工程，更是為全市殘疾學生及困難殘疾人家庭子女就學及時伸出了援助之手。全市共有429名學生得到了28萬元的助學補助款。在受資助學生中，義務教育段的59人，高中、中專的230人，大專的66人，本科的72人，研究生2人。

4、實施了就業培訓援助制度 一直以來，平湖市采取特別扶助政策，多渠道、多形式安排殘疾就業。到06年底，福利企業集中安置殘疾人2025人，按比例安置就業2856人。04年至06年，投入資金3.78萬元，累計培訓殘疾人1261人次。規范了扶貧基地建設，加大了對扶貧基地、種養業戶的扶持力度。全市現有扶貧基地8個，04年至06年，累計發放基地安置殘疾人補助款達20.93萬元，發放小額信貸貼息21.55萬元。直接補助到殘疾農戶手中的種子種苗補助款更是受到了各鎮（街道）農村殘疾人的歡迎。三年已累計發放補助款40.37萬元。

5、實施了危房改造工程 為使農村貧困殘疾人居有所、住有屋，04年投入5.6萬元改造了28戶困難殘疾家庭的危房，05年投入46萬元改造了92戶困

難殘疾人的危房，06年，又投入16.8萬元對56戶危房戶進行了改造，基本實現了殘疾人家庭危房出現一戶改造一戶的工作目標。

6、實施了殘疾法律援助工作 2002年4月，市殘聯會同市司法局，成立了平湖市維護殘疾人合法權益法律援助站，已接受法律咨詢2100多人次，提供援助26起，使殘疾人的合法權益得到了維護。

7、實施了生活困難救助制度

近年來，政府始終把解決困難群眾，特別是貧、特困戶的生產生活問題作為一項民生、民心工程來抓。就對困難殘疾人而言：一是實施了低保政策，對符合條件的殘疾人家庭實行“應保盡?！保?006年底，全市共有840戶927名殘疾人享受了低保政策，占了全市低保戶的近三分之一；二是實施了生活不能自理殘疾人困難補助制度，2006年市政府出臺了《平湖市生活不能自理殘疾人困難補助暫行辦法》，規定了對無勞動能力，無固定經濟來源、常年臥床不起生活不能自理的和無勞動能力、無固定經濟來源、重度精神殘疾的殘疾人予以每月100-200元的補助，目前全市有180名重度殘疾人享受了這一政策；三是實施了低保殘疾人家庭的特殊救助。對低保殘疾人家庭除享受政府低保補助政策外，市殘聯又對低保殘疾人每人每月50元的補助。05年，對全市854戶944名低保殘疾人予以了56.64萬元的補助，06年共對840戶927名低保殘疾人予以了55.62萬元的補助；四是實施了對低保邊緣戶的困難補助。市殘聯每年對處于低保邊緣戶的困難殘疾人予以困難補助。04年對200戶低保邊緣戶予以補助，共補助10萬元，05年對230戶予以補助，共補助11.5萬元，06年對280戶予以補助，共補助14萬元。

8、其他形式的社會救助渠道日益拓寬，作用越來越顯現近年來，平湖市各個層面、各種形式的殘疾人社會救助渠道不斷拓寬，救助力度不斷增強。如：扶貧結對、節日慰問救助、因病因災等的臨時救助、慈善救助、城鎮低保殘疾人的住房補貼等，成為殘疾人社會救助體系中有力的補充。

三、我市殘疾人社會救助工作存在的問題 雖然平湖市在殘疾人社會救助方面采取了一些措施，并為殘疾人解決了一些生活、生產困難，但仍存在殘疾人家庭的基本生產生活難、子女上學難、家庭成員就醫難等幾大突出問題，相對于全市經濟發展水平和全市人均收入而言，殘疾人的生活狀況仍不容樂觀。造成殘疾人家庭生活困難的原因是多方面的，但從目前的實際情況看，有這樣幾個問題值得我們認真研究，并有待解決：

1、救助存在政策斷層。由于受資金條件限制，這些年，我市對殘疾人采取的一系列救助措施，基本上都是以低保為標準，并向其傾斜。這就使得一些家庭收入稍高于低標準、處在低保邊緣的殘疾人很少或很難獲得有效的救助，致使他們的生活在一定程度上比低保戶更困難。據不完全統計，全市這類殘疾人大約有265人。

2、救助水平仍然偏低。以低保標準為例。現行標準為城市居民人均每月270元，農村居民人均每月170元。且大部分享受到的還不是全額，而是補差。這一標準，只能解決吃飯問題。殘疾人除了日?；鹃_支外，與健全人相比，還有一些特殊的開支，如康復需要的醫療費等，這些開支，僅靠低保是不夠的。同樣，去年出臺的生活不能自理困難殘疾人每月100元、200元補助標準也屬偏低。

3、救助內容不夠全面。我市目前采取的救助措施，大多集中在對殘疾人的經濟補助，但殘疾人所需要的救助內容還遠不只這些，還應有權利救助、心理救助等。

4、救助體系還不完善。雖說目前我市對殘疾人的救助體系已初具規模，但總體上還存在各職能部門“單打一”、各自為政的局面，一些救助依然以臨補為主，缺少長效機制的保障。

四、加快我市殘疾人社會救助體系建設的建議 發展殘疾人事業，改善殘疾人狀況，促進殘疾人事業與經濟社會協調發展，是一項長期、艱巨的任務。要實現《平湖市殘疾人事業十一五發展規劃》中提出的：“到“十一五”末，我市殘疾人基本生活總體達到小康水平”的目標，政府還須加大扶持力度。為此，筆者有如下建議：

1、建立長效機制。建議政府在整合已有政策、已有部門資源的基礎上，建立救助殘疾人的長效機制，變“單打一”為“團體賽”，從制度層面來保障平湖市殘疾人的生活水平隨著社會、經濟的發展而發展。

2、完善救助內容。在繼續抓好殘疾人經濟補助的同時，有針對性的抓好有康復需求殘疾人的康復救助，使他們早日走出家庭，走向社會；抓好有勞動能力殘疾人的就業救助，使他們早日勤勞致富；抓好有心理障礙殘疾人的心理救助，通過激發“潛能”，促使他們自助、參與社會。等等

3、提高救助額度。要根據全市經濟發展狀況、社會消費水平等情況，使救助額度逐年有所提高，從而改善殘疾人的生活水平。

4、擴大救助范圍。建議政府在財力許可的條件下，將目前收入水平稍高于低保、處在低保邊緣，生活中存在較大困難的殘疾人納入低保救助范圍或參照低保水平，給予專門的救助，解決政策斷層的現象。

第五篇：建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制的實施意見

建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制的實施意見 為進一步貫徹落實好國務院《關于穩定消費價格總水平保障群眾基本生活的通知》（國發〔2010〕40號）和省政府《關于進一步做好穩定物價工作保障群眾基本生活的通知》（冀政傳〔2010〕2號）精神，保障低收入群體生活不因物價上漲而降低，并逐步得到改善，根據國家發展改革委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、統計局《關于建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制的通知》（發改價格〔2011〕431號）精神，結合我省實際，特制定本實施意見：

一、總體原則

按照“明確責任、改善民生；短期波動、發放補貼；持續上漲、調整標準”的要求，建立、完善我省的社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制（以下簡稱聯動機制）。聯動機制要與完善社會救助和保障標準正常調整結合起來，與我省已建立的城鄉低保標準與全國平均水平同步增長機制（冀民〔2010〕54號）和《河北省失業保險實施辦法》等有關政策規定相銜接，逐步實現各項社會救助和保障標準提高幅度與經濟發展速度、居民收入增長水平基本同步的目標。

二、主要內容

（一）保障對象和項目

聯動機制保障對象主要包括河北省內享受撫恤補助的優撫對象、城鄉低保對象、農村五保供養對象、領取失業保險金人員。聯動機制保障項目包括臨時價格補貼、城鄉低保標準和失業保險金標準。

（二）啟動條件

以居民基本生活費用價格指數月度同比漲幅為依據，確定聯動機制啟動和中止的臨界條件，在我省居民基本生活費用價格指數編制完成前，暫以居民消費價格指數月度同比漲幅為依據。

（三）臨時價格補貼的聯動

當居民基本生活費用價格指數(或居民消費價格指數,下同)連續三個月漲幅達到或超過3%時，啟動臨時價格補貼。

⒈臨時價格補貼發放標準。享受撫恤補助的優撫對象、城市低保對象、領取失業保險金人員，按照當地同期月均城市低保標準的一定比例確定。農村低保對象、農村五保供養對象按照當地同期月均農村低保標準的一定比例確定。補貼標準要保證不低于物價上漲對低收入群體生活的實際影響。

⒉具體補貼標準。以當地月度居民基本生活費用價格指數漲幅為依據,每人每月補貼額=當地現行低保標準×當地月度居民基本生活費用價格指數漲幅。

⒊補貼時限。聯動機制啟動當月，向補貼對象一次性補發前三個月的臨時價格補貼。啟動后，補貼標準按月發放。居民基本生活費用價格指數漲幅連續兩個月回落至臨界條件以下時，停止發放臨時價格補貼。發放臨時價格補貼最長不超過六個月。

（四）城鄉低保標準、失業保險金標準的聯動

連續發放臨時價格補貼滿六個月時，或者當年未采取臨時價格補貼措施，但居民基本生活費用價格指數同比累計漲幅超過3%時，民政部門、人力資源和社會保障部門按規定程序分別啟動聯動機制，提高城鄉低保標準和失業保險金標準。自提高低保標準之日起停止發放臨時價格補貼。

城鄉低保標準和失業保險金標準的聯動調整標準可在參照并不低于臨時價格補貼發放標準的基礎上，城鄉低保標準由各地自行確定，失業保險金標準由省人力資源和社會保障部門、省財政部門擬定，報省政府批準。

三、保障措施

（一）加強組織領導

各地要把建立社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制作為保障和改善民生的重要工作，加強組織領導，按照國務院國發〔2010〕40號和省政府冀政傳〔2010〕2號文件要求，切實發揮好價格調控部門聯席會議制度的作用，建立由價格主管部門牽頭，民政、財政、人力資源和社會保障、調查總隊參加的相應工作機制，確保在今年11月底前全部建立完成，并將有關情況上報省政府辦公廳和省價格調控部門聯席會議辦公室（省物價局）。

（二）抓好責任落實

要明確部門分工、抓好各個環節工作的落實。價格主管部門負責綜合協調有關部門落實聯動機制政策，根據居民基本生活費用價格指數變動情況，適時提請政府啟動或中止聯動機制。臨時價格補貼聯動機制啟動后，每月測定補貼標準，并及時向政府匯報執行情況。民政部門要密切關注低收入群體生活狀況，及時搜集掌握有關基礎數據，組織好臨時價格補貼的發放和城鄉低保標準調整工作。人力資源和社會保障部門要做好失業保險金標準調整的相關工作。財政部門要按照相關政策規定，充分考慮物價上漲因素，積極安排補助資金；省財政仍按照現行渠道和有關政策規定對市縣予以適當補助，不另行單獨下撥補助資金；市縣財政部門要統籌使用上級補助資金和市縣本級預算安排資金，滿足發放需要。調查總隊要抓緊制定我省居民基本生活費用價格指數編制方案，盡快完成居民基本生活費用價格指數編制工作，每月及時將居民消費價格指數和居民基本生活費用價格指數數據報價格調控部門聯系會議辦公室，并同時提供相關部門。財政部門要按現行財政體制和預算程序給予經費保障。

（三）強化監督考核

加強對聯動機制建立和實施情況的監督檢查，及時研究解決工作中出現情況和問題。要將此項工作列入各級相關部門的責任目標考核體系。省政府辦公廳將組織省直相關部門，制定聯動機制實施考核辦法，定期組織考核，并將考核結果定期通報。

本實施意見自印發之日起施行，有效期五年。