第一篇：煙草專賣行政許可公示制度

煙草專賣行政許可公示制度

一、為了保障煙草專賣行政許可管理相對人的知情權、參與權和監督權，根據《中華人民共和國行政許可法》、《煙草專賣許可證管理辦法》(國家發改委令第51號)的有關規定，按照依法行政、注重實效、真實準確、利于監督的原則，制定本制度。

二、有關行政許可的內容除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公布；未經公布的，不得作為實施行政許可的依據。

三、下列涉及行政許可的內容，應當同時在本局行政許可辦公場所、網站或公示欄上公布：

（一）煙草專賣行政許可證名稱及審批機關；

（二）實施行政許可依據的法律、法規、規章；

（三）申請煙草專賣許可證的條件（包括申請人需要提交的全部材料目錄、本局零售點合理布局規定、許可證有效期限）；

（四）煙草專賣許可證申請的方式、途徑；

（五）實施行政許可的審批程序、時限和制度。

（六）煙草專賣行政許可的辦理機構場所的準確地址、負責人員及其聯系方式；

（七）監督舉報電話。

西秀區煙草專賣局: “0853-8108183”舉報熱線

四、本局行政許可辦理人員承擔對公示內容的說明、解釋、咨詢的義務，并且應當提供準確、可靠的信息。

第二篇：煙草專賣行政許可文書規范

煙草專賣行政許可文書規范

第一條

為規范煙草專賣零售行政許可行為，保障公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國行政許可法》和《煙草專賣許可證管理辦法》，制定本規范。

第二條

本規范規定的文書適用于本市煙草專賣零售行政許可的申請、受理、審查、決定、變更、延續、撤銷、注銷、聽證等行政許可活動。

第三條

本規范規定的各類文書格式由市局根據省局規定統一制定。文書類型包括電子文書和紙質文書兩種。

第四條

制作的文書應當完整、準確、規范，符合相應要求。

第五條

文書應使用藍色或黑色的鋼筆或簽字筆填寫或計算機打印，字跡清楚、文字規范、書面清潔。

因書寫錯誤需要對文書進行修改的，修改人應用杠線劃去修改處，在其上方或者接下處寫上正確內容，并簽名或蓋章。

第六條 行政許可專用章適用于行政許可申請受理通知書、行政許可申請不予受理通知書、申請材料補正通知書、行政許可申請材料接收憑證、行政許可征求意見書、行政許可公示材料、陳述申辯通知書、聽證通知、聽證公告、準予行政許可決定書、不予行政許可事先告知書、不予行政許可決定書、準予延續行政許可決定書、準予變更行政許可決定書、不予延續行政許可決定書、不予變更行政許可決定書、行政許可延期通知書、行政許可注銷決定書、行政許可撤銷決定書等。

第七條 向申請人頒發煙草專賣零售許可證的，應當加蓋本行政機關印章。第八條

文書中煙草專賣行政主管部門的名稱應填寫全稱。

文書本身設定文號的，應在文書標注的“文號”位置編寫相應的文號，文號的形式為：地區簡稱+煙專+許可性質+〔年份〕+序號，如：連煙專許受〔2009〕1號。

第九條

申請材料補正通知書，是在申請人提交的申請材料不齊全或者不符合法定形式時，當場或者接收材料后五日內一次性告知申請人需要補正的全部內容所出具的文書。

應在法定期限內一次告知，應告知申請人補正的理由和依據、補正的內容、補正的期限，并由申請人在本通知書存根聯上簽字。

第十條

申請材料接收憑證，是在接收申請人提供申請材料時所出具的文書。該憑證應列出申請人提供的全部材料目錄，并應有申請人的簽字和時間。申請材料接收憑證不作為申請受理起算日期的依據。第十一條

申請受理通知書，是在申請事項屬于本行政機關職權范圍，且申請材料齊全、符合法定形式，或者申請人按照要求提交補正申請材料后所出具的文書。

受理通知書應包括：文書編號、申請人名稱、申請日期、申請事項、受理的決定、行政機關名稱、受理日期，并由申請人在存根聯上簽收。

受理通知書上核定的受理日期是計算行政許可法定時限的起算依據。第十二條

不予受理通知書，是在申請事項依法不需要取得煙草專賣行政許可，或者申請事項依法不屬于本機關法定職權范圍，即時告知申請人不受理時所出具的文書。

不予受理通知書應在法定期限內作出，應告知申請人不予受理的依據理由、告知申請人向有關行政機關申請、申請復議的行政機關或提起行政訴訟的法院名稱，并由申請人在存根聯上簽收。

第十三條 現場核查筆錄，是核查人員在對申請材料的實質內容進行現場核查時所出具的文書。

對申請材料的實質內容進行實地核實的，必須由兩名（含）以上持證執法人員進行，有核查的時間、所在的具體地點；有申請人和核查對象基本情況記載；筆錄內容記載完整，包括表明身份、出示執法證件、核查內容（申請人的經營場所和合理布局等）、核查經過以及核查對象周圍150米范圍內的利害關系人的情況等。

“現場核查筆錄”應交申請人審閱或者向申請人宣讀，經申請人確認后簽名，并注明“以上筆錄屬實”；申請人不在場的，可由見證人簽署意見和簽名；如申請人拒絕簽字的，應有兩名以上執法人員簽名并注明情況。

第十四條

征求意見書，是煙草專賣行政主管部門對直接關系他人重大利益的煙草專賣行政許可事項，應當告知利害關系人陳述、申辯權時出具的文書。

該文書內容包括：被告知人的名稱、許可申請人名稱及申請許可的時間、告知的事項及內容、依法享有的權利及相關法律依據、合理的陳述和申辯期限；告知書應有被告知人簽收的送達回證。

陳述、申辯期限一般為3日。

應有利害關系人陳述和申辯的記錄或放棄此項權利的記錄。

利害關系人即與行政行為的結果有法律上的間接利害關系的公民、法人或者其他組織；范圍限定在申請人周圍150米范圍內的煙草制品經營者。

第十五條

陳述申辯通知書是指根據申請人、利害關系人申請，通知舉行陳述、申辯時間、地點及相關事項的書面文書。

內容主要包括陳述申辯申請、陳述申辯法律依據、陳述申辯日期、陳述申辯地點、陳述申辯要求、申請人簽收陳述申辯通知書等。

第十六條

陳述申辯筆錄是指煙草專賣行政主管部門在申請人、利害關系人陳述、申辯期間，對組織和聽取申請人、利害關系人陳述、申辯的真實情況完整的書面記錄。

第十七條

行政許可決定審批表，是指煙草專賣行政主管部門對申請人的申請，經依法審查，認為符合或者不符合該項行政許可的法定條件時，呈請行政機關負責人批準準予或者不予行政許可的文書。

實施行政許可過程中，對申請人的申請進行審查后，向申請人出具《準予行政許可決定書》或者《不予行政許可決定書》之前，承辦機構將審查意見呈報行政主體主管領導審批，必須制作《行政許可決定審批表》。未經審批不能出具《行政許可決定書》或者《不予行政許可決定書》。本文書還同時適用于同意或不同意變更、撤回、注銷、延續行政許可等決定事項的審批。

第十八條

行政許可決定延期通知書，是在法定許可時限內不能作出決定時，經本行政機關負責人批準，對準予延期的行政許可申請制作此文書。延長期限最長不得超過十日。

內容包括：申請許可事項內容、延期的理由、法律依據及延長的具體期限；并由申請人（代理人）在存根聯上簽名。

第十九條

對作出準予許可決定的，應制作準予行政許可決定書。主要內容包括：

（一）有申請人姓名等基本情況記載（或單位名稱、地址、法定代表人姓名和職務）；

（二）有行政許可事項、申請人申請行政許可的理由、行政許可的依據；對利害關系人提出異議且不成立的，應詳細說明具體程序、依據和理由；

（三）有準予許可的明確表示，包括許可的范圍、期限等；

（四）有作出行政許可決定的行政機關名稱和印章；

（五）有作出行政許可決定的日期。

第二十條

擬作出不予行政許可決定之前，應制作不予行政許可事先告知書。主要內容包括：

（一）有申請人姓名等基本情況記載（或單位名稱、地址、法定代表人姓名和職務）；

（二）有擬不予許可的具體理由和法律依據；

（三）有告知當事人可以提出陳述、申辯權利的途徑和期限。

（四）有行政機關名稱、印章和告知日期。

向申請人出具《不予行政許可決定書》之前，必須向申請人送達《不予行政許可事先告知書》。行政機關在擬作出不同意予以變更、延續行政許可等決定事項之前，也必須向申請人送達《不予行政許可事先告知書》。

第二十一條

作出不予許可決定的，應制作不予行政許可決定書。主要內容包括：

（一）有申請人姓名等基本情況記載（或單位名稱、地址、法定代表人姓名和職務）；

（二）有不予許可的具體理由和法律依據；應說明不予行政許可事先告知程序、申請人陳述申辯情況采納與否等；

（三）有告知當事人如對決定不服，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

（四）有作出不予許可決定的行政機關名稱和印章；

（五）有作出不予許可決定的日期。

第二十二條

對作出準予延續或變更許可決定的，制作準予延續行政許可決定書、準予變更行政許可決定書的，參照第十九條規定。

作出不予延續或變更決定的，制作不予延續行政許可決定書、不予變更行政許可決定書的，參照第二十一條規定。

第二十三條

行政許可注銷決定書，經行政機關負責人批準同意注銷的，制作此文書。主要內容包括：

（一）有被注銷人姓名等基本情況記載（或單位名稱、地址、法定代表人姓名和職務）；

（二）有予以注銷的具體理由和法律依據；

（三）有告知當事人如對決定不服，可以申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

（四）有作出注銷許可決定的行政機關名稱和印章；

（五）有作出注銷許可決定的日期。

第二十四條

行政許可撤銷決定書，經本行政機關負責人批準準予撤銷的，制作此文書，參照第二十三條規定。

第二十五條

行政許可聽證告知書，是在煙草專賣行政主管部門對聽證范圍內的許可事項作出行政許可決定之前，按照《中華人民共和國行政許可法》的規定，告知當事人依法享有要求舉行聽證的權利時出具的文書。

行政機關認為需要聽證的涉及公共利益的重大行政許可事項，制作聽證公告。第二十六條

行政許可聽證通知書，是煙草專賣行政主管部門在收到當事人的聽證申請后，將舉行聽證會的具體時間、地點、方式等事項通知當事人時制作的文書。第二十七條

行政許可聽證筆錄，是記錄聽證會全過程，以及記錄聽證主持人、許可承辦人和當事人在聽證會上就許可事項有關的發言內容時制作的文書。

所有證據必須質證并在該筆錄中記錄。

第二十八條 行政許可聽證意見書，是在聽證會結束后，煙草專賣行政主管部門作出行政許可決定之前，聽證人員就聽證情況對該許可事項審查依據及適用法律等問題進行復核后，向行政機關負責人提出書面意見時制作的文書。

第二十九條 委托代理人申請行政許可的，必須附具授權委托書，方可代表申請人簽署相關文書，同時在相應文書中注明身份。

第三十條

行政許可文書統一使用A4紙，頁邊距為：上下邊距各為2.54厘米，左右邊距各為3.17厘米;字間距：標準；行距：單倍。

行政機關名稱使用2號宋體；文書名稱使用1號宋體。

文號：用3號仿宋體，居中；年份、序號用阿拉伯數碼標識；年份應標全稱，用六角括號“〔〕”括入；序號不編虛位（即1不編為001），不加“第”字。

正文標題字體為：黑體3號；正文內容用3號仿宋，一般每面排22行，每行排26個字；每自然段左空2字，回行頂格；數字、年份不能回行。

文書在落款處不署發文機關名稱，只標識成文時間。成文時間右空4字；加蓋印章應上距正文2mm—4mm，端正、居中下壓成文時間，印章用紅色。成文時間用漢字將年、月、日標全；“零”寫成“○”。

文書頁數在2頁或者2頁以上的，需在頁碼處標注“共×頁第×頁”。第三十一條

各級煙草專賣行政主管部門接受申請人提交的申請材料中，如屬于復印件的，除了由具體經辦人對復印材料進行核對外，應當加蓋提交人確認章和核對人確認章。提交人確認章及核對人確認章的格式參見附件。

第三十二條

各級煙草專賣行政主管部門應當加強對煙草專賣行政許可文書的管理，落實專人負責，并按照下列要求執行：

（一）案卷材料應自行政許可決定送達之日起30日內整理裝訂并予登記、歸檔，于次年一季度移交單位檔案室集中統一管理；

（二）使用統一規范的封面，內容包括卷宗號碼、受理號碼、申請人名稱、許可事項、許可機關、許可結果等；

（三）行政許可卷宗應當以為單位編號歸檔，原則上實行一證一檔，一檔一號。對同一申請人涉及開辦許可、變更、換證、注銷等情形的，每次辦理的材料均應獨立裝訂，但統一放入一個檔案袋（盒）保存。行政許可涉及許可證變更、換證時，新、舊許可證副本復印件均須歸檔。當事人申請行政復議和提起行政訴訟的案卷，可以在案件辦結后附入原卷歸檔。

（四）文書中需填寫行政許可名稱的，一律與公布的行政許可名稱為準；

（五）文件材料為復印件的，應與原件核對并加蓋“與原件核對無誤”印章（或由原件持有者簽注“與原件核對無誤”）；

（六）行政許可文書及相關材料按照下列順序整理歸檔： 1.卷宗封面； 2.卷宗目錄；

3.行政許可決定類文書及送達回證； 4.許可證、執照復印件；

5.行政許可申請書格式文本和申請材料原件或復印件；

6.受理過程中形成的各類文書原件，包括材料接收證明、補正通知書、受理（不予受理）通知書等；

7.現場核查記錄、照片；核查人員所持《江蘇省行政執法證》復印件等； 8.受理行政許可后，辦理過程中形成的各類文書原件，包括內部審批文書、延期通知書等；

9.行政許可征求意見材料、公示材料；陳述、申辯告知書；陳述、申辯筆錄；陳述、申辯復核意見書等；

10.行政許可聽證會通知書、聽證筆錄、行政許可聽證會報告書等聽證文書； 11.其他有關材料； 12.備考表。

（七）文書材料經過系統排列后，要逐頁編號。卷宗封面、卷內目錄、卷底、備考表不編頁碼。頁號一律用阿拉伯數字編寫在有文字正面的右上角，字體要整齊、清楚；

（八）卷內目錄填寫規范，一份文書材料編一個順序號，卷內目錄應按卷內文書材料排列順序逐件填寫，標明起止頁碼，字跡要工整、清晰；

（九）紙張無破損、應用國家標準A4紙張。對破損或褪色的材料應當進行修補和復制，裝訂部位過窄或有字跡的材料，要用紙加襯邊。紙面過小的要加貼襯紙，紙張大于卷面的材料要按卷宗大小折疊整齊；

（十）裝訂整齊無金屬物（特殊材料除外）；

（十一）卷內書寫文字應當使用鋼筆、簽字筆或者毛筆。

（十二）卷底裝訂線上應貼上封條并加蓋騎縫章。

第三十三條

行政許可案卷應當在行政許可有效期屆滿或者撤銷、吊銷、撤回后再保存三年。

第三十四條

行政許可決定和監督檢查結果應當向社會公開，并應行政許可當事人的要求，為當事人查詢許可決定和檢查結果提供便利條件。

第三十五條

本規范自印發之日起實施。

第三篇：煙草專賣行政許可中難點問題探討

煙草專賣行政許可中難點問題探討

論煙草專賣零售行政許可的問題及對策

摘 要：全國人大常委會頒布的《中華人民共和國煙草專賣法》及國務院根據《煙草專賣法》頒布的《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》明確規定：“煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度。“國家對煙草專賣品的生產、”銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。”

從以上法律特征，我們不難得出煙草專賣行政許可制度的特殊地位：煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎和核心，煙草專賣的本質內容由行政許可制度來體現。行政許可是政府機關管理經濟社會事務的一種重要手段，行政許可權運用得當與否，直接關系到人民群眾的切身利益。因此，必須不斷探討煙草專賣行政許可中存在的問題，找出解決問題的對策，這樣才更有利于維護國家利益和行政許可相對人權利，更有利于煙草專賣管理制度的鞏固、發展，提高煙草專賣行政許可管理水平。本文針對在零售許可證審批、許可證事后監管等方面存在的幾個問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步維護國家利益和行政許可相對人權利，提高煙草專賣零售行政許可水平。

關鍵詞：煙草專賣

零售行政許可

完善

建議

行政許可即通常所指的行政審批，是行政機關根據公民、法人或者組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的一個具體行政行為。煙草專賣行政許可是國家行政許可中的有機組成部分，煙草專賣行政許可，是指國家煙草專賣行政管理部門根據相對人的申請，以書面證照方式允許相對人從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動，并授予其資格和能力的行政行為。《煙草專賣法》第三條規定：國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。這是關于煙草專賣管理的內容和煙草專賣許可制度的規定。由此可見，煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。當前，煙草行業的法律體系正在逐步完善。1991年6月29日由全國人大常委會頒布的《煙草專賣法》及1997年7月3日由國務院頒布的《煙草專賣法實施條例》；1998年國家煙草專賣局報經國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》和2002年6月4日國家經貿委頒布的《煙草專賣品準運證管理辦法》，為煙草專賣行政許可打下了良好的法律保障。特別是剛剛于今年2月5日由國家發展和改革委員會公布，并于今年3月7日施行的《煙草專賣品許可證管理辦法》進一步完善了煙草專賣行政許可制度。但執行新《煙草專賣品許可證管理辦法》過程中，筆者通過調查研究，發現在許可證審批、許可證事后監管等方面存在不少難點問題，如果處理不當，將會產生行政不行為和行政亂作為現象的發展，將對行政許可相對人權利造成損害，同時也會產生一定的社會負面影響。為此，本文主要對卷煙零售許可證行政許可和管理上存在的問題，提出一些對策及解決的辦法，以進一步鞏固煙草行政許可制度，提高許可證管理水平。

一、煙草專賣行政許可制度的現狀

隨著煙草行業內外部環境發生的重大變化，特別是2004年7月1日行政許可法開始施行后，國家煙草專賣局加快了煙草專賣行政許可制度建設進程，2007年2月25日,《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）（以下簡稱新辦法）正式公布，并于2007年3月7日起施行。國家煙草專賣局1998年發布《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第2號）（以下稱原辦法）同時廢止。由此，煙草專賣行政許可制度建設進入了一個新階段。

（一）新辦法的出臺，保證行政許可法在煙草行業得到切實全面的實施

新辦法是行政許可法在煙草行業具體實施的表現形式。新辦法有效地改善了原辦法重管理輕服務、重實體輕程序、重審批輕監管、重權力輕責任的弊端。如新辦法采取了以煙草專賣行政許可實施程序為主體的框架。新辦法的實施程序部分包括第二章、第三章和第四章，第二章主要規定了申請的主體、方式、類型、條件、公示、受理等，第三章規定了審批期限、決定、不予發放煙草專賣零售許可證的情形、許可情況公開、許可證期限等，第四章規定了使用煙草專賣許可證的各種情況。有關實體內容（包括職能、主體、職權、職責等）穿插在程序的各章之中。新框架體例的優點是能夠很好地執行行政許可法實施的有關規定，許可程序更加嚴密清晰，方便了當事人的申請，規范和保障了煙草專賣局依法行使煙草專賣行政許可權。由此可見，新辦法是將行政許可法的有關規定結合煙草行業的實際情況加以具體化的規定，從而保證行政許可法在煙草行業得到切實全面的實施。

（二）新的《煙草專賣許可證管理辦法》的出臺，提高了煙草專賣部門依法許可的水平

原辦法其條文較少、存在操作性差、程序簡單、監督乏力等不足，而新辦法對煙草專賣許可證管理中存在的具體問題作出了具體規定，如增加了撤銷煙草專賣許可證的規定。原辦法沒有規定關于撤銷煙草專賣許可證的情況。結合煙草行業的執法情況，新辦法第四十六條根據行政許可法規定了5種可以撤銷的情況：濫用職權、玩忽職守審批發放煙草專賣許可證的；超越職權審批發放煙草專賣許可證的等等；新辦法第四十七條還對應當撤銷許可證情形作出了規定：“公民、法人或者其他組織以欺騙、賄賂等不正當手段取得煙草專賣許可證的，煙草專賣行政主管部門應當予以撤銷并收回煙草專賣許可證。”新辦法條款比較細化、規定比較具體，比較易于操作，相對減少了隨意性，為煙草專賣部門提高行政許可水平，鞏固煙草專賣制度、樹立行業負責任的社會形象打下堅實的制度基礎。

二、煙草專賣零售行政許可存在的幾個問題

新的《煙草專賣許可證管理辦法》的施行成效如何? 2007年10月，筆者利用半個月時間，通過電話、電傳、網上交流了解和到現場專題調查等形式，對xx全省各地煙草專賣零售行政許可情況進行了專題調研，發現各地在執行《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）過程中存在以下難點問題，影響了煙草專賣零售許可證管理水平的提升。

（一）獲準許可的條件不具體、不明確

煙草專賣行政許可的資格條件條款比較概括和抽象，不僅造成管理者對條款解釋的隨意性，也給的申請者提供了弄虛作假的便利。

1、對申辦條件中“注冊資金”。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規定：申領煙草專賣零售許可證要有與經營煙草制品零售業務相適應的資金。在農村，個體經營戶大部分都沒有工商部門核準登記，有的只是工商部門收取管理費后就準予營業，所以在審查中如何確定申請人經營資金問題缺乏有效的法律依據。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規定：“有與住所相獨立的經營場所”中的經營場所的界定，在實際操作中有一定的困難。如許多農村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經營，如果按照51號令的規定操作，將會導致許多申請人不符合該條件而不能領證。另外，在辦理許可證延續手續時，也會因為該規定造成許多持證人不能延續。

3、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規定：符合當地煙草制品零售點合理布局的要求。合理布局是《煙草專賣許可證管理辦法》中規定的除生產許可證以外都必須具備的條件之一，直接體現了國家對煙草制品銷售實行理性控制、避免無序競爭的立法宗旨。在實際操作中，各地的合理布局標準不明確，在操作上自由裁量權較大，易對行政相對人的正當權益造成損害，同時也容易滋生腐敗現象。

（二）行政許可的主體資格與程序缺乏統一規范

1、機關組織結構不合理、許可權限缺乏應有的限制、下級機構越權行使上級許可機關權力的現象時有發生。如有些煙草專賣局的內設機構以自己名義實施行政許可，有些煙草專賣局下屬部門專賣管理所越權行使許可權等。

2、程序還不健全，許可證辦證管理過于粗放，沒有形成嚴密、科學、細致的辦證規范和流程。

（三）重許可、輕監管或只許可、不監管的現象比較普遍，只注重發證審批的環節而輕視被許可人的后續管理6

1、專賣管理人員許可證事后監管意識不強，如出現許可證注銷、變更，有的丟失許可證或許可期限過期仍繼續經營的現象。

2、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）一些規定不明確，加大了許可證后續監管的難度。如國家發展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時該如何處理；當行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，但又無法收回許可證的，該如何進行操作？等等。

三、關于完善煙草專賣零售行政許可的建議

行政許可的實施，是行政機關和有關組織依法為行政相對人具體辦理行政許可的一種重要的行政執法行為。煙草行業在專賣專營的體制下，需要積極適應新形勢的變化，并按照《行政許可法》的要求，做好煙草專賣零售許可證的發放、市場管理、專賣打假等執法工作，進一步提高煙草專賣領域的行政許可執法水平。為此，煙草專賣行政部門要以行政許可法的精神統領零售許可證管理，以行政許可法的要求檢驗零售許可證管理，在更新觀念、創新制度、改進方法的同時，要注重解決好以下幾個方面的問題，以鞏固煙草專賣行政許可制度，進一步提高零售許可證管理水平。

（一）進一步明確行政許可的條件

行政許可法規定，設定行政許可，應當明確規定行政許可條件。這樣規定的目的是，減少行政機關在實施行政過程中的自由裁量權和隨意性過大的問題，以確保行政機關實施行政許可的公平、公正。因此，行政許可的條件作為行政許可制度的重要內容，應當盡可能明確、具體，符合行政許可公平、公正原則的要求。由此可見，行政許可條件是作出許可或者不許可決定的標準和根據。行政許可重要條件是確保行證許可行為合法、合理，實現許可制度作用的核心。為此，煙草行政主管部門要根據規定的精神，要盡快制定具體、明確的煙草專賣行政許可條件，以確保行政許可行為的合法、合理性，完善煙草專賣許可制度。同時，根據《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十六條第二款的規定，煙草制品零售點合理布局規劃、經營資金要求和經營場所條件，由縣級以上煙草專賣行政主管部門制定，并報上一級煙草專賣行政主管部門備案。“國家發展和改革委員會令第51號”明確授權縣級煙草行政管理機關制定合理布局規劃、經營資金要求和經營場所條件的具體要求。因此，筆者建議：縣級煙草行政管理機關及時制定以下幾項具體標準。

1、進一步明確申辦條件中“注冊資金”認定方式和額度標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（一）項規定：申領煙草專賣零售許可證要有與經營煙草制品零售業務相適應的資金。筆者建議“注冊資金”認定方式以銀行存款證明加以確認。關于對與經營煙草制品零售業務相適應的資金的額度確定，以當地三平均銷量、卷煙零售戶數、批發銷售額等數據為測算基礎，同時以農村和城鎮、主要街道和非主要街道進行區分以確定資金額度。

2、進一步明確“有與住所相獨立的經營場所”中的經營場所的界定。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（二）項規定：“有與住所相獨立的經營場所”。與 1998年國家煙草專賣局報經國家經貿委審議通過頒布的《煙草專賣品許可證管理辦法》相比，增加了“與住所相獨立”這個特定的“前置條件”，對經營卷煙的場所進行了特定的限制。首次明確了“住所”或是與住所不相獨立的場所不能申辦煙草專賣零售許可證，界清了以往“住所”與經營場所相互混淆，住所與經營場所同一的現象，經營卷煙的場所有了具體、充分、明確的法律規定，增強了煙草行政執法的可操作性。但與當前廣大卷煙零售戶的實情不適應，如前述，許多卷煙零售戶特別是農村卷煙零售戶基本上都是住宅類的房子在經營，也就是基本上都是利用住所開店，如有的農村卷煙零售戶只有一間住房，半間是店，半間是家。如果按照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）的規定，在實際操作中，將“有與住所相獨立的經營場所”作為許可條件之一，將會有許多申請人特別是農村地區的申請人不符合該條件而不能領證。同時，在辦理許可證延續手續時，也會因為該規定造成許多持證人不能延續。如何解決這個問題，方案一，筆者建議在執行“有與住所相獨立的經營場所”為許可條件之一時，對一些弱勢群體特別是農村煙零售戶利用住宅經營卷煙的申請人制定劃分經營區和住所區的標準，同時，這一標準的出臺，要在廣泛征求各方面意見，充分論證后舉行聽證的基礎上確定。筆者認為，通過劃分經營區和住所區的界線是解決當前農村卷煙零售戶中普遍存在的利用住宅場所來經營卷煙的問題的一個有效方法，具體一定的可操作性。方案二，筆者建議，對待新申請辦理證戶嚴格執行“有與住所相獨立的經營場所”的許可條件要求。對待原已發證戶在辦理許可證延續手續時，應尊重現實，尊重歷史，靈活掌握，逐步規范。

3、進一步明確“合理布局”的具體標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十四條第（三）項規定：符合當地煙草制品零售點合理布局的要求。合理布局也就是要求卷煙零售經營點布局要合理。什么樣的布局算是合理，應該說沒有一個絕對的標準。因為各地情況不一樣，城鄉之間差別也很大，因此，筆者建議：煙草行政主管部門嚴格依照《煙草專賣許可證管理辦法》（國家發展和改革委員會令第51號）第十六條第一款的規定，制訂煙草制品零售點合理布局規劃時，應當根據轄區內的人口數量、交通狀況、經濟發展水平、消費能力等因素，以控制市場、便于管理、兼顧利益、著眼發展是為的基本原則，因地制宜地制定合理布局，在具體標準上要進一步細致，具體有可操作性。如上海市，據調查結果顯示，上海常住人口為1306.58萬人，外來人口為400萬人，吸煙率為28.8%，吸煙人群中人均日吸煙約為19.3支。根據網絡戶的平均銷量測算，平均每戶可滿足180名吸煙者的需要，每622人中設立一個卷煙銷售網點就可以滿足消費需求，綜合考慮其他因素，確定每500人設立一卷煙零售網點比較適當，故而將總量控制在28000戶左右比較合理。但這只是一個普遍適用的規劃，具體到不同的地區，究竟多少米有一零售戶比較合適，又要區別對待。例如，市區200-300米一戶，市中心100米一戶，市郊則定到400米一戶。合理布局標準的具體化，既方便了實際操作，同時也減少自由裁量權，相對保障了行政相對人的正當權益。

（二）行政許可的主體資格根據行政許可法的規定，行政許可原則上只能由行政機關實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權，不得行使行政許可權沒有法律、法規或者規章的明確規定，行政機關不得委托其他行政機關實施行政許可；行政機關實施行政許可，應當確定一個機構統一受理行政許可申請、統一送達行政許可決定。為此，筆者有以下建議：

1、各級煙草專賣局嚴格依照行政許可法的規定，抓緊清理現行各類實施行政許可的機構，凡是煙草專賣局內設機構以自己名義實施行政許可的，或者未按照規定授權或者委托實施行政許可的，都要予以糾正。

2、煙草專賣行政許可要嚴格實施到位。作為享有行政許可權的縣煙草專賣局，縣局應嚴格按照許可受理、許可審查、審核批準、許可決定工作程序，明確規定由中心管理所對提交的行政許可申請書及相關材料進行初步審查，符合條件的，予以受理并作出受理決定。在具體操作上，筆者建議：由專賣管理科、監察法規科對許可申請人的許可進行實質性審查、實地考察，對于符合行政許可條件的給予辦理。對專賣管理科、監察法規科審查合格的報縣局負責人審核批準。對審核批準的，在法定期限內制作并送達行政許可決定書，向申請人頒發煙草專賣行政許可證件。按照以上流程，縣局要嚴格按照行政許可的要求，對每一起行政許可事項進行初審、現場勘驗審核，最終提交辦證機關在規定時間內給予辦理。認真接受行政許可中涉及變更、停歇業、注銷、補辦等相關事務，規范操作流程。

（三）加強行政許可的監管工作

《行政許可法》第10條規定了加強監督原則，它有兩個方面的基本內涵，一是加強對行政機關實施行政許可的監督，其重點還是加強縣級以上人民政府對有行政許可實施權的行政機關的監督；二是行政許可機關對被許可人從事許可事項相應的社會活動實施有效的監督。如何加強煙草行政許可的監管工作，筆者認為可從以下三個方面推進。

1、加強對煙草專賣行政機關實施行政許可的監督。首先是建立和健全公示制度。應將行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范本通過各種方式予以公示，確保行政許可的有關事項公開、透明。筆者建議：一是通過當地辦證中心公示欄進行公示；二是在煙草局及每個專賣管理所（隊）的上墻公示；三是印制辦理須知小冊子公示；四是利用政府網站和行政服務中心網站予以公示。公眾需查閱與行政許可相關的內容時，也可到專賣監督管理科（處）和專賣管理所（隊）查詢相關信息。同時，煙草專賣局在作出準予行政許可決定后一個月內，應在各煙草專賣所的政務公開欄中張貼本轄區內的許可人的姓名、許可證號、經營地址、許可日期、有效期限等。其次是上級煙草專賣局要切實加強對下級煙草專賣局實施行政許可的監督檢查。筆者建議要制定監督檢查制度，對行政機關實施行政許可監督檢查及其責任作了明確規定，對行政許可的實施進行有效監督，努力形成長效的監督檢查機制，以確保煙草行政許可行為的合法性、合理性，減少行政許可行為的不作為，亂作為現象的發生，更好的發揮煙草行政許可制度的作用。在具體監督檢查中，要把是否依法設定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監督職責等情況作為重點內容進行檢查，發現違法實施行政許可的，要堅決予以糾正；應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。同時，各級局要建立內部管理制度，要完善內部層級監督制度，形成上級對下級、后一環節對前一環節監督制衡的機制，以內管促內控，促進行政許可的水平。

2、加強煙草專賣許可證的后續監管。一是煙草專賣行政主管部門在加強日常許可證后續監管的同時,要充分發揮信息化管理的作用，加大監管力度。筆者建議，實行煙草專賣許可證系統與與卷煙銷售管理系統對接，實現以許可證為基礎的市場準入體制。同時，利用卷煙銷售管理系統提供的大量數據，對所轄區域內持證零售戶的數量、結構、經濟性質、地域分布、經營業態、經營規模、經營情況等進行統計、分析，及時發現持證零售戶許可事項的變化情況，對零售戶實行動態監管。二是增加撤銷行政許可的措施。國家發展和改革委員會令第51號中沒有對許可證的注銷作出具體的規定，針對注銷時的許可證回收制度，如當持證人自動歇業或不開店后，因無法找到持證人或收不回許可證時；當行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，但又無法收回許可證的時等。這些情況造成了許可資源的浪費，處理上又缺乏依據，筆者建議，增加一定期限內不經營或者關門閉店找不到持證人或收不回許可證的，在行政許可沒有在法定期限內前來申請延續，又無法收回許可證的，由煙草專賣行政許可機關注銷其行政許可的措施。

煙草專賣行政許可制度是煙草專賣制度的基礎和核心，而煙草專賣許可制度的核心就是煙草專賣許可證制度。加強煙草專賣許可證制度管理，不僅是《煙草專賣法》立法宗旨要求，更體現了當前社會法治與人權觀念的發展趨勢和潮流。筆者只是對當前煙草專賣零售許可證管理的過程一些難點問題進行分析，提出一些不成熟的建議。以供大家評判。

淺析許可證管理中存在的“人證不符”原因及應對措施

我國《煙草專賣法》及其《實施條例》中規定，國家對煙草專賣品生產經營活動實施煙草專賣許可證制度。煙草專賣許可證作為一項行政許可行為，對取得該許可的公民、法人或其他組織產生確定力和約束力。

取得煙草專賣許可證后，行政許可相對人便不得隨意擅自變更，未經發證機關法定程序作出變更的，不得隨意改變。但是我們在日常下鄉走訪及檢查過程中不難發現一些店鋪會出現“人證不符”現象，更有甚者是今天張

三、明天李

四、后天王五，行政許可證相對人隨意改變頻頻出現，這類問題在外地籍人員為經營者的店鋪尤為突出。究其原因主要有以下幾點：

其一部分卷煙零售客戶對煙草專賣許可證制度的認知不足，偏面地認為只要辦理了煙草專賣許可證，許可證就是屬于自己個人的，自己就可以對持有的許可證隨意作出相關處置，而忽略了持有許可證后應遵守的相關管理規定。

其二部分卷煙零售客戶的流動性較大。相對于本地籍卷煙零售客戶來說，外地籍卷煙零售客戶更容易出現人員流動、店鋪轉讓的情況，主要是因為受所處地域經濟條件及消費環境等因素影響，一些店鋪由于經營者不善經營，經營者往往都會將店鋪轉手處理，造成了行政許可相對人轉變。

那么作為煙草專賣管理部門該如何應對呢？筆者認為應加強許可證的后續監管與處理工作，并著重做好以下幾項工作：

一是做好排查登記。針對存在“人證不符”現象的店鋪，煙草專賣管理部門首先應做好相關排查登記工作，對店鋪的相關人員信息進行詳細登記并予以造冊。此后要仔細甄別店鋪存在“人證不符”原因，對“人證不符”情況不能同一而論，應結合實際情況予以區別對待，主要排查 “人證不符”情況是否系買賣、出租、出借或非法轉讓所致，還是家庭經營模式所致，理清實際經營者與行政許可相對人的實際關系，為日后進一步地深入調查取證夯實基礎。

二是開展調查取證。在前期排查登記的基礎上，煙草專賣管理部門應及時對涉嫌存在買賣、出租、出借或非法轉讓行為導致出現“人證不符”的店鋪進行調查取證，應通知行政許可相對人及實際經營者在指定的時間到發證機關接受相關調查。分別為行政許可相對人及實際經營者制作相關詢問筆錄，通過采集詢問筆錄的方式來印證雙方所說的是否屬實，以此來判斷雙方是否存在買賣、出租、出借或非法轉讓許可證的行為。對確認存在的違法事實應形成書面材料予以固定，必要時可提取（復制）工商營執照等相關證件復印件，作為已固定的事實提供相應旁證，為今后作出后續處理提供充分且具有針對性地證據。

三是后續監管處理。在取得相關證據的基礎上，煙草專賣管理部門應責令行政許可相對人及實際經營者在限定期限內及時改正違法行為。對店面實際轉讓已不再經營的行政相對人，專賣管理部門應及時督促行政許可相對人及時前往發證機關辦理許可證變更、注銷手續或恢復原狀，并要求實際經營者在涉嫌非法轉讓、出租、出借依法注銷后及時申領許可證。對逾期未及時注銷或變更的行政許可相對人，專賣管理部門應依據《煙草專賣許可證管理辦法》第五十八條之規定作出處罰，根據《煙草專賣許可證管理辦法》相關規定第四十五條第（二）項作出取消其從事煙草專賣零售業務資格的決定，辦理注銷手續，收回原許可證正副本，及時將取消煙草專賣零售業務資格的決定通報給工商行政管理部門，以便工商行政管理部門及時作出相應處理。對實際經營者從事的卷煙經營的行為應按無證經營卷煙進行查處，并及時被查獲的無證經營卷煙案件及時移送工商行政管理部門處理，堅決維護煙草專賣許可制度的嚴肅性、規范性。

對煙草專賣許可證管理制度的幾點法律探

【內容摘要】中國加入世界貿易組織，作為競爭性行業的煙草業將不再屬于保護性行業，而且從WTO的基本規則來看，中國煙草現行十分嚴格的配額及許可證管制等非關稅壁壘必將逐漸松動甚至取消，隨之外國煙草制品將大量流入國內市場。煙草專賣管理制度面臨著嚴峻的挑戰。本文從行政許可入手，對煙草專賣許可證制度進行了深入淺出的分析，并對當前卷煙零售許可證管理中存在的一些問題進行了法理分析，以期各屆專賣同仁見仁見智，共同謀劃，完善煙草專賣許可證管理制度。

【關鍵詞】行政許可

合理布局

特種煙草專賣

許可證注銷

煙草專賣管理制度在我國已經歷了二十年的風雨歷程，過去的二十年，是中國改革開放、翻天覆地搞建設的二十年，各行各業尤其是煙草行業為國內的經濟建設作出了巨大的貢獻。中國以全球經濟排名第四強的身份邁入了21世紀。世界在進步，經濟在發展。21世紀是高度競爭的世紀，面對世界經濟一體化的潮流和煙草行業開始逐漸融入國際煙草競爭的新格局，煙草專賣制度面臨著嚴峻的挑戰。中國的大門開了，外國“狼”來了！煙草專賣管理工作者必須摒棄因歷史原因長期以來形成的以單純的行政、法律手段來保護煙草經濟發展的思想觀念，樹立起依靠市場經濟規則和法制建設的加強來改進煙草專賣管理的思想觀念，樹立起以人為本、服務大眾、服務市場以提高專賣管理水平的思想觀念，不斷拓寬思路，改革創新，最終實現煙草專賣管理制度的與時俱進。

許可證制度是煙草專賣管理的基本制度之一，是專賣專營優越性的重要體現，也是實施專賣監督管理的重要基礎和有力依據。中國加入世界貿易組織后，煙草行業進入過渡保護期。然而，世界經濟貿易游戲規則不可能使中國的煙草業永遠處在國家政策的保護傘下，因此我們應該抓住機遇，加強專賣管理，不斷提高規范經營、管理的工作水平，充分運用許可證計算機網絡管理系統，實現許可證管理與市場準入和市場監管的緊密結合。本文擬從分析行政許可入手，對當前的許可證管理提出了幾個問題，并試圖從法律的角度進行解答。

一、行政許可的涵義及理解

行政許可是指具有許可職權的行政主體根據相對人的申請，以頒發書面證書、執照的形式，依法賦予其從事某種活動的權利或資格的行為。行政許可具有不同的分類。按許可的內容不同，可分為權利許可和資格許可；按許可享有的程度可分為排他性許可和非排他性許可等等。

我們應當從以下幾個方面對行政許可進行理解：

1、行政許可是由行政主體實施的一種行政行為。它與民事上的許可活動存在較大區別。行政許可是行政主體向行政相對人作出的；而后者是平等主體之間關于特定的民事權利有條件使用的行為，由民事主體作出。

2、行政許可的內容是賦予行政相對人某種權利或資格的行為。這種賦予是以法律禁止為前提的，即法律對某種行為進行一般限制或禁止。而許可就是解除這種禁止。

3、行政許可是一種應申請的行政行為。即行政許可對于具備法律規定條件后是否要求取得這種權利或資格，是相對人自己的事，由其自主決定，行政機關不得主動為之。

4、行政許可一般采用書面證書的形式。許可證書是行政許可行為的主要表現形式，具有特定的法律效力。

5、行政許可的事項必須有明確的法律規定。行政許可使相對人獲得了從事某種對一般人加以限制或禁止的活動的權利或資格。

由此可見，許可本身就意味著限制，沒有限制，就無所謂許可不許可。因此，何種事項要對一般人進行禁止或限制，要實行許可制度，必須由法律明確加以規定，行政機關不能超出許可的法定界限進行許可。

煙草專賣許可證制度也是行政許可的一種，屬于權利許可、非排他性許可。煙草專賣許可證的涵義是指煙草專賣行政管理機關應公民、法人或其他組織的申請，經過審查，認為申請具備法定條件，準許其從事有關煙草專賣品的生產、經營等活動的證明文書。

二、當前煙草專賣許可證管理中存在的問題

我國現行的煙草法律、法規確立了煙草專賣許可證制度。《中華人民共和國煙草專賣法》第三條規定：“國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。” 《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第二章“煙草專賣許可證”、第十章“法律責任”對四種煙草專賣許可證的申領、管理、法律責任作出了明確、具體的規定。而《煙草專賣許可證管理辦法》（即國家煙草專賣局第2號令，1998年5月11日頒布并實施）則對煙草專賣許可證進行了全面、詳細的規定。以上就是我國現行煙草專賣法律、法規、規章中對“煙草專賣許可證管理”的主要規定。然而，在實踐中，越來越反映出許可證制度存在的不足。

今年初，全國煙草專賣管理工作會議上提出的“十五”期間專賣管理工作的主要任務之一就是“要提高證件管理工作水平，實現許可證管理與市場準入和市場監管的緊密結合”。筆者認為，當前卷煙零售許可證管理中主要存在以下幾個問題：

1、許可證辦理過程中，卷煙零售點缺乏“合理布局”的明確標準。《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條第三項規定：“取得煙草專賣零售許可證，應當具備下列條件：??

（三）、符合煙草制品零售點合理布局的要求；??”但自上而下，“合理布局”沒有明確具體的標準，導致煙草專賣行政主管部門在辦理許可證時具體難以掌握。

2、許可證管理中的盲區。煙草專賣行政管理機關無權對無煙草專賣零售許可證的經營戶進行處理。《中華人民共和國煙草專賣法》第三十五條規定：“無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政管理部門責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得，并處罰款。”同時，《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第六十一條規定：“無煙草專賣零售許可證經營煙草制品零售業務的，由工商行政管理部門或者由工商行政管理部門根據煙草專賣行政主管部門的意見，責令停止經營煙草制品零售業務，沒收違法所得，處以違法經營總額20%以上50%以下的罰款。”由此可見，煙草專賣行政主管部門對無證經營者并沒有處理權，最多只有建議處理權。法律法規既然賦予煙草專賣局主管煙草專賣管理的職權，卻無權對無證經營煙草制品的違法行為進行處理。顯然，這是法律制定中的一個誤區，在實踐中，極易導致管理上的脫節，即煙草專賣局不能直接對無證經營者進行處理，必須移交工商進行處理，這不僅造成煙草專賣管理成本的浪費，而且不利于對無證經營現象及時查處。

3、中國加入世界貿易組織后，我國煙草業進入兩年過渡期，兩年后將取消特種煙草專賣經營企業許可證（零售部分），而且中國政府對外承諾：“銷售進口卷煙零售點在中國領土內要有實質性的增加。”換言之，即取消特種煙草專賣零售許可證后，所有國內的取得煙草專賣零售許可證的經營戶都可以經營進口卷煙。那么在這兩年過渡期內如何對特種煙草零售許可證進行管理，取消后又如何進行管理，現在尚無規定。

4、煙草專賣法律、法規至今尚未對煙草專賣行政管理機關根據《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條，取消經煙戶從事煙草專賣業務資格后，許可證如何進行注銷的問題作出明文規定。

三、完善許可證管理的幾點法律思考

煙草專賣許可證管理制度中存在的這幾個問題是迫切需要解決的。本文作者認為，完善許可證管理中存在的欠缺，必須及時修改相關的煙草專賣法律、法規。以下主要對最突出的幾個問題進行探討。

（一）、卷煙零售分布點合理布局問題

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第九條、《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第二十條都明確了合理布局在煙草專賣零售許可證辦理過程中的必要性。但究竟怎樣才叫“合理布局”、“合理布局”應遵循哪些原則等等。煙草界由上而下均未見關于合理布局的原則性或細化規定，這就使許可證辦理在這一環節沒有明確、具體的尺度可供參照。

國煙法（2000）631號《國家煙草專賣局關于煙草專賣許可證管理有關問題的批復》第二條規定：“關于煙草制品零售點的合理布局問題，可由縣級以上煙草專賣局根據當地人口、交通和周圍煙草制品零售網點分布情況具體掌握。”有些地方煙草專賣局就依據國家煙草專賣局的這一批復，制定諸如《XX市煙草專賣局卷煙零售網點合理布局管理規定》，并在當地公布、實施。這一《管理規定》的出臺，最大的好處就是為合理布局的抽象規定提供了有力的制度支持。但該《管理規定》的法律效力還有待斟酌。

拙者認為，《國家煙草專賣局關于煙草專賣許可證管理有關問題的批復》第二條并非國家煙草專賣局的授權或委托，而只是對煙草專賣發證機關辦理許可證過程中行政裁量權的限制。理由有二。其一，煙草專賣許可證的發證機關在許可證的辦理過程中享有較大的自由裁量權，因此國家煙草專賣局通過批復的形式對合理布局進行解釋以達到限制行政自由裁量權的目的。其二，從法律的角度看，行政授權、委托都必須有法律、法規的明確規定，而不是光光一個批復就能解決的問題。況且，國家煙草專賣局下發的批復其效力相當于行政規章，而行政授權、委托必須由法律、法規才能規定。一般情況下，行政機關作出決定的依據較為廣泛，包括法律、法規、規章以及規章以下其他規范性文件。法律、法規是審查具體行政行為是否合法的根據，規章只起到參照作用，行政機關適用的規范性文件并非審查具體行政行為是否合法的必然依據。而規章以下規范性文件的效力，法律上并沒有明確。因此，筆者認為，《XX地區管理規定》只是在該地區具有一定的法律效力，而且一經行政相對人因行政機關“合理布局”不作為提起行政復議或行政訴訟，該《管理規定》并不能成為具體行政行為合法性的必然依據，只能間接地成為復議機關或法院的參考依據，國煙法（2000）631號第二條也只能對定案起參照作用。

要改變這種尷尬的局面，最直接的方法就是修改相應的法律、法規，確立合理布局制度。即制定關于合理布局的原則性或一般性規定。筆者認為，《煙草專賣法實施條例》中的“合理布局”是指煙草專賣許可證的發證機關根據一定的客觀因素對轄區內的煙草制品銷售網點進行分布、定局。其中“一定的客觀因素”則是指轄區內的人口、交通、地理位置及對當地煙草制品銷售網點整體規劃等因素。而且合理布局還應當符合以下幾個原則：

1、符合社會主義市場經濟客觀要求的原則。它包括：①符合社會消費的客觀實際。通過當地人口、社會平均消費水平等因素確定經煙戶的數量。②符合利益共享原則。煙草公司要充分認識到卷煙零售戶在市場運作中的重要作用，掌握和控制卷煙零售戶，必須充分發揮市場經濟的杠桿作用，與卷煙零售戶形成真正意義上的“利益共同體”。③符合優勝劣汰的原則。在總量控制的前提下，為卷煙零售戶提供一個公平競爭的市場環境。

2、符合社會主義法制建設客觀要求的原則。①堅持“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的原則。首先，合理布局的原則性規定必須在法律、法規中予以確立。其次，要加強監督，規范煙草專賣許可證的辦證程序。②堅持“三公”原則。煙草專賣許可證的辦理必須堅持公正、公開、公平的原則，對不符合辦證條件的堅決不予辦理。③堅持嚴格管理原則。要對違法經營的零售戶堅決予以取締。

只要法律、法規對“合理布局”作了原則性的規定，各縣局根據該原則性規定按轄區內的實際情況作出解釋就成為理所當然的事了。這樣，一方面使各地區制定的關于合理布局的《管理規定》有法可依，另一方面也為許可證的辦理提供了有力的制度保障。

（二）、特種煙草專賣經營企業許可證問題

特種煙草專賣經營企業許可證是指由省級以上煙草專賣行政主管部門向提出申請的特定企業發放的賦予其從事煙草專賣進出口業務，外國煙草制品寄售業務，免稅外國煙草制品購銷業務資格的一種證明文書。特種煙草專賣經營企業許可證具有以下幾個特征：

1、經營對象的特殊性。即取得特種煙草專賣經營企業許可證的經營客體是特種煙草，即外國煙草制品。

2、經營主體的限制性。即經營者必須是特定的企業，個人不能取得特種煙草專賣經營企業許可證。

3、發放權限的控制性。即必須經國務院煙草專賣行政主管部門或省級煙草專賣行政主管部門批準，才能取得特種煙草專賣經營企業許可證，省級以下煙草專賣行政主管部門及地方政府都無權發放。

入世以后，我國在煙草方面所作出的承諾主要有7項內容，其中最關鍵的是涉及煙草專賣體制上的，我國作出的承諾是“??包括同意許可程序要求，從而一個許可證即可銷售所有的香煙，不區分原產國，并取消關于進口產品銷售點的任何限制。”換言之，外國煙草公司在中國境內銷售進口卷煙享受國民待遇。

顯而易見，中國入世兩年后，將取消特種煙草專賣經營企業許可證（零售部分），這將導致以下幾個后果：

1、所有國內取得煙草專賣零售許可證的經營戶都可以經營進口卷煙。

2、國內卷煙產品將不可避免地面臨新的沖擊。渠道增加后進口卷煙的銷量也將會有所增加。入世后原來為36%的煙草專賣品進口關稅將大幅度下降，顯然會帶來進口卷煙和其他煙草專賣品銷售價格的下降，由此國內卷煙將不得不面對競爭力更強的對手。

煙草專賣局在這兩年的過渡保護期內如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？兩年后，國內取得零售許可證的經營戶經營范圍都將擴大，又如何對其進行管理呢？當前的法律、法規并沒有對此作出規定。作為專賣管理的工作人員，有必要對此進行研究。筆者認為，應分階段從以下幾方面著手進行探討：

首先，在2年的過渡保護期內如何對特種煙草專賣零售許可證進行管理？有兩個方案。第一個方案是國內取得煙草專賣零售許可證的經營戶在兩年的過渡保護期內還是繼續經營國產卷煙，到過渡期結束，由煙草專賣許可證發證機關進行許可證年檢時，統一變更經營范圍。這似乎與國家局當前的有關政策相符，如將許可證的有效期限統一延長至二OO三年十二月三十一日。這一方案的優點在于這兩年內國產卷煙在市場上仍會占絕對優勢，而弊端在于過渡期內不進行適當過渡，兩年后特種煙草零售許可證一經放開，國內卷煙如何保持市場份額以抵抗進口卷煙的沖擊、煙草專賣局如何對經營戶進行管理值得大家進行探討。第二個方案是在過渡期內由國家煙草專賣局制定或修改相關的規章、政策，相對放開特種煙草專賣零售許可證的審批，合理布局轄區內特種煙草專賣零售網點。具體的做法是對市場進行詳細摸底，召開經營戶大會，向廣大經營戶宣傳相關的規章、政策，對提出申請的經營規模較大的優秀、守法經煙戶頒發特種煙草專賣零售許可證，在過渡期內對違法經營進口卷煙的經營戶進行嚴厲處理，直至取消其經營資格。為以后的市場管理奠定基礎。筆者認同第二種方案。通過適量放開特種煙草專賣零售許可證，讓國產卷煙逐漸接受進口卷煙的適當沖擊，收集市場信息，盡早制定措施抵御進口卷煙對國內煙草業的影響，對市場嚴格管理，淘汰一批不穩定的違法經營戶，為煙草業競爭提供一個相對安全的環境。

其次是過渡期后，煙草專賣許可證發證機關如何對廣大經營戶進行管理？

1、加大煙草專賣法律法規宣傳，合理布局零售戶網點，提高煙草專賣零售許可證的“含金量”。2年后，在取消特種煙草專賣零售許可證的同時，煙草專賣行政主管部門對轄區內的經煙戶統一進行年檢，按照合理布局、提高許可證含金量的原則，取締一批不合格的零售戶，讓零售戶網點布局更加合理化。

2、加大打私打假的力度。特種煙草專賣零售許可證放開后，雖然關稅有了大幅度的下降，但走私卷煙，尤其是假冒進口卷煙還有很大的利潤，要通過路檢路查，加大市場監管，使走私、假冒卷煙在國內市場無法立足。

（三）、許可證注銷問題

《煙草專賣許可證管理辦法》（國家煙草專賣局第2號令）第六章就提及了許可證的注銷。在這一章節的條文中，主要規定了煙草專賣許可證發證機關注銷許可證的以下幾種情形：

1、經營企業因破產、解散等事由需要辦理許可證注銷手續的；

2、經營企業因產業結構調整或企業組織形式變化等需要辦理許可證注銷手續的；

3、對企業停產停業一年以上，不辦理歇業手續的，發證機關對許可證的強制注銷。筆者認為，《煙草專賣許可證管理辦法》沒有提及取消經營戶煙草專賣經營業務資格后，許可證如何進行注銷的情形。

《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第十六條規定：“煙草專賣許可證的發證機關可以定期或不定期地對取得煙草專賣許可證的企業、個人進行檢查。經檢查不符合《煙草專賣法》和本條例規定條件的，煙草專賣許可證的發證機關可以責令暫停煙草專業務，進行整頓，直至取消其從事煙草專賣業務的資格。”

應當修改《煙草專賣許可證管理辦法》，增加取消經營戶煙草專賣業務資格后的法律程序。應當加入如下幾個內容：

1、當事人在接到通知之日起30日內到許可證的發證機關辦理注銷手續，同時上繳核發的煙草專賣許可證正、副本。煙草專賣行政主管部門應當督促經營戶及時到發證機關辦理注銷手續。經營戶逾期未來辦理注銷手續的，由發證機關強制注銷，并向同級工商行政管理機關通報。

2、明確規定被取消資格經營戶享有的權利。取消經營戶經營煙草專賣業務資格是煙草專賣行政管理機關作出的一個具體行政行為，因此經營戶享有法律規定的行政救濟權利，即經營戶如果不服取消其從事煙草專賣經營業務資格通知的，可在接到該通知之日起六十日內向XX煙草專賣局申請復議，也可在接到該通知之日起十五日內向XX人民法院起訴。

3、規定許可證注銷的時間。目前，大部分煙草專賣局已開始使用煙草專賣許可證網絡管理系統，由電腦對轄區內的經營戶進行登記、變更、注銷管理。如上所述，如在取消經營戶從事煙草專賣業務資格的同時注銷其許可證，經營戶提起行政復議或行政訴訟，一旦具體行政行為被撤銷，煙草專賣許可證網絡管理系統則無法恢復已被注銷的經營戶，即只能重新發證。因此，筆者認為，注銷被取消從事煙草專賣業務資格經營戶的許可證，應當在經營戶放棄上述行政救濟途徑或行政救濟途徑用盡為止。

4、關于許可證注銷后是否需要公告的問題。只有一種情形需要由煙草專賣許可證的發證機關公告。即經營戶不再經營，但因各種原因，找不到經營戶或無法收回許可證時，由行政機關注銷其許可證在當地媒體公告許可證號碼。而煙草專賣許可證發證機關取消煙草專賣業務資格和經營戶主動申請停業、歇業的情形，煙草專賣許可證發證機關并不需要進行公告。

結語

世界經濟一體化的國際競爭，決定了煙草專賣許可證必須與時俱進。我們必須在內容上重視煙草專賣管理制度深層次的理論探討，在形式上大膽革新，不斷完善專賣制度。需要說明的是，如何加強對外來人口經營戶的管理、如何處理中小學校附近煙店等一系列社會問題也不容忽視，相信進行深層次的研究，對于完善煙草專賣許可證制度有著非常重要的作用。

試論行政許可法的實施與煙草依法行政

行政許可是政府機關管理經濟社會事務的一種重要手段，事關人民群眾的切身利益，行政許可權運用得好，利國利民；運用不好，輕則影響公民權利，重則影響政府與人民群眾的關系。煙草專賣管理部門是依法成立、依法監督管理卷煙市場的行政機關，必須不斷健全和完善自身建設，加強對行政權力的規范、保障和制約，真正做到依法行政。

一、煙草專賣管理依法行政的具體實踐

煙草專賣管理依法行政，就是各級煙草專賣管理部門依據法律、法規和規章的規定，行使煙草專賣行政權力。這種行為，不同于其他國家行政機關的管理活動，具有其自身的特點。除主體是特定的外，對煙草專賣管理還具有專門性，即對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營，統一管理，其目的就是有計劃地組織煙草專賣品的生產和經營，維護消費者利益，保證國家財政收入，維護社會主義市場經濟秩序。根據煙草專賣管理依法行政的實踐，至少包括以下三個方面內容。、依法行政的法律依據

行政機關的管理行為必須依據法律。煙草專賣管理依法行政，所依據的是現行國家煙草專賣法及其相關的其他法律、法規和規章。從我國目前煙草專賣管理法律體系構成情況看，以法律為基礎，以行政法規為主干，以部門規章和地方法規、規章為兩大系列的多層次法律體系。《中華人民共和國煙草專賣法》及其他法律，如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等，屬于最高的效力層次；屬于行政法規范疇的有《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》；《煙草專賣品許可證管理辦法》、《煙草專賣行政處罰程序規定》

和《煙草專賣品準運證管理辦法》等。可見，我國現行的煙草專賣法律體系已基本形成，在這一法律體系中處于各個階位上的法律、法規、規范性文件承擔著不同的角色，具有不同的法律功能和效力，發揮著不同的法律作用，為煙草依法行政提供了保證，奠定了法制基礎。、依法行政的職權法定

按照《煙草專賣法》等法律、法規的規定，國家煙草專賣局和地方各級煙草專賣局，主管煙草專賣管理工作，是煙草專賣法律法規的執法機關，國家法律、法規賦予各級煙草專賣行政主管部門管理各自轄區內煙草專賣工作的權力，是一項法定職權，不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄,所以各級煙草專賣機關依法行使職權就是代表國家對煙草專賣品的生產、經營、進出口等業務活動是否合法履行全程監管，是必須履行的法定職責。放棄職權，不依法行使職權，就是不履行義務，就是失職，就應該追究這種不作為行為的法律責任。

3、依法行政的法制監督

任何權力都需要監督。專賣管理行政執法權力同樣也需要監督，不受監督的權力將是危險的權力。煙草專賣管理為了確保行政執法權的正確使用，嚴格實行查處分離和行政處罰橫向審核程序.國家煙草專賣局制定的《煙草專賣行政處罰程序規定》、《煙草專賣行政處罰案卷標準》，進一步明確了煙草專賣行政執法所應遵循的法律程序,對專賣人員的行為進行約束，做到自覺地按程序公正執法,使行政法制監督工作得到進一步加強。

二、制約煙草專賣依法行政的主要問題

長期以來，我國煙草專賣管理堅持依法行政這一基本原則，加大執法力度，維護了煙草專賣市場秩序，保證煙草專賣管理的統一性、連續性和穩定性，提高了行政效率。當然，也管理過程中存在著影響或制約煙草專賣依法行政的問題，主要體現在以下幾個方面：

首先，在煙草專賣管理立法中，由于歷史的局限性，還存在著一些不容忽視的問題，主要表現在，一是某些法律條文界定模糊，缺乏可操作性，使依法行政缺乏準確、權威的依據。如煙草專賣行政部門在打私打假方面主體資格不明，在辦證管理無證零售的問題上，管理權限交叉錯位，形成了管理真空。二是現有的煙草專賣法中沒有對煙草專賣行政主管部門執法時有權采取相應的強制措施作出規定，在實踐中給查處違法案件造成了不便，使一些案件不能及時有效地得到處理，甚至使一些違法者逃避了法律的懲罰，損害了法律的尊嚴。其次，在行政法制監督方面，還有待于進一步發揮法制監督部門的職能作用，注重解決執法監督中存在的問題。這些問題比較集中地反映在：一是雖然稽查部門查案，專賣部門辦案，法制部門審查案卷的機制已經形成，但由于法制部門普遍人員少，力量弱，審查案卷還基本流于形式，二是由于地方保護主義、部門保護主義，不依法辦事得不到有效監督查處的現象還普遍存在。

三、全面實施行政許可法對推進煙草專賣執法的重要意義

全面、正確地實施的行政許可法，必將推進煙草專賣管理進一步邁向法制化、規范化。

第一，對規范煙草行政執法、行政許可有推動作用。隨著《國家煙草專賣局關于公布取消的行政審批項目有關問題的通知》(國煙法

[2003]372 號)實施，各級煙草專賣局根據行政許可法的規定，將進一步抓緊清理現行有關行政許可的規定，對與行政許可法規定不一致的，并及時的予以修改或者廢止。

第二，將有利于“以誠信樹權威、以熱情服務樹執法形象”。

煙草專賣管理人員受傳統觀念、特權觀念的支配，特別是受“管制論”觀念的影響，在煙草專賣管理執法過程中總是認為自身是處于優越地位，將行政相對人視為行政主體的附庸，總認為執法就是對經營者實施單向性管理，“官本位”意識相當濃厚。

現在要樹立服務觀念，就是要徹底擺脫權力型、管制型的觀念及“官本位”思想，確立規則導向型、市場導向型的“服務型專賣”的思想觀念，正確處理好嚴格執法與熱情服務的關系。嚴格監管與熱情服務的目標是為了建立良好的市場經濟秩序，二者相輔相成，缺一不可。服務是現代行政管理的重要內容，加強服務可以樹立行業形象，贏得人民群眾的信任，促進市場規則的有效運作。因此，在熱情服務中要做到嚴格執法，在嚴格執法中融入周到的服務，精心培育市場良好的秩序。

第三，將會進一步加強行政許可的監督工作。

行政許可法強化了對行政機關實施行政許可的監督制度，并對行政機關及其工作人員實施行政許可、監督檢查及其責任作了明確規定。把是否依法設定行政許可、是否依法受理行政許可申請、是否依法審查并作出行政許可決定、是否依法收取費用、是否依法履行監督職責等情況作為重點內容進行檢查，發現違法實施行政許可的，要堅決予以糾正，應當追究法律責任的，要依法追究有關責任人員的法律責任。

四、煙草專賣執法工作新理念

1、誠信專賣理念

建設誠信專賣，應當遵循《行政許可法》中體現出的誠實守信的相關原則。首先應按照“為民、務實、公正”的要求，健全公示制、責任制，增加工作透明度，完善監督制約機制，以講誠信的實際行動取信于民。其次是恪守承諾原則。不能隨意撤銷、變更已經生效的許可決定。因此，專賣人員要自覺增強執法統一性、權威性和有效性，倡導信用意識，懲戒失信行為。

2、責任專賣理念

《行政許可法》規定了行政執法人員在行政許可實施過程中應承擔的法律責任。專賣人員應樹立責任第一的工作觀念，牢記宗旨，擺正位置，樹立“責任行政”的思想。責任專賣理念的培植，必將使廣大群眾增強對專賣管理部門的信任度，加強彼此之間的溝通交流，從而有力地維護卷煙市場秩序的穩定，促進社會信用的構建。

3、效能、服務專賣理念

《行政許可法》第六條規定：“實施行政許可，應當遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優質服務。”一方面，專賣管理人員在登記和監管工作中應按照法定要求在規定期限內辦結相對人的申請事項，工作有序不拖拉；另一方面，應從經濟學的角度以盡可能小的行政成本實現盡可能大的工作目標，既減少相對人的時間、人力和金錢成本，也減少自身的成本，使社會效益最大化。真正的做到管理與服務并重，以管理帶服務，以服務促管理。

4、規則專賣理念

在注重效能提升的同時，仍必須堅守法定的程序和規則。既要發揮煙草專賣行政權的獨特作用，又要保證行政行為的公正性，這就必須遵循相關行政行為應當遵循的程序，從而規范行政行為，提高行政效率。我們在工作中應注意克服兩種不良傾向：一種是重目的、結果而輕程序、規則的傾向，如登記工作中發現某項領照申請不符發照條件時不應馬上打回，而應依據《行政許可法》第三十八條第二款規定作出不予發照的書面決定，并說明理由，告知其享有的權利；另一種是借程序之名、行拖拉之實的傾向，如領照材料不齊全，沒有一次性告知申請人所缺全部內容，卻官僚作風行事、再三為難申請人。《行政許可法》第七十二條規定，對這類行為將予以追究責任。綜上所述，《行政許可法》的實施將對煙草專賣管理工作帶來巨大的影響，為了更好地做好煙草專賣管理工作，我們不僅要從內部體制上進行改革而且要從思想上建立起具有超前意識的專賣理念，為我們以后的工作建立起良好的基礎，為煙草市場起到保駕護航的作用。

第四篇：xx市發展和改革委員會行政許可公示制度

第一條為貫徹執行《中華人民共和國行政許可法》，推進本委政務公開，增加行政許可的透明度，完善監督管理措施，根據《中華人民共和國行政許可法》的有關規定，制定本制度。

第二條公示內容：

（一）行政許可事項名稱、法律依據；

（二）要求申請人提交的申請材料目錄；

（三）行政許可申請示范文本；

（四）行政許可事項的許可條件、程序和期限；

（五）依法可以收取費用的行政許可，收費依據、標準、繳納方式和期限；

（六）舉報、投訴的途徑；

（七）單位地址、郵政編碼、受理申請的電話號碼和電子郵箱等；

（八）其他需要公示的內容。

第三條公示內容應當在本委“行政事項受理窗口”和本委網站公布。

第四條申請人對公示內容有疑問的，由“行政事項受理窗口”負責解釋。

第五條本制度自2004年12月1日起施行。

第五篇：中國煙草專賣制度

我國煙草專賣制度的建立與發展

一、我國煙草專賣制度的歷史沿革

“專賣”（monopoly）即壟斷經營的意思，是一種經濟管理體制，即在一定的社會經濟制度下，國家對某種或某些商品實行的具體管理制度，它是整個經濟管理體制的一個組成部分。專賣的主要特征是管理權限由國家集中，國家直接運用行政手段管理生產、經營專賣商品的企業及個人。

專賣可以分為完全專賣和不完全專賣、國家專賣和地方專賣。所謂完全專賣，即是在全國范圍內，對某種商品的生產經營各個環節均實行專賣管理；不完全專賣，是對生產經營的部分環節，主要是銷售環節實行專賣管理。地方專賣是相對國家專賣而言，也可以稱之為不完全專賣，即地方政府根據本地區情況，決定對某種商品實行專賣。在我國古代，專賣即稱“榷酤”，榷是指一個人通過不準他人并行的獨木橋，是“專”的意思；酤，即賣。作為一種制度，專賣最早由我國封建社會官營工商業制度發展而來，當時稱之為禁榷制度，實行禁榷的商品由政府壟斷，限制或禁止私人經營，西漢時封建王朝就對酒、鹽、鐵實行專賣，所得收入歸政府所有，作為中央財政上繳國庫。我國煙草專賣制度實行的是完全專賣、國家專賣的專賣形式。

我國對煙草實行專賣的歷史比較晚，將煙草作為專賣對象的是北洋軍閥統治時期。1915年國民黨財政部成立煙酒公賣局，對煙酒實行公賣，稅率高于其他商品。1927年國民黨政府制定頒布了我國第一部煙草專賣法規，《煙草公賣暫行條例》，我國煙草專賣制度的雛形已出現。

建國初期，我國大部分地區和省、市設立煙酒專賣公司，產銷統一。東北、內蒙古等地區成立了東北煙酒專賣總局和東北煙酒公司，對卷煙產品商標、盤紙及煙葉實行專賣。1954年中央地方工業部成立，接管了地方國營卷煙工業。1963年中央批準建立了第一家全國性的煙草托拉斯—中國煙草工業公司，對煙草實行產供合一的管理體制；“文革”期間，中國煙草工業公司被撤銷，煙草工業出現了盲目發展、管理混亂、卷煙質量下降、產銷嚴重脫節的現象，給國家造成了極大損失。“文革”結束后，雖然一定程度地恢復了對煙葉、卷煙的集中統一管理，但沒有取得很好的成效。為了徹底解決我國煙草行業存在的散、亂、差問題，在八十年代初，黨中央、國務院決定對煙草行業實行特殊的改革，實行國家專賣制度。

二、我國現行煙草專賣制度的正式確立和煙草專賣制度的法制化

1981年，國務院決定對煙草管理體制進行重大改革，成立中國煙草總公司，對煙草實行國家專營。1982年1月1日，中國煙草總公司正式掛牌，宣告成立。1983年，國務院批準成立國家煙草專賣局，對煙草專賣進行全面的行政管理，同年9月23日國務院發布《煙草專賣條例》，11月1日起在全國實施。這標志著我國現行煙草專賣制度正式確立。煙草專賣制度的確立，使煙草行業從分散管理走向集中管理，從自由發展變成國家壟斷經營，對扭轉當時煙草行業盲目發展的混亂局面、促進產供銷協調發展、改善和提高卷煙產品結構和和提高卷煙質量、滿足群眾消費需求等方面都起了積極作用，尤其是為國家財政積累做出了重大貢獻。

隨著我國經濟體制改革向縱深發展，《煙草專賣條例》作為政府頒布的行政法規，已經難以適應形勢發展的需要。在總結我國實行煙草專賣制度實踐經驗的基礎上，參照國際上的一些通常作法，并針對深化改革和進一步擴大對外開放以后出現的新情況、新問題，經過認真反復地研究，1991年6月29日全國人大通過了我國煙草行業有史以來的第一部煙草專賣法典—《煙草專賣法》。該法把煙草的國家專賣制度、行業的集中統一管理和垂直領導體制，以法律的形式確立和固定下來。標志著我國煙草專賣從此走上了依法治理的軌道，為進一步強化煙草專賣管理提供了有力的法律武器，對煙草行業持續、穩定、健康發展具有深遠的影響：

（一）《煙草專賣法》確定了國家對煙草行業生產經營的壟斷地位，把煙草行業農工商的生產經營活動全部納入了法治軌道。通過國家立法確保煙草專賣制度的順利實施和鞏固發展。

（二）《煙草專賣法》確定了專賣管理機關的法律地位和執法權限，提高了煙草專賣執法機關的權威，專賣機關的行政執法權由過去的政府授予上升為國家法律賦予。有了煙草專賣法，專賣管理的行政執法才真正有法可依。

（三）《煙草專賣法》是煙草行業從事生產和經營活動的行為規范和法律保障，有利于煙草行業形成規范化的生產流通秩序。只要遵照專賣法的規定去做，就能得到專賣法的保護，否則，專賣行政管理機關就要依法進行干預，查處違法生產經營行為。

1997年7月3日《煙草專賣法實施條例》由國務院發布實施，這是我國煙草行業法制建設的又一件大事，《實施條例》是《煙草專賣法》原則規定的細化和延伸，對于進一步鞏固和發展煙草專賣制度具有重要意義。

三、我國煙草專賣制度的總體特征

（一）我國煙草專賣制度實行的是完全專賣、國家專賣的專賣形式。《煙草專賣法》第2條明確規定：“國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理。”這里規定的是；國家專賣，而不是地方專賣。搞地方專賣，不利于統一的大流通的市場格局的形成。多年來的實踐表明，《煙草專賣法》規定在我國實行完全專賣、國家專賣是符合現階段實際情況的。

（二）我國煙草專賣制度確立的是統一領導、垂直管理、專賣專營的管理體制。煙草專賣制度的重要特征是行政管理和生產經營管理高度集中。國務院設立全國煙草行政主管部門（國家煙草專賣局）主管全國煙草專賣工作，各地設立省級、地（市）級、縣級煙草專賣局，主管本轄區煙草專賣工作，在行政關系上體現的是統一領導、垂直管理的管理體制。國家煙草專賣行政統一管理的主要內容包括：煙葉種植、收購、調撥計劃管理，卷煙、雪茄煙生產計劃管理，卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機械生產計劃管理，各種煙草專賣許可證管理，煙草專賣品準運證管理，等等。對煙草專賣品的生產經營，我國建立了全國統一的壟斷經營組織，設有中國煙草總公司及其直屬的中國煙葉生產購銷公司、中國卷煙銷售公司、中國煙草機械公司、中國煙草物資公司、中國煙草進出口總公司六家專業性公司，分別負責有關煙草專賣品經營業務方面的管理、指導，并從事具體經營活動；各地以行政區劃為單位，設立了31個省級煙草公司，200多個地區級煙草分（市）公司，1800多個縣煙草公司，分別負責所在地區煙草專賣品的生產經營業務，煙草公司這種上下成線、左右成網的組織體系，構成了我國對煙草專賣品的生產、銷售及進出口業務實行壟斷經營的組織系統。

（三）我國煙草專賣制度是保證國家財政收入的一個重要經濟和法律制度。《煙草專賣法》第一條明確指出實行煙草專賣立法的目的之一，就是“保證國家財政收入”，這就必然要求所有煙草專賣活動都要服從于保證國家財政收入的需要。鑒于我國尚處在社會主義初級階段，煙草的稅收不僅是中央財政收入的重要組成部分，在許多地方也是地方財政收入的主要支柱。所以，在現階段保證國家財政收入是我國煙草專賣制度的重要特征和原則。

四、我國煙草專賣制度的作用與成就

煙草專賣制度確立的“統一領導，垂直管理，專賣專營”的管理體制，保證了煙草行業能夠持續、穩定、健康地發展，真正起到了保駕護航的作用。自1982年實行煙草專賣以來，煙草行業取得了一系列重大成就：一是有效地制止了重復建設和盲目發展。國家煙草專賣局和中國煙草總公司成立后，在全國關停了300多家計劃外煙廠，克服了分散體制下盲目發展、重復建設、優材劣用、粗制濫造等弊端，極大地減少了資源浪費和財政收入流失。二是打擊了各種違法經營活動，有力地維護了國家和廣大消費者的利益。多年來，各級煙草專賣管理機關把加強內部管理和打擊“假、私、非、超”作為專賣工作重點，清理整頓卷煙自由批發市場，查處了一大批大要案，維護了煙草行業正常的生產經營秩序。三是煙葉生產穩定發展，上中等煙葉比例有較大提高，“良種化、區域化、規范化”的科學種煙措施得到大力推行，基本解決了過去長期存在的“發育不全、營養不良、采收不熟、烘烤不當”等問題，煙葉質量穩步提高，上等煙葉的比重由1983年的1.4%提高到目前的20%以上，中等煙葉比重由48.3%提高到目前的60%以上，全國煙葉良種化面積達到90%以上。四是控制了卷煙生產總量，調整了產品結構，提高了產品質量。全國卷煙產量由1978年1182萬箱增長到1998年的3400萬箱，增長了1.9倍，但同期卷煙工業總產值由62億元增長到1250億元，增長了19倍；卷煙產品檔次結構不斷提高，濾嘴煙占總產量的比例由1978年的0.6%上升到1997年的96%，1998年49種名優煙產量1200多萬箱，已占總產量的三分之一；卷煙產品的內在質量不斷改善，單支焦油含量已由過去的30毫克左右降到目前的18毫克左右，新產品開發、老產品改造工作取得了突破性進展，一大批高技術含量、高品質卷煙品牌穩步地走向市場。五是發揮了統一對外優勢，加快了技術引進和消化步伐，全行業的技術裝備水平有了明顯提高；改革開放初期我國卷煙工業的裝備技術僅相當于國際30-40年代的水平，經過20年來高起點、大規模的技術改造與更新，目前全行業裝備技術已普遍達到了國際80年代末水平，一些重點大中型企業已達到當代國際先進水平。六是行業經濟效益和實現稅利持續快速增長。多年來煙草行業一直是全國稅利第一大戶，經濟效益在39個行業中名列前茅。1978年全國平均單箱稅利僅為381元，1998年達到2800多元，當年全行業實現工商稅利僅為45億元，1998年則達到950億元，年平均增長15.2%。從1982年到1998年的17年間，煙草行業累計實現稅利8000多億元，為國家財政積累和現代化建設作出了巨大貢獻。

五、在社會主義市場經濟條件下進一步完善和鞏固我國煙草專賣制度

建立社會主義市場經濟體制是我國經濟體制改革已明確提出的目標取向，隨著社會主義市場經濟日益發展，要不要專賣制度以及如何完善我國煙草專賣制度是煙草行業面臨和亟待解決的首要問題。一段時期，一些同志對在市場經濟體制下要不要繼續實行專賣制度感到疑惑，甚至有些同志因為誤解和偏見提出取消煙草專賣制度，在一些地方還出現了淡化煙草專賣管理和削弱壟斷經營的趨勢，這些現象十分有害。我們必須正確認識我國煙草專賣制度，全面理解社會主義市場經濟與煙草專賣制度的關系，進一步完善和鞏固煙草專賣制度。

（一）社會主義市場經濟不排斥煙草專賣制度

1、我國煙草專賣制度是社會主義市場經濟法律體系的一個組成部分，是符合社會主義市場經濟的宏觀管理原則的。有同志認為煙草既然是商品，就應當和其他商品一樣，其生產和流通由市場來調節，不應該受到限制。這種觀點的錯誤在于，一方面是沒有考慮到煙草這種商品的特殊性，即對人體的危害性；另一方面是把市場經濟簡單地理解為自由經濟。江澤民同志在黨的十四大報告中指出：“在建立社會主義市場經濟體制的過程中，計劃與市場兩種手段相結合的范圍、程度和形式，在不同時期、不同領域和不同地區可以有所不同。”就煙草這一特殊商品而言，它對人體有一定危害，同時又是一種高稅商品，這就決定了國家對其管理要比一般商品更為嚴格；而嚴格的管理必須有嚴格的法律加以保證，因此，《煙草專賣法》及其《實施條例》確立煙草專賣制度，正是國家發揮經濟管理職能，加強對煙草專賣品宏觀調控的體現。《煙草專賣法》及其確立的專賣制度既是保障煙草行業健康發展，同時也是保障和促進我國社會主義市場經濟順利發展的強有力法律武器。

2、堅持煙草專賣制度是社會主義初級階段之必須。當前，我國經濟建設所需資金的很大一部分來自煙草行業，煙草稅利占全國財政收入的10%左右，是國家財政收入的重要來源之一。現行煙草專賣制度和高稅政策，為我國經濟建設積累資金起到了巨大作用。從經濟基礎與上層建筑的關系來看，由于煙草稅利在我國財政收入中所占比例在今后相當長的時期內不會有太大的改變，所以，堅持與發展煙草專賣制度在社會主義初級階段仍有極為深厚的經濟基礎。歐洲許多市場經濟很成熟、很發達的資本主義國家，煙草稅收僅占其財政收入的2-4%，但他們仍然堅持煙草專賣制度。我國當前經濟發展水平比起他們還有不少的差距，要降低煙草稅利在全國財政收入中的比例，還有漫長的道路要走，所以，煙草專賣制度不僅不能削弱，更無理由取消，還要繼續堅持、加強和完善。

3、我國煙草專賣制度是市場經濟條件下保證煙草行業健康發展的重要法律制度。實行煙草專賣制度，目的有兩個：一是為了限制煙草及其制品的生產和消費；二是保證國家財政收入。多年來的實踐證明，我國煙草專賣制度在保證這兩個目的的實現上，是卓有成效的。市場經濟條件下，各種內部和外部的不良行為對煙草行業壟斷地位的沖擊越來越明顯，這種情況下，如果沒有專賣制度，國家對煙草行業的宏觀管理就會失控，行業就會陷入盲目發展的無序狀態，國家和消費者的利益就無法保障。

（二）繼續完善和鞏固我國煙草專賣制度

社會主義市場經濟不排斥煙草專賣制度，同樣地，煙草專賣制度也要適應市場經濟的要求，引進市場機制，推進行業的改革和發展。煙草專賣制度的改革必須符合社會主義市場經濟的基本要求，它是專賣體制的自我完善，絕不是對體制的自我否定，它要改革那些與發展市場經濟不相適應的管理方式和內容，建立起適應市場經濟的健康機制。煙草專賣制度的改革應該體現以下幾個方面的基本要求：

1、加快政企分開的改革步伐，解決長期困擾煙草行業的內部管理難的問題。現行政企合一體制是計劃經濟時代的典型產物，隨著市場經濟的發展，這種“一套機構，兩塊牌子”的行業內部管理體制已顯示出日益嚴重的弊端，到了非改革完善不可的時候了。煙草專賣局（公司）既執法又經營，自身既是運動員，又是裁判員，很難建立起有效的監督制約機制，在任務指標壓力下和經濟利益的驅動下，必然導致只重視經營、忽視專賣管理的傾向。內部管理受這種體制的束縛，專賣管理難以加大力度，這是近年來內部管理難且問題層出不窮的癥結所在。按照市場經濟發展和建立現代企業制度的要求，在堅持專賣體制的前提下，將專賣管理機關與生產企業、銷售企業機構分設，職責分開，分灶吃飯，利益脫鉤，才能從根本上解決目前專賣管理所存在的局長、經理關系難擺正，查外不查內、查進不查出的難題。使煙草企業真正按建立現代企業制度的要求，逐步走向市場，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的企業法人；使專賣管理機關成為真正的行政管理部門。

2、要保證和促進煙草企業在堅持專賣體制的前提下，最大限度地開展有序平等的市場競爭，不斷提高經濟效益和社會效益。要引入效益激勵機制，創造條件鼓勵煙草專賣品生產經營企業加強自我經營，實現優勝劣汰；要運用經濟規律，合理引導企業破產和兼并，在競爭中形成多種形式、優勢互補的企業集團；要鼓勵企業注重社會效益，研究吸煙與健康的關系，提高技術水平，努力降低卷煙焦油含量，提高卷煙質量和卷煙安全性。

3、社會主義市場經濟是法治經濟，要促使煙草企業進一步強化依法生產經營的觀念，要提高全社會的煙草專賣法律意識。《煙草專賣法》雖然已實施八年多了，但有些地方和部門包括煙草行業內的一些企業，為了部門或個人的經濟利益，不惜闖法律“禁區”，他們法律觀念淡薄，把違反《煙草專賣法》看作不是違法，最終受到了法律應有的制裁。目前煙草行業的壟斷經營地位正不斷受到來自行業內外的沖擊，嚴峻的形勢要求我們進一步健全和強化煙草專賣制度，建立起完善的法律約束和監督機制。

4、社會主義市場經濟是統一的市場經濟，我國煙草專賣制度要確保全國煙草統一大市場的形成。《煙草專賣法》所確立的專賣是國家專賣，要建立的市場是全國統一的煙草市場，但目前的情況是，統一市場被嚴重分割，許多地方搞地方專賣、地方封鎖，人為地制造市場分割，流通渠道極為不暢，市場機制不能發揮應有作用。這不僅嚴重影響全國統一市場的形成，還嚴重損害了煙草行業的形象，任其發展下去，必然會動搖我們的煙草專賣制度。所以，消除地方封鎖，維護國家專賣，建立全國統一煙草大市場，是當前煙草專賣制度改革要解決的又一重要課題。

中國煙草專賣制度：存廢之爭與制度創新

2009-3-20

繼續堅持完善煙草專賣制度還是廢除煙草專賣制度，是近年來社會各界爭論較多的問題。特別是隨著中國加入WTO、全球反煙運動的高漲以及國際煙草市場日益激烈的競爭，使得中國煙草專賣制度受到了前所未有的挑戰。煙草訴訟的發生、煙草行業內部各種問題的出現、煙草高額的壟斷利潤以及其它壟斷行業改革的推進，使得煙草專賣制度的公正性和必要性受到質疑。煙草專賣制度何去何從，成為構建和諧社會進程中一大爭論焦點和熱點。

一、中國煙草專賣制度的歷史嬗變

專賣制度，古稱禁榷制度，在我國有著悠久的歷史。漢武帝時代，國家對鹽鐵的生產和流通實行控制，建立起一套完整的官產—官運—官銷的專賣體系，標志著專賣制度的基本定型。然而，在中國古代卻并不存在煙草專賣制度。國家對煙草實行專賣控制，則不過百年的時間。依據國家煙草專賣局的判斷，中國煙草行業自1982年實行專賣制度以來，已經經歷了兩個發展周期，目前正處于第三個發展周期之中。我們從歷史嬗變的角度，將中國煙草專賣制度的形成與發展分為四個時期。

（一）初創時期：解放前的煙草專賣制度

在初創時期，北洋軍閥政府和民國政府都設立了煙草專賣機構，并制定了系列法規對煙草等物品進行專賣。1915年，北洋軍閥政府設立全國煙酒公賣局，頒布《全國煙酒公賣暫行簡章》和《各省煙酒公賣局章程》等法規，對土產煙葉和煙絲實行“公賣”。1927年，國民黨政府成立后頒布了《煙草公賣暫行條例》，可以看作是我國第一部煙草專賣法規。抗日戰爭時期，晉冀魯豫邊區政府為保護邊區經濟發展，增加財政收入，于1942年實施紙煙專賣，陜甘寧邊區政府也于1943年實行煙酒公賣。

這一時期的煙草專賣制度并不完善。一般而言，“官賣政府為財政上之理由，將一種物品收歸政府販賣??如食鹽專賣，煙草專賣。” 煙草專賣機構的主要職責在于酌定公賣價格、檢查監督經營情況、代征公賣費和對零售實施許可。在零售許可管理上，做法也不盡相同，如國民政府于1942年頒布《戰時煙類專賣暫行條例》，明確零售商的權利義務和責任，要求核定零售價格，屬地銷售，并賦予專賣機構檢查執法的權力。而邊區政府主要側重于對卷煙生產和批發的管理，對卷煙零售相對較寬松，如晉冀魯豫邊區政府1945年發布的《關于執行新的紙煙專賣辦法的通令》中規定：紙煙小販由專賣處購煙，可在任何地區銷售，煙價不限制，并不領專賣證。

（二）演進時期：新中國成立后的煙草專賣制度 新中國成立到1952年，我國大部分地區和省市都設立了煙酒專賣機構。1953年，國家對卷煙實行統購包銷政策，對煙草及其制品的生產銷售作出一系列規定，開始逐步實行高度集中的計劃管理和專賣管理體制。1959年，國家將卷煙由包銷商品調整為國家計劃二類商品，明確由商業部統一收購，統一分配調撥。商業部通過全國各產地二級卷煙調撥供應站，統一收購卷煙。產地二級調撥站根據各省安排調撥計劃將卷煙調往銷區，實行在中央集中領導下、以地區綜合平衡為基礎的專業部門和地區相結合的計劃管理制度。文革時期，卷煙零售點中的一部分集體、個體銷煙點也全部改為國營商業。

總體來說，這一時期煙草生產主要是靠省和地方政府分散進行管理。由于煙草行業高額稅收的驅動，各級地方政府盲目鼓勵煙草種植和生產，導致煙草業畸形發展，小煙廠數量劇增，計劃外煙廠達到300多家，而且多為縣或縣以下社、隊開辦，造成卷煙產銷矛盾突出，管理混亂，質量和效益大幅下降。

（三）確立時期：改革開放后煙草專賣制度的法律化

1978年召開的十一屆三中全會，將改革開放之風吹遍華夏大地。自此，國家開始研究煙草管理體制改革的重大問題。1982年1月1日，中國煙草總公司正式成立，對全國煙草行業產供銷、內外貿、人財物實行集中統一管理。1983年9月23日，國務院發布了《煙草專賣條例》，該法第三條規定設立國家煙草專賣局，對煙草專賣進行全面的行政管理。1984年1月，國家煙草專賣局經國務院批準正式成立，與中國煙草總公司一套機構，兩塊牌子，合署辦公，實行政企合一的管理體制。1991年6月29日，七屆人大常委會第二十次會議通過了《中華人民共和國煙草專賣法》，1997年7月3日，國務院第223號令發布了《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》，從而以立法的形式進一步確立了國家煙草專賣制度。

《中華人民共和國煙草專賣法》及其《實施條例》的發布，使中國煙草行業有了自己的根基。這一時期，為了加強對煙草行業行政執法、生產經營等各方面進行全面的規范管理，國家煙草專賣局出臺了一系列規范性文件，對專賣管理、行業管理各方面做出了具體的規定，基本建立起了中國煙草專賣法規體系，它不僅包括基本的法律法規，也包括一般性的規章和規范性文件；不僅包括實體方面的規定，也包括程序方面的規定；不僅包括內部管理的規定，也包括市場管理的規定。

（四）發展時期：加入WTO后煙草專賣制度的鞏固完善

2001年12月11日，中國正式加入WTO。2005年2月27日，世界上首個反吸煙公約《煙草控制框架公約》開始正式生效。隨著全球經濟一體化進程的加快，國際煙草巨頭日益覬覦中國巨大的煙草消費市場。在這種背景下，中國煙草行業面臨著前所未有的挑戰。為了應對日益嚴峻的挑戰，中國煙草行業推行了一系列重大改革。從2003年的工商分開，到2004年的戰略重組、調整職能，再到2005年的理順產權和訂單供貨試點工作在大連、深圳、杭州三個城市起步，中國煙草在全行業范圍內不斷推進在堅持專賣體制前提下的以市場為取向的改革，努力提高中國煙草的市場化水平，通過發揮市場機制的作用，來推動中國煙草行業的進步，提高中國煙草的整體競爭實力。其間，從2004年1月1日起，取消特種煙草專賣許可證，實行兩證合一管理，卷煙零售商持煙草專賣零售許可證即可經營進口卷煙。到2006年底，累計取消縣級公司法人資格1542家，有11家省級工業公司完成了與所屬卷煙工業企業的合并重組，全國具有法人資格的卷煙工業企業調整減少到31家。全年卷煙生產牌號224個，比2005年減少90個。有8個牌號卷煙產銷量超過100萬箱，重點骨干品牌的競爭力進一步提高。中國煙草行業改革取得積極進展，煙草專賣制度得到進一步鞏固和完善。

二、中國煙草專賣制度存廢之爭

人類社會進入21世紀以來，中國加入WTO、全球性反煙運動的高漲以及國際煙草市場日益激烈的競爭，使得中國煙草專賣制度面臨日益嚴峻的挑戰。在煙草專賣問題上，反對者有之，支持者亦有之，形成兩大對立的陣營，在廢除煙草專賣制度和鞏固完善煙草專賣制度之間發生著無休止的爭論。

（一）煙草專賣：反對者

綜觀煙草專賣問題的論辯，可將煙草專賣反對者的論據歸納為以下五個方面：

1、煙草專賣損害了公眾權益。吸煙有害健康的道理婦孺皆知，然而人們為什么“義無返顧”地享受吸煙的樂趣呢？這實際上是一個消費者主權的問題，消費者之所以選擇吸煙，是因為他對吸煙的期望收益大于其投入的成本。只要消費者覺得吸煙帶來的滿足和享受大于吸煙對身體健康的危害，他就會選擇吸煙。而這種選擇與香煙是否專賣無關。消費者只管吸煙，而不關心香煙的售賣方式。取消專賣，消費者也不會增加很多。相反，由于壟斷使得消費者不得不支付更多的貨幣，因此煙草專賣損害了消費者的利益。煙草專賣體制在抑制消費、控制危害方面，并未起到其所宣傳的作用。

2、煙草專賣背離了市場競爭。有論者認為，中國煙草專賣體制本質上是一種行政壟斷，即國家以法律的形式指定專營所形成的行業壟斷。這種行政壟斷違背了自愿、平等的市場交易規則，破壞了競爭、統一、有序、開放的市場競爭秩序，直接阻礙全國統一開放大市場的形成，從而根本上限制了中國煙草產業競爭力的提升。并且，中國煙草專賣體制下的行政壟斷與WTO規則是不相容的。煙草專賣行政壟斷主體具有雙重身份，他們既是壟斷行為的實施者，又是WTO規則的執行者。當行政壟斷行為與WTO規則發生沖突時，有可能導致其他成員國對我國進行報復，或者不在履行對我國的減讓承諾，最終給整個國家利益帶來損失。

3、煙草專賣助長了不良風氣。由于煙草專賣制度實行政企合一的管理體制，行政權力與經濟利益相互糾結，政府在對經濟活動進行干預的同時，也會憑借行政權力為地方、部門甚至個人謀取私利，使得以權謀私的不良社會風氣得以滋長。煙草公司通過控制煙草批發環節、對零售環節的市場準入進行限制來尋租，從而成為壟斷腐敗的溫床。正如規制俘獲理論所認為的那樣，經濟管制主要不是政府對公共需要的有效和仁慈的反應，而是行業中一部分廠商利用政府權力為自己謀利益的一種努力。管制的設計和實施主要是為受管制產業的利益服務的，而管制機構最終會被產業所控制，即執法者最終被產業所俘獲。這一點，在煙草公司對專賣制度的維護以及入世談判過程中對煙草專賣制度的堅守上，體現得尤為明顯。

4、煙草專賣不利于社會和諧。由于煙草專賣法賦予中國煙草合法獨占的國家壟斷和完全的國家專賣形式，并實行政企合一的管理體制，造就了煙草行業高額的壟斷利潤，事實上形成了暴利行業。社會上流傳的“銀行加證保，兩電加一草（指煙草），石油加石化，掃地的拿得也不少”等順口溜，描述了煙草行業由于壟斷所帶來的利潤與其他行業員工收入的明顯差距。即便在煙草行業內部，經濟發展水平相當的不同省煙草公司之間、同一省內地市煙草公司與縣級煙草公司（營銷部）之間、正式工與聘用工之間的收入差距，也相當懸殊。而且，煙草行業現行的用工制度也不符合《勞動合同法》的要求。因此，反對者認為，煙草專賣造就了高額壟斷利潤，造成了行業間收入分配不平等，造成了行業內員工收入的不平等，不利于和諧社會的建設。

5、煙草專賣日漸式微。從世界煙草發展的歷史來看，煙草專賣制度日漸式微。在全球經濟一體化和一大批計劃經濟國家走向市場經濟的背景下，許多國家陸續放開了煙草市場并放松了對煙草產業的管制。在20世紀80年代初期，大約有70個國家實行煙草專賣。進入90年代以后，前蘇聯地區、東歐、中亞及西歐地區相繼有27個國家放開了煙草市場，放松了對煙草產業的控制。到90年代末期，世界上大約只有30個國家實行專賣制度。到2001年，只有不到20個國家和地區在實行煙草專賣制度。逐步放開煙草市場，放松對煙草產業的管制，實行以股份制為主要形式的民營化改革是當今全球煙草產業的總體發展趨勢。

（二）煙草專賣：支持者

雖然反對煙草專賣的呼聲日隆，但也不乏煙草專賣的支持者。煙草專賣支持者一方面對反對者予以回擊，另一方面也從肯定的角度為煙草專賣制度立論，它的主要觀點同樣可以歸納為五個方面：

1、煙草專賣突出了“兩個至上”。《中華人民共和國煙草專賣法》開宗明義：為維護消費者利益，保證國家財政收入，制定本法。煙草專賣立法的宗旨十分明確，就是維護國家利益和維護消費者利益，除此以外沒有煙草行業特殊的利益。實行煙草專賣，是黨和國家針對煙草行業的特點所采取的特殊的改革和管理形式，也是最切實際和最為有力的控煙措施。它有利于控制總量，保持產銷平衡和防止盲目發展；有利于打擊非法生產經營活動，整頓和規范煙草市場經濟秩序；有利于加強宏觀調控，保持和促進煙草生產經營的有序發展和合理布局。自國家煙草專賣局成立20多年來，全國煙草行業實現稅利累計超過一萬億元，體現了煙草行業在國家財政收入中的重要地位，也彰顯了煙草行業對國家經濟建設所作的重大貢獻。

2、煙草專賣與市場競爭并行不悖。有論者認為，實行煙草專賣制度并不排斥市場競爭，也不封閉市場。從煙草行業的歷史嬗變中，我們不難看出，煙草行業正在采取積極的措施引入市場競爭機制，大力推進以市場為取向的改革。從工商分開，打破地方封鎖，到改革管理體制，建立公司法人治理結構，再到訂單供貨工作的開展，充分發揮市場機制配置卷煙資源的作用，都能看出中國煙草在堅持專賣專營管理體制前提下，為發揮市場機制作用所作的努力和實踐。而且，市場與政府之間的選擇并不是一種“純”的選擇，而是一種程度上的選擇。人們日漸意識到，它是在不完善的市場和不完善的政府以及二者之間不盡完善的組合的選擇。這種選擇的關鍵問題在于怎樣使政府和市場互相以對方的優點去克服對方的缺點，找到一個均衡點并不斷去接近它，這正是中國煙草面臨并積極應對的問題。

3、煙草專賣符合市場經濟游戲規則。市場經濟從本質上講是法制經濟，市場經濟公平競爭的秩序也需要得到法律的認可。只有法律才能給市場經濟提供所需要的正常運行環境和公平的社會經濟秩序，市場經濟中各主體的一切經濟活動都必須在法制規范內運行，這是它的游戲規則。《煙草專賣法》及其相關法律法規為煙草行業的產銷活動提供良好的法律環境，同樣是市場經濟的游戲規則。此外，WTO要求其成員國遵守公平貿易原則，但也不反對成員國對本國市場進行合理保護。我國作為發展中國家加入WTO，享有發展中國家優惠政策，并可采取例外保證措施等促進本國經濟貿易發展。因此，在遵守WTO規則的前提下，仍可以繼續實行并完善煙草專賣制度。

4、煙草專賣有利于加強監管。自2005年以來，國家煙草專賣局在全國煙草行業內開展了財務審計監督檢查、內部專賣管理監督檢查和紀檢監督檢查等活動，進一步加強行業內部管理監督，在實行專賣制度下努力解決好“注重自律”這一重大課題。幾年來，各項監督檢查工作取得了明顯成效，實踐表明實行煙草專賣有利于加強監管，有利于解決由于專業知識、技術和信息的增長而導致的外部監督的困難。在中國的社會公共事務領域，煙草企業的參與行為日漸頻繁。在教育助學、扶貧濟困乃至于營造積極的社會文化氛圍等方面，煙草企業正在成為引人注目的支持力量，有的企業更成為社會公益事業運營的主導者，如白沙助學、利群陽光助學、嬌子陽光助學、芙蓉學子——與希望同行等公益活動樹立了煙草行業負責任的社會形象。煙草行業正在以務實的行動詮釋自己的社會責任觀，它們在主動融入社會環境，在構建和諧社會過程中扮演積極的角色。

5、煙草專賣取消的條件尚不具備。從世界各國煙草專賣制度的歷史嬗變可以看出，具有兩個共同特點：一是從建立煙草專賣制度到完善再到取消，經歷了近百年甚至是數百年，時間較長；二是取消煙草專賣制度一般都具備以下幾個條件：（1）國內市場經濟機制發育成熟，并加入國際貿易組織；（2）實行產業結構調整，實現規模經營，有競爭實力；（3）建立遍布全國的銷售網絡，取消專賣制度后仍保持壟斷地位；（4）絕大多數實行私有化。參照國外情況，中國煙草專賣制度取消的條件還遠不具備，實行專賣制度只有十幾年，并不甚完善。在完成上述諸項工作的過程中，專賣制度的保護作用至關重要，不可或缺。

（三）存廢之爭的簡要評價

從煙草專賣存廢之爭中，我們不難得出，關于中國煙草專賣制度的爭論，反對者和支持者各有自己的論據，針鋒相對，相互沖突，形成了一個兩難選擇，即我們是要利用專賣制度來實現對我國尚不強大的煙草行業實施合法保護，還是要廢除煙草專賣制度來為國際煙草巨頭開辟道路？這里就涉及到一個價值判斷問題，對此只能通過雙方都認可的價值標準來進行判斷，才能最終達成共識。依據此思路，可以作如下結論：其一，無論是反對者還是支持者，都承認法律的公正性。無論是《煙草專賣法》還是《行政許可法》和《反壟斷法》，都是國家對經濟活動進行必要干預的法律，都有其公正合理性。反對者反對現行煙草專賣制度，只是反對被扭曲的專賣制度所表現出來的具體形式即：地方壟斷、行政壟斷，而不是針對煙草專賣的國家壟斷和經濟壟斷。其二，針對反對者所提出的問題，中國煙草行業正在實行漸進的改革，以不斷完善和鞏固煙草專賣制度。從上文論及的中國煙草專賣制度的歷史嬗變和支持者的論據中，我們可以充分認識到這一點。因此，可以認為，中國煙草正在采取積極的措施，通過制度創新來克服自身的缺陷和負效應，不斷增強專賣制度的效率、活力和生命力。其三，既然世貿組織沒有以取消煙草專賣制度作為取得成員資格的前提條件，就可以看作國際社會是能夠接受專賣制度的。當然，我們堅持專賣制度，其出發點是為了借助專賣制度的保護，來增強我國煙草行業同國際煙草巨頭競爭和對抗的能力，是為了實踐《煙草專賣法》的立法本意，即維護國家利益和消費者的利益。若以上三點結論可以作為共識，那么作進一步的推論，就是中國煙草專賣制度在現階段仍有其必要性和合理性，仍需要繼續堅持和維護。

繼續堅持和維護中國煙草專賣制度，不等于說煙草專賣制度就十全十美、一勞永逸，而不需要做任何改革或創新。恰恰相反，通過實施制度創新來不斷完善專賣制度，不斷提高煙草專賣制度的效率，增強其活力，使之具有強大的生命力，是對煙草專賣制度最大的維護和堅持，也是維護國家利益和消費者利益最根本的途徑。

三、中國煙草專賣制度創新的路徑選擇

創新中國煙草專賣制度，一般都以日本煙草專賣制度的改革為參照，認為日本煙草實行政企分開的改革方式對于我國煙草專賣制度創新具有較強的借鑒意義。但亦有論者將世界煙草的管制模式分為四種，認為日本等國家是不完全國家專賣式，美國等國家是嚴格的市場限制式。這表明，無論一國是否實行煙草專賣制度，事實上都有對煙草經營實行不同程度的管制。因此，創新中國的煙草專賣制度，必須立足于中國的國情，繼續堅持和完善專賣制度，并隨著社會環境的變遷，實施漸進的改革，不斷提高專賣制度和市場經濟的契合度，以促進中國煙草在向市場經濟轉軌過程中，在日益激烈的國際競爭中贏得生存和發展的主動權。

1、加強煙草專賣立法工作，完善煙草專賣法律體系。當前，煙草專賣制度面臨著諸多新的形勢，面臨著重大的改革壓力，主要有：（1）加入WTO以后，WTO的一些規則或多或少地與我國一些業已存在的法律法規包括煙草法規存在沖突，有必要作進一步清理、修改、補充或完善；（2）我國已經實現取消特種煙草專賣零售許可證的承諾，而特種煙草專賣零售許可證是《煙草專賣法》及其實施條例規定的，取消意味著要對現行法律法規進行修改，這無疑也是對現行煙草專賣制度的挑戰。（3）縣級煙草公司法人取消后，縣級煙草專賣局仍然存在。在一些地方，采取將幾個縣的卷煙營銷部合并為一個大的營銷部，對應幾個縣級煙草專賣局。這種做法，形成了對煙草專賣制度的潛在壓力。（4）縣級煙草公司法人取消后，地市級公司成為經營主體，縣級營銷部作為地市公司的分支機構執行營銷職能，其經營行為分別屬于所在縣級煙草專賣局監督管理，如何理順縣和地市級煙草專賣局、縣營銷部和地市公司四者相互之間的關系，也有待作進一步的明確。因此，創新煙草專賣制度，必須根據WTO的有關規則，認真研究中國煙草面臨的新形勢，加強煙草專賣立法工作，完善煙草專賣管理法律體系，為中國煙草的穩健發展提供法律制度保障。

2、健全國家煙草專賣體制，切實加強內部專賣管理監督。從嚴格的意義上講，煙草專賣和專營是兩個不同的范疇，專賣屬于行政管理權，其主體是專賣局；專營屬于企業壟斷經營權，其主體是煙草公司。在現行煙草專賣制度條件下，專賣專營權力的主體是一致的，即煙草專賣局和公司是一體的，也就是說專營權是附著于專賣權的，而與工業企業的生產權沒有直接聯系。有論者將工商分開看作是省局及以下的“政企分離”，是中國煙草的“政企局部分離”，進而主張實行“第二次政企局部分離”，則是建立在錯誤基礎上的所謂“對策”。因而，在現行條件下，健全國家煙草專賣體制，增強煙草專賣制度的生命力，樹立煙草行業負責任的社會形象，可以通過切實加強內部專賣管理監督來實現。盡管煙草專賣專營權是一體的，但在煙草公司內部，煙草專賣權和煙草專營權實則是分別屬于兩支不同的隊伍來行使，而不似坊間流傳的“穿上制服監管，脫下制服賣煙”之說，也即是在中國煙草內部，專賣和專營職能是分離的，專賣專營各司其職，各負其責。并且，煙草專賣部門按照《煙草專賣法》的授權，在監督檢查煙草市場秩序的同時，行使對煙草專營部門的內部監管。專營部門即商業公司按照國家煙草專賣局進行體制改革的要求，與總公司建立起三級法人治理結構，在體制創新中逐步建立起現代企業制度。

3、引入市場競爭機制，提高專賣制度與市場經濟的契合度。2003年以來，國家煙草專賣局相繼實施了工商分開、戰略重組、調整職能、理順產權為主要內容的四大改革，使得煙草工業企業數量大為減少，卷煙品牌集中度大幅提升，競爭能力明顯增強，煙草行業小、散、亂、低的面貌得到根本改觀。可以說，經過四個階段的改革，煙草工業企業面臨著更為激烈的市場競爭。在此背景下，商業企業卻面臨競爭壓力不足，競爭動力不強的困境。被譽為煙草專賣制度條件下發揮市場機制作用的有效途徑和實現形式的訂單供貨工作，其最終壓力也在工業企業，即如何按訂單組織生產，快速響應商業企業及市場的需求。對商業企業而言，也只是流程的改變和市場需求的反映以及回應。因此，要實現全國統一大市場和大流通，就必須逐步改變商業企業經營主體多的現狀，在堅持煙草專賣專營制度的前提下，在提高地市級煙草公司經營主體能力的基礎上，逐步轉向以省為單位統一組織卷煙流通，切實加強省級煙草公司的物流管理職能，大力發展商流、物流、資金流、信息流等四流合一的全方位、多功能、規范化的物流園區，構建物流園區——物流中心——配送中心為主體結構的大流通體系，進而實現商業一體化，通過不斷深化流通體制改革，來提高煙草專賣制度與市場經濟的契合度，提高中國煙草的效率和活力，最終增強煙草專賣制度的生命力。

堅持和完善煙草專賣制度 堅定不移地推進改革發展

2009-2-16

30年，彈指一揮間。始于20世紀70年代末的改革開放，使我國的歷史軌跡發生了深刻的改變。在黨中央的正確領導下，我們緊緊扭住經濟建設這個中心，始終以改革開放為強大動力，在新中國成立以來取得成就的基礎上，推動黨和國家各項事業取得舉世矚目的新的偉大成就。

而這場偉大的變革也構成了煙草行業改革發展的基本背景。從中國煙草總公司成立至今，20多年來，煙草人在堅持和完善專賣制度的前提下，不斷推進以市場為取向的改革，取得了長足的發展：卷煙生產盲目發展問題得到有效解決，煙葉基礎工作不斷加強，技術裝備水平不斷提高，企業組織結構和產品結構不斷優化，內部管理監督不斷加強，科技水平、管理水平不斷提升，現代企業制度初步建立并不斷完善。

如今，煙草行業站在了新的更高起點上。在回顧艱辛探索與發展成績的同時，我們也看到行業正處于改革和發展關鍵時期，各項工作任務異常艱巨和繁重，需要解決的問題更加復雜和緊迫。

堅持用改革的辦法解決發展中的問題，是煙草行業20多年來實現持續健康發展的一條基本經驗。繼續推進行業發展，同樣需要不斷推進改革。我們要按照胡錦濤總書記在“紀念黨的十一屆三中全會召開30周年紀念大會”上的重要講話精神，認真總結改革開放30年來煙草行業取得的主要成績和積累的基本經驗，圍繞全面建設“嚴格規范、富有效率、充滿活力”中國煙草的總體要求，堅定不移地推進行業改革發展。

要堅持行業改革的正確方向。實踐證明，“統一領導、垂直管理、專賣專營”的專賣制度是符合我國現階段經濟發展要求的，有利于行業平穩發展，為維護消費者利益、保證國家財政收入發揮了重要作用。而通過堅定不移地推進以市場為取向的改革，將專賣體制與市場配置資源有機結合，中國煙草煥發出新的生機和活力，總體競爭實力不斷增強。繼續推進行業改革發展，要堅持煙草專賣體制不動搖，同時積極推進市場取向的改革，充分發揮市場機制在資源配置方面的積極作用。

要明確行業改革的目標任務。競爭是增強行業發展動力的關鍵所在，是推動行業持續健康發展的必然選擇。自實施以工商管理體制分開為突破口的改革以來，煙草行業改革不斷向縱深推進，有力地促進了行業的持續健康發展。但同時，也必須看到行業的發展環境依然相對封閉，如何使整個行業發展更加充滿生機和活力是我們面臨的重大課題。繼續深化煙草行業改革，要從煙草專賣體制實際出發，把構建和不斷完善適度競爭的體制機制作為行業深化改革的主要任務，努力營造公平競爭的市場環境，加快推進全國統一大市場的形成，提高中國煙草的整體競爭實力。

要繼續推進行業各項重點改革。當前，煙草行業改革正處在從重點突破、理順關系向完善體制機制、實現制度創新轉變的關鍵階段。我們要大力推進各項重點改革，以重點改革的新突破實現行業的新發展。要把建設現代煙草農業作為全行業重大歷史任務全面加以推進；要繼續深化卷煙交易方式改革和煙葉資源配置方式改革，提高資源配置效率，促進要素流動；要繼續推進和完善現代企業制度和資產經營管理體制；要深化用工分配制度改革，建立有效的激勵約束機制；要推進卷煙工業跨省聯合重組，努力實現全國范圍內配置生產要素；要探索深化行業管理體制和管理方式改革，提高適應市場的能力；要繼續實施“走出去”戰略，努力提高中國煙草國際競爭力。

要注意把握好關鍵問題。作為一個特殊的行業，煙草行業在改革發展中，要牢固樹立“兩個至上”行業共同價值觀，以“兩個至上”為行為準則，建設和諧煙草；要從全黨、全國的大局出發謀劃行業發展，堅決貫徹中央的各項決策部署，為國民經濟發展作出應有的努力；要正確把握改革、發展、穩定的關系，處理好推進改革和加強內部監管的關系；要始終堅持共同發展方針，妥善處理各方利益關系，形成推進改革的強大合力；要加快推進“三個轉變”，為改革奠定更加堅實的基礎。

鞏固完善專賣制度 破解行業發展難題 云南省局（公司）扎實開展創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動

方彥草 2008-5-5

“有個指導了，思想不亂了，干什么都有活力了。”4月25日，在云南省楚雄市東瓜煙葉站，煙葉技術員張筱蕾談起開展創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動的感受時，這樣說道。當記者問及她開展創建活動前后的思想變化時，她說：“過去是領導指到哪里我們就打到哪里，現在是我們也主動考慮應該往哪里打。”

云南省煙草專賣局（公司）開展創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動所取得的效果，從張筱蕾簡潔樸實而又生動深刻的幾句話中可見一斑。

2008年全國煙草工作會議上，姜成康同志代表國家局黨組作的工作報告中，第一次提出了“建設嚴格規范、富有效率、充滿活力的中國煙草”的總體要求。

云南省局（公司）黨組對于這一總體要求進行了認認真真的學習和討論。局長、總經理、黨組書記余云東在黨組理論學習中心組學習（擴大）會議上指出：“隨著國務院有關文件的落實和行業管理體制的理順，鞏固完善煙草專賣制度，提升行業整體競爭實力，已成為擺在我們面前的兩大戰略性課題。如何應對這兩大課題，國家局‘嚴格規范、富有效率、充滿活力’的總體要求給出了最好的解答。要鞏固完善煙草專賣制度，首先必須解決嚴格規范問題；要提升行業整體競爭實力，就必須解決缺乏競爭、缺乏壓力的問題，努力做到‘富有效率’和‘充滿活力’。‘嚴格規范、富有效率、充滿活力’，是我們破除思想障礙、破解發展難題的‘金鑰匙’。”

經過一個多月的精心準備，今年3月6日，云南省局（公司）黨組印發了《關于在全省煙草專賣局（公司）系統開展創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動的實施意見》，決定從3月至12月，集中10個月時間，分學習動員、制定措施、推動落實、總結提高4個階段，在全系統開展創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動。省局（公司）成立了創建活動領導小組及辦公室，余云東擔任領導小組組長；建立了領導聯系點制度，省局（公司）黨組6位成員分別聯系16個州（市）局（公司），對創建活動進行具體指導、督促和檢查。各州、縣級局（公司）也都成立了創建活動領導機構。

目前，云南省局（公司）創建活動的學習動員階段已經結束，制定措施階段正在進行。這一時期的創建活動，有以下主要特點：

“樹立三種意識”----以解放思想大討論引領創建活動全面開展

在學習動員階段，云南省局（公司）黨組在充分肯定全系統近年成績的基礎上，著重查找當前存在的問題，尤其是干部職工思想觀念上存在的問題，努力破除影響全系統科學發展的思想障礙。在不同場合，余云東多次分析了全系統在新階段面臨的嚴峻形勢和繁重任務，列舉了全系統在思想基礎、管理水平、工作作風、生產經營秩序和內部管理監督方面存在的突出問題。他鮮明地提出：要克服“小進則滿、小進則安”的思想，樹立“居安思危、不進則退”的憂患意識；要克服“驕傲自滿、封閉狹隘”的思想，樹立“敢打敢拼、銳意進取”的競爭意識；要克服“因循守舊、求穩怕變”的思想，樹立“與時俱進、超越自我”的創新意識。

全系統圍繞“樹立三種意識”，廣泛發動，上下聯動，重點引導，全面協調，組織開展了解放思想大討論活動。省局（公司）領導分頭前往各州（市）局（公司）、各直屬單位，深入田間大棚、生產一線，與干部職工進行座談并進行具體指導。省局（公司）創建活動領導小組辦公室印發了115頁的《云南省煙草專賣局（公司）系統創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動學習資料》，對創建活動的意義、指導思想、目標要求等110個問題作了具體解答，發至全系統每個干部職工手中；印發了12頁的《創建“嚴格規范、富有效率、充滿活力的云南煙草”活動知識競賽試卷》，發動干部職工人人參與競答；各州（市）局（公司）、各直屬單位和各級機關部門充分利用報告會、座談會、經驗交流會、理論研究會和媒體宣傳、巡回演講等形式，深化學習主題，營造濃厚氛圍，激發干部職工參與解放思想大討論的自覺性和主動性，提高干部職工對創建活動重要性和必要性的認識，引領創建活動的全面開展。基層的同志說，這次創建活動組織嚴密，內容實在，針對性強，形式靈活新穎，容易入心入腦；通過學習和討論，看清了形勢，增強了危機感和責任感，明確了今后的努力方向。

“破解5個難題”----以攻堅破難精神保證創建活動取得實效

開展創建活動以來，云南省局（公司）黨組反復強調，絕不可把創建活動與改革發展搞成“兩張皮”，搞形式主義的東西。開展創建活動，就是要按照“嚴格規范、富有效率、充滿活力”這一總體要求，破解制約云南省局（公司）系統發展的根本性問題，全面地貫徹落實科學發展觀。

他們針對影響省局（公司）系統可持續發展的“瓶頸”，提出要“破解5個難題”即拓展發展空間、增強煙葉生產后勁、加強集約化經營、強化科技創新和提高整體競爭力。全系統各單位在解放思想、更新觀念的基礎上，圍繞“破解5個難題”積極探索，大膽實踐，力求突破。在山地面積占90%以上、素有“九分山水一分壩”之稱的楚雄彝族自治州，該州煙草專賣局（公司）針對現代煙草農業建設的“兩頭”即育苗和烘烤環節已取得明顯成效，但在“中間”即煙葉種植的組織管理環節仍比較薄弱的實際，在創建活動中，進一步破除畏難發愁、怕苦怕累情緒，組織干部職工走進一戶戶煙農家中，就物資投入、人工占用和煙葉質量等，坐下來和煙農一筆一筆地算賬、對比，動員煙農走農場式種植管理之路。目前該州已建立煙葉農場式種植管理示范區11個，戶均種煙面積從去年的2.8畝上升到今年的6.4畝，畝均用工可從去年的45個減少到今年的15個，畝均收益可比去年增長600元。

“五查五看五比”----以高標準嚴要求推動創建活動走向深入

在制定措施階段，云南省局（公司）系統開展了“五查五看五比”：

“五查”，即查生產經營是否規范；查工程項目是否規范；查資金管理是否規范；查選人用人是否規范；查執行上級規定是否規范。“五查”主要針對“規范”問題。“五看”，即看存在的問題是否找準；看工作思路是否理清；看精神狀態是否積極向上；看工作作風是否徹底轉變；看工作績效是否得到提高。“五看”主要針對“效率”問題。

“五比”，即在制度和規定的落實上比執行力；在黨風廉政建設上比約束力；在班子隊伍建設上比凝聚力；在工作措施方法上比創新力；在企業的整體實力上比競爭力。“五比”主要針對“活力”問題。

各單位按照“五查五看五比”的要求，堅持標本兼治，深入進行“查”“看”“比”。曲靖市煙草專賣局（公司）近日的一次物資招標采購中，出現了詢價人參與定標的問題，市局（公司）黨委果斷地宣布招標結果無效，按規范程序重新進行；該市麒麟區煙草專賣局（分公司）針對有的群眾反映到煙草公司辦事需要層層簽字蓋章、效率低的問題，決定把星期二上午作為集體會簽日，經理、副經理集中碰頭辦理有關業務。同時，曲靖市局（公司）結合企業發展思路、工作機制、管理措施和基礎管理等四個方面存在的深層次問題，圍繞煙葉生產、卷煙營銷網建、專賣監督管理、基礎管理和黨的建設等五項工作，正在制訂全面性的方案，以達到“事事符合規范、時時體現效率、處處展現活力”的要求。

云南省局（公司）的創建活動，雖然剛進入第二階段，但已對全系統的改革發展起到明顯的促進作用。當記者問及創建活動的效果時，具體分管創建活動的云南省局（公司）黨組成員、紀檢組長溫寧軍，沒有更多地列舉同比增幅明顯的生產經營數字，而是這樣答道：“現在所看到的主要成果是，各級領導干部、領導班子和廣大職工確實感到有壓力了，都認識到按老一套辦事跟不上形勢了，他們在現代煙草農業建設、全面提升網建水平、卷煙打假打私工作、內部管理監督工作和深入貫徹黨的十七大精神等方面，紛紛開動腦筋、調整思路，企業上下有了新的面貌、新的舉措。正像余云東同志所講的，現在可以堅信，把創建活動扎扎實實地開展下去，把國家局關于‘嚴格規范、富有效率、充滿活力’的總體要求真正落到實處，云南省局（公司）就能夠破解發展中的各種難題，走出一條科學發展之路。”