第一篇：中國國企改革：回溯、亮點與突破

中國國企改革回溯亮點與突破

2015年09月15日 05:42 AM 中歐陸家嘴國際金融研究院執行副院長 劉勝軍 為FT中文網撰稿

經過漫長而焦急的等待，中國終于公布了《關于深化國企改革的指導意見》。這意味著國企改革頂層方案?1+N?中的1終于公布。?1?指先出臺一個深化國企改革指導意見，?N?指十幾個與之配套的分項改革實施方案。盡管《指導意見》對國企改革涉及的大大小小問題都做了進一步規定，但依然并未能化解國企改革的所有迷津，給人以?猶抱琵琶半遮面?之感。因此，市場仍不得不將等待N的出臺，國企改革注定是考驗耐心的慢活。

其實，中國頭號地方國資重鎮上海早在2013年12月就公布了滬版國企改革方案，但中央層面的國企改革方案遲遲未能公布。鑒于國企改革的敏感性和復雜性，由于頂層設計未明，國企改革在過去兩年一直躑躅不前。相反，市場看到的不少魚龍混雜的所謂?國企改革?信息，例如央企限薪、南車北車合并，盲目將?變化?等同于?改革?。2015年9月8日公布的《歐盟企業在中國建議書2015/2016》憂慮地指出：?任何國企改革試點都未能形成提供基于市場的激勵和公司治理的國際標準所需要的私有化。最近宣布的鐵路及核能領域的合并進一步加劇了歐洲企業的擔憂，即近期不會出現實質性的國有企業改革。國有企業改革仍然會被既得利益左右，可以不遵守《決定》的核心原則?。國資委新聞中心首席專家李錦表示，?國企改革方案從2013年底便開始起草，一直在修改之中，沒有出臺的原因很重要的是觸及到各方利益，需要平衡，統籌考慮，需要征求意見，形成最大公約數?。《指導意見》出臺過程之艱難，本身就足以證明國企改革的復雜性和爭議性。且行且珍惜，是我們對國企改革最好的態度。

國企改革回溯

中國的國企改革脫胎于計劃經濟，計劃經濟時代國企一統江湖。但是國企帶給人們的是人浮于事、商品短缺、服務惡劣，最終讓國民經濟變得無法持續。

改革開放后，由于計劃經濟的思想禁錮，國企改革在80年代顯得非常謹慎，承包制、放權讓利，一直處于艱難的探索。80年代的國企改革進展甚微。真正有意義的是鄉鎮企業的異軍突起與外資企業的進入，成為激活國企改革的鯰魚。

九十年代可謂國企改革激情燃燒的歲月。朱镕基出任副總理后，毅然決然打破國企的?鐵飯碗、鐵工資、鐵交椅?，拉開了國企改革大幕。在推進現代企業制度的過程中，股份制被作為一種重要的實現形式得到推廣，大量國企改制上市。1999年的十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，是迄今為止關于國企改革最重要的文件，標志著國企改革的最高潮：國退民進、抓大放小、政企分開、對企業及企業領導人不再確定行政級別。1998-2000年的國企三年改革攻堅，數千萬的國企職工下崗、分流、買斷，大批國企破產、改制、重組。這一輪改革延續到21世紀初，大部分央企實現了改制上市。大刀闊斧的國企改革，取得了顯著成效。國企從改革前的普遍虧損，轉變為盈利，其中不少央企更成為超級利潤企業。

21世紀第一個十年，在國企豐厚利潤影響下，國企改革逐漸被國企做大做強所取代。盡管改革的口號始終響亮，但已經變得有名無實，甚至出現逆轉：政企分開沒有進展，至今國企高管依然保留行政級別;一度推開的管理層收購(MBO)因郎咸平指責國有資產流失而戛然而止;央企不斷擴張，國進民退，2013年有44家央企入選世界500強;2010年?兩桶油?的利潤輕松超過民企500強利潤總和;2011年民生銀行行長直言?銀行利潤太高了，有時候自己都不好意思公布?;央企屢屢成為地王引發眾怒，國資委于2010年責令78家央企退出房地產(但央企并不理睬國資委)……

國企改革需要重回正軌。2013年十八屆三中全會《關于全民深化改革若干重大問題的決定》，提出60項、336條改革，其中國企改革是改革重點之一。《決定》提出：國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護；積極發展混合所有制經濟；允許混合所有制經濟實行企業員工持股；以管資本為主加強國有資產監管，組建若干國有資本運營公司；劃轉部分國有資本充實社會保障基金；準確界定不同國有企業功能；進一步破除各種形式的行政壟斷；國有企業要合理增加市場化選聘比例。

《決定》所提出的國企改革方案內涵豐富，但僅僅是概念性規定，在具體落地前還有大量細節需要厘清。因此，市場一直在翹首以待更為詳細的?頂層設計?出臺。

亮點與突破

與十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》相比，《指導意見》在以下方面有所突破和進展：

1、強調?全面推進依法治企?：這一點在推進混合所有制的背景下，顯得尤其重要。企業擁有眾多的利益相關者，在利益博弈的過程中能否遵守法律就特別關鍵。筆者認為，?依法治企?的重點應該是：政府要守法，不能干預企業的微觀經營活動與法定權利；國有股東要守法，不能逾越公司治理的規則與程序。例如，以往國企領導的產生，通常是由組織部門事先決定，然后通知企業，這導致董事會的虛置。這一做法背離了《公司法》的精神。《指導意見》要求政府必須樹立法治觀念，?保障經理層經營自主權，法無授權任何政府部門和機構不得干預 ?。但在實踐中，政府不守法的事情屢見不鮮，而小股東既不敢起訴（怕政府的報復），即使起訴了亦難以勝訴（法院很可能不予受理）。

2、國企分類管理：將國企分為商業類與公益類，而商業類國企是改革的重點。其中商業類又分為?充分競爭領域?與特殊領域（關系國家安全、國民經濟命脈的重要領域，主要承擔重大專項任務）。對于充分競爭領域的國企，?國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股?。換言之，國有資本可以放棄控股地位，轉而做小股東。而特殊領域的國企，則必須?保持國有資本控股地位?。因此，國企改革力度有多大，首先取決于對特殊領域的界定。特殊領域越多，國企改革的范圍越小。

3、人員分類管理（雙軌制）：按照意見的要求，國企管理人員將被劃分為兩類：黨管干部和職業經理人。顯然，黨管干部將享受行政級別、與黨政機構的進出通道，但其薪水將大大低于職業經理人。意見特別提出?暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道?，這似乎意味著國企高管可以做出選擇：要么保留行政級別，要么放棄行政級別而成為職業經理人，?魚與熊掌不可兼得?。身份決定待遇，?對國企領導人實行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法?。

4、股權結構的靈活性：?對需要國有全資的企業，也要積極引入其它國有資本實現股權多元化?；將改革深入到集團層面，?創造條件實現集團公司整體上市?；?允許將部分國有資本轉化成優先股，在少數特定領域探索國家特殊股管理制度?。股權結構的靈活性，將實現企業效率提升與國家政策目標的兼容。優先股的好處是，國有股東只從股份中獲得經濟利益，不享有投票權。即政府讓渡企業管理權以換取穩定的收益權。國家特殊股的最佳例子是金股(Golden share)，出現在上世紀80年代，英國政府于1984年實施英國電信的私有化方案，英國政府完全放棄其擁有的股權與收益，只保留了1股金股。金股的權利主要體現在否決權。其好處是：政府可以防止國企在私有化之后，侵害消費者利益、國家利益。

5、?管企業?轉變為?管資本?：過去國資委常被詬病為象?婆婆?一樣管的太多。意見明確提出?科學界定國有資產出資人監管的邊界，不該管的要依法放權，決不越位?。如何實現?管資本?？其實現載體是國有資本投資、運營公司（?淡馬錫模式?）這樣的專業平臺。這意味著國企管理增加了一個層級：從原來的?國資委－國企?變為?國資委－國有資本投資（運營）公司－國企?。應該說，現有的?中央匯金公司?是一個較好的國有資本投資公司的模板。與國資委相比，國有資本投資公司的行為更加市場化、企業化，更能避免行政化干預的傾向。

?管資本?的另一思路體現于?以市場公允價格處置企業資產，實現國有資本形態轉換，變現的國有資本用于更需要的領域和行業?。這意味著未來更多的國有資產可以轉讓、出售，政府以所得資金償還債務或者填補社會保障體系欠賬。2014年底馬凱副總理在接受全國人大專題詢問時說：?如果我們的體制不改、機制不轉、政策不調整，養老金缺口是必然的，不是一星半點的缺口，而是巨大的缺口。?

6、國企的戰略性重組：1997年十五大曾經提出對國企進行戰略性重組，抓大放小，導致國企家數銳減。1997年，全部國有及國有控股企業共有26.2萬戶，到2006年降到11.9萬戶，數量減少了一半以上。2003年國資委成立后，央企數量從196家減少到112家。此次《指導意見》提出?推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業與關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性、戰略性產業集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中?。因此，央企有望再次重組合并，減少家數。

遺憾與糾結 對于國企改革實施中的一些疑難問題，《指導意見》并未給出足夠明確的答案，仍需進一步的博弈與觀察。

1、混合所有制：十八屆三中全會以后，混合所有制被視為國企改革的主要路徑。但中石化銷售子公司的混改案例并未獲得足夠社會認同。如果把混合所有制比喻成?婚姻?的話，那么婚姻的雙方（民資與國資）都對是否進入婚姻的殿堂心存疑慮，甚至有婚姻恐懼癥。2014年7月，筆者作為六位經濟學者之一走進中南海，參加了李克強總理主持召開的經濟形勢座談會。筆者在發言中提出，?混合所有制改革非常有必要，但現在，很多民營企業對混合所有制還存有顧慮。? ?什么顧慮？?李克強馬上問。我回答，?主要有三個方面。一是政府拿出什么東西來混合？二是民營資本能占多大比例？三是混合‘聯姻’后會不會受到干預？?總書記也曾提出，?發展混合所有制經濟，關鍵是細則，成敗也在細則?。

《指導意見》對混合所有制的表述較為謹慎，?不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表、成熟一個推進一個?，而且?嚴格程序、公開公正，杜絕國有資產流失?。如何界定國有資產流失？如何防止流失？對于這一改制風險，《指導意見》并未給出明確依據和方法。英國與俄羅斯提供了正反教訓。俄羅斯的國企改制中，由于缺乏透明度，出現了大量內部人巧取豪奪，淪為財富的搶劫與瓜分，最終崛起了一大批私人寡頭；而英國的國企私有化，主要通過上市后的逐步減持，確保了公開公正，避免了被少數人操縱的局面。

對于國企內部人最感興趣的環節?員工持股?，《指導意見》要求?堅持試點先行，在取得經驗的基礎上穩妥有序推進?，并且要?確保員工持股公開透明，嚴禁暗箱操作，防止利益輸送?。如何做到既讓員工覺得有激勵價值，又防止利益輸送，在實踐中是一道難題。

2、黨組織的政治核心作用：

長期以來，如何處理黨委與董事會的關系，一直是困擾國企治理的難題。由于十八大以來，國企成為腐敗重災區。2014年至今，中央紀委監察部至少公布了115名國企高管接受組織調查的信息。《指導意見》試圖以加強黨的作用來遏制國企腐敗，要求?充分發揮國有企業黨組織政治核心作用，明確國企黨組織在公司法人治理結構中的法定地位?。具體而言，意見提出?四個同步、兩個交叉?： 在國有企業改革中堅持黨的建設同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨組織負責人及黨務工作人員同步配備、黨的工作同步開展…… 堅持和完善雙向進入、交叉任職的領導體制，符合條件的黨組織領導班子成員可以通過法定程序進入董事會、監事會、經理層，董事會、監事會……經理層成員與黨組織領導班子成員適度交叉任職……黨組織書記與董事長一般由一人擔任?。

加強黨組織的作用，似乎與市場化改革方向相悖。《指導意見》提出要?適應市場化、現代化、國際化的新形勢?。如何在加強黨組織作用的同時來提高企業市場化程度？這頗為令人費解。另外，?四個同步、兩個交叉?只適用于國有資本絕對控股的企業，還是涉及更大范圍？ 《指導意見》規定，?把建立黨的組織、開展黨的工作，作為國有企業推進混合所有制改革的必要前提，根據不同類型混合所有制企業特點，科學確定黨組織的設置方式、職責定位、管理模式?，這無疑會加大民企對混合所有制企業難以擺脫行政干預的憂慮。其實，早在1999年的十五屆四中全會《決議》就明確規定?企業和企業領導人不確立行政級別?。轉眼將近20年了仍然無法得到落實，凸顯改革阻力之大。筆者認為，在不徹底解決?黨政企不分?的情況下，即便引入了?淡馬錫模式?，很可能也是換湯不換藥，難以根治?國企病?。

3、壟斷與公平競爭：

十八屆三中全會《決定》提出?國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護。?這是一個極其重要的表述。只有所有企業公平競爭，才能實現?市場在資源配置中發揮決定性作用?。壟斷是公平競爭的天敵，《反壟斷法》被視為市場經濟的根本大法。盡管中國在2008年頒布了《反壟斷法》，但這一法律不適用于央企的行政性壟斷。對于如何破除央企壟斷這一社會高度關注的問題，《指導意見》相當模糊，僅僅提出?根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務?。這意味著民企要與中國移動、中國石化這樣的壟斷央企公平競爭是不現實的，2005年36條、2010年新36條未能撼動的玻璃門依然如故。

不僅如此，《指導意見》的以下表述令破除央企行政壟斷變得更加困難，?做強做優做大國有企業，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力?。顯然，央企一旦失去壟斷地位的庇佑，繼續做大做強是幾乎不可能的任務。

且行且珍惜

《指導意見》的出臺歷時很久但并未取得足夠大膽的思想解放與實質性突破。雖然《指導意見》在放棄國有資本控股地位、員工持股、戰略性重組、國有股減持等敏感問題上均有涉及，但表述不夠清晰，依然留下相當多的模糊地帶。在如今官場不作為的氛圍下，這樣的含糊將成為國企改革的巨大阻力和不作為的借口。特別是，如何緩和黨管干部與國企市場化之間的?張力?，依然存疑。對防止國有資產、利益輸送的概念化警告，又足以令改革者難以施展拳腳。

《歐盟企業在中國建議書2015/2016》告誡：?歐盟商會繼續支持中國的國有企業改革,但希望看到改革的誠意和對《決定》總體原則的遵守。忽視?真正的?國有企業改革,會產生使《決定》可信度和重要性降低的風險,并且影響未來《決定》的實施?。

但我們又必須面對這樣一個現實：國企改革是三中全會60項改革中難度最大、爭議最多的改革，集中體現了思想觀念、既得利益的阻隔。我們或許不應指望國企改革有速效藥。

思想解放將是決定國企改革命運的關鍵。就國企改革的觀念障礙而言，我們必須就兩個問題展開認真的辯論：國企做大做強有利于讓市場發揮決定性作用、有利于中國經濟轉型嗎？堅持黨的領導，就必然要強化黨組織在國企的作用嗎？要回答這兩個問題，需要一場新的思想解放。

國企改革要取得進展，首先要?去意識形態化?，思考一下本源的問題：國企存在的必要性究竟是什么？

很多人會認為，國企不是社會主義的標志嗎？其實這是一個誤解。馬克思在其論著中從來沒有主張國企。國企毋寧說是蘇聯模式的標志，而這一模式已被實踐證明是不成功的。搞國企的出發點也許是好的，就像搞人民公社一樣，但不符合經濟規律。哲學家荷爾德林說?總是使一個國家變成人間地獄的東西，恰恰是人們試圖將其變成天堂?，我們必須保持足夠的警醒。吳敬璉先生回憶說，?現在有人說因為有社會主義的前綴，國企就改不成了，我說沒有這個道理！以我就寫了一封給黨中央的信，叫《關于社會主義的再定義問題》。我就針對“國有制是公有制高級形式，是社會主義必須追求的目標”這個說法。我說這個定義是蘇聯教科書定義，這個定義是錯的。我贊成鄧小平的定義，鄧小平說“社會主義的本質，社會主義的優越性在于逐步實現共同富裕”。所以是不是社會主義跟國有制的比重大小沒有關系！?

榮毅仁之父榮德生1946年給國民政府寫信說，?若論國家經濟，統治者富有四海，只須掌握政權，人民安居樂業，民生優裕，賦稅自足。若誤入歧途，雖千方百計，終難平穩……能用民力，不必國營，國用自足。不能使用民力，雖一切皆歸官辦，亦是無用。因官從民出，事不切己，徒然增加浪費而已！?作為民族企業家的榮德生，雖然沒有用經濟學的語言，但非常樸實地指出了國企存在的不必要性。

簡而言之，國企的問題在于：1）有國企就不可能公平競爭；2）由于所有權的不清晰，國企存在很高的代理成本，常陷于內部人控制和嚴重腐敗；3）國企與創新、高效不兼容。正是因為在實踐中對這些問題的反思，英國在80年代開展了大規模的國企私有化，將英國航空、英國電信、英國石油、英國鋼鐵、國家電力甚至包括捷豹、勞斯萊斯這樣的企業私有化。到目前為止，以英美為代表的發達市場經濟國家基本消滅了國企，做到了?藏富于民?。

弗里德曼1988年來華時曾說：徹底的私有制就是公有制，徹底的公有制就是私有制。這是極為深刻的道理。央企名義上全民所有，但普通民眾不僅難以受益反受其害：1）央企靠行政壟斷，不公平競爭，此為與民爭利；2）央企壟斷導致電信等服務的高價格，提升民眾生活成本；3）央企陳同海、蔣潔敏式腐敗層出不窮，損公肥私。

要啃下國企改革這塊硬骨頭，我們非常有必要重溫鄧小平的思想。他在1992年的南巡中提出?三個有利于?： 是否有利于發展社會主義社會生產力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平，國企改革也應該符合三個有利于。國企改革也應遵循三個有利于。如果破除央企壟斷符合三個有利于，為什么不能做呢？關于如何正確地堅持黨的領導，鄧小平在1980年《關于目前的形勢和任務》中振聾發聵地說?……關于改善黨的領導，現在需要解決的問題很多。比如，我們歷來說，工廠要實行黨委領導下的廠長負責制；軍隊是黨委領導下的首長分工負責制；學校是黨委領導下的校長負責制。如果今后繼續實行這個制度，那末，工廠的車間是否也要由黨總支領導？班組里邊是否也要由黨支部或者黨小組領導？同樣，大學的系是否也要由黨總支領導？這樣是不是有利于工廠和大學的工作？能不能體現黨的領導作用？如果這個問題解決得不好，可能損害黨的領導，削弱黨的領導，而不是加強黨的領導。?

國企改革能否趟過?深水區?，不僅關乎中國經濟轉型的成敗，也會影響中國參與新一輪全球化競爭。以TPP為標志的全球化2.0談判中，國企是一項重要條款，發達國家堅持大量國企的存在將損害公平競爭，損害私營企業與外資企業的利益。目前TPP 13個成員中，除越南外，都不存在國企問題。實踐是檢驗真理的唯一標準。國企改革注定將在博弈中艱難行進，且行且珍惜。

（注：本文僅代表作者觀點，作者著有《下一個十年》）

第二篇：中國的法治困境與突破

江平：中國的法治困境與突破

主持人張千帆：我在其它高校看到過今晚這種場面，但在北大還是第一次看到，足見今天這幾位學者的魅力。歡迎大家來到“憲政講壇”第二期，第一期是在今年3月進行的，但是學校不批準教室場地，我們的通知也做得不很到位，效果不甚好。中間4月就停了一次，因為要等法學院這個場地，今天終于等到了。我不肯定這是不是凱原法學樓開張之后的第一次大型學術活動，我們要感謝北大法學院為我們提供了這么好的場地。

為了補償中間停辦一次，我們這次請出了“超強陣容”。我們的主講人是一位德高望重、眾所周知、所以也不需要我介紹的長者，他現在年逾八旬，但是振臂一呼，振聾發聵，每個人都能聽得見他洪亮而悅耳的聲音。網上是這么概括他的經歷：他是一個曾經為救國理想和言論自由而犧牲了一條腿的青年，一個曾經在陋室中為孩子編制毛線衣的父親，一個循循善誘、誨人不倦的導師，一個為法治中國建設奔走呼號的社會實踐者。

對于和中國社會一起經歷了82年滄桑的他，命運似乎確實有點捉弄人，所有的幸運和厄運都集中在他身上。50年代初他被政府選派為留蘇學生，這在當時看來應該是幸運的。聽說他還和當時擔任莫斯科大學團委書記的戈爾巴喬夫同志共同工作過，大家可以向他求證一下。1959年以全優成績畢業以后回國報效，一年之后就在轟轟烈烈的反右斗爭中被打成首批右派，這顯然是不幸的，此后歷經了22年的磨難。78年，他重新回到政法大學講壇；88年起擔任法大校長，但是沒過兩年時間就出于眾所周知的原因“被辭職”了。不過許多人認為他“是永遠的校長，是法大的精神符號”。

我想他不僅是中國政法大學的精神符號，也是整個中國法學界的精神符號。他，就是今天坐在大家面前的江平先生。今天兩位評議人也是大名鼎鼎的中青年學者，一位是《洪范評論》執行主編梁治平教授，一位是我們北大自己的、只屬于北大的賀衛方教授。

中國法治走過30年，經歷了很多坎坷。30年過后，我們走到了十字路口，似乎有點迷失方向。中國法治遇到什么障礙？如何突破這些障礙？下面有請江平先生給我們講解。

主講人江平：應該說到北大是很惶恐的，因為前兩天在開會的時候千帆教授說希望我到北大來做個報告。我說實在現在精力不夠了，身體也不太好了。恐怕做這個講座撐不下來了。我說能不能夠搞一個座談，兩三個人對話很好。他說可以啊。今天我一看又不一樣，我是主講人，兩個是評論人。有點“上當”的感覺。

對于北大還是很仰慕，不僅仰慕，應該說我也算是北大的前身燕京大學的，每次走到這看到伯牙塔有點感慨萬分，有點感覺我的家園失去了。因為燕京的人一直呼吁恢復燕園，但是現在看來不太可能。燕園要恢復了北大怎么辦，再回到紅樓去是不可能了。

所以這些歷史的現實我記得司徒雷登在故去的時候有一個愿望，希望能把他的骨灰埋在燕園，我也為此呼吁過。但是最后得到的答復就是毛澤東不是說了嘛：“再見了，司徒雷登！”現在你怎么又回來呢？所以放在燕園也不太可能。最后只能夠放在杭州他的出生點。這點也是一個遺憾。其實我覺得司徒雷登終身為中國的教育努力奮斗，他所一生創造的燕京大學終究為中國培養了許多人才，我們還是應當感謝他，應當紀念他。

今天讓我講憲法的問題，我坦率說來是外行，因為大家知道我是搞民法的，我是搞私法的。由一個說私法的人來講憲法顯然是有點不太合適。但是我這個人在研究私法的過程中我深深感覺到私法是一個國家法律的基礎，沒有對于私權神圣的保障，一個文明的社會就不可能存在。但是話說回來了私法之所以能夠得到存在，也必須由一個憲法更大范圍內的保護，或者說在中國這么長的時間內幾千年，中國的私權主要是受到公權力的侵犯。因此沒有憲法的完善，沒有憲政的實現，恐怕中國要實現現代化也是不可能的。

我記得在20多年前，當初在七屆人大的時候，當時就是討論兩個法，一個是叫做人民代表法，一個是人民監督法。這兩個法起草了經過20年之后《代表法》很快通過了，但是《監督法》卻是困難重重。后來也通過了，但是我發現這個《監督法》跟原來我們所設想的一些內容好像退步了不少。我記得當時《監督法》考慮一個問題就是憲法監督的問題，誰來實現憲法監督。

當時有兩個方案，一個是在中國設立憲法委員會，一個是在中國設立憲法法院。那么這兩個意見考慮的結果比較多的人趨向認為在中國設立憲法法院還是太早，或者憲法法院還是不太可能在中國實現。因為你要搞這個憲法法院那誰來憲法法院的院長呢？黨的領導跟憲法法院又怎么來平衡它們之間的關系。這個問題是不太好解決。

而當時覺得搞一個憲法委員會還是有可能的。因為你想我們如果在全國人大下面設立一個憲法委員會，涉及到違憲的問題由他來監督審查，那應該說在現有體制下并不是太費力的。但是我們看到后來的監督法這兩個方案都沒有了，我們的憲法監督還是通過我們原來所說的人大常委會來實現憲法監督。這樣的話，憲法監督實際上就在全國人大常委會下面一個局級的機構先來審核涉及到違憲的問題，至于程序那還是投入人大常委會的程序來完成。所以應該說從這個角度來看我是很失望的，也就是說我們的監督沒有向前進一步，還在原地踏步。

前一段我們也看到中國對于憲法訴訟也出現了一些新的情況。從山東的學生提起訴訟，現在法院把它定為是憲法訴訟，所以人們對于憲法訴訟談得越來越多。其實憲法訴訟和憲法監督是一個事物的兩個方面，既然有了憲法監督，就有了憲法的訴訟問題。后來我們也聽說中央有一個同志不提憲法訴訟，而且明確提出來以后涉及到憲法訴訟的問題都不要有書或者有研究的成果。這樣的話人們又存在一個糊涂了，我們研究憲法，我們研究憲法的訴訟，但是我們現在不許提憲法訴訟。

為什么我對這個事情特別敏感呢？因為我認識一位蘇州大學很有名的行政法的教授楊海坤，有一次開會他跟我說我寫了一本憲法訴訟的書，而且我寫完了也印刷了，也印完了，書也出來了。但是得到了一個通知不許提憲法訴訟，所以你這本書不能夠出版。他說不出版那就算了吧。我是作者能不能給我一份呢。他說現在上面有命令，書都要銷毀，因此不能夠給你一本。他也感到很尷尬。既然憲法能夠提，憲政也可以來討論，憲法的訴訟卻不能夠來提。

這樣的話我們就面臨一個問題，這個憲法的權利怎么保障呢？憲法的權利很重要的一個保障方式它要通過訴訟的形式來權利。如果我們連訴訟都沒有，我們怎么能夠尋求保障的道路呢，我們只通過一個比較空的憲政的機構去提出，真正能夠審查你這個違憲的案件幾乎是沒有多少，可能是在全國人大那得到支持，得到批準的。所以我們可以看到涉及到憲法權利的救濟的手段，最現實的是憲法訴訟。

我在那次紀念蔡駿建的會議上我也談到這個問題，我說當初在1987年的時候，討論到民法通則頒布了一周年在一個紀念會上，當時陶西進同志提出一個問題，他說中國現在有了民法，有了民事 訴訟法，有了刑法，有了刑事訴訟法，但是我們現在就缺的是行政法和行政訴訟法，而行政法和行政訴訟法在我們國家是非常薄弱的，所以他建議我們下一步的立法應該抓住行政法和行政訴訟法。所以王漢賓就提出來他說陶老提出這個問題很重要，我們要研究行政法和行政訴訟法，但是我們沒有經驗可尋，我們自己這在方面的研究也很差，所以他建議先成立一個行政立法研究小組。當時因為我是中國政法大學的副校長，而且當時我們學校的行政法的力量比較強，所以這樣的話就搞了一個行政立法研究組。在行政立法研究組開始的時候，陶西進同志是堅持主張搞一個行政法大綱。而我們研究了一段之后覺得行政法大綱是很難搞得，你想把我們現在各個領域里面的行政權力用一個行政實體法把它概括起來那是很難的。所以我們當時研究能不能按照民法的辦法用訴訟法來促進實體法。大家覺得這個辦法不錯啊，我們中國有的時候就需要通過訴訟法來促進實體法。

你比如說計劃生育我們沒有什么法，但是如果我們有了一個訴訟程序可以來告計劃生育的機構，那就會促進這個計劃生育機構來完善它的實體法。我們把這個想法和陶老和法工委匯報他們都很贊成，所以行政訴訟法就有了。最后我們通過行政訴訟法促進了行政實體法的完善。所以后來我們搞了十年的行政立法綱要等等，應該說這是一個很好的思路。今天對我們來說我們仍然希望通過行政訴訟進一步發展到憲法的訴訟，通過憲法訴訟能促進憲政的落實。也就是說沒有權利的救濟就沒有權利的本身，這一條我們看得很清楚。行政法告訴一個很重要的理念，就是沒有權利的救濟，就沒有權利的本身。如果我們連權利救濟手段都沒有，我們怎么能夠保障我們的憲法的權利得到實現呢。我們憲法許多權利還是落空的。比如說我們的言論自由，我們的新聞自由，我們的出版自由、結社自由，甚至到了已經通過的游行示威法沒有任何救濟手段，現在沒有公安部門批準你照樣游行。公安部門想管也管不住。

可是呢，你救濟手段呢？我能不能夠通過憲法來保護我的權利呢？沒有。所以這一條我們應該非常明確在我們的心目中。最近，我看到深圳市一個報道，深圳市公安部門為了很快要召開的大運會的安全，公布了一個辦法。這個辦法就是在深圳市對于社會治安有高度危險的人進行嚴格的控制。把他區分為17種人。這17種人總共有八萬人，這八萬人要勒令離開深圳市。這個消息一出來很多法學界的人也好，律師也好，其他的人在報紙上發表不同的意見。我也覺得這個做法是很欠妥的。

我最早教的是羅馬法，羅馬法里面有一個“人格減等”的制度，所謂人格減等跟民事權利的剝奪還不是一回事，我們知道在法國民法里原來有民事權利的死亡，把民事權利全部剝奪了，那不就跟死了差不多嗎。因為民事權利都沒有了，他還有什么生存的空間呢。在羅馬法里面奴隸可能他沒有民事權利，但是自由人他完全可以人格減等，如果你有不名譽行為，如果你有按照現在說法對社會造成嚴重危險的人，可以人格減等。人格減等以后許多職業他不能從事。你像政府官員，或者其他的一些都不能夠擔任。這不是一個人格減等的制度嗎。現在也有人說這不就是公民的三六九等，憲法上寫的很清楚公民是平等的，但是到了這個城市里面由于你對社會的危害程度不一樣，給你區分為不同的人等。

又回到印度的賤民制度，公民也可以分為若干等。這種制度一實行之后，我看到下面緊接著在惠州市和東莞市發生恐慌了，因為這八萬人不能在深圳生存了，他就要離開深圳了，離開深圳到哪去呢。他可能還不太愿意回鄉，他當然往周圍的城市去了。那往周圍的城市就跑惠州去了，跑東莞去了。這樣的話，我們國家如果每個城市都有自己的這一套這樣的制度，我可以把危險推到周邊的城市，周圍的城市安全誰來管？顯然這個制度一出現之后，周邊的城市也會相應來制訂一些政策。他也會制訂一些對社會有比較大的危險的人采取法律上的抵制行為。這樣下去的話中國就太危險了。

可是我們報紙上說了這么多反對的意見，今天我看到一個消息，深圳市的副市長兼公安局長還是表示這個制度還要堅持實行。那么我們有什么辦法能夠來制止他們呢？我們有什么辦法能夠在中國說來最先改革的地方卻實行了最落后的辦法，我們去用憲法的手段去抵制它呢。我們沒有憲政和憲法的訴訟，我們沒法提起訴訟。我們頂多又是像原來的三個博士對于孫志剛案件那些上書常委會。常委會如果明智一點可能自己就把收容審查條例給撤銷了，給廢除了，但是如果他不明智呢，我們還是沒有手段。所以從這個角度來說我們手中確實需要解決這個問題。

我去年曾經在報上說過中國法治“大倒退”，我說完網上出現之后，很多人跟我說表示支持。我想北大的學生肯定也會支持。中國法治確實面臨一個倒退的局面，我常常說中國的法治是有進步有退步，但是總的來說是近兩步退一步還是在前進，但是我可以說最近我們是退兩步進一步了，我們是退為主了。這個就是一個很可怕的現象。如果這個時間長期存下去，那我們法治就很危險。

我想大家可能也很關心李莊的案件，他下個月就要出來了。在聚會上我就常常關心這個問題，我說到底李莊出來之后會說什么話呢。他在二審的時候說過我服罪，我認罪，然后在出廳的時候他又大喊我有話要說，又沒讓他說，那么他這些話會不會在以后某種場合中來說明這個問題呢。如果真的在二審的時候，他當初不得已而服罪，或者是由于某種原因他自己感覺到受了欺騙，他在臨走的時候又大喊他有話要說，那這個法庭應該繼續開庭，讓他再繼續說。你又不讓他說，你又給他判了刑，那他現在要說應該是合情合理的。那么一審判了刑以后，后來又搞了一個漏罪，又要漏罪判刑。這就是很難使人理解了。

我想我們對于李莊并不是為了他個人，我跟李莊并不認識，對他沒有多大的本人好感，但是我為了律師這個職業覺得有必要說話。如果我們一個律師都處在這種狀態下，這個國家還有什么民主可言呢？律師都是時刻感覺到我是在刑事責任的危險下來進行一些辯護的話，那怎么行呢？

最先有一個記者來采訪我，對于李莊案件的看法。我說對于李莊的問題我不太了解，他給我看了一個材料。當初對李莊是兩個罪名來起訴的。一個是合同詐騙，欺詐。再有一個就是偽證罪。后來我們看到頭一個罪名，也就是說新的罪名比原來更重的罪名取消了，沒有再提出。從這點來說檢察機關也算實事求是。那么現在只剩下一個偽證罪了。偽證罪嚴格說來，我覺得這個偽證罪應該是更多強調疏證罪，確實他確確實實偽造了一個文件那你還好說，現在偽證的是什么呢？是口頭的證據。而口頭證據又沒有讓證人來出庭。第一次的偽證罪涉及到的那個姓宮，以眼色來指示人家翻供，這就是個很玄妙的問題。當時的被告全部都是在公安人員在場的情況下見的面，怎么可能做偽證呢。而現在這一次所說的偽證居然還是吸毒犯，而我們這個吸毒犯本身他的心理狀態就是很不穩定的。而且吸毒犯他所指證的究竟是一個借款的偽證，還是一個投資款的偽證呢，里面也有說不太清楚的地方。那像這種情況下為什么不能夠換證人出庭呢。像西方國家辯護人和控告人對證人做交叉詢問，這樣的話以表示它的公證啊。所以我們可以看出在這個問題上，最后檢察院撤訴了。這是很英明的吧，至少說明它是在尊重法治的表現。

有人幾次問這個案子究竟是法律的原因撤訴呢，還是政治的原因撤訴。我說我不太了解，我這個人也沒有通天的關系。但是從我本人來看，我覺得這個案子應該說既有法律上的勝利，又有群眾輿論上支持的勝利。因為我們從法律上來看，法律的漏洞太大，如果檢察院再繼續這樣一種辦法，它在法律面前是站不住腳的。政治方面原因有沒有？我覺得也有。這就是我們現在所處的時機，這一次對于李莊漏罪再次提起訴訟，絕對在許多人的心目中覺得欲加之罪何患無窮，因為一個人已經判刑了，你又要他的身上加一點罪那還不容易啊，他也可以說他對我的案例里邊也做了偽證，從動機上來說也可以減輕自己的罪過，所以這次的漏罪的提起訴訟，應該說失去了民心，失去了律師界的民心，失去了法律界得民心，也失去了中國許多普普通通老百姓的心。

也可以說我們的領導人也要思考思考，在現在中東危機還在繼續存在，還在擴大，從利比亞鬧到敘利亞，鬧到中東許多地方不得安寧，這個**會不會繼續蔓延，這個問題要思考。如果確實老百姓意見比較大，有些聚會再有一些動作知道不知道，為什么在一個普普通通的律師身上給他窮追不舍，抓了不放，非要置之死地，這就不合適。我覺得作為政治家他要思考這個問題。

我們還有一個問題就是出路，我覺得在中國現在情況下，影響到我們法治建設有兩個最根本的矛盾。這兩個矛盾一個就是穩定壓倒一切論，第二個就是中國情況特殊論。蔡駿建同志在他的文章里面明確提出兩個凡是，新時代的兩個凡是。就是指這兩個凡是。一個是穩定壓到一切，凡是影響穩定的都要不行，第二個就是中國情況特殊。我也在不同的情況講到過這兩個凡是。你想想看，中國開始改革開放的時候，我們改革開放是首先的，發展是硬道理。但是現在我們提了穩定是壓倒一切的，這個口號的改變我不知道由來有些什么，但是至少有一條說來很明顯的講話的重點發生了變化。當然發展是硬道理，嚴格說來也有不準確的地方。所以后來我們改成了科學發展。這也對。你不能盲目的來發展，你不能破壞資源的來發展。

但是你不要忘了如果現在我們提的是穩定壓倒一切，那這里面就有了人治的嫌疑，因為什么是穩定？我們沒有“穩定法”，沒有給穩定作出一個界限，到什么情況是破壞穩定，我們的穩定都是由當地的黨政機關一把手負責人來決定是不是影響了穩定。就像現在的深圳一樣，現在深圳說八萬人住在這影響穩定，那就是穩定壓倒一切，這八萬人就要離開深圳，不能在這居住。可是這個穩定是人治因素主要作用。如果我們人治確定什么是穩定，什么是不穩定，甚至一個政法委員，甚至一個公安局他就能確定是穩定還是不穩定，那中國又是走向了人治的道路，又退向了人治。這是一個很大的可怕的現象。

我記得有一個報上發表了一個文章，講到有一個法院做出一個判決，判決已經生效了，現在要執行了。但是當地的政法部門說穩定壓倒一切，你現在這么個做法老百姓有意見，不穩定啊。不一定就推遲執行，所以一個法院的判決都可以因為穩定壓倒一切而推遲執行，一個法律也可以因為穩定壓倒一切而不生效，那這樣的話穩定就在法治之上了。所以我說再多強調的穩定也不能夠壓倒法治，壓倒憲政，法治和憲政是至高無上的，不能以任何理由來破壞它。

我想我們在講到中國情況特殊論的時候也應該認識這個問題。嚴格說來哪個國家都有它自己的特殊情況，連一個澳門都有它特殊的情況。你能說澳門的法律與法治沒有它的特殊點呢。它的法律當然跟葡萄牙本土的法律不一樣。香港的普通法跟英國的普通法大大不一樣了。那是因為考慮到香港自己的本土國情。但是我們不要忘掉，我們所講的法治應該有三個角度，也就是我們所講的法律既是一個制度，又是一個方法，而且它也是一個理念。說它是制度，當然很明顯我們一個法律就是一個制度，我們的法律制度從某種角度上來說，我們的法律制度跟西方國家那是很大的不同，我們的土地制度，我們的其他情況都不太一樣。外國有承包責任制嗎，外國有集體所有嗎？沒有。所以從具體制度來說絕對是有每個國家的不同點。但是我從方法角度來說就不一樣了。美國人愛講方法，到美國學習法律，你一個課堂討論，討論完了之后你要問老師你的看法是什么，老師說我沒看法。我教你的只是方法。因為方法是永遠不變的。而法律的制度隨著時代的變化，它會隨時發生變化。在這一點來說，學習方法某種意義來說比學習制度更重要。

但是我們不要忘了法律還有一個理念，這個法律作為理念來說就應該包含一個共同的準則。我想我們講了法律它的自由也好，民主也好，我們講的人權也好，我們講的公平正義也好，這都是人類共同追求的目標。一個法律如果沒有公平正義還叫什么法律啊，如果我們法律本身的民族自由人權都不講的話，我們還叫什么法律啊。所以在這一點上來說我們一定要看到法律作為它的理念來說它有很多的共性，而這些共性是不能夠被人類所抹殺，而且也不能以強調一個國家自己所特有的民族特點來把共性抹殺，這是不行的。

我們現在跟過去不一樣了，現在我們已經是生活在一個世界范圍內，中國跟各個國家來往更多了，我們把原來的階級斗爭也以我們現在的理解，法律來加以糾正和改變，所以這個共同的理念是不能夠改變的。我想，我們要完善我們的法治和憲政，我們有很多其他的可以做的。

你比如說怎么能夠使我們國家的黨政權力更好的完善，這個題目完全可以來做啊。我們現在不僅是黨政不分，而且很多是以黨的機構來行使政府的權力，這是很可怕的。我們說現在實行了黨委領導下的校長負責制，或者在我們的各個機構里面都實行黨委領導下的行政負責制，這些是不是就是社會主義的特征呢。我常說我在莫斯科大學學習的時候，莫斯科大學就是一個校長，它的黨委只是機關黨委性質，只負責發展黨員和教育黨員。它沒有領導一個學校的職能。那你說它不是一個社會主義國家嗎？你能說在當時很多的社會主義國家實行了這樣的一種機制，它就不是社會主義國家嗎？

第三篇：“中國夢”亮點材料

“中國夢”主題教育特色亮點材料

xxx縣司法局在“實現偉大中國夢、建設美麗繁榮和諧四川”主題教育中，圍繞“用法治夢托起偉大中國夢”主題，積極創新工作思路，努力豐富活動載體，全面充實活動內容，突出抓好“活動分階段、階段有重點、重點在落實”活動步驟，確保主題教育扎實有效開展。

一、宣傳動員階段

組織領導有力。第一時間成立主題教育領導小組，并制定了切實可行的實施方案。采取“分片包干”的模式將全縣基層司法單位分為xxx個片區，分別由局班子成員負責指導活動開展。設立主題教育辦公室，辦公室下設綜合組、指導組、宣傳組、督查組。按照縣委相關要求建立首問責任制、周例會制度、聯系指導制度、目標考核制度等相關活動機制，為有效推動活動開展提供了組織保障。

宣傳方法創新。司法局在充分利用展板、橫幅、宣傳單、開展集中宣傳活動加強主題教育宣傳動員的基礎上，積極創新宣傳方式方法，運用LED電子顯示屏、局門戶網站開展宣傳，主動聯系新聞網、四川在線等主流新聞媒體進行網絡宣傳，通過電視臺、日報等大眾媒體覆蓋宣傳，利用手機短信平臺開展便民宣傳，營造了全局參與、全民知曉的良好活動氛圍。

宣傳效果良好。及時召開全縣司法行政系統“實現偉大中國夢、建設美麗繁榮和諧四川”主題教育動員會，加強了內部動員。制作宣傳專欄5塊，其中服務群眾“八件實

—1— 事”集中宣傳專欄1幅，懸掛橫幅3幅，舉辦“公正司法”、世界環境日、青少年普法和安全生產專題集中宣傳活動各1次，發放宣傳單3000余份，滾動播放LED信息3期，局門戶網站更新信息40余篇。電視臺制作xxx縣司法局主題教育推動法律援助工作的采訪報道3期，發布手機宣傳信息1000余條，新聞網、四川在線等新聞媒體轉發xxx縣司法局中國夢主題教育信息20余篇次。

二、深入學習階段

明確學習內容。編制《xxx縣司法局“實現偉大中國夢、建設美麗繁榮和諧四川”主題教育學習資料匯編》，內容包括習近平在參觀大型展覽《復興之路》時的重要講話、黨的十八大報告中關于全面推進依法治國的論述等重要講話共計50余篇，為全局干部職工的學習提供了豐富的學習素材。

優化學習方法。一是建立學習輔導員制度。局黨組書記、各支部書記為學習輔導員，通過集中授課、個別輔導、交流討論等方式組織開展學習輔導，增強了全局干部職工的學習效果。二是完善學習交流制度。采取集中學習，個人自學，黨員帶頭學習等多種學習方法，實現了學習全面覆蓋，確保全局干部職工學習扎實有效。把全系統干部職工的思想統一到實現偉大中國復興夢想中來。

開展專題學習。局黨組書記親自授課，帶領全系統廣大干部職工認真學習了“中國夢”內涵和實質、“全面推進依法治國”和省情、市情、縣情及政策理論、時事政治等方面的知識。明確了司法行政人在實現偉大中國夢的過程中應該 —2— 承擔的責任、義務等內容，為廣大干部職工指明了奮斗方向，進一步激發了干事創業的熱情。

聆聽專題講座。組織全局廣大干部職工集中收看了《四川政法大講堂》2期，邀請xxx縣委黨校專家舉行中國夢教育專題講座。進一步提升廣大干部職工依法治國的理論認知，為推動實現“法治夢”提供了明確的方向指引和強大的動力支撐。

舉行知識測試。司法行政系統全體黨員和機關職工參加了主題教育知識集中測試，局黨組書記主持并親自參加考試。通過認真負責的評閱，參考人員均得到滿分100分，體現了良好的學習效果。促使全局黨員干部職工進一步掌握了有關“中國夢”、“全面推進依法治國”和省情、市情、縣情及政策理論、時事政治等方面的知識。

開展特殊人群教育。積極在全縣特殊人群中推行中國夢信念教育。發動司法助理員、志愿服務者對全縣在冊并納入平臺管理和幫教范圍的xxx名社區矯正對象開展了全覆蓋的教育引導，幫助他們重拾生活信念，重建個人夢想，努力勤奮工作，早日融入社會。

三、集中討論階段

組織專題座談。組織全局xxx個黨支部各開展一次“爭做中國夢的參與者、實踐者、推動者”的專題座談討論，全體黨員干部職工積極參加，暢所欲言，紛紛為“實現偉大中國夢，建設美麗繁榮和諧四川”建言獻策。撰寫心得體會30余篇，在全縣司法行政系統中廣泛推行“腿勤”多訪民情，“眼勤”多察民情，“嘴勤”多問民情，“手勤”多記民情，—3— “腦勤”多思民情的“五勤”工作法，深化了座談討論的效果，確保主題教育深入開展。

開展征文演講。在全縣司法行政系統開展“用法治夢托起偉大中國夢”征文活動，全局干部職工積極響應，從自己的工作、學習、生活等多角度撰寫征文40余篇，其中1篇獲得市局“中國夢，我的夢”征文比賽一等獎，2篇獲得二等獎，3篇獲得三等獎。派出兩名干警代表司法局參加全縣“中國夢”演講活動，展示了司法行政干部求真務實、忠誠為民、激情追夢的時代情懷，在司法行政系統中形成了一股積極學習和實踐中國夢的熱潮。

開展基層調研。按照“法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進”的要求，局黨組書記、局長親自率隊，組織相關人員深入全縣25個鄉鎮開展了為期11天的基層調研工作，對基層司法行政工作進行全面了解，為全縣司法行政系統工作的深入推進找準基線。

開展幫扶指導活動。結合“為民務實清廉”主題實踐活動，為“三村扶貧行動”聯系村xxx鎮xxx村送去了黨旗、黨徽、黨章和發展資金6000元，涉及“三農”方面的法律書籍和種養殖技術手冊63套（本），為困難群眾送去了價值4000余元的糧油和肥料等慰問品。有力助推了xxx村早日實現富裕的夢想實現。

暢通交流平臺。深入推行“局長接待日”制度，設立局長信箱，發放黨員服務聯系卡，張貼機關效能96960投訴電 —4— 話，暢通了群眾意見表達渠道，形成了干部作風的有效監督，實現黨群干群的良性互動。

創新工作舉措。堅持以推動工作為最終目的，強化職能創新。開展了xxx縣首次“模擬法庭”，大膽嘗試青少年法制宣傳教育創新；堅持人大常委會會前學法制度，有效提高了縣人大常委會組成人員的法律綜合素質；地稅與縣國稅局創新形式，聯合開辦“法制夜校”；舉辦xxx縣首屆“新華文軒杯”中小學生科普法制文化藝術節，加強了青少年法制教育；設立了校園糾紛調委會、物業管理調委會；率先制定了《xxx縣社區矯正工作日常考核暫行辦法》，指導和考核司法所的社區矯正工作開展；在鎮西街社區、南街社區和xxx村積極試點建立司法行政工作站，將司法行政工作進一步延伸到村（社區）；進一步規范法律援助、公證、安幫社矯等工作，提高服務水平，提升服務質量。3月，xxx縣法律援助中心被司法部授予全國法律援助“便民服務示范窗口”。

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第四篇：中國國企改革是個政治問題

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中國國企改革是個政治問題

作者：英國《金融時報》中文網特約撰稿人 張立偉

近來，國資委黨委撰文稱“理直氣壯地發展壯大國有經濟”，又刺激了各種反對的聲音，國企改革的論戰進入白熱化程度。但是，隨著中國經濟數據的全面下滑，國企改革已經刻不容緩，中國經濟應該開放由國企壟斷與行政管制的市場空間給予民間資本，才有可能產生新的經濟增量。

其實，有關國企改革的分歧，主要發生在政府部門內部，由此就可以理解為什么《人民日報》經常發出自相矛盾的文章，以及國研中心與國資委觀點對立。民間輿論關于國企改革的紛爭，更多體現的是由上而下的一種意識操縱。

中國執政黨合法性的鞏固，是通過持續高速的經濟增長與人民生活水平的提高，即“以發展求穩定”的邏輯。當經濟增長放慢時，這種政績型合法性就會受到挑戰，并暴露出社會不公等深刻矛盾。

以目前的發展模式，如果不打破政府管制與國企壟斷，讓市場自由配置資源，令人炫目的“中國快車”將很快熄火，政權的穩定性就會受到影響。因此，政府改革派希望通過國企改革繼續推動經濟增長并實現社會公平，而保守派披著意識形態的外衣維護團體的既得利益，這種邏輯的盡頭是重返計劃經濟與經濟崩潰。

但是，國企改革之所以艱難，也不全是既得利益部門的阻礙，而是其關系到中國權力結構的變動，從而形成事實上的政治改革的格局。因此，國企改革是表，政治改革是里，改革變得更為謹慎，在體制內的爭議也就更加激烈。

黨國體制的基礎是黨（黨政不分）控制一切資源（所有權）。在計劃經濟時代，政府直接掌握企業所有權并通過這種產權來控制企業與職工。向市場經濟轉型的過程，中國出現了產權結構的雙軌制，即公有制與非公有制。政府可以將黨組織建立在國有部門并直接控制這些資源（所有權），賦予他們壟斷租金和特殊政策照顧，但在非公有制經濟部分，黨因不掌握所有權而無法直接管理。

中國政治教科書長期傳播馬克思的一個觀點，即 “經濟基礎決定上層建筑”，因此，中國政府不會放棄對經濟資源的直接控制，堅持以公有制為主。但是，中國的權力體系在結構上與非國有經濟部門沒有聯系，這形成了一道獨特的中國景觀，社會分為“體制內”和“體制外”兩個部分，而區分它們的是政府直接管理和控制權。

在啟動改革之前，公有制是中國社會主義政權的基礎，但是公有制的低效又在削減政權的治理能力與合法性，就像蘇聯那樣處于短缺經濟的窮苦之中，這構成了改革的最初壓力，但對國有企業治理上的“放權讓利”并未涉及產權，國家財政越來越無法負擔沉重的國有企業成本。

1990年代后期，中國被迫推行了“抓大放小”的國企產權改革，其重要的邏輯是，放棄對龐大的國企職工的社會保障責任而將資源轉移到對經濟“制高點”的控制，并讓出部分--------------------------精品

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市場刺激經濟增長。為了防止壟斷導致低效，中國政府在同一壟斷領域設置了兩家或多家國有企業構成內部競爭（比如通訊、電力、能源等領域），試圖保持活力。

盡管市場部門在國家權力結構中沒有位置，對市場發展而言這是一個重大缺陷和障礙，但是，由于中國政府釋放出來的市場增量空間快速成長并實現規模膨脹，而且加入世界貿易組織后吸引力大量國際產業資本以及政府大規模進入市場投資，政府失去了改革動力而享受“中國奇跡”帶來的榮耀，甚至有人陶醉在“中國模式”之中。

在1990年代后期啟動的大規模國企改革之后，在產權雙軌制的市場里，政府在經濟快速發展中本能的重新扶持縮減后的國有經濟，以防止外資公司與民營企業相對過快的增長主導經濟，從而威脅到自己的地位。

在2002年召開的中共十六大上，中共提出了“毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟；毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。”第十六屆三中全會又提出“加快調整國有經濟布局結構……增強國有經濟的控制力，發展具有國際競爭力的大公司大企業集團”等等。市場感受到國有經濟重新崛起，是在2004年實施的一場具有爭議的宏觀調控之后。一家民營鋼鐵企業被強制關閉，第一次引起市場關于“國進民退”的討論，這種質疑一直持續到今天。

而在本世紀的前八年，全球處于一輪繁榮周期之中，刺激了對上游資源的龐大需求，出現持續的大宗商品牛市。中國入世帶來的外部需求、基礎設施建設熱潮以及重工業投資，讓處于資源壟斷地位的央企水漲船高，為財政大幅增收做出了貢獻。這種順周期的繁榮，讓一部分人誤認為是央企經營能力的成功。

2008年爆發西方金融危機，讓體制內對國有企業的崇拜達到了高潮，華爾街陷入“大而不倒”的困境，中國的官僚們則看到了央企對于經濟穩定性所起到的作用，擁有信貸優先權與政策資源的央企被各地政府請去投資，“國進民退”現象在煤炭、電力等領域明顯增加。一種被西方稱之為“國家資本主義”的中國模式成為全球爭議的對象，有的后發展國家開始模仿，而市場國家則抨擊這種模式的不公平性與不可持續，這又被意識形態者加以排斥并認為是陰謀。這是一種明顯的誤解，是被意識形態與利益蒙蔽的假象，事實上，中國模式已經暴露了不可持續的危機，生產要素的壟斷與行業管制，已經讓這個國家的生產效率越來越低，并面臨“中等收入陷阱”的風險。

美國著名經濟學家道格拉斯?諾斯的研究認為，國家需要提供博弈的基本規則，這些規則應該有兩個目的：一個目的是界定形成產權結構的競爭與合作的基本規則，他能使統治者的租金最大化；第二個目的則是在第一個目的的框架中降低交易費用以使社會產出最大化，并增加國家的稅收。

但是，諾斯發現，統治者尋求租金最大化的產權結構與降低交易費用、促進經濟增長的有效體制之間存在著持久且不可調和的沖突，從而難以實現經濟的可持續增長。因為，政府面臨著在保持租金最大化的國有壟斷性的低效率產權與能使國家經濟可持續增長以及國家收入最大化的有效率的產權之間進行選擇。

他推論說，為了使壟斷租金最大化，統治者將避免觸犯有勢力的選民，因為如果這些有實力的集團財富與收入受到產權的不利影響，會威脅到統治者的地位，因此，統治者會同--------------------------精品

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意這些集團的產權結構而無視它對效率的影響。在中國，最有勢力的選民無疑是具有壟斷地位的國企集團，而且他們幾乎等同政府本身。

事實上，隨著來自市場部門的資本存量迅速增加，使得現存體系變得不再穩定，固有的政治權力結構會被削弱。如果繼續打破國有壟斷與行業管制，國家權力基于產權結構的安排必然陷入更大的不穩定性，這就是執政黨在當前國企改革中的政治困境與潛在的不安全感。由于改革停滯、國進民退以及社會矛盾激化，相當一部分民間資本隨著移民潮而出逃，因為他們與執政黨同樣缺乏安全感。

在此之前，執政黨鞏固公有制經濟的同時，在江澤民時代提出了“三個代表”的思想，想從黨的組織與國家權力結構上與非公有經濟的部分發生聯系。但是，這種聯系是非制度化的而缺乏實際內容，僅有安慰性的政治安排。正如中國所發生的，民營企業家與社會精英移民的數量遠遠高于進入體制內的規模。

近日，中辦要求加強和改進非公有制企業黨的建設工作，要求實現50人以上非公企業有黨員。這種在非公企業加強黨的力量的做法在很早之前就開始推進，但收效甚微。在非公企業建立黨組織不可能處理好黨對社會的控制與產權保護、經濟增長、階層和諧等之間的關系，而且只會增加非公企業的不安全感。

問題的根源在于，黨以產權為基礎，很容易演變成特殊利益團體。執政黨真正實現“全心全意為人民服務”，就應該超越產權結構，為全體國民與市場制定一系列民主的和法治的公平規則，并接受國民的監督。也就是說，黨應該是“全民黨”，其執政基礎是國民的支持而非對資源與產權的控制，否則，市場經濟的演變必然與上層建筑發生不可調和的沖突。

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第五篇：戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻

戶籍制度的歷史回溯與改革前瞻

作者：張英紅

來源日期：2004-2-20

本站發布時間：2004-2-20

閱讀量：453次

摘要：建國后我國的戶籍制度經歷了建國初期短暫的自由遷移、1958年開始的嚴格限制戶口遷移特別是限制農民向城市遷移以及改革開放后戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮戶籍制度改革三個時期。沿用近半個世紀的城鄉分割的二元戶籍制度逐步形成了我國特有的二元社會結構。戶籍制度改革的重點尚局限于小城鎮范圍，這有其認識上的嚴重誤區。戶籍制度改革是政治體制改革的重要內容，是尊重和保障人權的重要措施。實行全體公民的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的終極目標。

關鍵詞：戶籍制度遷徙自由城市化體制改革

嚴格的城鄉分割的二元戶籍管理制度是我國計劃經濟體制的產物。在近半個世紀的時間里，我國的二元戶籍制度逐步形成和完備。時至今日，二元戶籍管理制度已經被公認為我國城市化和現代化的最大障礙。毫無疑問，現行戶籍制度必須進行改革。回顧建國以來我國戶籍制度形成和發展的歷史，對于我們進一步深化戶籍制度改革有著十分重要的現實意義。筆者認為建國以來我國戶籍管理制度可以明顯劃分為如下三個主要階段：

第一階段（1949-1957年），是建國初期短暫而寶貴的戶口自由遷移時期。建國前，我國不存在嚴格的戶籍管理制度，公民的遷徙是自由的。建國初期，公遷徙自由也有明確的保障。1949年9月29日中國人民政治協商會議通過的起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》第5條就把自由遷徙作為公民的11項自由權之一。1950年11月第一次全國治安工作會議召開，會議指出：“戶口工作的任務是??保證居民居住遷徙之自由，安心從事生產建設。”會議要求先在城市開展戶籍制度管理工作。

1951年7月16日經政務院批準，公安部頒布實施了《城市戶口管理暫行條例》，其目的是為了維護社會治安，保障人民之安全及居住、遷徙自由。此條例定在城市中一律實行戶口登記，這是我國第一次制定全國統一的城市戶口管理法規。

1954年9月20日第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的中華人民共和國第一部《憲法》第90條第2款明確規定“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”

1954年12月20日內務部、公安部、國家統計局發出聯合通知，要求建立農村戶口登記制度，加強人口統計工作。從此，我國對農村戶口的管理和人口統計工作提上了議事日程。

1955年6月22日國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》，它規定全國戶口管理行政工作由內務部和縣級以上人民委員會的民政部門主管，辦理戶口登記的機關，在城市、集鎮是公安派出所，在鄉和未設公安派出所的集鎮是鄉、鎮人民委員會。這個規范性文件，對我國農村戶口管理制度的建立和健全起了保障作用。

1956年2月，國務院指示，把全國的戶口登記管理工作及人口資料的統計匯總業務全部交給公安機關。從此，全國城鄉的戶口管理工作和組織機構便得到統一。

1956年3月10日，全國第一次戶口工作會議明確規定戶籍管理的三項基本任務是“證明公民身份，便利公民行使權利和和履歷義務；統計人口數字，為國家經濟、文化、國防建設提供人口資料；發現和防范反革命和各種犯罪分子活動，密切配合斗爭。”會議要求爭取在一定時期內建立一套比較系統的戶口管理制度。

總之，建國初的頭8年，我國戶籍管理制度的特點是公安部門主管城鄉戶口工作，這個時期公民的居住和遷徙是自由的，對公民遷出遷入只要求辦理手續，沒有提出嚴格限制。

第二個時期（1958-1978年），是嚴格限制戶口遷移特別是嚴格限制農民向城市遷移時期。這一時期經歷了大躍進、三年困難時期和十年文革**。戶口管理的主要特點是嚴格控制農村人口盲目流入城市，壓縮城市人口，包括精簡職工、知識青年上山下鄉、干部下放農村，大量城市人口遷往農村。出現了所謂的逆城市化運動，形成了一系列嚴格的戶籍管理制度。

建國初期我國城鄉人口流動活躍，特別是大量農民流入城市，出現了一些新問題。這本來是我國人口城市化進程中的正常現象，但當時囿于計劃經濟的僵化思想認識，政府便在1953年、1954年、1955年和1957年先后四次發出指示勸阻農民盲目流入城市，并開始改變自由遷移政策為控制城市人口規模、限制農民進城的政策。

1957年12月18日，中共中央、國務院聯合發出《關于制止農村人口盲目外流的指示》，要求城鄉戶口管理部門嚴格戶籍管理，切實做好制止農村人口盲目外流工作。農民向城市流動被稱著“盲流”即源于此。在此基礎上，1958年1月9日，第一屆全國人大常委會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第10條第2款明確規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”這標志著國家限制農民進城的二元戶籍管理制度開始以立法的形式確定下來。這一條例近半個世紀以來深深地影響著中國的每一家庭，成為新中國戶籍制度史上最重要的法規。

1958年4月，公安部根據《戶口登記條例》的規定，制定和頒發《關于執行戶口登記條例的初步意見》。

1958年9月13日，中央精簡干部和安排勞動力五人小組發出《關于精簡職工和減少城鎮人口工作中幾個問題的通知》，規定“對農村縣鎮遷往大中城市的，目前要嚴格控制。”

1961年12月9日，公安部轉發三局《關于當前戶口工作情況的報告》，要求對戶口工作進行徹底檢查整治，健全戶口管理機構。同年，公安部將農業戶數和人口數這一統計指標改為“非農業人口戶數和人數”，這使“非農業戶口”和“非農人口”成為廣泛使用和廣為人知的概念。

1962年4月17日，公安部發出《關于處理戶口遷移問題的通知》，指出：“對農村遷往城市的，必須嚴格控制；城市遷往農村的，應一律準予落戶，不要控制；城市之間必要的正常遷移，應當準許，但中、小城市遷往大城市的，特別是遷往北京、上海、天津、武漢、廣州等五大城市的，要適當控制。”

1963年以后，公安部在人口統計中把是否吃國家計劃供應的商品糧作為劃分戶口性質的標準，吃國家供應糧的戶也即城鎮居民稱作“非農業戶口”。

1964年8月14日，國務院批準公安部《關于戶口遷移政策規定》，對農村遷入城市的人口進一步實行嚴格控制。

1975年1月17日，第四屆全國人大第一次會議通過的《憲法》歷史性地去掉了關于“中華人民共和國居民有居住和遷徙的自由”的條文，這標志著我國公民的自由遷徙和居住的權利失去了憲法保障。

1977年11月，國務院批轉公安部《關于處理戶口遷移的規定》指出：“從農村遷往市、鎮（含礦區、區等。下同），由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴格控制。從鎮遷往市，從小市往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。”從此提出了中國老百姓十分熟悉的“農轉非”問題。在此后又制定了若干項具體的“農轉非”政策。公安部為貫徹上述規定，給全國各省、市、自治區下達了“農轉非”控制指標，即“每年批準從農村遷入市鎮和轉為非農業人口職工家屬人數，不得超過非農業人口數的1.5?”。從而對“農轉非”實行了政策與指標雙重控制的管理體制。“農轉非”這個新詞匯也就開始在中國大地上流行起來。

1978年3月5日第五屆全國全國人大第一次會議通過的《憲法》也沒有恢復公民的居住和遷徙自由權。

這二十年來是我國城鄉分割的二元戶籍制度正式形成和不斷完備的時期，公民的居住和遷徙自由被人為地從《憲法》中取消了，全體公民被人為地劃分為不可逾越的“農業戶口”和“非農業人口”，城鄉壁壘日益森嚴，聳立在城鄉之間的“戶籍墻”堅不可摧，二元社會結構逐步形成和凝固化。這段時期戶籍制度的最大特點是嚴格限制農民向城市遷移。

第三個階段（1979-今），是戶籍制度的逐步改革主要是小城鎮戶籍制度改革時期。1978年12月召開的十一屆三中全會標志著我國進入了改革開放的新時期。在這樣的大背景下，國家開始調整和逐步改革戶籍制度。

1980年9月，公安部、糧食部、國家人事局聯合頒布了《關于解決部分專業技術干部的農村家屬遷往城鎮由國家供應糧食問題的規定》，照顧的對象和條件是高級專業技術干部，有重大發明創造，在科研、技術以及專業工作上有特殊貢獻的專業技術干部。符合上述規定遷往城鎮落戶的人員，不受公安部門正常審批的控制比例的限制。這以后，國家除了繼續對城鎮人口增長實行嚴格控制外，對若干特殊的“農轉非”問題在政策上開始松動，先后解決了一批科技青干、煤礦井下職工、三線艱苦地區其他的職工的農村家屬遷入城市落戶問題，部分邊防海防軍官農村家屬也可以在原籍轉為城市戶口，“農轉非”的控制指標由不超過當地非農業人口的1.5?調整2?。這是我國戶籍管理制度20多年來的一次重大調整和改革。

1984年1月1日，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》決定“1984年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶。”這是我國小城鎮戶籍制度改革的最先聲。

1984年10月，國務院發出了《關于農民進集鎮落戶問題的通知》，規定凡申請到集鎮（指縣以下集鎮，不含城關鎮）務工、經商、辦服務的農民和家屬，在城鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工的，公安部門應準予落常住戶口，發給《自理糧戶口簿》，統計為“非農業人口”，并把他們納入街道居民小組進行管理，使其同集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。這是我國進行戶籍制度改革的第一個規范性的政策規定，它的歷史功績在于打破了幾十年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個缺口。自理口糧戶口的實施是我國戶籍制度的一項重大改革突破。據統計，從1984年到1986年底，在不到3年的時間里，全國辦自理口糧戶達1,633,828戶,總計4,542,988人。

1989年10月，在治理整頓的大環境下，國家又強調嚴格戶籍制度管理，國務院發出了《關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》，要求把“農轉非”納入國民經濟與社會發展計劃，對“農轉非”實行計劃指標與政策規定相結合的控制辦法。從此計劃部門介入了戶籍制度管理。

1990年國務院辦公廳轉達發國家計委等部門《關于“農轉非”政策管理工作分工意見報告的通知》，規定由中央出臺“農轉非”政策。這一時期戶口管理的特點是對“農轉非”采取政策和指標雙控的辦法，大量壓縮了“農轉非”數量。

1992年8月，在鄧小平南巡講話和十四大精神的鼓舞下，公安部擬就了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》，征求各部門和地方政府意見，開始實行“當地有效城鎮居民戶口”，同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南等十多省先后以省政府名義下發了實行”當地有效城鎮居民戶口”的通知。由于“當地有效城鎮居民戶口”的戶口簿印簽為藍色，故也稱作“藍印戶口”。這是我國戶籍制度改革的一項過渡性的具體措施。

1992年全國各地掀起了賣戶口熱潮，范圍主要集中在小城鎮，農民每人可以以4000元到數萬元不等的價格購買小城鎮戶口。1992年5月4日經國務院辦公廳同意，以公安部名義下發了《關于堅決制止公開出賣非農業戶口的錯識做法的緊急通知》，對各地賣戶口行為進行制止。據公安、金融等部門估算，1992年各地賣戶口所得金額超過100億元，有可能達200億元之巨。這充分反映了被劃地為牢控制幾十年的廣大農民對城鎮美好生活的渴望和追求。

有鑒于全國各地強烈要求改革戶籍制度的迫切愿望，1992年底，國務院正式成立了戶籍制度改革文件起草小組。1993年6月，該小組在廣泛調研的基礎上，草擬了《國務院關于戶籍制度改革的決定》，主要精神是對現行戶籍制度進行較大的改革，取消按是否吃商品糧劃分農業與非農業戶口性質的做法，廢止“農轉非”制度，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種戶口形式為基礎，以居住地登記、遷徙和暫住規定等制度為內容，以居民身份證、公民出生證為證件管理的主體，組成配套的戶籍管理制度。這本是一個順應時代發展要求、符合廣大人民群眾愿望的比較好的戶籍制度改革方案。但因為種種原因，該方案未能頒布實行。到1993年9月，根據中央關于要重視小城鎮建設的精神，國務院戶籍制度改革開始由全面改革轉向小城鎮戶籍制度為重點，著力研究關于小城鎮戶籍制度改革的方案。

1997年7月國務院批轉公安部《關于小城鎮戶籍制度改革試點方案》，規定試點鎮具備條件的農村人口可以辦理城鎮常住戶口。

1998年10月十五屆三中全會通過《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，提出了“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。于是加快發展小城鎮，改革小城鎮戶籍制度便成為各地的主流。

2000年6月13日，中共中央、國務院下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，規定“從2000年起、凡在縣級市區、縣級人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、固定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。”

改革開放20多年來，我國戶籍制度最大的特點是小城鎮戶籍制度的改革邁出了實質性步伐，但各大中城市依然維持著傳統的二元戶籍制度不變，雖然有些大中城市為吸引人才和資金，也出臺了一些條件比較高的進城落戶政策，但這些政策對廣大農民群眾來說，沒有實質性的現實意義，并且從全國來看，國家對大中城市的戶籍制度仍然沒有提上改革的日程。

作為現行戶籍制度基本法律依據的《中華人民共和國戶口登記條例》及有關戶籍政策規定，是在計劃經濟體制下形成的，它服務和迎合于傳統的僵化的計劃經濟體制的運行和發展。隨著社會主義市場經濟體制的建立，傳統的二元戶籍制度越來越不適應迅猛發展的新形勢，越來越成為我國順利推進城市化和現代化的嚴重桎梏。現行戶籍制度的核心內容是把全國人口人為地劃分為城鎮戶口和農村戶口兩大主要類型，并實行有差別的社會福利待遇政策；把戶口劃分為農業和非農業兩大戶口性質，并對“農轉非”實行嚴格控制。這在客觀上把城鄉人口分成兩個經濟利益上完全不平等的社會階層，形成了事實上的人身等級制度，限制了人口隨著經濟發展水平變化的合理流動，強化了人口對所在地區的人身依附關系，制約了人口城市化和現代化的進程，嚴重阻礙了社會主義市場經濟體制的建立和完善。

古人說得好，“流水不腐，戶樞不蠹”。我國要加快城市化和現代化進程，就必須首先使全體人民自由流動起來，確保公民的居住和遷徙自由。我國戶籍制度改革幾十年來邁不開實質性的大步子，除了我們深受長期的計劃經濟思維定勢的影響外，一個重要原因就是存在著認識上的重大誤區。一是只看到“城市病”而忽視“農村病”。其實“城市病”是一種管理問題，是可以“治療”的。真正影響中國現代化事業的不是“城市病”而是“農村病”。當前農民收入減少、農民負擔沉重、農村大量勞動力剩余、農村貧困以及生態環境的惡化等“農村病”即十分突出的“三農”問題嚴重地挑戰中國。“三農”問題也就是“農村病”的癥結在于城鄉分割的二元戶籍制度所形成的二元社會結構。二是片面強調控制大城市而發展小城鎮。從20世紀60年代以來，我國在城市化發展的道路上，一直片面強調“嚴格控制大城市規模”。1990年4月1日實施的《中華人民共和國城市規劃法》以法律形式規定了我城市化方針是“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市”。之后，小城鎮作為一個大戰略提了出來，全國普遍掀起了小城鎮建設的熱潮。考察國外城市化發展的經驗，可以得知，國外一般都是在大中城市已經發展到趨于飽和和而在城郊等地發展小城鎮以減輕大城市的壓力。我國在大中城市規模還普遍偏小的情況下，把城市化的重點放在發展小城鎮上肯定是不科學的。2000年10月11日，黨的十五屆五中全會通過的十五計劃的《建議》正式提出了“實施城鎮化戰略”，并拋棄了沿用幾十年的對大城市“嚴格控制”的做法，正式提出“大中小城市和小城鎮協調發展”。這是具有巨大創新精神和長遠意義的重大舉措，有利于我們突破傳統思維模式的束縛。三是認為放開戶籍管理將會造成社會混亂。這種擔心是沒有任何根據的。從歷史發展的長河來看，我國自古以來直到建國前都一直沒有城鄉分割的二元戶籍管理制度，建國后也一度實行自由遷自徙，歷史已經證明，并沒有因戶籍制度而造成什么大亂子。從國際范圍來看，全世界僅僅只有中國、朝鮮和貝寧三個國家實行嚴格的戶籍制度，世界上其他國家和地區都普

遍實行居住和遷徙自由，但并沒有因自由遷徙而引發什么亂子。可見我國實行遷徙自由會產生混亂的說法是站不腳的。

我國戶籍制度改革的終極目標應該是恢復和實行體公民的居住和遷徙自由。居住和遷徙自由其實也是公民的一項基本人權。1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》以及1966年12月16日通過的《聯合國人權公約》（即《經濟、社會、文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》以及《公民權利和政治權利國際公約任擇議定書》）都把公民的自由遷徙和居住作為基本人權予以確認和保障。我國政府一再聲明和強調尊重《世界人權宣言》，并于1997年和1998年先后簽署了《經濟、社會、文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》,2001年2月28日第九屆全國人大常委員會第20次會議批準了《經濟、社會、文化權利國際公約》。這充分說明我們黨和政府高度重視對人權的尊重和保障，黨的十五大就明確提出“尊重和保障人權”。因此，無論從建立社會主義市場經濟體制以及從加快我國城市化和現代化的角度來看，還是從尊重和保障人權來看，都迫切需要加快戶籍制度改革步伐。

首先，應該修改《憲法》，重新恢復和確立公民的居住和遷徙自由權。1982年12月4日第五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》雖然被稱為是我國建國以來“最好”的憲法，但由于當時處于計劃經濟體制的宏觀環境下，公民的居住和遷徙自由權沒有得到確認和恢復。現在，應該對憲法進行修改，重新確立公民的居住和遷徙自由權。同時，制定和頒布確保公民居住和遷徙自由權的《中華人民共和國戶籍法》，廢止沿用近半個世紀的《戶口登記條例》以及其他相關政策法規，取消各種戶口的差別，實行全國統一、平等的居民戶口登記制度，取消《城市規劃法》中有關控制大城市發展規模等限制規定。

其次，實行社會待遇與戶籍脫鉤的政策。取消一切附加在戶籍上的政策規定和條件，恢復戶籍的本來面目和社會功能。戶籍只應承擔對人口的社會管理職能，不應將社會待遇、社會福利作為附加條件與戶口登記和遷移掛鉤。凡是與戶籍掛鉤的糧油、就業、入學、參軍、住房、計劃生育和城鎮建設配套費等均應完全脫鉤，有關依附在戶籍制度上的一切政策法規應一律廢止。

再次，進行相應的配套改革。戶籍制度改革是一項涉及面很廣的社會系統工程，必須進行相應的配套改革。比如，廢除以戶籍為依據的城鎮就業制度，建立開放的全國統一的勞動力市場和就業制度。不管是國家機關、事業單位還是企業錄用人員，必須面向全體公民，建立公開、公平、公正的考試錄用制度。農民可以到城鎮就業，市民也可以到農村就業，甲城市公民可以到乙城市就業、乙城市公民也可以到甲城市就業。再比如，農村的土地制度應實行合理流動。必須對現行農村土地家庭聯產承包責任制實行改革。因為在現行土地制度下，農民只能對土地擁有承包權、經營權，沒有對土地進行自由交易的權利，比如以土地作為農民財產進行抵押、入股、轉讓、租賃等。農民對土地的這種殘缺式的產權制度，束縛了農民的手腳，限制了農民向城市的合理流動，不利于加快城市化進程。國際經驗表明，當城市化水平達到70%時，城鄉差別才能消除。目前全世界城市化平均水平已達到46%，發達國家均在70%-80%之間，發展中國家也在40%以上，而我國僅為30.4%,相差甚遠。我國二元分割的戶籍制度和與戶籍制度適應的土地制度等一系列限制農民的政策制度，加劇了城鄉矛盾，擴大了城鄉差別，是導致城市化滯后的一個關鍵性的因素。