第一篇：節(jié)約集約用地,促進科學發(fā)展

節(jié)約集約用地，促進科學發(fā)展

——第四期6.25土地日網(wǎng)上論壇綜述

許堅

（中國土地勘測規(guī)劃院 北京 100035）

為配合第15個全國“土地日”宣傳活動，中國土地學會與中國土地勘測規(guī)劃院在中國土地學會網(wǎng)、國土資源網(wǎng)、人民網(wǎng)房產(chǎn)頻道和中國地產(chǎn)投資網(wǎng)上，同時舉辦第四期6.25土地日論壇，主題是“節(jié)約集約用地，促進科學發(fā)展”。中國土地學會副理事長、中國國土資源報社總編輯劉允洲做主題發(fā)言。有中國土地學會和中國土地勘測規(guī)劃院的專家、基層國土資源管理人員，還有一位農(nóng)民朋友，共26人，分別就土地資源節(jié)約集約利用和耕地保護，土地資產(chǎn)管理與土地市場規(guī)范，征地制度改革與切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益等問題，發(fā)表了意見。現(xiàn)將主要觀點綜述如下：

一、土地資源節(jié)約集約利用和耕地保護

1、節(jié)約集約利用土地應注重調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

有專家認為，土地資源的稀缺性是人們節(jié)約集約利用土地的最直接動力。新加坡、日本、韓國和我國香港等土地資源相對稀缺的國家和地區(qū)，城市建設多采取高密度發(fā)展的土地集約利用模式。許多發(fā)達國家和地區(qū)在其經(jīng)濟發(fā)展從土地利用的粗放到集約利用轉(zhuǎn)變時，采取最重要的手段就是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高單位土地上的產(chǎn)出率。而當前我國一些地方得了“建設饑渴癥”、“用地饑渴癥”，總以為用地指標多多益善，占地越多發(fā)展越快，這在很大程度上是出于一種無限膨脹的盲目性。而這種盲目性又源于當?shù)仡I(lǐng)導一味追求ＧＤＰ和財政收入的沖動，其中，既有干部發(fā)展觀、政績觀上的偏誤，又有體制上的種種弊端在作怪。克服這些問題，還得綜合置措，尋找治本之策。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地資源的少投入多產(chǎn)出，目前我國地方上也有許多創(chuàng)新啟示。城市土地節(jié)約集約利用的規(guī)劃設計也是當前特別應當強調(diào)的。

有專家認為，循環(huán)經(jīng)濟的關(guān)鍵是節(jié)約和集約利用資源，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用。土地資源可持續(xù)利用與優(yōu)化配置是土地科學領(lǐng)域前沿的重要課題，近幾年土地資源優(yōu)化配置與持續(xù)利用取得了較大的進展，但研究還遠遠不夠，還須深入研究城市、城鎮(zhèn)土地集約利用的內(nèi)涵、表現(xiàn)和特征，進行土地集約利用影響因素分析，分析不同地域、不同類型城市與城鎮(zhèn)土地集約利用的特點及差異，構(gòu)建具有中國特色的小城鎮(zhèn)土地集約利用多維臨界調(diào)控理論，開展基于生態(tài)安全的土地集約利用評價導則研究，提出土地資源集約利用與生態(tài)安全綜合模式。

2、開發(fā)區(qū)管理應以用途管制為核心

有專家認為，國土資源部目前對各類開發(fā)區(qū)進行規(guī)劃審核的辦法十分嚴格，但從一些開發(fā)區(qū)的實踐來看，開發(fā)區(qū)實際用地情況與審核情況相去甚遠，嚴格的審查和審批并沒有起到控制開發(fā)區(qū)擴展的作用，上級所能見到的有關(guān)開發(fā)區(qū)面積的信息，已變成地方政府和中央政府之間一場極不嚴肅的數(shù)字游戲。建議開發(fā)區(qū)管理以用途管制為核心，對開發(fā)區(qū)土地的使用應嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途把好農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批關(guān)，并實行嚴格的土地利用計劃。

3、耕地保護應與資源環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)

有專家根據(jù)我國社會經(jīng)濟發(fā)展的總體趨勢,判斷我國未來15年耕地變化的宏觀趨勢是:2005-2010年耕地減少數(shù)量將繼續(xù)較多，2010-2020年減少數(shù)量變小，只有在2020年以后耕地減少數(shù)量才趨于平穩(wěn)。因為到2020年以后，我國工業(yè)化處于后期階段，當城市化發(fā)展到70%以后將進入到逆城市化階段，城市重建將得到重視，耕地作為綠色空間的功能將得到加強，而建設占用耕地的數(shù)量也將趨于平穩(wěn)。

有專家認為，耕地保護戰(zhàn)略應從區(qū)域之間的差異入手，與資源環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)，并進行相應的技術(shù)創(chuàng)新，才能解決區(qū)域耕地保護中存在的問題與不足。比如，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應實施以資金和技術(shù)替代稀缺的土地和勞動力的戰(zhàn)略，土地資源利用走高附加值農(nóng)產(chǎn)品出口道路。西部生態(tài)脆弱區(qū)應實施以資金、政策替代土地資源的戰(zhàn)略，提高土地資源的生產(chǎn)潛力和人口承載力，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。中部集約化農(nóng)區(qū)應實施有利于糧食集約化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、效益化的戰(zhàn)略，要在糧食生產(chǎn)方面進行政策、資金、信貸的支持，吸引東部地區(qū)資金、技術(shù)和西部地區(qū)的勞動力。

二、征地制度改革與切實保護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

1、規(guī)范征地程序應建立監(jiān)督機制 有專家認為，目前一些地方通過取消農(nóng)業(yè)戶口，撤消農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建制，建立社區(qū)居委會等方式推進城市化，并將城市化后屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的土地直接宣布為國家所有；一些地方在“城中村”改造中對于剩余的少量集體土地也采取轉(zhuǎn)地的方式直接變?yōu)閲宜小＿@種不通過土地征收而將農(nóng)民集體所有土地直接變?yōu)閲宜械淖龇ǎ炔环贤恋毓芾矸伞⒎ㄒ?guī)的規(guī)定，也不利于保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，被征土地一旦通過劃撥、出讓等方式交給用地單位使用后，征地程序即告結(jié)束。這種方式欠缺對用地單位使用土地情況的有效監(jiān)督，在實踐中容易造成土地閑置現(xiàn)象的發(fā)生。因此，有專家建議建立土地回購制度，即允許被征地單位可以依法請求購回被征土地的制度。將土地回購制度作為征地的附屬程序或補救程序，是一種有效地對土地征收進行監(jiān)督的機制，能夠有效地保護耕地、保障農(nóng)民權(quán)益和保持土地資源的可持續(xù)利用。

2、提高征地補償標準維護農(nóng)民根本利益

有專家認為，既然保護耕地已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略要求，是全國人民的安全保障之一，就沒有理由讓農(nóng)民一方做出犧牲。保護土地的農(nóng)用狀態(tài)，給國家和社會帶來了正外部性效益，但有可能造成直接權(quán)利人的經(jīng)濟損失，因此，應該采取補貼等方法鼓勵正外部性的產(chǎn)生。例如，效仿一些國家，通過政府出錢購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)的方式，使得農(nóng)民因不能將土地投向最佳利用方式而承擔的經(jīng)濟損失得到補償。

有專家認為，統(tǒng)一的征地補償標準，把高產(chǎn)值、高投入的耕地和無產(chǎn)值、無投入的荒地完全處于同一補償水平。其結(jié)果直接導致對土地投入越多、越是勤勞、對土地依賴性越強的真正農(nóng)民越吃虧。相反，對那些懶漢或因其他原因造成土地拋荒的農(nóng)民，則顯得相對便宜。實行統(tǒng)一的征地補償標準，政府所打擊的是勤勞和守法的農(nóng)民,所褒獎的是懶漢和違法者。

有專家認為，征地實際包括了土地的所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國有和土地使用權(quán)由農(nóng)民承包戶轉(zhuǎn)讓給用地單位兩個過程，根據(jù)《土地管理法》第四十六條“被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝钡囊?guī)定，征地補償費實際上就是對這兩種權(quán)利的共同補償，因此應為土地所有權(quán)人和土地使用權(quán)人所共有。

3、管好土地應重視依靠農(nóng)民 有專家認為，土地管理制度的建設要考慮行政成本和交易成本。我們放棄離土地最近、最懂得珍惜土地的農(nóng)民不依靠，卻勉為其難地完全依靠行政體系，以至于雖然付出了高昂的行政成本，但卻收效甚微，實在有舍本逐末、舍近求遠之嫌。在維護土地市場秩序中，最有資格當行政監(jiān)察員的，應該是億萬農(nóng)民。而歷史也證明，這是一條低成本、高效率的管理路徑。

三、土地資產(chǎn)管理與土地市場規(guī)范

1、加強土地資產(chǎn)管理改革現(xiàn)行土地稅制

有專家認為，目前有些地方規(guī)定城區(qū)土地實施統(tǒng)一收購儲備，但在市場經(jīng)濟條件下，政府憑什么限制原土地使用者轉(zhuǎn)讓土地？土地轉(zhuǎn)讓后政府同樣可以收取土地出讓金，為什么要限制企業(yè)自行盤活土地資產(chǎn)？有什么法律依據(jù)？等等。對這些問題，從現(xiàn)行的法律法規(guī)中確實是難以找到具體確切的依據(jù)。因此，應盡快建立土地收購儲備的法律制度。

土地稅制改革是目前大家都十分關(guān)注的問題，也是一個見仁見智的問題。有專家認為，我國的土地稅制結(jié)構(gòu)應按取得、保有、轉(zhuǎn)讓三個環(huán)節(jié)設計。土地保有稅類應包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地荒蕪稅、土地閑置稅。建議調(diào)整、完善原來的城鎮(zhèn)土地使用稅，提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，按照具體用地類型采用差別稅率，同時規(guī)定該稅要面向國內(nèi)外企業(yè)和個人征收；并新開設土地荒蕪稅和土地閑置稅。其中，對建設用地的閑置，開征土地閑置稅；對農(nóng)用土地的閑置，開征土地荒蕪稅。在征收土地閑置稅或土地荒蕪稅后，去掉土地閑置費或土地荒蕪費，以避免重復；城市房地產(chǎn)稅是對房屋課征的，應從土地稅體系中刪除，并入房產(chǎn)稅；取消固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。

2、規(guī)范土地市場發(fā)揮地價對市場的調(diào)控作用

有專家認為，我國國有土地配置已進入準市場配置與市場配置并存階段，今天商品、資金、技術(shù)、勞動力等當初不實行市場配置的資源均早已實行了市場化配置，極大地促進了社會生產(chǎn)力的發(fā)展。建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制，要求加快國有土地資源配置的市場化進程。深化土地使用制度改革，需要發(fā)揮價格機制在土地資源配置的作用。土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓，有利于充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎性作用，防治土地批租領(lǐng)域的腐敗行為，穩(wěn)定土地市場和房地產(chǎn)市場。

有專家認為，我國提出沒有登記的土地不受法律保護，但是無論在政策法律規(guī)定還是在實際管理工作中，只要有政府批文或其他合法甚至是合理（不一定合法）的憑證，即使沒有登記的土地也予以保護。這樣一來，實際上基本否定了土地登記的地位和作用。因此，應該提高土地登記的公信力，嚴格按照中發(fā)（1997）11號文件的規(guī)定：沒有登記的土地轉(zhuǎn)讓，按非法轉(zhuǎn)讓處理。

有專家認為，開展城市土地價格調(diào)查，建立全國城市地價動態(tài)監(jiān)測體系，不僅是市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，也是深化我國城市體制改革的必然選擇，有利于及時、準確地反映土地市場行情，充分發(fā)揮土地價格對土地利用的調(diào)控作用，更是實現(xiàn)土地信息社會化服務的需要。因此，應進一步完善城市土地價格動態(tài)監(jiān)測分析制度，逐步建立城市土地價格調(diào)查與地價動態(tài)監(jiān)測的長效機制。

3、實行依法行政應注意推行政務公開

有專家認為，政務公開既有利于提高辦事效率，又能增強透明度，防止外界不正當干預，因此，各地在推進依法行政時應注意推進政務公開。而土地政務公開的內(nèi)容主要包括：（1）土地資源配置公開。經(jīng)營性項目用地，一律進入公開市場。政府處置土地資產(chǎn)，有條件的一律實行招標、拍賣；沒有條件的，應在公開市場上掛牌；（2）辦事程序、標準和結(jié)果公開。應注意凡與行政管理相對人密切相關(guān)的事項都要公開；（3）政務信息公開。如土地利用總體規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定和調(diào)整、土地使用權(quán)處置結(jié)果、土地登記等，以及有關(guān)土地的規(guī)章和政策都應公開；（4）有關(guān)服務公開。如涉及有利于保護土地權(quán)利人合法權(quán)益，保證交易安全的單位或個人信息都應公開；（5）收費公開。如土地資源管理部門代為國家收繳的有關(guān)費用，必須將收費項目、標準、范圍和依據(jù)向社會公示。

注：本文刊載于《地政月報》2005年第9期。

第二篇：節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

土地資源問題關(guān)系經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系民族的生存根基和國家長遠利益。人多地少是我國的基本國情，國家目前實行最嚴格的土地管理政策，嚴格保護耕地資源，分配的用地指標非常有限，土地供需矛盾非常突出。在這種情況下，要實現(xiàn)保護耕地和保障發(fā)展雙贏，必須集約利用土地。胡錦濤總書記指出，要按照建設節(jié)約型社會的要求，積極探索建立國土資源管理的新機制，節(jié)約集約使用土地，切實保護耕地特別是基本農(nóng)田。溫家寶總理在十屆人大五次會議上所作的政府工作報告中強調(diào)，節(jié)約集約用地不僅關(guān)系當前社會經(jīng)濟發(fā)展，而且關(guān)系國家長遠利益和民族生存根基。可以說，集約用地是當前事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的一個非常重要的課題。

一、萊蕪市土地利用現(xiàn)狀及存在問題分析萊蕪市地處魯中山區(qū)，面積 2246平方公里，人均耕地只有 0.82 畝，低于全國、全省平均水平，接近聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均 0.8 畝的警戒線，是全省人均耕地最少的市之一。萊蕪市土地供需矛盾突出，但萊蕪市目前土地粗放利用的問題卻很嚴重，土地集約利用還有很大差距。

（一）城鎮(zhèn)建設用地現(xiàn)狀2006 年，萊蕪市區(qū)占地總面積 54.76平方公里，人口 124.8 萬，人均建設用地面積 136.2平方米。萊蕪市鎮(zhèn)駐地占地總面積 20.5平方公里，人均建設用地面積 157.7平方米。總體來看，萊蕪市城鎮(zhèn)人均占地面積 141.4平方米，比省政府規(guī)定標準 110平方米高出 28.5%.通過以上對比可以看出：萊蕪居住用地和工業(yè)用地占建設用地的比例明顯偏大，土地利用強度明顯偏低。土地利用強度是評價土地集約利用水平的重要標準，主要以建筑密度和建筑容積率為評價指標。根據(jù)對萊蕪市區(qū) 4 個街道 83 個街坊 22480 宗地的匯總統(tǒng)計分析，從平均建筑密度來看，市區(qū)（城鎮(zhèn)）平均建筑密度為 12.78 ％，根據(jù)城市規(guī)劃要求，城市建筑密度應控制在 35% 左右，萊蕪市市區(qū)建筑密度較其低 22.22%，由此可見，萊蕪市市區(qū)土地平面利用率較低。從平均建筑容積率來看，市區(qū)平均容積率為 0.23，較全國平均建筑容積率水平0.34 尚有一定差距，這表明樓層較低，土地的空間利用率不高。

（二）農(nóng)村居民點用地現(xiàn)狀萊蕪市農(nóng)村居民點人均用地普遍偏高，村莊占地面積大，集約化水平低。據(jù)調(diào)查，萊蕪市農(nóng)村居民點用地 222298 畝，農(nóng)村居民約 83.4 萬人，人均 177平方米，超過省政府規(guī)定的農(nóng)村人均建設用地 100平方米的標準，更遠遠超過無錫市 30平方米的標準。

（三）園區(qū)用地現(xiàn)狀目前，萊蕪市有 3 個省級開發(fā)區(qū)，土地集約利用水平普遍較低，在土地使用效率和投資強度上，遠遠落后于先進城市。萊蕪市開發(fā)區(qū) 2001-2006 年固定資產(chǎn)總投資 530 億元，同期供應土地 70305 畝，畝均固定資產(chǎn)投資 75.39 萬元，遠低于省政府規(guī)定的高新區(qū) 160 萬元 / 畝和高新區(qū)外 100 萬元 / 畝以上的標準。

從投資強度看，國家規(guī)定省級開發(fā)區(qū)的投資強度應該在每畝 160 萬元以上，而萊蕪市投資強度最高的鋼城開發(fā)區(qū)每畝僅 70 萬元，低的不到 50 萬元，省級開發(fā)區(qū)之外的園區(qū)有的不足 10 萬元。江蘇省昆山出口加工區(qū)，每畝土地投資強度 600 多萬元，是萊蕪市的 10-20 倍。從產(chǎn)出效益看，2005 年，萊蕪市開發(fā)區(qū)畝均產(chǎn)出效益 33 萬元，而江蘇省昆山出口加工區(qū)高達 1200 多萬元，無錫市新加坡工業(yè)園每畝年產(chǎn)出效益近700 萬元，分別是萊蕪市的 36 倍和 21 倍。從用地看，2005 年以來，諸暨市推行“零增地技改”，企業(yè)技改投資 30 多億元，沒有新占一分耕地；紹興市實施“零土地技改”和“無土地招商”；寧波一個開發(fā)區(qū)投資 1000 多個億，基本沒有新占地。而萊蕪市平均每年新增建設用地 5000 畝左右。從廠房看，先進地區(qū)的開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)廠房一般在 3-4 層，高的達到十幾層，萊蕪市幾乎全部為單層廠房。以上對比分析表明，萊蕪市各開發(fā)區(qū)在很大程度上存在粗放式經(jīng)營土地的現(xiàn)象，土地資源利用率較低，但同時也說明萊蕪市開發(fā)區(qū)內(nèi)土地內(nèi)涵挖潛、盤活存量的再利用潛力很大。

（四）萊蕪市土地粗放利用的原因分析一是觀念認識問題。節(jié)約集約用地的意識尚未全面樹立，亂占濫用土地的根本動因尚未消除，“重利用、輕節(jié)約、輕效率”的思想比較突出，認為只要發(fā)展了，什么問題都解決了，分離了發(fā)展與節(jié)約集約用地的關(guān)系。部分“假項目、真投機”的用地者騙取土地，造成土地閑置；“小項目、大用地”現(xiàn)象較多，嚴重浪費土地資源。在用地安排時，選址較隨意，影響了規(guī)劃的法律效力，土地利用結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象比較突出。二是用地規(guī)劃布局不合理。郊區(qū)、城鎮(zhèn)沿著對外交通要道兩側(cè)向外蔓延，路邊廠、路邊店應運而生，基礎設施建設難以配套，從而導致了規(guī)劃布局紊亂，造成用地結(jié)構(gòu)不合理。用地偏重于外延發(fā)展，內(nèi)涵挖潛不夠，集約利用程度低。空間分布存在以下問題：工業(yè)未向園區(qū)集中，分布散亂、數(shù)量多、規(guī)模小、空置、閑置較多，集聚效應差；商業(yè)用地利用程度低，對周邊輻射能力弱；許多工業(yè)用地和居住用地混雜在一起，使得公用設施用地、道路廣場用地、綠地等所占比重偏低，影響了區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是政策法規(guī)規(guī)定的缺失不利于節(jié)約集約用地，項目用地監(jiān)管難度大。目前，國家對各類項目用地均核定了投資強度、容積率等控制指標，只有達到規(guī)定要求的才能辦理用地手續(xù)，達不到要求的不予審批土地或核減用地規(guī)模。但由于缺乏統(tǒng)一的后置驗收管理辦法，很難對項目用地形成有效監(jiān)管。萊蕪市自主制定的項目竣工核查制度也存在是否合規(guī)、是否加重企業(yè)負擔的顧慮，對核查不合格的企業(yè)如何處置等問題也缺乏硬性規(guī)定。節(jié)約集約用地工作還沒有作為一項硬指標列入地方黨委、政府的考核內(nèi)容，難以調(diào)動積極性。四是農(nóng)村居民點規(guī)劃滯后，管理不到位。農(nóng)村居民點布局分散，建設用地數(shù)量大，粗放利用現(xiàn)象普遍。農(nóng)民日漸富裕，住房建設不斷升溫，而且普遍建新不拆舊，一戶多宅現(xiàn)象明顯，并且建房時求大求寬。主要原因是規(guī)劃滯后，審批監(jiān)管不到位。據(jù)了解，萊蕪市目前編制了村莊規(guī)劃的不足 200 個，其余大部分村莊歷史上從來沒有過村莊規(guī)劃，用地審批、監(jiān)管無據(jù)，導致村莊建設的隨意性和布局的短期性，多以自發(fā)的“滿天星”的形式散亂布局；也導致了村莊用地管理部分失控，亂占濫建現(xiàn)象時有發(fā)生。有些村兩委班子成員誤認為農(nóng)村集體土地由村兩委說了算，出現(xiàn)了隨意安排的現(xiàn)象，導致了違法占地的大量發(fā)生。五是用地單位節(jié)約用地意識不強，甚至圈占土地投機謀利。企業(yè)普遍存在節(jié)約用地意識不強的現(xiàn)象，沒有堅持高容積率、高密度的節(jié)約集約用地原則，廠房兩層以上的很少，大部分企業(yè)廠房為單層，盲目求大，低效利用、閑置浪費土地嚴重。從工業(yè)企業(yè)用地來看，不少工業(yè)用地布局分散、寬打窄用、優(yōu)地劣用，單位面積土地產(chǎn)能小，低效利用問題突出。有些項目為多占用土地，在申請立項時，隨意夸大，虛報投資額，實際投資難以到位。一些停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)、資不抵債的企業(yè)，其土地資產(chǎn)也未進行盤活。有的項目因企業(yè)建廠比較早，一直沒有較好發(fā)展，造成低效用地。

二、萊蕪市土地集約利用潛力分析1、城鎮(zhèn)建設用地潛力分析萊蕪市去年對東至博萊高速公路和磁萊鐵路，西至西內(nèi)環(huán)路，北至辛大鐵路以北，南至牟汶河以北包括高莊街道辦事處部分駐地在內(nèi)的 64.44平方公里土地進行了潛力分析。評價區(qū)的土地利用潛力類型見下表：

總體分析，評價區(qū)共有 2456.83 公頃低度利用土地和未利用地，土地利用潛力很大。萊蕪市共有城中村 69 個，占地 22388.02 畝，人均 190 多平方米。“城中村”多為平房，容積率在 0.5 以下（一般住宅小區(qū)容積率在 1.2 以上），土地利用率較低。如果按 110平方米 / 人安置，可騰出土地 4669 畝。鎮(zhèn)駐地也多為平房，容積率不到 0.2，如果建樓房，容積率達到 0.8 以上，至少可騰出 1538 畝土地。2、農(nóng)村居民點用地潛力分析目前來看，建設用地挖掘的最大潛力在村莊。萊蕪市農(nóng)民建設住房普遍求大求寬，宅基地面積大多超過規(guī)定標準，土地浪費嚴重。如果將當前的人均 177平方米降到 100平方米，全市可騰出土地 96322 畝。如果能夠全部實現(xiàn)小區(qū)化建設安置，按照國家最高人均住宅面積指標 28平方米 / 人計算，需要 35026 畝土地進行安置，加上必要的綠化、廣場、道路等配套設施（24平方米 / 人），還需要 30023 畝土地，共能置換出建設用地指標 157249 畝，相當于省分配萊蕪市近100 年的指標總數(shù)。3、園區(qū)用地潛力分析萊蕪市三個開發(fā)區(qū)目前的面積約 14平方公里，平均投資強度是 65 萬元 / 畝，如果達到國家、省規(guī)定的投資強度 160 萬元 / 畝，全市的開發(fā)區(qū)可節(jié)約土地 8.4平方公里。以設立時間較長、發(fā)展較為充分的高新區(qū)為例，現(xiàn)已建成總面積 8143.07 畝，其中工業(yè)面積 6596.18 畝，固定資產(chǎn)投資額 44.5 億元，平均投資額度為 67.46 萬元 / 畝。如果投資強度按 160 萬元 / 畝計算，可節(jié)約土地 3815 畝。4、工礦企業(yè)用地潛力 萊蕪市獨立工礦面積 64390.2 畝，30% 以上項目用地不同程度地存在土地低效利用或荒蕪閑置問題，個別項目閑置荒蕪面積達 80% 以上。經(jīng)調(diào)查，獨立工礦閑置及廢棄地面積 7039 畝，低效利用面積 8466.7 畝。主要有兩個方面的資源可以挖掘：一是廢棄礦坑。萊蕪市境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，由于過去亂采濫挖礦產(chǎn)資源，造成了大量的廢棄礦坑。這部分大約有 3000 畝的用地潛力，利用難度較大，但通過廢棄地整理，可以直接安置項目，也可以置換到園區(qū)內(nèi)安置項目。二是工礦廢棄地。目前全市工礦廢棄地有 2000 多畝可以直接利用。

三、促進土地集約利用的對策研究土地有限，用法無窮；資源有限，發(fā)展無限。要突破萊蕪市新一輪發(fā)展的土地供應“瓶頸”，充分發(fā)揮有限的土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載和支撐作用，必須堅持“嚴控增量、盤活存量、管好總量、集約高效”的原則，走出一條節(jié)約挖潛、集約利用的新路子。

（一）就制度建設來看，當前必須要盡快完善土地節(jié)約集約利用考評體系科學的考核評價體系可以形成節(jié)約集約利用資源的正確導向。去年 12 月份，萊蕪市下發(fā)了《關(guān)于建立節(jié)約集約用地考核評價制度的通知》，并在全市范圍內(nèi)首次對 4 個園區(qū)、17 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）開展了節(jié)約集約用地考評，這標志著萊蕪市土地節(jié)約集約利用考評體系初步建立。今年年初，省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于健全推動科學發(fā)展促進社會和諧考核監(jiān)督體系的意見（試行）》，首次在全省層面上將耕地保護責任和土地節(jié)約集約利用工作列入黨政領(lǐng)導干部考核指標體系。但是，土地節(jié)約集約利用考評工作畢竟是一項新生事物，需要在制度和實踐上不斷充實完善。當前，要把土地節(jié)約集約利用列入黨政領(lǐng)導干部考核指標內(nèi)容工作落到實處，嚴格對各級黨委、政府的考核，明確主要領(lǐng)導是第一責任人，分管領(lǐng)導是直接負責人，一級抓一級，橫向到邊，縱向到底，改變干部考核只看 GDP 增長，忽視節(jié)約集約用地，造成耕地大量被占用和浪費土地的現(xiàn)象。要完善相應的獎懲機制，定期通報，并運用土地集約利用評價結(jié)果與建設用地指標相掛鉤，凡是未達到標準的地區(qū)，不得繼續(xù)擴大用地規(guī)模，并停止下達新增用地指標，以推動土地的集約利用，促進人們增強耕地保護意識。

（二）就經(jīng)濟制約方面來看，要建立和完善集約用地的利益約束機制。一是要加大土地稅費征收力度。這是治本之策。要加重用地稅賦，加大征收力度，對單位和個人占用和浪費大量土地資源從經(jīng)濟上進行約束，逼迫閑置低效用地者自動節(jié)約用地。要按照新標準開征城鎮(zhèn)土地使用稅，嚴格稅費征收政策和標準，堵塞稅費流失漏洞，依法加強征管，做到應收盡收，充分發(fā)揮出土地稅費對土地集約利用的杠桿調(diào)節(jié)作用。要提高耕地占用稅標準，遏制新增建設用地擴張和利益沖突。二是建立土地收益基金制度，控制各級政府使用土地收益的規(guī)模。國有土地收益不得在當期全額支出，從而控制基本建設規(guī)模，防止重復建設，并建立起地方政府在任期內(nèi)對土地資源合理利用和配置的經(jīng)濟約束機制。三是完善土地產(chǎn)權(quán)制度，按照“歸屬清晰”的要求，在堅持土地公有制的前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實現(xiàn)方式。盡快完善土地確權(quán)登記制度，將國家土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)落到實處，特別是要注重加強對集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的保護，減少和杜絕隨意征占農(nóng)民集體土地的現(xiàn)象。四是強化市場配置土地的基礎性作用。要縮小劃撥用地范圍，擴大招拍掛范圍，明確界定非營利項目，將經(jīng)營性的基礎設施用地和不符合劃撥條件的存量劃撥用地納入有償使用范疇，并推進集體建設用地入市流轉(zhuǎn)。同時，要加大信息公開力度，對土地供應計劃、供地政策、出讓公告、出讓結(jié)果等進行公示，引導理性投資，發(fā)揮市場信息對盲目投資、無序用地的“警示”作用。

（三）就規(guī)劃管理方面來看，要以國土利用規(guī)劃為基礎，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類專項規(guī)劃。一是制定土地集約利用規(guī)劃，開展土地集約利用標準建設。規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約。土地集約利用規(guī)劃是引導土地集約利用的重要指導方針，因此必須認真制定和利用規(guī)劃，注重規(guī)劃的科學性和可操作性，開展土地集約利用標準化建設，將當前利益和長遠利益結(jié)合起來，在嚴格控制建設用地發(fā)展規(guī)模的同時又給城市發(fā)展留有余地，促進經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。具體來說，就是在建設用地總量一定的條件下，保證土地結(jié)構(gòu)合理，力求功能布局結(jié)構(gòu)高效，根據(jù)不同地塊的用地性質(zhì)、用地規(guī)模、環(huán)境容量、交通條件等評價因素綜合確定有關(guān)控制指標的幅度范圍。二是優(yōu)化土地布局，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)。土地布局合理和結(jié)構(gòu)優(yōu)化是土地集約利用的必要條件，借鑒日本國土綜合開發(fā)規(guī)劃、歐洲空間規(guī)劃及先進省、市的成功經(jīng)驗，以土地利用規(guī)劃為基礎，以土地利用為調(diào)控主體，整合與土地利用相關(guān)的規(guī)劃，強化區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、基礎設施建設的土地利用空間控制作用。加快形成節(jié)約集約用地的“倒逼機制”，即推進土地利用“三集中”政策：工業(yè)向開發(fā)區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、住宅向社區(qū)集中。加大閑置土地處理力度，加大土地供應調(diào)控力度，優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)。規(guī)劃工業(yè)用地布局，將企業(yè)適當集中，以便形成規(guī)模效益和集聚效應，將收回的批而未用地、閑置工業(yè)用地納入新的規(guī)劃范圍，將土地利用效率低的中小企業(yè)編入置換規(guī)劃，使分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中小企業(yè)逐步向工業(yè)集中區(qū)靠攏。規(guī)劃農(nóng)村建設用地，對村莊改造進行可行性分析，組織實施合村并點（村莊改造）工程、城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點工程，逐步使農(nóng)村建設用地向城鎮(zhèn)集中，促進城、鎮(zhèn)、村用地布局的優(yōu)化調(diào)整。

（四）就審批監(jiān)管方面來看，要嚴格建設用地審批管理。江蘇省無錫市建立了建設項目預審評估制度、嚴格土地利用跟蹤檢查制度，采取經(jīng)濟、法律、行政和媒體監(jiān)督等多種手段，實現(xiàn)對全市用地情況的全程監(jiān)管。就萊蕪市來說，要強化下列監(jiān)管措施：一是嚴格審批程序、從源頭上把好關(guān)，確保項目投資強度。在建設項目用地預審和供地審批審查時，堅持以項目定用地、以投資額定用地量。對原有企業(yè)用地達不到集約利用標準的，不允許申請新增企業(yè)用地。新上的項目要充分利用現(xiàn)有閑置土地、廢棄地和荒地；對新占地的項目要提高科技含量，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，對新上項目建二層以下廠房的（工藝特殊要求除外）原則上不予供地。二是加強批后管理。建立項目用地竣工驗收制度。在項目建設竣工投產(chǎn)后，由國土、發(fā)改、建設、審計、規(guī)劃、財政等部門聯(lián)合對項目建設規(guī)定的指標進行檢查驗收，凡是規(guī)劃建設條件未達到標準的不得通過驗收，并核減本地區(qū)的建設用地指標。對達不到投資強度的要限期追加投資，到期仍達不到的要依法收回。要把土地利用率、容積率、項目用地指標定額等作為執(zhí)法監(jiān)察的重要內(nèi)容，組織有關(guān)部門加大監(jiān)督檢查力度。三是要加強招商引資用地管理。招商引資要盡量以現(xiàn)有企業(yè)和現(xiàn)有存量建設用地為載體。對確需新占地的項目要提高科技含量，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，達不到節(jié)約集約用地要求的不享受獎勵政策。

（五）就挖潛途徑來看，要大力推進土地復墾特別是村莊改造。對不再使用的建設用地進行復墾，是合理利用土地的重要方面。當前要集中各方面的人力、物力、財力，保證土地復墾工作開展。美國、澳大利亞、加拿大等發(fā)達國家的土地復墾率達到了 50% 以上，關(guān)鍵就在于他們建立了一套較為完善的土地復墾制度。萊蕪市也應盡快制定和頒布土地復墾操作的法規(guī)細則，對土地復墾工作的全過程以及復墾后的各環(huán)節(jié)進行動態(tài)追蹤，保證復墾質(zhì)量，使復墾工作科學有序進行。同時，要規(guī)范土地復墾投資行為。明確土地復墾投資單位擁有復墾土地的優(yōu)先使用權(quán)，調(diào)動復墾者的積極性。同時，要建立嚴格的土地復墾技術(shù)標準。萊蕪市土地類型多種多樣，使得不同礦區(qū)土地破壞類型多樣，開展土地復墾就需要使用不同的復墾技術(shù)。復墾技術(shù)采用是否正確，是決定能否實現(xiàn)預期復墾效果的關(guān)鍵。萊蕪市要根據(jù)工礦區(qū)的破壞程度、土地類型等實際，因地制宜，研究制定技術(shù)標準和規(guī)范，提高土地復墾質(zhì)量標準。穩(wěn)妥有序地推進村莊改造，是萊蕪市挖掘土地利用潛力的重要途徑，也是節(jié)約集約利用土地的迫切需要。一是要加強村莊規(guī)劃和建設管理。要結(jié)合萊蕪市村莊實際，盡快編制覆蓋全市的村莊規(guī)劃，規(guī)劃要做到功能齊全、規(guī)模適度、布局合理、用地集約。二要加大合村并點力度。按照規(guī)劃要求，縮并自然村、建設中心村、整治“空心村”，依法界定農(nóng)戶建設用地面積，提高土地利用效率。要制定切實可行的改造方案，分階段、分層次進行，先行試點，積累經(jīng)驗，逐步推廣。對經(jīng)濟較發(fā)達、建房農(nóng)戶較多的村莊，鼓勵建設多層住宅。三是加大農(nóng)村土地管理力度。嚴格宅基地審批管理，堅持按規(guī)劃、按計劃、按程序、按權(quán)限依法審批，確保村莊依法用地。

（六）就保障措施來看，必須加大執(zhí)法和宣傳工作力度。集約用地涉及面廣，牽扯部門多，是個系統(tǒng)工程，需要全社會統(tǒng)一認識，積極參與，共同努力。各級政府特別是相關(guān)執(zhí)法部門要堅持依法行政，加大執(zhí)法力度，嚴肅查處非法占地行為，對情節(jié)嚴重、涉嫌犯罪的，法院、檢察院等部門要積極配合、依法處理。人大、政協(xié)等部門要充分發(fā)揮職能作用，把節(jié)約集約用地、查處違法用地作為監(jiān)督評議的重要內(nèi)容，加強監(jiān)督。報社、電臺、電視臺等媒體要積極開展形式多樣的宣傳活動，普及集約用地知識，宣傳集約高效利用土地資源的先進典型，揭露和曝光浪費土地資源的行為和現(xiàn)象，努力形成“集約用地光榮、粗放用地可恥、違法違紀嚴懲”的氛圍，增強全社會的土地資源憂患意識和節(jié)約用地的責任意識，使節(jié)約集約用地成為全社會的自覺行為。

第三篇：堅持集約用地 促進科學發(fā)展

堅持集約用地

促進科學發(fā)展

XX市國土資源局

XX東臨上海，西接XX，地處長三角核心地區(qū)，人多地少，土地資源尤為寶貴。近年來，我市堅持以科學發(fā)展觀為指導，通過科學規(guī)劃，合理布局，積極統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護資源的關(guān)系，充分發(fā)揮土地資源的利用空間和潛在價值，大幅度提高土地利用效率和產(chǎn)出效益，走集約化發(fā)展的道路，實現(xiàn)了土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。可以說，XX經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的過程，是土地從“平面資源”到“空間資源”的認識深化過程，是集約用地觀念從“要我集約”到“我要集約”的思想轉(zhuǎn)變過程，也是集約用地投資措施從“單一投資強度控制”到“既看投資強度，又看產(chǎn)出效益的多元化控制體系”的完善過程，更是XX市集約用地水平不斷提高的過程。

一、XX市實行集約用地的背景及歷程

近年來，市委、市政府針對XX實際提出了節(jié)約集約用地的思路，并進行了有益的探索和實踐。回顧XX市集約用地的歷程，主要經(jīng)歷了以下三個不斷完善深化的階段：

1．確立投資強度發(fā)展理念。2002年，在對全市1800多家工業(yè)企業(yè)用地狀況進行調(diào)研的基礎上，推出一個以單位土地面積投資額為杠桿的“5432”集約用地機制，又先后于2004年（提高到“6543”）和2008年（提高到外資不少于55萬美金，內(nèi)資不少于400萬人民幣）三次提高投資強度標準，明確以投資強度為主要內(nèi)容的招商引資工作要求，從而有效地控制了企業(yè)用地規(guī)模，提高了土地利用率。

2．推行“三集中”發(fā)展模式。2003年以來，我們進一步強化規(guī)劃的導向作用，科學制定產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，大力推行“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中”的發(fā)展模式，特別是將農(nóng)村1437個居民點按照集中居住的原則全面規(guī)劃，確定合并集中為173個農(nóng)村新型社區(qū)，從而使土地資源得到整合，用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，集聚效應得到顯現(xiàn)。

3．建立“八個度”用地機制。2006年，在反復實踐、總結(jié)經(jīng)驗的基礎上，形成了“項目投資有強度、配套用地有限度、企業(yè)廠房有高度、土地開發(fā)有進度、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有梯度、盤活存量有力度、土地整治有深度、市場化運作有透明度”等“八個度”的集約用地機制，并在實踐中得到不斷豐富和完善，走出了一條集約用地的科學發(fā)展之路。

二、XX節(jié)約集約用地的經(jīng)驗做法

1．企業(yè)投資要有強度。以投資強度為手段控制企業(yè)用地規(guī)模，是集約化利用土地資源的一項有效措施。2004年國務院28號文件下發(fā)后，我市進一步提高投資強度定額標準，從2002年最初提出的“5432”調(diào)整為“6543”，即：外資工業(yè)項目投資強度XX出口加工區(qū)每畝不得低于60萬美元、XX開發(fā)區(qū)每畝不得低于50萬美元、各鎮(zhèn)配套區(qū)每畝不得低于40萬美元。民營企業(yè)工業(yè)項目每畝總投資不得低于250萬元人民幣。凡不符合上述用地定額標準的項目，在建設用地預審時一律核減用地規(guī)模，有效地提高了土地的利用率。2008年，全市外資平均投資強度達到了58.98萬美元/畝，內(nèi)資平均投資強度達到了430.33萬元/畝。2009年1—9月份全市外資平均投資強度達到了59.8萬美元/畝，內(nèi)資平均投資強度達到了501萬元/畝。同時，對投資規(guī)模在500萬美元以下的外資工業(yè)項目、2000萬元人民幣以下的民資工業(yè)項目，不單獨供地，鼓勵進駐原創(chuàng)型企業(yè)基地，租賃標準廠房取得生產(chǎn)經(jīng)營場所。全市規(guī)劃建設了八大原創(chuàng)型基地，吸收過去工業(yè)小區(qū)和創(chuàng)業(yè)“孵化器”的長處，建設標準廠房、提供公共配套設施和統(tǒng)一的管理和服務，推出規(guī)劃一體化、工廠立體化、公共服務社會化的原創(chuàng)型經(jīng)濟發(fā)展新載體。

2．配套用地要有限度。第一，在符合城市總體規(guī)劃，不影響城市景觀、城市消防、城市生態(tài)的前提下，適當提高容積率和建筑高度，提高土地空間利用率。自2005年下半年起工業(yè)項目的容積率要求從0.6提高到0.8以上，建筑系數(shù)從30%提高到50%，工業(yè)項目所需行政辦公以及生活服務設施用地面積不得超過總用地面積的7%，建筑面積不得超過總建筑面積的15%。對容積率偏低、綠化率偏高的現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)，鼓勵業(yè)主經(jīng)規(guī)劃審批后在原廠房上加層，或利用廠區(qū)內(nèi)的綠化用地、空地建造廠房。第二，嚴格控制企業(yè)在廠區(qū)范圍內(nèi)建造員工宿舍樓和中層管理干部住宅。對投資額超過5000萬美元或外來打工人員超過3000人以上的大型企業(yè)確需在廠區(qū)內(nèi)建造的宿舍樓和住宅，須報經(jīng)市人民政府批準，但不得以任何形式銷售，相關(guān)部門不予單獨分割發(fā)放證照。不符合在廠區(qū)內(nèi)建造的，由開發(fā)區(qū)、各鎮(zhèn)統(tǒng)一規(guī)劃、合理布點、集中建設，用于安置企業(yè)員工。第三，對具體建設項目的綠化控制指標適當下調(diào)，由市規(guī)劃行政主管部門在審批規(guī)劃設計方案時嚴格控制，不允許在工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或工業(yè)項目用地范圍內(nèi)建造“花園式工廠”。

3．地上建筑要有高度。鼓勵企業(yè)用地向空中發(fā)展，對企業(yè)建造多層廠房的，第二層減半收取基礎設施配套費，第三層起免收基礎設施配套費。對于一些不符合集約用地標準的老企業(yè)，通過增資或收地的形式提高集約用地水平。與此同時，企業(yè)對于土地的使用理念也發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，紛紛向上爭取“空中優(yōu)勢”，很多廠房都在三層以上。像XX先創(chuàng)電子有限公司，廠區(qū)占地面積為7.2萬平方米，建筑總面積為14.4萬平方米，層高達到5層，容積率達到2.0。2009年，我市開始探索地下空間的開發(fā)利用，通過招拍掛方式成功出讓了兩幅地下空間建設用地使用權(quán)，并將出臺專門的政策文件規(guī)范地下空間的管理。通過向“空中”、“地下”要地，提高土地利用率。

4．土地開發(fā)要有進度。為確保有限的土地資源得到最充分、最有效的開發(fā)利用，我市實行建設用地的全程管理，明確開發(fā)進度，避免了土地資源的閑置和浪費。第一，加強用地預審，從源頭上把好集約用地關(guān)。明確各類建設規(guī)劃方案必須經(jīng)市政府批準后方可組織實施；各類項目建設用地必須向市規(guī)劃、國土部門預報，由規(guī)劃部門審定項目選址，國土部門核定用地面積后供地，有效地規(guī)范用地秩序。第二，實行建設用地全程監(jiān)管。對所有簽約項目，都需在合同中明確項目開工的時限和進度。對已經(jīng)供地的建設項目，建立用地跟蹤管理制度，定期查驗，隨時了解每宗建設用地的建設進度和用地情況。從2006年10月份開始，對新批工業(yè)項目在取得土地使用權(quán)后三個月內(nèi)未動工的發(fā)預告書，滿6個月仍未動工的，將報市政府審批收回土地使用權(quán)，采取切實措施，提高土地利用率。

5．村莊整理要有深度。隨著工業(yè)化、城市化的加快推進，全市農(nóng)村每年都有大量農(nóng)戶需要動遷。在實際操作中，我們把農(nóng)民動遷工作與村莊整理、小城鎮(zhèn)建設、現(xiàn)代化示范村建設和集約用地有機結(jié)合，我市從2002年開始，凡在城市化建設和工業(yè)項目建設過程中，涉及農(nóng)民宅基地動遷的，我們不再安排獨家宅基地，而是統(tǒng)一建設高標準的多層公寓小區(qū)，實行“拆一補一”的安置辦法。通過動遷安置，一是改變了農(nóng)村“臟、亂、差”的局面，完善了配套設施，提高了農(nóng)民生活質(zhì)量，同時，還避免了在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)“二次動遷”；二是一戶農(nóng)民一般可以補償?shù)?～3套商品公寓房，可以住，可以賣，還可以出租，既有長期的房屋租金收入，又有一次性的房屋出售收入，促進農(nóng)民增收致富；三是通過村莊整理，節(jié)約了大量的土地資源。據(jù)調(diào)查測算，全市農(nóng)村平均每戶宅基地面積（包括公共用地和失去利用價值的邊角地等）約為0.8畝，通過建設農(nóng)民動遷小區(qū)集中進行安置，平均每戶用地僅為0.3畝左右，每戶可節(jié)約用地0.5畝左右，節(jié)地率達到62.5%以上，近幾年節(jié)約土地2萬多畝。

6．產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要有梯度。土地的集約利用首先需要土地利用結(jié)構(gòu)的合理，要與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來，尋求區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地資源的合理配置。第一，強化規(guī)劃的導向作用，科學制定產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。通過提高供地門檻，對投資規(guī)模、項目、區(qū)位的引導，促進土地利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理布局，提升了產(chǎn)業(yè)層次，推動經(jīng)濟建設逐步轉(zhuǎn)向高技術(shù)、高品位的軌道。通過強化土地供應管理，合理安排二、三產(chǎn)業(yè)供地，有效推進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2008年與2001年相比，第二產(chǎn)業(yè)項目供地面積占比下降22個百分點，第三產(chǎn)業(yè)項目供地面積占比上升14個百分點，產(chǎn)業(yè)供地結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。第二，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提高土地集約利用程度。2003年以來，我局與省社科院先后聯(lián)合開展了《XX實現(xiàn)“兩個率先”與土地保障戰(zhàn)略》和《XX市土地集約利用和可持續(xù)發(fā)展》方面的課題研究，通過對全市1800多家現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，開展了從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、進一步整合產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局的角度，提出了提高產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集聚程度的政策建議，為實踐工作提供了寶貴的理論依據(jù)。實踐中，我們積極通過政策引導，重點發(fā)展電子及通訊設備制造業(yè)等投資密度大、土地集約利用程度高的行業(yè)，有計劃地把那些投資強度低、占用土地多、排放量大的勞動密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移出去，騰出空間發(fā)展更高層次的產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進一步提高土地利用率和產(chǎn)出率。

7．盤活存量要有力度。為確保土地資源的高效利用，近年來，我們加大了閑置土地的處置力度。一方面，通過征收土地閑置費，督促企業(yè)按時開工建設，防止土地資源閑置浪費；另一方面，對被認定的閑置土地，區(qū)別不同情況，分別采取無償收回、協(xié)議收回和法律法規(guī)確定的其他處置方式進行處置，對依法收回的土地重新進行市場化配置。近四年來，我市累計盤活存量土地近3萬畝。

8．市場化運作要有透明度。國土管理部門負責土地出讓的實施，出讓信息全部在國土資源局外網(wǎng)、《中國地產(chǎn)交易網(wǎng)》和《蘇州日報》上發(fā)布，市紀檢委、監(jiān)察局負責監(jiān)督，市公證處全程參與，做到了程序清楚、操作規(guī)范、監(jiān)督到位，實行“陽光操作”。2000年首次嘗試經(jīng)營性用地招拍掛出讓獲得成功；2001年全面實行經(jīng)營性用地招拍掛出讓，取消協(xié)議出讓；2004年國務院28號文件下發(fā)后，根據(jù)XX土地市場發(fā)展需要，市政府明確要求試行工業(yè)用地掛牌出讓，經(jīng)過充分準備，2005年4月19日，首次嘗試玉山鎮(zhèn)兩宗工業(yè)用地掛牌出讓喜獲得成功后，2007年，全面實行工業(yè)用地招拍掛出讓。2008年，圍繞“土地出讓”這條主線，實行土地交易電子監(jiān)察平臺，進一步規(guī)范我市土地市場運作。今年，為進一步促進土地交易業(yè)務的規(guī)范有序，保證了土地市場的公開、公平、公正，我局探索實行了土地交易“兩個分離”，即對土地交易業(yè)務“管辦分離”制度，將管理土地交易業(yè)務的工作人員分離出接辦競買的報名業(yè)務，由原來的一處報名發(fā)展到多處報名，確保報名信息的分散，從而有效防治報名信息泄密以及競買者相互串標等擾亂土地交易市場行為的發(fā)生；另一個是對土地交易現(xiàn)場實現(xiàn)“功能分離”，將競拍現(xiàn)場與等候現(xiàn)場進行分隔，營造優(yōu)良的環(huán)境，確保競拍現(xiàn)場公開、公正運行。

三、下一步探索最嚴格的節(jié)約用地的設想和思考 下一步，我們要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，著力構(gòu)建具有XX特色、有效保障發(fā)展的土地供給新機制，推進經(jīng)濟社會保持平穩(wěn)較快發(fā)展。

1．以科學規(guī)劃為龍頭，建立拓展發(fā)展空間機制。城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村規(guī)劃以及各項行業(yè)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。本著科學、合理配置的原則，保證重點區(qū)域、重要載體、重大項目的規(guī)劃調(diào)整，盡可能優(yōu)化我市的發(fā)展規(guī)劃。

2．以市場需求為導向，建立保障發(fā)展用地機制。優(yōu)先保障全市重點項目、實事工程土地供給，服務XX率先發(fā)展；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目，以及先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)項目土地供給，服務XX科學發(fā)展；優(yōu)先保障解決民生問題的項目土地供應，服務XX和諧發(fā)展。

3．以收購儲備為手段，優(yōu)化支持城市建設機制。積極發(fā)揮土地收購儲備調(diào)控土地市場供需關(guān)系的作用，建立完善土地收購儲備支持城市建設新機制。

4．以企業(yè)轉(zhuǎn)型為前提，建立優(yōu)化用地配置機制。積極扶持企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下優(yōu)先供地，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。

5．以集約用地為核心，建立高效用地倒逼機制。實行用地計劃差別化管理，對閑置土地處置力度不夠的、出讓金到賬率不高的、促開工不到位的區(qū)鎮(zhèn)減少下達用地計劃數(shù)量。

6．以高效利用為目標，建立土地立體開發(fā)機制。積極鼓勵我市地下空間開發(fā)利用，制定地下空間開發(fā)利用規(guī)劃管理、供地方式、產(chǎn)權(quán)登記辦法。對政府投資建設的公益性地下工程采取劃撥供地，對經(jīng)營性地下空間建設項目實行地價優(yōu)惠鼓勵政策。先行在東部副中心、西部副中心、婁南商貿(mào)區(qū)、花橋經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等條件較為成熟的區(qū)域開展地下空間開發(fā)利用試點。

7．以存量挖潛為重點，建立土地再次利用機制。加大存量土地盤活力度，進一步提高建設用地的利用強度和產(chǎn)出效益。

8．以質(zhì)量并重為原則，建立耕地資源保護機制。既要保證耕地的數(shù)量，又要注重耕地的質(zhì)量。深入開展農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，加快推進花橋“雙置換”工作，有效實施萬頃良田建設工程。

9．以農(nóng)村改革為動力，深化集體土地流轉(zhuǎn)機制。適度放開集體建設用地流轉(zhuǎn)的使用范圍，保障土地所有權(quán)的合法權(quán)益。繼續(xù)實行村級集體預留用地政策，壯大村級經(jīng)濟、致富農(nóng)民。

10．以發(fā)展農(nóng)業(yè)為契機，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地機制。積極主動支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化經(jīng)營，對農(nóng)業(yè)建設中的管理用房、倉儲用房以及配套服務等附屬設施建設用地，按上級政策規(guī)定優(yōu)先保障安排，確保現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。

第四篇：節(jié)約集約用地 保障科學發(fā)展

節(jié)約集約用地

保障科學發(fā)展

——XX土地管理工作情況匯報

2009年11月1日

XX率先改革、率先開放、率先發(fā)展，以自費開發(fā)為起點，走出了一條以改革開放為時代特征、以“創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)”為強大動力、以全面小康為顯著標志、以人民幸福為不懈追求的率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展的“XX之路”。2005年底率先達到江蘇全面小康社會水平，綜合實力位居全國百強縣（市）首位，去年被列為我國18個改革開放典型地區(qū)之一。在臺灣電電公會公布的2009大陸地區(qū)投資環(huán)境與風險調(diào)查中，XX的綜合實力排名第一。

XX社會經(jīng)濟之所以能夠保持平穩(wěn)較快發(fā)展，取得令人矚目的成績，與歷屆市委、市政府高度重視土地資源的管理、保護、開發(fā)和利用是分不開的。下面，我從三個方面簡單匯報一下XX國土資源管理工作的發(fā)展歷程、取得成效和經(jīng)驗體會：

一、XX國土資源管理工作的發(fā)展歷程

1．起步階段，實現(xiàn)了“從無到有”的轉(zhuǎn)變。改革開放前，無論是土地還是地質(zhì)礦產(chǎn)管理，基本處于無統(tǒng)一管理、無法可依、無償無度無序開發(fā)利用的狀態(tài)。改革開放以后，土地管理工作迎來了全面改革發(fā)展的歷史性機遇。1982年，XX縣人民政府發(fā)布《關(guān)于土地管理的暫行規(guī)定》。1986年，建立XX縣人民政府土地管理辦公室，并下發(fā)《關(guān)于加強土地管理的意見》。1987年10月，建立XX縣土地管理局，土地管理工作實現(xiàn)了“從無到有”的轉(zhuǎn)變。2．發(fā)展階段，實現(xiàn)了“從無償?shù)接袃敗钡霓D(zhuǎn)變。1988年8月經(jīng)江蘇省和蘇州市人民政府批準，XX市在全省率先開展國有土地使用權(quán)有償出讓試點，1989年4月，成功地將XX經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的一公頃土地有償出讓給上海申大公司，揭開了江蘇省國有土地使用權(quán)有償出讓的序幕，開創(chuàng)了全國縣級市工業(yè)用地有償出讓的先例。1992年以后，土地有償出讓呈現(xiàn)全面發(fā)展態(tài)勢，有償出讓土地的覆蓋面逐步擴大，土地使用權(quán)有償出讓成為土地供應的主要形式，土地市場發(fā)展迅速。

3．提升階段，實現(xiàn)了“從無序到規(guī)范”的轉(zhuǎn)變。針對土地市場在發(fā)展完善中出現(xiàn)的問題，市政府及時制定出臺政策加以規(guī)范。從1992年到1998年的幾年中，市政府先后出臺了《XX市國有土地有償使用實施細則》、《XX市國有土地有償轉(zhuǎn)讓實施細則》等規(guī)范性文件，對初始時期的土地市場進行了有效的規(guī)范。隨著土地市場的不斷發(fā)展和土地使用制度改革的進一步深化，于2000年對經(jīng)營性用地一律實行招標拍賣和掛牌出讓方式供地，并出臺了《XX市國有土地使用權(quán)招標拍賣辦法》、《XX市土地儲備實施辦法》等多項政策性文件，為土地市場規(guī)范發(fā)展提供了有力的政策保障。集中土地出讓領(lǐng)導權(quán)，凡屬土地有償出讓，無論是審批、報批，確定地價，還是洽談條款，簽訂土地出讓合同，都由市土地管理部門代表政府扎口管理，土地出讓金和所有土地稅費統(tǒng)一由土地部門核收入帳，不設“第二土地局”。這些規(guī)定的貫徹實施，不僅有效防止了多頭分管，政出多門，違法批地問題的發(fā)生，而且促進了土地出讓、轉(zhuǎn)讓的依法進行，保證了集中統(tǒng)管到位。

4．優(yōu)化階段，實現(xiàn)了“從粗放到集約”的轉(zhuǎn)變。進入21世紀，隨著XX經(jīng)濟社會事業(yè)的飛速發(fā)展，建設用地逐年增加，如何集約高效的利用土地資源，成為擺在我們面前的一個重要課題。2001年，我市正式提出節(jié)約集約用地的思路，并著手對全市工業(yè)企業(yè)用地狀況進行調(diào)研。2002年，XX在全國還沒有統(tǒng)一的集約用地標準的前提下，提出以單位土地面積投資額為杠桿，來控制企業(yè)用地規(guī)模，提高土地利用率。2003年和2004年，XX先后兩次與江蘇省社科院合作開展《XX實現(xiàn)“兩個率先”與土地保障戰(zhàn)略》、《XX市土地集約利用和可持續(xù)發(fā)展》課題研究，并在長期的實踐中，逐步形成了集約用地“八個度”機制，實現(xiàn)了資源利用“從粗放到集約”的轉(zhuǎn)變。

二、XX國土資源管理工作的初步成效

1．探索了率先發(fā)展之路。在上級國土資源部門的關(guān)心指導下，我市在土地管理和土地利用過程中，在全省乃至全國實現(xiàn)了一系列率先。一是率先開展土地有償使用。1988年8月經(jīng)江蘇省和蘇州市人民政府批準，我市在全省率先開展國有土地使用權(quán)有償出讓試點，1989年4月，XX經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)的一例土地出讓，開創(chuàng)了全國縣級市工業(yè)用地有償出讓的先例。二是率先實行投資強度定額管理標準。在全國還沒有統(tǒng)一的集約用地標準的情況下，率先提出了土地集約利用的理念，制訂實施了“5432”的用地定額管理標準。三是率先嘗試工業(yè)用地掛牌出讓。2004年國務院28號文件下發(fā)后，我市根據(jù)XX土地市場發(fā)展需要，率先在全省試行工業(yè)用地 “招拍掛”出讓獲得成功，對市場化配臵土地資源、促進土地資源的高效利用起了重要的推動作用。

2．提高了土地利用效益。通過多年來的摸索和實踐，XX形成了一套“以規(guī)劃為龍頭，抓土地資源整合；以投資強度為手段，控制企業(yè)用地規(guī)模；以政策扶持為導向，引導企業(yè)提高土地利用水平；以原創(chuàng)型企業(yè)基地為載體，吸納中小企業(yè)減少配套用地；以建設新型農(nóng)民社區(qū)為契機，節(jié)約土地資源”的集約用地機制，節(jié)約集約用地機制不斷完善，節(jié)約集約用地的意識不斷增強，土地利用效益不斷提高。可以說，XX經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程，是土地從“平面資源”到“空間資源”的認識深化過程，是集約用地觀念從“要我集約”到“我要集約”的思想轉(zhuǎn)變過程，也是集約用地措施從“單一投資強度控制”到“既看投資強度，又看產(chǎn)出效益的多元化控制體系”的完善過程，實現(xiàn)了資源利用“從粗放到集約”的轉(zhuǎn)變。

3．優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展方式。我市以土地利用方式的轉(zhuǎn)變推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，通過提高供地門檻，對投資規(guī)模、項目、區(qū)位的引導，促進土地利用的合理布局，推動產(chǎn)業(yè)升級。通過強化規(guī)劃的導向作用，科學制定產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)規(guī)劃，合理安排產(chǎn)業(yè)布局，積極倡導“工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中”的“三集中”思路，不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。積極整合土地資源，打破建制鎮(zhèn)行政區(qū)域界限，將小而散的工業(yè)企業(yè)歸并整合，使集聚效應達到最優(yōu)，優(yōu)化了XX城市發(fā)展的模式。

4．提升了土地執(zhí)法水平。在《土地管理法》頒布實施以來，我市始終把“法制化管理土地”作為土地管理的主要思路，并在實踐中不斷發(fā)展和完善。XX國土局成立了土地監(jiān)察大隊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所組建土地監(jiān)察中隊，建立了遍布城鄉(xiāng)的土地三級監(jiān)察網(wǎng)絡，實行“110”聯(lián)動，土地執(zhí)法監(jiān)察力度不斷加大，執(zhí)法監(jiān)察機制日益健全，有效遏制了違法用地現(xiàn)象的發(fā)生，在全市上下營造了良好的土地法制氛圍。

5．維護了農(nóng)民土地權(quán)益。“民以食為天，農(nóng)以土為本”，土地是老百姓賴以生存的物質(zhì)基礎。改革開放以來，XX在率先開展土地使用制度改革的同時，始終將維護農(nóng)民的土地權(quán)益放在突出位臵。一方面，通過圍湖取土、復墾廢潭廢坑等方式增加耕地資源；另一方面，通過不斷完善征地補償機制，探索農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，推行村級預留用地制度，逐步完善農(nóng)村社會保障體系等多種途徑，促進農(nóng)民增收致富。

三、做好國土資源工作的經(jīng)驗和體會

1．始終堅持改革創(chuàng)新不動搖。回顧XX國土資源事業(yè)發(fā)展歷程，一個突出的特點就是堅持解放思想和制度創(chuàng)新，深化對實踐的認識，對發(fā)展的認識，堅持與時俱進，不斷改革不合時宜的舊觀念、舊思想、舊體制，順應新形勢、新任務，注重職能轉(zhuǎn)變和能力、作風建設，以改革創(chuàng)新作為推動國土資源事業(yè)發(fā)展的強大動力。

2．始終堅持保護耕地不動搖。不論是在改革開放初期，還是在經(jīng)濟飛速發(fā)展項目用地需求旺盛的新時期，XX市委、市政府始終高舉保護耕地這面大旗，始終堅持“經(jīng)濟越是發(fā)展，耕地越要保護”的理念，確保耕地得到切實保護。

3．始終堅持服務發(fā)展不動搖。XX的土地管理工作始終服從服務于XX率先發(fā)展、科學發(fā)展、和諧發(fā)展大局，積極發(fā)揮土地調(diào)控作用，科學控制總量，有效盤活存量，保障資源供應，實現(xiàn)保護資源與推動發(fā)展的和諧統(tǒng)一，確保全市經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

4．始終堅持依法行政不動搖。我市始終把“依法行政、依法管地、依法用地”作為貫穿各項工作的總思路，堅持把依法行政作為轉(zhuǎn)變管理模式，提升管理層次，推進土地管理工作上臺階的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。積極探索國土資源依法行政的有效途徑，狠抓關(guān)鍵措施的落實，全面有效規(guī)范行政行為，逐步形成了依法管地的長效機制。

5．始終堅持集約用地不動搖。在長期探索中，我市形成了“投資要有強度、廠房要有高度、配套要有限度、開發(fā)要有進度、盤活存量要有力度、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要有梯度、建設用地整理要有深度、市場化運作要有透明度”等八個度機制，找到了保發(fā)展與促節(jié)約的結(jié)合點，集約用地現(xiàn)已成為XX國土工作的一個品牌。6．始終堅持隊伍建設不動搖。XX國土局成立以來，我市高度重視土地管理隊伍建設，堅持“以人為本”，把加強隊伍建設作為固本強基的一項重要工作，長抓不懈。不斷推進效能建設，以推行政務公開、實行窗口辦文為突破點，以開展文明行業(yè)創(chuàng)建為抓手，逐步建立了一支勤政、務實、高效的國土資源隊伍，形成了政令暢通、執(zhí)法嚴格、服務優(yōu)質(zhì)的國土資源管理運行系統(tǒng)，為國土資源管理事業(yè)的發(fā)展打下了堅實的基礎。

下一步，我市將堅持科學發(fā)展觀，全面落實上級國土資源部門各項決策部署，結(jié)合XX實際，建立拓展發(fā)展空間、保障發(fā)展用地、支持城市建設、優(yōu)化用地配臵、高效用地倒逼、土地立體開發(fā)、土地再次利用、耕地資源保護、集體土地流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)用地等富有XX特色、保障科學發(fā)展的十大土地供給新機制，推動土地管理工作再上新臺階，促進全市經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展。

第五篇：節(jié)約集約用地

節(jié)約集約用地：主要包括了三層含義，一是節(jié)約用地，就是各項建設都要盡量節(jié)省用地，千方百計地不占或少占耕地；二是集約用地，每宗建設用地必須提高投入產(chǎn)出的強度，提高土地利用的集約化程度；三是通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量和節(jié)奏，改善建設用地結(jié)構(gòu)、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。