第一篇：“廢除勞動教養制度建議書”的憲法學思考(精)

“廢除勞動教養制度建議書”的憲法學

思考

內容摘要：勞動教養在創建時期符合了社會發展的現實需要，與憲法規范的內容并不沖突。隨著社會的發展，勞動教養演變成了懲罰措施，從而與憲法規范相沖突?！读⒎ǚā返念C布給勞動教養帶來了合法化危機。針對勞動教養違反憲法規范、與《立法法》等規范相沖突的情形，有必要對其進行合憲性審查。

關鍵詞：勞動教養；違憲；合憲性審查

一、緣起

勞動教養制度自1957年建立以來，在社會中起到了一定的作用。但是隨著社會法治進程的推進，勞動教養制度由于其政策性、行政性等特性使其在法治的旋律中顯得無助，而不斷引來存廢之爭議。[1]近來，以及茅于軾、賀衛方等學者聯名向全國人民代表大會常務委員會法工委以及國務院法制辦遞交《關于啟動違憲審查程序、廢除勞動教養制度的公民建議書》（以下簡稱《建議書》），更是將勞動教養制度置于“刀刃”之下?！督ㄗh書》指出：勞動教養制度直接侵犯我國憲法保護的人身自由權；勞動教養制度與立法法與行政處罰法等上位法相沖突；勞動教養制度與我國也已簽署的國際公約無法接軌；從政治管理的角度來講，勞動教養制度堪稱當代中國的一大弊政，如嚴重損害了刑事法律的權威、違反罪刑相適應原則，同樣的行為不構成刑事處罰，而適用勞教行政處罰時卻高于刑罰的拘役刑等等。進而認為：全國大大常委會有監督憲法實施之責，理當對現行勞動教養制度進行違憲審查。最后強烈建議：對勞動教養制度進行違憲審查，或立即廢除勞動教養制度。此《建議書》社會反響強烈，引來了社會對于勞動教養的進一步關注。學界對于勞動教養制度的研究已長達五十余年。1958年，便有專門關于勞動教養的研究成果。[2]不同領域的學者對勞動教養制度均有相應的的研究。但是從《建議書》的內容來看，其對勞動教養的思考一定層面從憲法角度予以展開值得思考。勞動教養制度的存在是依據國務院等部門制定的相關規范，然而如果要質疑勞動教養制度的合法性，從法學的角度來看將追溯到對其所依據的規范的審查問題，而對于規范的審查，很大程度上是一個憲法問題。如果對勞動教養制度的合法性溯本請源，需要對勞動教養依據的高位階規范從憲法學的角度進行梳理。因此有必要對勞動教養制度進行憲法學的思考。同時專家在《建議書》中所運用的憲法方法尚有諸多之處有待商榷。

二、勞動教養規范之違憲性

法治離不開憲法，而憲法的實施在于憲法規范對于法規范體系的有效控制，因為憲法是法治國的根本規范。從法的規范體系來看，憲法的位階最高，因此下位階的規范都不得與其相違背，這樣才能保證規范體系的有序統一。勞動教養制度規范同樣必須符合憲法的規定，不得與憲法相抵觸。如果勞動教養制度規范的內容與憲法規范相抵觸，則必須對其進行合憲性審查，將其撤銷或改變等等。筆者認為，從憲法學的角度來看，目前社會中存在的勞動教養規范具有違憲之處。

首先，勞動教養制度沒有憲法依據。1957年《國務院關于勞動教養問題的決定》明確規定勞動教養的憲法依據是1954年《憲法》第一百條：“中華人民共和國公民必須遵守憲法和法律、遵守勞動紀律，遵守公共秩序，尊重社會公德?！碑敃r的右派分子認為勞動教養違反了1954年《憲法》。而《人民日報》在《為什么要實行勞動教養》的社論中說：“右派分子攻擊我們實行勞動教養違反憲法，這是最露骨的一種惡意攻擊?！盵3]對此，筆者認為《國務院關于勞動教養問題的決定》關于勞動教養的規定并不違反憲法，因為從當時的社會現實情況來看，勞動教養在創建時期并不是一種處罰，而是安置就業的一種方式。1955年8月25日《中共中央關于徹底肅清反革命分子的指示》規定：“對這次運動清查出來的反革命分子和其他破壞分子，除判處死刑和因為罪狀較輕、坦白徹底或因為立功而應繼續留用的以外，分兩種辦法處理：一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不能判刑而政治上又不適于繼續留用，放到社會上去又會增加失業的，則進行勞動教養，……應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資。”由此可見當時勞動教養不是一種懲罰措施，而是安置就業的一種方法。同時，1955年11月《內務部、公安部、財政部關于編制勞動教養計劃中的若干問題的通知》規定：“被勞動教養人員的生活待遇問題，目前可暫按被勞動教養分子的原工薪的百分之七十計算，包括他們家屬的生活供給在內，如其家屬生活確有困難時，可請民政部門酌予救濟?！边@更說明了勞動教養具有安置就業的性質。同時作為安置就業措施的勞動教養在創建時期對于其期限也沒有規定。[4]因此，筆者認為，創建時期的勞動教養與憲法第一百條規定的“……遵守勞動紀律，遵守公共秩序……”內容相吻合，具有憲法依據而不與憲法規范相違背。

然后隨著勞動教養制度的演變，勞動教養的性質逐漸發生了變化而演變成了一種法律上的懲罰措施。1982年公安部制定的《勞動教養試行辦法》規定：“勞動教養，是對被勞動教養的人實行強制性教育改造的行政措施，是處理人民內部矛盾的一種方法?！笨梢姶藭r勞動教養的性質已經發生了變化。1991年11月1日國務院新聞辦公室發布的《中國的人權狀況》白皮書明確規定：勞動教養不是刑事處罰，而是行政處罰。[5]不管勞動教養的性質是刑罰、行政處罰抑或獨立于刑罰和行政處罰等等，其現實運作都表明勞動教養已經是一種限制人身自由的懲罰措施，諸多規范都對其進行了運用。而當勞動教養的性質發生變化之后，其當初以安置就業為目的的憲法依據也將不予存在，從而勞動教養的諸多規范不能再依據1954年《憲法》第一百條的規范內容。而從現行憲法規范的內容來看，也并不能為勞動教養找到相應的憲法依據。

其次，勞動教養作為限制人身自由的懲罰措施與現行《憲法》第37條相沖突。現行《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！睆膽椃ㄒ幏兜膬热輥砜矗松碜杂蓹嘧鳛榛緳嗬荒芡ㄟ^“法”的途徑來限制。而憲法文本中的“法”包括兩種：一為基本法律，只能由全國人民代表大會制定；二為基本法律以外的其他法律，可由全國人民代表大會常務委員會予以制定。那么勞動教養制度的規范依據是否屬于法律的范疇呢？并不是！目前勞動教養制度的最高規范依據是國務院的行政法規，主要包括：《國務院關于勞動教養問題的決定》（以下簡稱《決定》）、《國務院關于勞動教養的補充規定》（以下簡稱《補充規定》）等等。因此，勞動教養制度并不具有法律上依據。而《立法法》第8條規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。第9條規定，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。由此可以看出，勞動教養作為限制人身自由的強制措施欲尋求合法性依據，必須具有法律依據。《決定》和《補充規定》以行政法規的形態來限制人身自由違反了憲法和《立法法》的規定，侵犯了公民的人身自由權。

當然，對人身自由的限制有兩種方式：一為臨時性的行政強制措施，如緊急狀態期間臨時性的強制隔離等等；二為期限性的人身自由罰，如拘留等。《立法法》對于人身自由限制的法律保留為期限性的人身自由罰，而不包括臨時性的行政強制措施。那么可否將勞動教養定性為臨時性的行政強制措施呢？如果可以將其定位為臨時性的行政強制措施，則也可以使其擺脫違憲的可能。根據勞動教養規范可知，勞動教養的期限為１到３年，必要時可延長１年，因此根本談不上臨時性，故無法將勞動教養界定為具有臨時性的行政強制措施。通說也認為勞動教養是一種期限性的人身自由罰。

當然有的學者認為，勞動教養是有法律上的依據的。這個依據便是《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》。其指出“表面上這兩部法律是國務院公布，只能是行政法規，其實不然?！稕Q定》是經全國人民代表大會常務委員會第78次會議批準的；《補充規定》是經第五屆全國人民代表大會常務委員會第12次會議批準的。從法理上分析，國務院有行政法規立法權，因此，如果僅僅是行政法規則其沒必要報經全國人大常委會批準；同時，全國人大常委會和國務院之間不存在行政上下級關系，因此‘批準’不是行政事務關系，只能是業務關系，那么全國人大常委會的業務是立法、修改法律、法律解釋、法律監督等，顯然，此處的‘批準’行為只能是立法行為?！盵6]筆者認為，將《決定》和《補充規定》視為法律在規范邏輯上是行不通的。雖然《決定》和《補充規定》是經過全國人大常委會“批準”后的立法行為，但是全國人大常委會的“批準”與其自身制定法律還是有區別的，全國人大常委會的“批準”行為并不能使國務院的行政法規上升為法律。首先，這兩個規范雖然經過了全國人大常委會的批準，但是其公布仍然是由國務院總理以國務院令的形式公布的，而不是由國家主席來予以公布，這在形式上可見其應當屬于行政法規的范疇。同時有學者指出：“《憲法》中原本就規定了國務院可以‘規定行政措施’，而《國務院關于勞動教養問題的決定》中也是將勞動教養定性為一種措施的?！盵7]其次，我國憲法并沒有規定全國人大常委會有權批準國務院的決定、命令，并從而可將其上升為法律的范疇。因此，全國人大常委會對于這兩個規范的“批準”只是一種不具有法律效力的慣例性行為，而不會影響這兩個規范屬于“行政法規”的性質。再次，從《立法法》的規定來看，其明確禁止全國人大常委會授權國務院制定限制人身自由的強制措施和處罰，這樣便不會允許全國人大常委會去批準一個越權的行政法規，從而將其上升為法律。

從以上的分析可知，勞動教養規范具有違憲性。

三、“保留說”質疑

雖然勞動教養制度存在著諸多問題，但是其制度本身在社會主義法治建設中具有不可替代的作用，因此仍然有學者建議應當對之予以保留。如有學者指出，勞動教養制度在近半個世紀以來累計教育改造了300多萬有各種違法犯罪行為的人，對滿足社會治安需要功不可沒。維護社會治安，符合最大多數人的最大利益。這是勞動教養存在的合理性的基本緣由。[8]但是，目前社會治安的治理已經可以通過《治安管理處罰法》等較為完備的規范來予以調整，因此，不能因為勞動教養在歷史上所取得的成就來支持其合憲性。雖然勞動教養制度在建國初期對于安置就業等起到了重要的政治作用，但是隨著社會的發展以及相應的就業等制度的成熟，勞動教養制度也已經失去了當初賴以支撐的社會現實。

同時“保留說”從刑事法的角度認為在治安管理中，存在所謂“中間地帶”，即勞教對象的違法犯罪行為是“刑法邊緣行為”,“亞犯罪行為”或“準犯罪行為”，[9]依照《刑法》不夠定罪，依照《治安管理處罰條例》進行處罰又顯得過輕。勞教措施符合世界各國主張輕刑犯不判刑的立法趨勢。[10]因此認為，在我國，“治安管理處罰——勞動教養——刑罰”是國家遏制違法犯罪的三級制裁體系。治安管理處罰和刑罰之外上有兩塊地屬于勞動教養，其一是多次違反治安管理處罰條例，屢教（罰）不改，治安管理處罰不足以懲戒，刑法上又沒有相應罪名。其二是“刑法邊緣行為”，即形式符合某一罪名但構不成刑法上的罪。[11]其實從我國刑罰與治安管理處罰的體系來看，并非存在所謂的“中間地帶”。從剝奪人身自由的期限看，行政處罰規定為1—15天，最長不超過20天，刑法規定的拘役為1—6個月，有期徒刑為6個月—15年。同時，處罰種類還包括了管制、有期徒刑緩刑等。因此，從行政處罰和刑罰的體系來看，并不存在所謂的中間地帶。勞動教養的期限一般為1—3年，行政處罰和刑罰體系的開放性結構完全可以包容勞動教養的內容。

此外，還有“保留說”認為，由于我國法制發展的水平低，公安部門的執法水平不高，大量的刑事案件因證據不足難以起訴，如果將抓獲的犯罪嫌疑人都送到檢察院起訴，會有大量案件被退回。同時司法實踐中又常常存在一些不以我們意志為轉移的事實：如公安機關認為犯罪嫌疑人已構成犯罪且應受刑罰處罰，但沒有確鑿的證據予以證明，根據目前證據給予行政處罰又顯太輕，且因限制人身自由的時間短，犯罪的惡習難以在短時間內消除，不處理更會放縱犯罪；同時也存在具有嚴重暴力犯罪傾向，開始表現為言詞但又沒有實施具體犯罪行為的人等種種情況。而且，由于我國還處于社會主義初級階段，受經濟條件的制約，一些公安機關的辦案經費捉襟見肘。為了節約辦案成本，及時有效地整頓社會治安秩序，需要法律賦予公安機關相對易于行使、易于見效且辦案成本不高的處罰措施。正因如此，勞動教養制度成為一種必然選擇，它適應了建國以來我國社會、經濟和法制發展的水平，也滿足了司法實踐中的需求。[12]筆者認為，如果從法制發展的水平低，公安部門的執法水平不高，公安機關易于行使、易于見效且辦案成本不高的角度來為勞動教養制度的合理性進行辯護，則顯然是荒謬的！因為現實的不合理并不能為真理辯護！

勞動教養制度確立之初，其目的具有合法性。從勞動教養“教育、感化、挽救”，把勞動教養人員改造成為自食其力的新人的目的出發可見其目的蘊含了豐富的人權、人道的精神，是對勞教人員好，是勞動教養具有正當性的根本體現和保障。[13]但是目的的合法性并不能代替手段的合法性。目的的正當性必須通過手段和方式的正當性來保障，且必須符合憲法。以上“保留說”的論點并不能排除對勞動教養進行合憲性審查。

四、勞動教養規范之合憲性審查

專家提出的《建議書》指出：“我們鄭重建議：廢除勞動教養制度?！薄拔覀冋J為：全國人大常委會有監督憲法實施之責，理當對現行勞動教養制度進行違憲審查。”筆者認為，《建議書》直接將矛頭指向勞動教養制度而主張對之進行違憲審查的邏輯具有商榷之處，因為就勞動教養制度本身并無可審查之處。廢除勞動教養場所、裁減勞動教養人員等制度性事務均屬于行政性事務，應由具有直接隸屬關系的上級機關等部門來處理，而非屬于合憲性審查的范疇。因此對勞動教養制度進行合憲性審查，在邏輯上其對象應該針對勞動教養制度規范。而目前勞動教養制度所依據的規范甚多，如欲對勞動教養制度直接進行審查，也并不意味著要對勞動教養制度所有的規范進行審查。因為有的規范只是附帶適用了勞動教養，但規范本身并不與憲法規范相沖突。因此，從憲法學的角度來看，對勞動教養制度進行合憲性審查并不是針對勞動教養制度本身，而是針對合憲性審查范圍內的勞動教養規范。如由孫志剛案件所引起的違憲審查，其針對的對象為國務院的《收容遣送辦法》，而非針對收容遣送制度本身，進而由《城市生活無著人員救助管理辦法》所取代。因此，2003年三名法學博士以傳真方式向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，直接針對《收容遣送辦法》的舉措是符合合憲性審查邏輯的。

既然合憲性審查針對具體的規范，則在對勞動教養規范進行合憲性審查之前必須弄清各規范的性質。從目前規范的層級來看，勞動教養制度規范整體上包括以下幾個方面：

1、法律。勞動教養制度規范依據的法律包括全國人大常委會通過的《關于禁毒的決定》和《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》。對于“因賣淫、嫖娼被公安機關處理后又賣淫、嫖娼的”、“強制戒除后又吸食、注射毒品的”這兩類人員，可以適用勞動教養。在《立法法》頒布之后，從規范的角度上來講，這兩類規范均由全國人大常委會通過，因此屬于法律的范疇，因此可以在其規范內容中限制人身自由。[14]同時這兩個規范本身并非關于勞動教養制度自身的內容，因此無單獨審查的必要性，因為一旦勞動教養制度被廢除，此規范中所規定的勞動教養措施也將不予存在。

2、行政法規。關于勞動教養制度規范依據的行政法規主要為國務院通過的《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充決定》。對于這兩個規范的審查方法便應該采取行政法規的審查方法來進行。

3、規章。其主要規范依據為公安部的《勞動教養試行辦法》、司法部《勞動教養人員生活衛生管理辦法》等等。根據《立法法》等規范的規定，規章也有相應的審查方法。

4、其他規范性文件。主要包括國務院勞動教養部門或其他部門的文件，如《關于各省市應立即籌辦勞動教養機構的指示》、等等。

同時合憲性審查也具有一定的范圍，沒有必要對所有勞動教養制度的相關規范都提起合憲性審查的要求，而只需要對勞動教養的最高位階規范提起即可，即針對屬于行政法規的《國務院關于勞動教養問題的決定》、《國務院關于勞動教養的補充規定》。因為根據規范體系的位階關系，對于某項規范內容的合憲性審查只有審查其最高規范依據才可能進行根本性的審查。如廢除收容遣送制度并非對所有的收容遣送規范都須進行合憲性審查，而只是針對國務院的行政法規《收容遣送辦法》。在《收容遣送辦法》被廢除后，各地方政府的規章，如《貴州省城市流浪乞討人員收容遣送條例》、《四川省收容遣送條例》等則相繼被廢除。如果只針對《四川省收容遣送條例》關于收容遣送的低位階規范進行審查，則將無濟于事。

從《廢除勞動教養制度建議書》遞交的主體可以看出，其包括兩類主體：全國人民代表大會常務委員會法工委和國務院法制辦。之所以如此，也是由我國合憲性審查的實踐所致。從我國憲法的規定來看，監督憲法實施的主體是全國人民代表大會以及全國人民代表大會常務委員會。憲法第62條規定的全國人民代表大會享有合憲性審查權，第2項規定是“監督憲法的實施”，第11項規定是“改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定?！碑斎粚τ谌珖嗣翊泶髸欠窨梢詫Ψ梢酝獾钠渌幏哆M行審查，則沒有相應的規定。但是根據人民代表大會制度的性質，全國人民代表大會作為最高國家權力機關，其進行違憲審查的對象不僅僅是全國人大常委會的立法行為、還應包括對“一府兩院”實施憲法的情況（包括“抽象行為”和“具體行為”）進行“監督”。[15]但因對于全國人民代表大會如何具體進行違憲審查沒有具體規定，同時由于人大制度的功能發揮依靠“會期制度”來進行，因此現實中由全國人民代表大會進行違憲審查的情形不為常見。正因如此，《廢除勞動教養制度建議書》的遞交對象并沒有包括全國人民代表大會，而是遞交給了全國人民代表大會常務委員會的職能部門法工委。

根據憲法的規定，全國人民代表大會常務委員會行使的職權為“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”。由此可見：

1、全國人大常委會可以對國務院制定的行政法規進行合憲性審查；

2、全國人大常委會對于行政法規的合憲性審查僅僅限于法律審；

3、全國人大常委會的審查方法僅僅為“撤銷”，而不包括“改變”，這是基于對國務院行政權的尊重。

同時《廢除勞動教養制度建議書》遞交的另一個主體為國務院法制辦。由上可知，《國務院關于勞動教養問題的決定》等規范均為國務院制定的行政法規，因此國務院作為制定主體當然可以依法撤銷或改變，這是內部自身審查的方式。當然如果國務院拒絕對之進行合憲性審查，則將只能求助于外部審查方式來進行。

對于行政法規的外部審查包括兩種方式：一為事前審查；二為事后審查。事前審查主要是《立法法》規定的備案審查制度。[16]由于勞動教養制度規范已經公布并實行，因此對于《決定》和《補充規定》不存在事先審查的情形。而事后審查方式有兩種：一為依職權審查；二為建議審查。依職權審查，即全國人大常委會可以主動依職權撤銷違反上違法的行政法規。建議審查方式的主要依據是《立法法》第90條，其第一款規定：國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。因此國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會可以提出對行政法規進行合憲性審查的要求，由全國人大常委會法工委進行審查。其第二款規定：前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。因此，一般的社會團體和公民個人享有提出違憲審查的建議權。當然這里的“建議”并不必然使行政法規進入合憲性審查程序，但是意義卻不可估量。其實，如果一般的社會團體和公民個人只要提出違憲審查的建議，便可進入合憲性審查程序，反而會損害法律、行政法規等的權威。當然如何使“建議”能夠產生應有的作用，則需要合憲性審查制度的進一步完善。胡錦光教授認為：“公民不能在不存在案件的情況下，直接向全國人大和全國人大常委會請求對法律的違憲審查，必須先向法院提起普通的法律訴訟。在法律訴訟過程中，向法院提出案件所適用的法律存在違反憲法的可能，請求法院向全國人大常委會提出審查法律是否違反憲法的建議；如果審理案件的法院認為法律并不違反憲法，而直接依據法律作出了判決，在此種情況下，即在窮盡法律救濟之后，公民仍然認為法律違反了憲法，才可以直接向全國人大常委會請求，對作為法院判決依據的法律進行違憲審查?！盵17]當然，待相關制度完善之后，有必要使“建議”具有一定的法定作用，從而可以防止合憲性審查機關怠于行使職權。

從以上的分析可以看出，勞動教養規范與憲法規范相沖突，應當對之進行合憲性審查。茅于軾等學者提出的建議是符合我國法律相關規定的。然而接下來便是全國人大常委會行使違憲審查權，進行合憲性審查。然而仍然需要通過制度的完善來規范合憲性審查機關依法行使職權。如有學者指出“應當賦予國家機關以外的社會主體享有向全國人大常委會提請違憲審查的法定權利，就有必要出臺一部關于規制憲法解釋的程序法，只有將公民向權力機關提出違憲審查的建議權轉化為法定的程序性權利，才能啟動法定違憲審查的程序”。[18]總之，需要通過制度規范的完善來具體操作對于違憲法律、法規等規范的合憲性審查。[19]

原載《山東社會科學》2009年第1期，發表時有刪節。

[1]劉剛、董瑜：《勞動教養制度的進步與完善》，載《政法論叢》2000年第1期。

[2]見勞動教養專題研究小組：《勞動教養的發展趨勢——民辦勞動教養》，載《北京大學學報》1958年第4期。

[3]薛曉蔚：《勞動教養制度研究》，中國文聯出版社2000年版，第156頁。

[4]夏宗素主編：《勞動教養制度改革問題研究》法律出版社2001年版，第59-60頁。

[5]馬龍虎：《對我國勞動教養制度的理性分析》，載《政法論叢》2001年第6期。

[6]劉雪梅：《勞動教養制度有法律依據》，《江蘇法制報》2007年12月20日第002版。

[7]薛曉蔚：《勞動教養制度研究》，中國文聯出版社2000年版，第124頁。

[8]儲魁植：《再論勞動教養制度的合理性》，載儲魁植、陳興良、張紹彥主編：《理性與秩序：中國勞動教養制度研究》，法律出版社2002年版，第50頁。

[9]司法部研究所勞動教養性質課題組：《論勞動教育的性質問題》，《犯罪與改造研究》1990年第1期。

[10]李均仁：《關于勞動教養的幾個理論問題》，《犯罪與改造研究》1990年第1期。

[11]儲魁植：《再論勞動教養制度的合理性》，載儲魁植、陳興良、張紹彥主編：《理性與秩序：中國勞動教養制度研究》，法律出版社2002年版，第51頁。

[12]張心泉：《我國勞動教養制度的評價及其走向展望》，《法學》2000年第8期。

[13]張紹彥：《第一次全國勞動教養立法理論研討會綜述》，《現代法學》2001年第3期。

[14]1990年12月28日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《關于禁毒的規定》第八條規定：吸食、注射毒品的，由公安機關處十五日以下拘留，可以單處或者并處二千元以下罰款，并沒收毒品和吸食、注射器具。吸食、注射毒品成癮的，除依照前款規定處罰外，予以強制戒除，進行治療、教育。強制戒除后又吸食、注射毒品的，可以實行勞動教養，并在勞動教養中強制戒除。

1999年9月4日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》第四條規定：賣淫、嫖娼的，依照治安管理處罰條例第三十條的規定處罰。對賣淫、嫖娼的，可以由公安機關會同有關部門強制集中進行法律、道德教育和生產勞動，使之改掉惡習。期限為六個月至二年。具體辦法由國務院規定。因賣淫、嫖娼被公安機關處理后又賣淫、嫖娼的，實行勞動教養，并由公安機關處五千元以下罰款。對賣淫、嫖娼的，一律強制進行性病檢查。對患有性病的，進行強制治療。

[15]王振民：《中國違憲審查制度》，中國政法大學出版社2004年版，第108頁。

[16]見《立法法》第89條，“……

（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案……”。

[17]胡錦光：《論對法律的違憲審查》，《北方法學》2007年第2期。

[18]范進學：《關于69名專家學者簽名建議廢除勞動教養制度事件的評論》，來源：http://verahe.fyfz.cn/，2008-2-25日訪問。

[19]當然進入違憲審查程序以后，即“立案”后，全國人大常委會如何具體進行審查，則目前尚沒有系統的規范來規定。有學者通過對《全國人民代表大會常務委員會議事規則》等具體實踐的總結分析，認為具體程序大致包括“立案”、“初審”、“一審”、“二審”等。見王振民：《中國違憲審查制度》，中國政法大學出版社2004年版，第118-124頁。

王書成,男,江蘇盱眙人,中國人民大學憲法與行政法學博士研究生，研究方向為憲法學與行政法學，哈佛大學法學院訪問學者。曾在《行政法學研究》等刊物公開發表論文二十余篇，并有被中國人民大學報刊復印資料轉載，多次參與國家課題及立法論證。

第二篇：廢除勞動教養制度

茅于軾，廢除勞動教養制度

國務院法制辦：

值此全國法制日即將來臨之際，我們鄭重建議：廢除勞動教養制度。

誠然，勞動教養制度是特殊時空環境下的歷史產物，如果說在建國之初它還對社會穩定起過階段性作用的話，那么在“依法治國”、“國家尊重和保障人權”業已入憲的今天，延續半個世紀之久的勞動教養制度已經越來越悖逆于時代的潮流，嚴重阻礙了國家的法治進步。

首先，勞動教養制度直接侵犯我國憲法保護的人身自由權。

《中華人民共和國憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由。

員上訴的權利，僅由勞動教養委員會審查決定，事實上是由公安機關或黨政領導決定，就可限制公民人身自由長達3年，還可延長為

其次，勞動教養制度與立法法與行政處罰法的等上位法相沖突。

《中華人民共和國立法法》第八條規定：

能制定法律?！?/p>

《中華人民共和國行政處罰法》

“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。

現行的勞動教養屬于國務院轉發的部門規章，卻賦予了有關部門非法限制和剝奪公民的人身自由的權力；《行政處罰法》的處罰種類中也不包括勞動教養；最嚴厲的行政處罰是行政拘留，拘留期限不得超過天，可屬于行政處罰的勞動教養卻長達

其三，勞動教養制度與我國也已簽署的國際公約無法接軌。

1998年10月，中國政府簽署了《公民權利與政治權利國際公約》

有權享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由?！币罁豆s》精神和聯合國相關機構的解釋，所有長時間剝奪人身自由的決定必須通過正當程序并由法院作出判決。

信守《公約》的責任和義務。

其四、從政治管理的角度來講，勞動教養制度堪稱當代中國的一大弊政。

該制度成形之初，是為了配合“鎮反”運動的臨時應對之舉。改革開放后，為了處置不夠刑事處分的違法人員，再度激活了勞教制度，并實現了勞教對象向普通違法行為的轉型和延伸。尤其是九十年代末以來，勞教制度一方面日益強化，另一方面也開始制度化。在管制效益最大化的驅動下，勞教制度成為幾乎無所不包、隨意性極大的剝奪人身自由處罰措施。

勞動教養制度的存續和膨脹明顯的違背中央政府提出的構建公平、正義、民主、法治的和諧社會的執政方向，具體弊端如下：

1、勞動教養的存在嚴重損害了刑事法律的權威。

2、違反罪刑相適應原則，同樣的行為不構成刑事處罰，而適用勞教行政處罰時卻高于刑罰的拘役刑。

3、由公安機關完全主導的勞動教養是典型的“警察罰”

4、勞動教養隨意性強，公安機關擁有不受制約的自由裁量權，使原本已經過大的公安權力進一步膨脹。

5、勞動教養是完全封閉式的匯報審批，根本不公開，也不能辯護和辯論。

6、勞動教養成為錯案、冤案的溫床，檢察院不批捕或退偵案件、法院清判案件、證據不足超期羈押案件都可以轉為勞教。

7）在利益驅動下，一些公安部門甚至利用勞教處罰權搞部門創收。

8）勞動教養日益成為打擊迫害上訪、舉報、維權公民的工具。

9）勞動教養是實施差別待遇的處罰，不僅內外有別，而且等級、身份有別。這從公安部

于對外國人和華僑、港澳臺同胞不得實行收容審查和勞動教養通知》就可見一斑。而且國家工作人員的貪”而勞動教養不經正當的司法程序，不需審判，甚至剝奪了被勞教人4年，明顯違憲。“對公民政治權利的剝奪，限制人身自由的強制措施和處罰，只第九條規定：“限制人身自由的行政處罰，” 1－3年。，該《公約》第九條第一款規定：中國作為負責任的大國，理應在正式批準，打破了公、檢、法相互制約的平衡關系。”第十條規定：15“人人1992年發布《關只能由法律設定。《公約》盡快廢除勞動教養制度，污受賄、刑訊逼供、栽贓陷害等職務違法行為幾乎從來不適用勞動教養。

諸多事實表明，亂象從生的勞動教養制度不可能給中國社會帶來真正的長治久安，它的巨大負面效應足以讓中央政府改弦更張、從善如流，反思現有的治理模式，從而推動立法部門早下決心，盡快廢除這一于理不合、于法無據，嚴重背離親民、愛民政策的勞動教養制度。

我們認為：國務院既然曾經批轉過這個試行辦法，也應當對此辦法是否違法負有監督責任，理當對這一違法違憲辦法的廢除盡些責任。因為它關涉到人治抑或法治的兩極選擇，更體現的是官貴民輕或民貴官輕的治世思想走向。

如果人治興，紅頭文件和領導講話就是“法”。然而法治興，則必須維護憲法和法律的尊嚴。啟動違憲審查、廢除勞動教養就是捍衛國家憲法的尊嚴，剝奪了各級領導的法外之權，此舉有望進一步緩解官民矛盾，促進民生福祉。

胡錦濤總書記在最近主持的十七屆中共中央政治局第一次集體學習時強調要切實抓好全面落實依法治國基本方略各項工作，為推動科學發展促進社會和諧提供有力法制保障。特別強調要加強憲法和法律實施，維護社會主義法制的統一、帶頭維護憲法和法律權威，為全社會作出表率。要加強對執法活動的監督，確保法律正確實施。完善權力制約和監督機制，綜合運用各種監督形式，增強監督合力和實效，真正做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

我們認為：時值今日，進行違憲審查、廢除勞動教養制度的條件都已經完全成熟。可以說，勞動教養制度的廢除與否，將是“人治中國”與“法治中國”的分水嶺；將成為“文明中國”與“野蠻中國”的試金石。為此，我們再次強烈要求對勞動教養制度進行違憲審查，或立即廢除勞動教養制度，以表明中央政府建設社會主義法治國家的堅強決心。

敬請國務院積極配合此次公民違憲審查呼吁行動為盼。

2007年11

茅于軾（經濟學家）

俞梅蓀（法學家）

立法（民間政治活動家）

楊子云（記者）

人士）、李詠（法學者）

人士）、涂金燦（學者）

楊大民（律師）

師）、李敦勇（律師）尊嚴、權威。特別強調各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內活動，29日聯署簽名：、賀衛方（教授）、胡星斗（教授）、郭世佑（教授）、張鳴（教授）、夏業良（教授）、、孫國棟（學者）、趙國君（學者）、范亞峰（學者）、王俊秀（學者）、笑蜀（學者）、姚、韓三洲（學者）、黃卉（學者）、張星水（律師）、韓一村（律師）、譚雷（律師）、、李方平（律師）、李和平（律師）、賈承霖（律師）、斯偉江（律師）、萬延海（民間公益、馬福祥（律師）、汪席春（律師）、郝勁松（民間公益人士）、丘建東（民間公益、李蘇濱（律師）、杜鵬（律師）、呂進（律師）、程海（律師）、魏汝久（律師）、、章立輝（律師）、張建國（律師）、王利平（教授、律師）、林小建（律師）、黎雄兵（律、羅居劍（工程師）月

第三篇：勞動教養廢除

勞動教養制度的弊端

2012年08月13日06:22正義網我要評論(247)

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勞動教養缺乏法律依據

現行勞教依據的是《關于勞動教養問題的決定》(1957年發布)、《關于勞動教養問題的補充規定》(1979年發布)和《勞動教養試行辦法》(1982年發布)，僅此一個決定，一個補充規定，一個試行辦法而已。其中決定和補充規定雖經全國人大常委會批準，但其發布主體是國務院，其法律地位僅處于行政法規之檔次。而試行辦法則是國務院轉發公安部的文件。被轉發的試行辦法在內容上較為完備，對決定和規定作了補充，成為了勞教的主要依據。

(1)勞動教養制度明顯違反了《憲法》和《立法法》的有關規定。我國現行《憲法》第三十七條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由?！薄读⒎ǚā返?條第五款規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定?！倍鴦趧咏甜B不經正當的司法程序，不需審判，甚至被勞教人員沒有上訴的權利，僅由勞動教養委員會審查決定，事實上是由公安機關或黨政領導決定，就可限制公民人身自由長達3年，還可延長為4年。

(2)勞動教養制度與現行《行政處罰法》的規定也不符?！缎姓幜P法》第9條規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定?！钡?0條第一款規定:“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰?！钡?4條第二款規定:“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢?！庇纱丝梢姡鳛樾姓ㄒ幍摹秳趧咏甜B試行辦法》規定“勞動教養”這樣一種限制人身自由的行政處罰，不但不符合《行政處罰法》的規定，與規定矛盾和沖突，而且已經在事實上處于缺乏法律依據的狀態。

(3)勞動教養制度與《公民權利和政治權利國際公約》的規定上違背。1998年，中國加入《公民權利和政治權利國際公約》，公約第9條規定：除非依照法律所規定的根據和程序，任何人不得被剝奪自由。此處的法律指的是：全國人大及其常委會制定的法律

第四篇：淺論我國勞動教養制度的憲法學思考

淺論我國勞動教養制度的憲法學思考

論文關鍵詞：勞動教養制度 憲法原則 憲法規范

論文摘要：我國勞動教養制度創設至今，其在預防和減少犯罪、維護社會治安方面發揮了一定的積極作用。但是，從憲法學角度分析，我國現行的勞動教養制度存在著很大的缺陷，其不但與我國憲法所體現出的一些憲法原則背道而馳，而且直接違反了我國憲法規范的具體規定本文將以憲法學的視角對勞動教養制度進行分析，論證該制度與我國憲法原則及規范的相悖，從而引發人們對改革我國勞動教養制度的思考。

我國勞動教養制度創立于2O世紀50年代。1957年8月1日，經全國人大常委會批準，國務院于8月3日公布了《關于勞動教養問題的決定》，規定對四類人實行勞動教養。這是中國第一部勞動教養法規。1979年l1月29日，經全國人大常委會批準，國務院l2月5日公布了《關于勞動教養問題的補充規定》。1982年1月21日，經國務院批準，公安部發布了《勞動教養試行辦法》，對勞動教養的具體實施作了詳細規定。

我國勞動教養制度創設至今，其在預防和減少犯罪、維護社會治安方面發揮了一定的積極作用。但是，從憲法學角度分析，我國現行的勞動教養制度存在著很大的缺陷，其不但與我國憲法所體現出的一些憲法原則背道而馳，而且直接違反了我國憲法規范的具體規定。

一、我國勞動教養制度與憲法原則相違背

(一)我國勞動教養制度與基本人權原則相違背

基本人權原則是近代各國憲法所普遍確立的原則?！叭藱嘣诒举|上是指人之為人應該享有的權利?！蔽覈鴳椃ㄒ啻_立了基本人權原則，特別是在2004年憲法修正案中明確提出“國家尊重和保護人權”，彰顯了我國憲法對于人權的重視和保護。而人身自由權是人權的重要內容也是作為人的一項基礎性權利。

首先，勞動教養制度是一種限制人身自由、強制進行勞動的懲罰性措施。這種對人身自由的限制無論是從法律依據方面還是從決定程序方面都不符合憲法和法律對限制人身自由法定情形的規定。其次，勞動教養作為一種行政處罰，其適用的對象主要是有輕微違法犯罪行為，不夠刑事處分的人。但從勞動教養的期限以及剝奪被勞動教養人員的人身自由程度看，卻比適用于犯罪人的管制和拘役這兩種刑罰還要嚴厲。從期限上看，管制是3個月～2年，拘役是1個月～6個月；而勞動教養則是1年～3年，必要時可以延長至4年。從限制自由的程度上看，被判處管制的罪犯，在原居住地執行屬于限制部分人身自由的開放性刑罰，被判處拘役的罪犯，就近執行，每月可以回家l天～2天；而被勞動教養的人，則要收容于專門的戒備森嚴的勞教場所，節假日一般只能就地休息。不僅如此，刑法對于被判處拘役的犯罪分子，在符合法定的條件下，還可以適用緩刑；而勞 動教養則無此類規定。這樣，一個受到定罪免刑判決的罪犯，可以不需要被剝奪一天的人身自由；而一個犯有同樣罪行而受到勞動教養處理的人，卻可能被剝奪人身自由長達3年甚至4年?？梢?，被勞動教養人的違法程度與對被勞動教養人處罰的嚴厲程度不相適應，侵犯了被勞動教養人的基本人權。所以，勞動教養制度無疑是對公民人身自由權——這一基礎性的基本人權——的嚴重侵犯，同時也間接侵犯了公民的精神自由和經濟自由。勞動教養制度與我國乃至世界各國憲法的確立的基本人權原則相違背。

(二)我國勞動教養制度與法治原則相違背

法治是與人治相對的概念，二者是兩種截然相反的治國方略。法治是憲政的實現途徑，現代民主國家都以法治作為基本的治國方略。我國憲法也確立了法治原則，在1999年憲法修正案中明確宣布了法治原則，規定“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”，并且憲法還通過對憲法最高效力、法律平等原則以及司法程序等內容的規定，進一步確立了法治原則。

勞動教養制度作為一種限制人身自由的懲罰性措施，其創立和實施應該符合法治原則的精神。但是，我國的勞動教養制度在合憲性與合法性方面都存在嚴重缺陷。首先，我國勞動教養制度與我國憲法對人身自由保護的條款相沖突。對此下文將在論述我國勞動教養制度與我國憲法規范相違背時作具體分析。其次，我國勞動教養制度在法律依據方面與我國已生效的立法相沖突，不具備合法性。我國的勞動教養制度是根據中央的兩次《指示》創辦的，是～項政策性措施，《國務院關于勞動教養問題的決定》在1957年8月的公布實施標志著我國勞動教養法律制度的創立，此后在1979年全國人大又批準頒布了《國務院關于勞動教養的補充規定》，國務院的《決定》和《補充規定》也就成了勞動教養制度的主要法律依據。但從法理上講，《決定》和《補充規定》只是具有“準法律”性質的行政法規。1982年國務院批準了公安部制定的《勞動教養試行辦法》作為現行勞動教養制度運行的主要法律依據，但是從歷史的角度來看，《試行辦法》是對《決定》和《補充規定》的完善和補充，其只能算是“準行政法規”性質的部門規章。而《立法法》第8條第5款規定：“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定。”《行政處罰法》第9條第二款規定：“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定?！钡趌0條第l款規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰?！眲趧咏甜B作為一種嚴重限制人身自由的措施，其法律依據僅是行政法規和部門規章，顯然缺乏充足的效力。并且，《行政處罰法》第64條第2款規定：“本法公布前制定的法規和規章關于行政處罰的規定與本法不符合的，應當自本法公布之日起，依照本法規定予以修訂，在1997年12月31日前修訂完畢。”而《行政處罰法》頒布以后，國務院的《決定》和 2 《補充規定》卻未作任何修改，這也不符合《行政處罰法》的要求，與該法相違背。可見，我國的勞動教養制度既存在違憲性也存在違法性，破壞了法制的統一，有損法律的尊嚴，與我國憲法所確立的法治原則相違背。

(三)我國實施勞動教養的決定程序和救濟程序與權力制約原則相違背

權力制約原則也是近代各國憲法所普遍確立的基本原則之一。人類社會歷史發展的經驗表明，權力如果集中于一個人或某一個部門，必然會形成強迫與專制。我國現行憲法也通過確立人民對人大代表的監督權、人大對國家機關的監督權、以及對行政機關和司法機關在本系統內實行監督和制約的規定體現了權力制約原則。

根據勞動教養的法規規定，勞動教養在名義上是由“勞動教養管理委員會”作出決定的。但由于這一“委員會”普遍設置在公安機關內部，或者其辦公室就設在公安機關法制部門之下，有關的公章也由公安機關控制。作為這一委員會組成人員的民政部門和勞動部門的負責人無從參與到勞動教養的審查活動中來，使得這一委員會在全國各地普遍成為一個虛設機構，真正行使勞動教養審批權的是公安機關本身。因此，《試行辦法》中所說的承辦機關與復查機構基本上就統一到公安機關身上了可以說，在中國目前的司法實踐中，勞動教養的審查批準權實際是由公安機關代為行使的，公安機關所作的勞動教養決定也就是當地勞動教養管理委員會的決定。這樣，在勞動教養的審批程序中，負責辦理治安行政案件或刑事案件的公安機關屬于申請者和調查者，而負責審查批準勞動教養的公安機關則屬于決定者。從表面上看，這里存在著調查者與“裁決者”之間的職能分工，這似乎在一定程度上符合“控審分離”的基本正當程序要求。但是，由于申請者和裁決者分別屬于上下級公安機關，它們在職業利益上有著干絲萬縷的密切聯系，并有著共同的懲治違法犯罪行為、維護社會秩序等方面的職業目標因此，作為勞動教養的審批機構，公安機關的法制部門要服務于公安機關的基本職業利益，在作出勞動教養決定時不可能在申請者與被勞動教養者之間保持最起碼的中立性、利益無涉性，不可能做到超然和不偏不倚。這樣，對于公安機關實施勞動教養的決定權就不能實現有效的制約，其所作出的勞動教養決定的正當性受到懷疑。這種“自我申請、自我裁決”的決定程序違背了憲法所確立的權力制約原則。

此外，針對勞動教養的救濟程序也不符合權力制約原則?！秳趧咏甜B試行辦法》規定：“被決定勞動教養的人，對主要事實不服的。由審批機關復查。經復查后，不夠勞動教養條件，應撤消勞動教養；經復查事實確鑿，本人還不服的，則應該堅持勞動教養?！北粵Q定勞動教養人員可以向作出決定的機關或上級機關提出申請復議，此時，公安機關既是勞動教養的審判機關又是其申訴的復查機關，3 在對勞動教養的救濟程序中缺乏其他機關對公安機關的制約和監督，違背了權力制約原則，不能使這個救濟程序發揮實效。

二、我國的勞動教養制度違反了我國現行憲法規范的規定

我國現行憲法對公民人身自由的保護作出了明確規定，《憲法》第37條規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體?！贝藯l規定限定了國家限制公民人身自由的條件，即國家對公民人身自由的限制，必須經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，否則不得實施。上文已經提到，勞動教養制度是一種限制人身自由、強制進行勞動的懲罰性措施。而實施勞動教養的決定機關是公安機關，實施勞動教養的決定程序實際上是“自我申請、自我裁決”的自我審批程序。在勞動教養制度中，公安機關在沒有經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定的條件下就可以對被勞動教養人實施勞動教養，限制其人身自由。顯然，這并不符合憲法對國家限制人身自由的限定條件。所以，筆者認為，勞動教養制度直接違反了憲法規范的規定，是一項違憲制度。

三、結語

勞動教養制度作為特殊時期所產生的一項懲戒性制度，曾經在歷史上發揮過一定的積極作用。但是，隨著社會的發展，該制度所存在的侵犯基本人權、破壞法制統一等違憲性、違法性缺陷日益凸現。在依法治國方略的指引下，根據憲政的要求，我們必須對勞動教養制度——這一違憲制度進行徹底的廢除，并建立符合法治要求的新制度予以取代，從而保障公民的基本人權、加強法制的統一、促進社會主義法治社會的建設。

第五篇：勞動教養制度的憲法學思考(精)

云 南 檔 案 圖 書 ? 情 報

勞動教養制度的憲法學思考 ■ 湘潭大學法學院 李大春

摘 要 :我國勞動教養制度的建立已有幾十年的歷史 , 在 我國的法治建設的進程中發揮了巨大的作用 , 但該制度的運 行在實踐和理論上存在諸多缺陷。本文從分析勞動教養制度 的現狀入手 , 從憲法學的角度作出了若干思考。制定一部勞動 教養法是完善社會主義法律體系、保障公民基本權利的需要 , 有利于進一步改善我國公民權利特別是人身權利的法治保障 狀況。

關鍵詞 :勞動教養制度 現狀分析 憲法學思考

一、勞動教養制度的現狀分析

我國勞動教養制度創立于 1957年。實施勞動教養處罰的 現行法律依據是 1957年全國人大常委會批準的 《國務院關于 勞動教養問題的決定》、1979年全國人大常委會批準的 《國務 院 關 于 勞 動 教 養 的 補 充 決 定》、1982年 國 務 院 轉 發 的 公 安 部 制定的 《勞動教養試行辦法》 等法規。勞教制度創建 40年來累 計教育改造了 300多萬有各種違法犯罪行為而又符合勞動教 養條件的人 , 對維護社會治安需要發揮了巨大功效。但不可否 認 , 目前我國勞動教養制度的運行面臨著諸多問題和矛盾。(一 關于勞動教養的規范性文件制定主體混亂 , 各種規 范性文件之間無法形成科學、完整的體系。有關勞動教養的規 范性文件 , 都是由行政法規、部門規章或者其他規范性文件所 組成 , 制定主體層次不一 , 效力等級參差不齊。勞動教養制度 最早確立于中共中央文件之中。1957年 8月 3日 , 國務院公 布了 《關于勞動教養問題的決定》 , 第一次以行政法規的形式 正式確立了我國的勞動教養制度。1979年 11月 29日 , 國務 院又發布了 《關于勞動教養的補充規定》。根據上述兩個行政 法規 , 公安部于 1982年 1月 21日發布了 《勞動教養試行辦 法》。除上述行政法規和規章之外 , 更多的勞動教養規范是由 公安部或由公安部會同其他部門下發的各種通知、報告、批復 等文件組成。

(二 有關勞動教養的規范性文件之間存在矛盾 , 低層次 規范與高層次規范之間存在嚴重沖突。例如 , 從勞動教養人員 的年齡限制上看 , 公安部 1981年 11月 30日的 《關于收容勞 動教養人員年齡問題的通知》 規定是 16周歲以上 , 但公安部

于 1983年 10月 22日對遼寧省公安廳的 “批復” 中 , 又放寬到 14周歲以上;從勞動教養的期限上看 , 國 務 院 《補 充 規 定》 和 公安部 《試行辦法》 都規定為 1至 3年。但是 , 公安部和司法部 于 1984年 3月 26日發布的 《關于勞動教養和注銷勞教人員 城市戶口問題的通知》 卻又規定為 2至 3年。

(三 勞動教養制度的現實存在沒有法律依據或者說法律 依據不充分、不完善。《立法法》 第 8條第 5款明確規定 :“ 對公 民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰” , “ 只能 制定法律”。在此之前出臺的 《行政處罰法》 第 9條第 2款也有 類似的規定 :“ 限制人身自由的行政處罰 , 只能由法律設定”。而勞動教養作為一種制度 , 作為 “限制人身自由的強制措施和 處罰” , 盡管歷經 40多年歷史 , 曾發揮過巨大作用 , 但至今沒 有 “制定法律”。國務院的上述 《決定》 和 《補充規定》 雖然經人 大批準 , 但它仍然是國務院頒布的行政法規 , 與國家立法機關 制定頒布的法律有原則性區別。但說勞動教養制度沒有法律 依據似乎又有些絕對 , 我國的有些單行性法律也提到了勞動 教養。如 《全國人大常委會關于禁毒的決定》 第 8條規定 :“ 吸 食、注射毒品成癮的 , 除依照前款規定處罰外 , 予以強制戒除 , 進行治療 , 教育。強制戒除后又吸食、注射毒品的 , 可以實行勞 動教養 , 并在勞動教養中強制戒除”。

(四 勞動教養的采用缺乏法院的司法審查。根據 1979年 《國務院關于勞動教養的補充規定》 將勞動教養的審批權限確 定為 :由省、市、自治區和大中城市的民政、公安、勞動部門負 責人組成的勞動教養委員會審查批準。但在 1984年公安部、司法部 《關于勞動教養和注銷勞動教養人員城市戶口問題的 通知》 中規定 :公安機關 “受勞動教養管理委員會的委托 , 審查 批準需要勞動教養的人?！庇捎趧趧咏甜B由公安機關一家決 定 , 而且決定往往是通過書面審查的形式進行的 , 被勞動教養 人在其權利被剝奪以前未經過任何的聽證程序 , 決定的做出 也缺乏相應的監督制約機制 , 這就使被勞教人員在其人身被 剝奪以前缺乏相應的程序保障機制。

二、規范勞動教養制度的若干思考

現 代 法 治 是 和 權 利、程 序、監 督 密 不 可 分 的 , 而 權 利、程 序、監督在現行的勞教制度中相當薄弱 , 不足以體現 “法治” 的

云 南 檔 案 圖 書 ? 情 報

我們不能簡單地否定或者廢除勞動教養 , 而是應當從更 合理地滿足這種社會需要的目標出發 , 通過勞動教養 , 使它能夠滿足

一 勞動教養的法治化與憲政化的價值取向。法治、人權 , 這與我國建設社會主義法 , 依法治國的基本方略也是高度一致的。勞動教養制度 50年代 , 是新生政權 “治亂世” 用的 “重典”。有關勞動 , 還是形式上都不像法律 , 而像政

這些行政法規、部門規章、內部文件政出多門 , 規定 出新而不推陳 , 實踐中又以當下的需要作為取舍標準。, 二者都是法治的目標和應有之義。憲政不分中西 , , 但憲政的一些普 :1.任何國家權力都 , 不管這些社會、國家和那些社會、2.任何一種制度(當然也包括勞教制度 所謂 “以人為本” 是說 , 人在任何 , 而不是工具。3.人 不 應 被 歧 視 性 地 差 別 對 , 那些 的人的尊嚴應平等地被尊重。4.任何人不經過 不應被 “強制處置”。憲政化中的 “正當程序” 適用 任何人。為充分保護公民個人的權利和人權 , 在

特別是對行政權尤其警察權的嚴格限制 , 是建立法治國 — 保護人權和公民權利對制度設計的普遍要 , 公民權利和 , 權力和秩序是服從于、服務于這一價值 在進行勞動教養立法時 , 不能背離這些原則 , 二 制定勞動教養法。制定勞動教養法 , 是完善社會主義 , 保障公民基本權利的需要。人身自由是憲法賦予每 , 對人身自由的限制和剝奪只能由法律加 我國勞動

教養制度目前還沒有一部系統完備的法典 , 這不能不說是我國法律體系中的一個嚴重缺陷 , 必須建立一 個合于法理及權力分配和制衡、以權利制約權力的勞動教養 體制 , 這一體制的基本結構應當是 :在司法程序的框架下 , 實 現調查、申請、處理(審理、裁判 和執行四個環節的活動和機關 分立 , 形成分工負責 , 互相制約的合理司法體制。

勞動教養的司法化是中國勞動教養立法起碼必需解決的 問題。從理論上講 , 不論勞動教養立法最終確定是行政處罰還 是行政措施 , 是刑事處罰還是保安處分 , 司法化是勞動教養制 度的必然。勞動教養的司法程序是勞動教養制度在目的合理 性基礎上 , 切實地具有正當性的要求和保障。將勞動教養改變 成為一種司法處分 , 由人民法院審理裁決 , 既符合我國現行司 法體制 , 有利于實現預防犯罪的戰略目標 , 也符合世界許多國 家刑事政策的發展趨勢 , 有利于保障公民的合法權利。

(三 具體制度的設計

第一 , 必須堅持勞教處分法定原則 , 立法時應具體列舉勞 動教養對象。第二 , 將勞動教養與監獄服刑區別開來。勞動教養與監禁 相比 , 雖然都使受處罰人不自由 , 即不能在原社區自由生活 , 但喪失自由的程度應當有區別 , 做到使被教養人喪失自由的 程度低于服刑犯人。

第三 , 勞動教養的決定機關應為人民法院。即公安機關在 進行治安管理和偵查工作中 , 發現違法分子符合勞動教養條 件的 , 應當提出意見報基層人民法院決定。

第四 , 確定勞動教養的救濟方法。被基層人民法院決定勞 動教養的人應有權向中級人民法院提出申訴 , 中級人民法院 的決定為終局決定;遭受錯誤勞動教養決定者有權獲得賠償。第五 , 完善對勞動教養法律監督。檢察機關對勞動教養的 法律監督應該包括對勞動教養的提出、審查批準、申訴和執行 這四道工序實行監督和行使檢察權 , 為了防止勞動教養監督 程序流于形式 , 要以法律的形式賦予檢察機關的檢察建議權、糾正權和檢察處罰權。

勞動教養立法面臨的基本形勢是未來的建設和發展 , 就 是從中國治理違法和輕微犯罪行為的需要出發 , 遵循法治、人 權等基本原則 , 從實體和程序上創新、改造中國的相關制度。應當從社會的客觀需要出發 , 尋求滿足這一合理需要的合理 的制度建構和手段設計?！?/p>