第一篇：5中華人民共和國行政復議法

中華人民共和國行政復議法》辦法

第一章 總則

第一條 為規范本省行政復議工作，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督和保障行政機關依法行使職權，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法），結合本省實際，制定本辦法。

第二條 本省行政區域內的行政復議適用本辦法。

第三條 縣級以上人民政府及其工作部門應當建立健全法制工作機構，行政復議人員的配備應當與本地方、本部門的行政復議工作相適應。

第四條 各級行政復議機關的行政復議人員應當具備下列條件：

（一）具有國家公務員身份；

（二）從事政府法制工作或相關工作二年以上；

（三）具有大專以上文化程度；

（四）經培訓考試合格，取得行政復議人員資格。

行政復議人員資格管理辦法由省法制工作機構另行制定。

第二章 行政復議參加人

第五條 農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義申請行政復議。

第六條 合伙企業申請行政復議的，以核準登記的字號為申請人，由執行合伙事務的合伙人為行政復議代表人；其他合伙組織申請行政復議的，合伙人為共同申請人。

不具備法人資格的其他組織申請行政復議的，由該組織的主要負責人作為行政復議代表人；沒有主要負責人的，可以由推選的負責人作為行政復議代表人。

同一案件行政復議申請人為五人以上的，應當推選一至五名代表人參加行政復議；在指定期限內未選定代表人的，由行政復議機關指定。

第七條 有下列情形之一的，按照相應的規定確定被申請人：

（一）行政機關與非行政機關（不包括法律、法規授權的組織）共同署名作出具體行政行為的，以作出決定的行政機關為被申請人；

（二）行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構以自己的名義作出具體行政行為的，以組建該機構的行政機關為被申請人；

（三）法律、法規授權的行政機關派出機構或者其他組織超出法定授權范圍作出具體行政行為的，以實施該行為的機構或者組織為被申請人；

（四）行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下，授權其派出機構、其他組織或者委托其他行政機關作出具體行政行為的，以該行政機關為被申請人。

第八條 公民、法人或者其他組織在提出行政復議申請時，可以將同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者組織列為行政復議第三人；同行政復議機關審查的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者組織，也可以書面申請作為第三人參加行政復議。行政復議機關經審查認為符合條件的，書面通知其參加行政復議。

行政復議機關審查案件過程中，發現同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者組織應當作為行政復議第三人的，書面通知其參加行政復議。

第三人接到行政復議機關的書面通知后，不參加行政復議活動的，不影響行政復議案件的審查。

第九條 申請人和第三人委托代理人參加行政復議的，應當向行政復議機關提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書。委托書應當載明委托事項和具體權限。

公民因被限制人身自由等特殊情況無法書面委托的，可以口頭委托，行政復議機關應當核實并記錄在卷。被申請人或者其他有義務協助的機關拒絕行政復議機關向被限制人身自由的公民核實的，視為委托成立。

法律、法規規定應當由申請人、第三人本人參加行政復議的，從其規定。

第三章 行政復議證據

第十條 被申請人向行政復議機關提出的書面答復應當全面、客觀地闡述其當初作出具體行政行為的事實和依據，證明其行為的合法性和合理性，并對申請人的請求表明態度。

被申請人應當提交的證據包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現場檢查筆錄等；應當提交的依據包括該具體行政行為所依據的法律、法規、規章或者其他規范性文件；應當提交的有關材料包括證明其具體行政行為程序、證據來源和取證程序合法以及其他對證明該具體行政行為合理性、合法性有參考價值的材料。

第十一條 申請人、第三人對被申請人的具體行政行為是否合法、適當不負舉證責任，但是可以提出有關證據材料。申請人及第三人提供的證據不成立的，不免除被申請人的舉證責任。

申請人對下列事項承擔舉證責任：

（一）在對被申請人不履行法定職責提出行政復議申請的案件中，證明其曾經向被申請人申請履行法定職責的事實；

（二）在一并提出行政賠償的行政復議申請中，證明具體行政行為對其合法權益造成損害的事實；

（三）法律、法規規定的應當由申請人舉證的其他事項。

第十二條 行政復議參加人向行政復議機關提供書證的，應當提供原件。提供原件確有困難的，可以提供與原件核對無誤的復印件、照片、節錄本。

行政復議機關應當對行政復議參加人提交的證據材料逐一分類編號和制作目錄清單，由行政復議參加人對證據材料的來源、證明的具體事實作出說明，并簽名或者蓋章。

第十三條 有下列情形之一的，行政復議機關可以向有關組織和人員調查取證：

（一）涉及國家利益、公共利益或者他人合法利益的事實認定的；

（二）涉及依職權追加行政復議參加人、中止或者終止行政復議等程序性事項的；

（三）申請人或者第三人提供了證據或者依據的線索，但因其無法自行收集而申請行政復議機關調查取證的；

（四）行政復議參加人應當提供原件或者原物而無法提供的；

（五）為了查明事實，確有必要調取其他證據材料的。

行政復議機關調查取證，應當有兩名以上工作人員進行，并應當出示工作證件。接受調查的組織和人員應當予以配合。

行政復議機關在調查取證時，發現有關證據可能滅失或者以后難以取得的情況，經法制工作機構負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內作出處理決定。

對行政復議機關依職權或者依行政復議參加人申請調查取得的證據材料，行政復議參加人可以查閱并陳述意見。

第十四條 行政復議機關在行政復議過程中收集和補充的證據，不能作為行政復議機關維持原具體行政行為的根據，但是可以作為撤銷、變更原具體行政行為或者確認原具體行政行為違法的根據。

第十五條 被申請人違反法定程序收集的證據或者在作出具體行政行為后收集的證據，以及申請人或者第三人在行政復議過程中提供的但是被申請人在原行政程序中未作為具體行政行為依據的證據，不能作為行政復議機關維持原具體行政行為的依據。

第十六條 有下列情形之一的，被申請人經行政復議機關同意，可以補充有關證據：

（一）被申請人作出具體行政行為時已經收集，但是因不可抗拒的事由或者其他正當理由在向行政復議機關答復時未能提交的；

（二）申請人或者第三人在行政復議過程中，提出了其在被申請人作出具體行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據的。

第十七條 行政復議參加人提交的下列證據材料，不得作為認定案件事實的依據：

（一）違反法定程序收集的；

（二）以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取，侵害他人合法權益的；

（三）以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的；

（四）超出法定期限或行政復議機關指定期限提供的；

（五）境外取得未辦理法定證明手續的；

（六）拒不提供原件、原物，又無其他證據印證，且對方不予認可的；

（七）經過技術處理而無法辨明真偽的；

（八）與案件事實之間不具有關聯性的；

（九）其他不具備合法性和真實性的。

第十八條 行政復議參加人提交的下列證據材料，不得單獨作為認定案件事實的依據：

（一）未成年人所作的與其年齡和智力狀況不相適應的證言；

（二）與一方行政復議參加人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該行政復議參加人有利的證言，或者與一方行政復議參加人有不利關系的證人所作的對該行政復議參加人不利的證言；

（三）難以識別是否經過修改的視聽資料；

（四）無法與原件、原物核對的復制件或者復制品；

（五）經一方行政復議參加人或者他人改動，對方行政復議參加人不予認可的書證；

（六）其他不能單獨作為定案依據的證據材料。

第十九條 行政復議參加人提交的證明同一事實的數份證據，其證明效力可以分別按照下列情形認定：

（一）國家機關以及其他職能部門依職權制作的公文文書優于其他書證；

（二）依法形成的鑒定結論、現場筆錄、勘驗筆錄、檔案材料以及經過公證或者登記的書證優于其他書證、視聽資料和證人證言；

（三）原件、原物優于復制件、復制品；

（四）法定鑒定部門的鑒定結論優于其他鑒定部門的鑒定結論；

（五）原始證據優于傳來證據；

（六）其他證人證言優于與行政復議參加人有親屬關系或者其他密切關系的證人提供的對該行政復議參加人有利的證言；

（七）數個種類不同、內容一致的證據優于孤立的證據。

第二十條 一方行政復議參加人或者其代理人在代理權限內對另一方行政復議參加人陳述的案件事實或提出的證據明確表示認可或者提出的相反證據不足以反駁的，行政復議機關可以對該事實予以認定，但有相反證據足以推翻的除外。

在不受外力影響的情況下，一方行政復議參加人提供的證據，對方行政復議參加人明確表示認可的，可以認定該證據的證明效力；對方行政復議參加人予以否認，但不能提供充分的證據進行反駁的，可以綜合全案情況審查認定該證據的證明效力。

第四章 行政復議申請和受理

第二十一條 行政復議申請可以通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出。以電報、電子數據交換和電子郵件方式提出行政復議申請的，申請人應當在電報、電子數據交換和電子郵件發送之日起三日內向行政復議機關進行書面確認。

申請人以口頭方式申請的，行政復議機關當場記錄后，應當將記錄的內容向申請人宣讀，經確認無誤后，由申請人、記錄人在筆錄上簽名或者蓋章。申請人認為記錄有誤的，行政復議機關應當予以更正。

第二十二條 行政復議申請應當載明下列內容：

（一）申請人的姓名或名稱、地址；

（二）被申請人的名稱、地址；

（三）申請人申請行政復議的請求事項、事實和理由；

（四）申請人知道具體行政行為的日期；

（五）申請人提出行政復議申請的時間；

（六）申請人簽名或蓋章。

依行政復議法第六條第（八）項、第（九）項、第（十）項申請行政復議的，前款第（四）項所列事項應載明向被申請人提出申請的日期，并附有關申請材料的復印件、受理申請機關的收件證明等。

行政復議申請缺少上述內容的，行政復議機關當日書面通知申請人在七日內補正。審查行政復議申請的法定期限自申請人補正材料之日起計算。

第二十三條 申請人在提出行政復議申請時，應當提交有關申請人主體適格的證明，包括公民身份證件、法人或其他組織的營業執照或登記證及作為申請行政復議的具體行政行為管理相對人或者利害關系人的證明材料。

有權申請行政復議的公民死亡，其近親屬申請行政復議的，應當提交公民死亡證明和有關親屬關系的證明材料。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織申請行政復議的，應當提交承受權利義務的證明材料。

第二十四條 行政機關作出具體行政行為時，沒有送達法律文書，公民、法人或者其他組織能夠證明具體行政行為存在的，可以依法申請行政復議。

第二十五條 申請人知道具體行政行為的時間，按下列規定確定：

（一）具體行政行為系當場作出的，知道的時間為具體行政行為作出的時間；

（二）具體行政行為以直接送達方式送達的，知道的時間為申請人在送達回證上簽收的時間；申請人拒絕簽收的，送達人和見證人留置送達文書的時間為申請人知道的時間；

（三）具體行政行為以郵寄方式送達的，知道的時間為申請人在郵件回執上簽收的時間；

（四）具體行政行為以公告方式送達的，知道的時間為法定公告期限屆滿日期次日。

行政復議法第六條第（八）、（九）、（十）項所列情形中，行政機關不作答復的，法律、法規、規章規定的答復期限屆滿的次日為申請人知道行政機關不履行法定職責的日期；法律、法規、規章沒有明確規定答復期限的，申請人提出申請行政機關作出具體行政行為之日起六十日屆滿的次日為申請人知道行政機關不履行法定職責的日期。

第二十六條 行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織申請行政復議權利或者申請期限，致使當事人逾期申請復議的，其申請期限從當事人知道或者應當知道行政復議申請權或者法定申請期限時開始計算，但是從知道或應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過二年。

公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其申請期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過二十年、其他具體行政行為從作出之日起超過五年申請行政復議的，行政復議機關不予受理。

第二十七條 公民、法人或者其他組織認為有不可抗力或者其他正當理由耽誤其法定申請行政復議期限的，應當書面說明理由并提交有關證據，由行政復議機關確認。

法律、法規規定行政復議前置的，公民、法人或者其他組織直接提起行政訴訟后被人民法院裁定不予受理或者駁回起訴的，其提起訴訟至人民法院裁定送達的時間，不計入行政復議申請期限。但行政機關作出具體行政行為時已明確告知應當先行申請行政復議的除外。

第二十八條 對實行省以下垂直領導的行政機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議；對其省級行政機關的具體行政行為不服的，向省人民政府或者其上一級主管部門申請行政復議。

對集中行使行政處罰權、行政許可權的行政機關作出的具體行政行為不服的，向本級人民政府申請行政復議。

對國務院或者省人民政府批準成立的開發區管理機關、保稅區管理機關等政府派出機關的具體行政行為不服的，向直接管轄該開發區、保稅區的人民政府申請行政復議。

對省人民政府設立的派出機關所屬工作部門的具體行政行為不服的，申請人可以向該派出機關申請行政復議，也可以向省人民政府所屬的相應主管部門申請行政復議。

第二十九條 符合本辦法第二十二條、第二十三條規定的行政復議申請，同時符合下列條件的，行政復議機關應當受理：

（一）屬于行政復議法規定的行政復議范圍；

（二）有具體的行政復議請求；

（三）在法定申請期限內提出；

（四）屬于本行政復議機關的管轄范圍；

（五）人民法院或者其他行政機關尚未受理。

申請人一并提出對具體行政行為依據的行政復議法第七條所列的規范性文件進行審查的，行政復議機關一并予以受理。

第三十條 對下列行為或者事項提出的行政復議申請，行政復議機關不予受理：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政機關作出的行政處分和考核、任免、升降、辭退、回避、退休等人事處理決定及相應的工資福利待遇等事項的處理決定；

（三）公安、國家安全機關依照刑事訴訟法明確授權實施的行為；

（四）行政機關調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（五）不具有強制力的行政指導行為；

（六）駁回行政復議參加人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

（七）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

申請人一并提出對具體行政行為依據的法律、行政法規、規章進行審查的，行政復議機關不予受理。

第三十一條 申請人認為行政復議機關對其行政復議申請不予受理無正當理由的，可以向上級行政機關申訴。上級行政機關認為行政復議機關應予受理的，應當責令行政復議機關受理。上級行政機關認為申訴理由不成立的，書面告知申請人。

第三十二條 縣級人民政府接受的屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，兩個以上行政復議機關均有權受理的，在依照行政復議法第十八條的規定辦理轉送手續前，應當征求申請人意見，由申請人選擇轉送的行政復議機關；申請人不作選擇的，由縣級人民政府確定轉送的行政復議機關。

第三十三條 行政復議機關審查行政復議申請期間，發現申請人又向人民法院起訴的，如果人民法院尚未受理，行政復議機關可以依法受理，并及時將受理情況告知人民法院；人民法院已經受理的，行政復議機關不予受理。第三十四條 申請人通過申請行政復議以外的其他途徑作出不服行政機關具體行政行為的表示，符合行政復議受理條件的，行政復議機關在征得申請人同意后予以受理。

第三十五條 申請人就同一具體行政行為分別向兩個以上有權受理的行政復議機關提出行政復議申請的，由最先收到行政復議申請的行政復議機關受理。無法確定時間先后順序的，由申請人作出選擇。

兩個以上申請人就同一具體行政行為分別向同一行政復議機關提出行政復議申請的，行政復議機關可以合并審查。合并審查期限從最后受理的行政復議申請之日起計算。

提出行政復議申請后，申請人又增加、變更行政復議請求的，行政復議案件的審查期限自收到新的行政復議申請之日起計算。

第五章 行政復議審查和決定

第三十六條 行政復議申請受理后，行政復議機關應當及時確定案件承辦人員，并告知行政復議參加人。

行政復議人員有下列情形之一的，應當回避：

（一）是本案的行政復議參加人或者行政復議參加人近親屬的；

（二）與本案有利害關系的；

（三）存在法律法規規定的其他情況，可能影響公正審查的。

行政復議參加人申請回避的，應當在行政復議案件審查終結前提出，并說明理由。行政復議人員的回避由法制工作機構負責人決定，法制工作機構負責人的回避由行政復議機關負責人決定。

第三十七條 行政復議申請受理后，行政復議機關應當向被申請人發出行政復議答復通知書，附送行政復議申請書副本或者申請筆錄復印件，告知逾期不答復、不提交證據的法律后果。被申請人應當在收到之日起十日內提出書面答復，提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。

案件有第三人的，行政復議機關應當向第三人發出參加行政復議通知書，附送行政復議申請書副本或者申請筆錄復印件，告知逾期不提出意見，不影響行政復議案件的審查。第三人可以在收到之日起十日內提出書面意見并提交相應的證據、依據和其他有關材料。

行政復議機關收到被申請人的答復書及證據材料后，應當及時將答復書副本送達申請人及第三人。第三人提出書面意見的，也應當將其書面意見的副本發送申請人和被申請人。

申請人和第三人對被申請人的答復書和所提供的證據材料有異議或有相反證據的，可以向行政復議機關提出。

第三十八條 行政復議申請受理后，行政復議機關應當依法對具體行政行為就下列事項進行審查：

（一）主體是否合法；

（二）認定事實是否清楚，證據是否充分；

（三）適用法律依據是否正確；

（四）是否符合法定程序；

（五）是否超越或者濫用職權；

（六）內容是否明顯不當；

（七）其他需要審查的事項。

申請人因被申請人不履行法定職責而申請行政復議的，應當審查被申請人是否有應當作為而不作為的違法行為。

第三十九條 行政復議機關審查行政復議案件，可以組織公開聽證，或者當面聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

行政復議案件事實爭議或影響較大、對具體行政行為依據的理解和適用存在較大爭議的，或者申請人或第三人提出聽證請求，行政復議機關認為必要的，應當組織公開聽證，但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的除外。

第四十條 行政復議機關決定舉行聽證的，應當確定聽證主持人、聽證員、記錄員和舉行聽證的時間、地點，并在舉行聽證的七日前，向各方聽證參加人送達聽證通知書。

行政復議案件舉行聽證的，依照下列程序進行：

（一）申請人陳述行政復議請求、事實和理由；

（二）被申請人陳述答復意見和理由；

（三）被申請人出示相關證據；

（四）申請人出示相關證據；

（五）各方對證據進行質辯；

（六）各方進行最后陳述。

案件有第三人的，應當允許第三人陳述意見、提交證據并就申請人和被申請人提供的證據材料進行質辯。

第四十一條 申請人在行政復議決定作出前要求撤回行政復議申請的，應當向行政復議機關書面說明理由。理由正當的，行政復議機關應予準許；受他人脅迫、欺騙或者其他非法干預撤回申請的，行政復議機關不予準許。

第四十二條 有下列情形之一的，中止行政復議程序：

（一）申請人死亡，需要等待其近親屬表明是否參加行政復議的；

（二）申請人喪失行為能力，尚未確定法定代理人的；

（三）被申請人或者作為申請人的法人以及其他組織終止，尚未確定權利和義務承受人的；

（四）申請人、被申請人因不可抗拒的事由，不能參加行政復議的；

（五）申請人在行政復議期間下落不明的；

（六）法律適用問題不確定，需要請示有關機關的；

（七）需要對具體行政行為所依據的規范性文件依法進行處理的；

（八）案件的審查和決定需以其他相關案件的審查結果為依據，而相關案件尚未審結的；

（九）其他應當中止行政復議的情形。

行政復議機關決定中止行政復議，應當制作行政復議中止通知書，分別送達行政復議參加人，并告知理由。

中止的時間不計算在行政復議期間內。中止的原因消除后，行政復議機關應當及時恢復對案件的審查。

第四十三條 有下列情形之一的，終止行政復議程序：

（一）申請人死亡，沒有近親屬或者近親屬明確表示放棄行政復議權利的；

（二）作為申請人的法人或者其他組織終止，其權利義務的承受人明確表示放棄行政復議權利的；

（三）經行政復議機關準予申請人撤回行政復議申請的；

（四）具體行政行為與申請人不存在利害關系的；

（五）申請人錯列被申請人且拒絕變更的；

（六）申請人申請行政復議確實超出法定期限的；

（七）其他應當終止行政復議的情形。

依照本規定第四十二條第一款第（一）項、第（二）項、第（三）項、第（五）項規定中止行政復議滿九十日仍無人繼續參加行政復議的，終止行政復議。

行政復議機關決定終止行政復議，應當制作行政復議終止通知書，分別送達行政復議參加人，并告知理由。

第四十四條 具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當，但不適宜維持的，行政復議機關可以作出確認其合法的決定。

具體行政行為有下列情形之一的，行政復議機關應當作出確認其違法的決定：

（一）被申請人不依法履行法定職責，但責令其履行法定職責已無實際意義的；

（二）被申請人自行撤銷其違法的具體行政行為，但申請人不同意撤回行政復議申請，行政復議機關繼續審查的；

（三）具體行政行為違法，但不具有可撤銷內容的；

（四）具體行政行為依法不成立的。

第四十五條 決定撤銷具體行政行為將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的，行政復議機關在決定撤銷的同時，可以分別采取以下方式處理：

（一）責令被申請人重新作出具體行政行為；

（二）責令被申請人采取相應的補救措施；

（三）發現違法犯罪行為的，建議有關機關依法處理。

第四十六條 具體行政行為主要事實不清、證據不足，行政復議機關在查明事實的基礎上，可以作出變更具體行政行為的決定。

具體行政行為事實清楚、證據充分，但適用法律依據不當或者內容明顯不當的，行政復議機關應當作出變更具體行政行為的決定。

第四十七條 行政復議機關經審查，發現行政復議案件有應當被撤銷、變更或確認違法的情形，在作出決定之前，可以向被申請人發出自行糾正通知書，被申請人應當在收到之日起七日內將是否自行糾正的意見反饋給行政復議機關。

被申請人自行糾正的，行政復議機關應當及時告知申請人和其他行政復議參加人。申請人撤回行政復議申請的，適用本辦法第四十三條第一款第（三）項的規定；申請人不撤回行政復議申請的，適用本辦法第四十四條第二款第（二）項的規定。

第四十八條 行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，應當視情規定其重新作出的期限，但最長不得超過六十日。法律、法規另有規定的，從其規定。

第四十九條 賠償請求人在申請行政復議時一并提出行政賠償申請，行政復議機關認為被申請人作出的具體行政行為合法、適當，作出維持決定的，應當一并作出不予賠償的決定。

行政復議機關根據行政復議法第二十九條的規定，決定被申請人依法給予申請人行政賠償時，可以就賠償范圍、方式、數額、期限進行調解。調解達成協議的，應當制作調解書；調解書經申請人和被申請人簽收后，即具有法律效力。

第五十條 行政復議機關作出的行政復議決定書應當寫明行政復議參加人提出的請求、事實和證據，行政復議機關審查認定的事實和證據，不服行政復議決定向人民法院提起訴訟的權利和期限。

行政復議案件涉及規范性文件審查的，行政復議機關應當在行政復議決定書中陳述有關規范性文件的審查結論。

第五十一條 被申請人對行政復議決定有異議的，可以向有關上級行政機關提出，但不影響行政復議決定的執行。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，申請人或者第三人可以向行政復議機關申訴，由行政復議機關責令其履行。

第五十二條 對重大行政復議事項，市、縣、自治縣人民政府或者省人民政府工作部門應當將作出的行政復議決定在作出之日起二十日內報省法制工作機構備案。

第六章 法律責任

第五十三條 行政復議機關有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分：

（一）無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請的；

（二）不按照規定轉送行政復議申請的；

（三）在法定期限內不作出行政復議決定的。

第五十四條 行政復議人員有下列情形之一的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分；情節嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不依法回避的；

（二）隱瞞主要證據、情節，提供虛假材料的；

（三）有其他瀆職、失職行為的。

第五十五條 被申請人有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；情節嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：

（一）不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的；

（二）阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的；

（三）干擾、拒絕行政復議人員調查取證、查閱有關文件和資料的。

（四）對其他行政復議參加人進行報復、陷害的。

第五十六條 被申請人有下列情形之一的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分：

（一）不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的；

（二）不按照規定重新作出具體行政行為或者以同一事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為的；

（三）不依照行政復議機關的決定停止執行具體行政行為的。

第五十七條 法制工作機構發現有違反行政復議法和相關法律法規規定的行為，應予追究法律責任的，應當提出處理意見，報請行政復議機關依法決定，或者轉送本級行政監察部門依法處理。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，法制工作機構可以向其任免機關提出處理建議。

第五十八條 依照本辦法第五十五條、第五十六條的規定需要對被申請人直接負責的主管人員進行責任追究的，如果其行為是由上級機關或者其他機關領導的行為導致，行政復議機關還應當按照權限追究或者建議追究相關領導的責任。

第七章 附則

第五十九條 行政復議機關辦理行政復議事項，應當使用全省統一格式的行政復議法律文書。

第六十條 本辦法具體應用中的有關問題，由省法制工作機構負責解釋。第六十一條 本辦法自公布之日起施行。

發布部門：海南省政府 發布日期：2005年01月17日 實施日期：2005年01月17日(地方法規)

第二篇：中華人民共和國行政復議法

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中華人民共和國行政復議法

1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過 1999年4月29日中華人民共和國主席令第十六號公布 自1999年10月1日起施行 第一章 總 則

第一條 為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

第二條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。

第三條 依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：

（一）受理行政復議申請；

（二）向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定；

（四）處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請；

（五）對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項；

（七）法律、法規規定的其他職責。

第四條 行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

第五條 公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。第二章 行政復議范圍

第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：

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（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；

（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；

（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；

（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；

（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；

（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；

（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：

（一）國務院部門的規定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；

（三）鄉、鎮人民政府的規定。

前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理。

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第八條 不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

第三章 行政復議申請

第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

第十條 依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。

有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。

同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。

公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。

申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議。

第十一條 申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

第十二條 對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

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第十三條 對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。

對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。

第十四條 對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行 政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。

第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服的，按照下列規定申請行政復議：

（一）對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；

（二）對政府工作部門依法設立的派出機構依照法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；

（三）對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議；

（四）對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議；

（五）對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。

有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。

第十六條 公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。第四章 行政復議受理

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第十七條 行政復議機關收到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。

第十八條 依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申 請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

第十九條 法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過 行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

第二十條 公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。

第二十一條 行政復議期間具體行政行為不停止執行；但是，有下列情形之一的，可以停止執行：

（一）被申請人認為需要停止執行的；

（二）行政復議機關認為需要停止執行的；

（三）申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理，決定停止執行的；

（四）法律規定停止執行的。第五章 行政復議決定

第二十二條 行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。

第二十三條 行政復議機關負責法制工作的機構應當自行政復議申請受理之日起七日內，將行政復議申請書副本或者行政復議申請筆錄復印件發送被申請人。被申 請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料。

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申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，行政復議機關不得拒絕。

第二十四條 在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據。

第二十五條 行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止。

第二十六條 申請人在申請行政復議時，一并提出對本法第七條所列有關規定的審查申請的，行政復議機關對該規定有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權 處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的行政機關依法處理，有權處理的行政機關應當在六十日內依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

第二十七條 行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，中止對具體行政行為的審查。

第二十八條 行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定：

（一）具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持；

（二）被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行；

（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為：

1．主要事實不清、證據不足的；

2．適用依據錯誤的；

3．違反法定程序的；

4．超越或者濫用職權的；

5．具體行政行為明顯不當的。

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（四）被申請人不按照本法第二十三條的規定提出書面答復、提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料的，視為該具體行政行為沒有證據、依據，決定撤銷該具體行政行為。

行政復議機關責令被申請人重新作出具體行政行為的，被申請人不得以同一的事實和理由作出與原具體行政行為相同或者基本相同的具體行政行為。

第二十九條 申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償請求，行政復議機關對符合國家賠償法的有關規定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。

申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償請求的，行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，撤銷違法集資、沒收財物、征收財物、攤派費用以及對財產的查 封、扣押、凍結等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財產，解除對財產的查封、扣押、凍結措施，或者賠償相應的價款。

第三十條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。

第三十一條 行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作 出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。

行政復議機關作出行政復議決定，應當制作行政復議決定書，并加蓋印章。

行政復議決定書一經送達，即發生法律效力。

第三十二條 被申請人應當履行行政復議決定。

被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行。

第三十三條 申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，按照下列規定分別處理：

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（一）維持具體行政行為的行政復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行；

（二）變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。第六章 法律責任

第三十四條 行政復議機關違反本法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議 決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后 果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

第三十五條 行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分；情節嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十六條 被申請人違反本法規定，不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織 依法申請行政復議的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的行政處 分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十七條 被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

第三十八條 行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者 不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。第七章 附 則

第三十九條 行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費，應當列入本機關的行政經費，由本級財政予以保障。

第四十條 行政復議期間的計算和行政復議文書的送達，依照民事訴訟法關于期間、送達的規定執行。

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本法關于行政復議期間有關“五日”、“七日”的規定是指工作日，不含節假日。

第四十一條 外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內申請行政復議，適用本法。

第四十二條 本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準。

第四十三條 本法自1999年10月1日起施行。1990年12月24日國務院發布、1994年10月9日國務院修訂發布的《行政復議條例》同時廢止。

第三篇：中華人民共和國行政復議法

《中華人民共和國行政復議法》模擬試題

一、填空題

1、復議機關履行行政復議職責，應當遵循的（合法）、（公正）、（公開）、（及時）、（便民）原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

2、申請人申請行政復議的形式即可以（書面）申請，也可以（口頭）申請。

3、我國行政復議制度實行

（一）級復議管轄體制。

4、行政復議是以一定范圍的（具體行政行為）為處理內容。

5、對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇可以向該部門的（本級人民政府）申請行政復議，也可以向（上一級主管部門）申請行政復議。

6、《復議法》第九條規定，公民、法人或者其他組織認為（具體行政行為）侵犯其合法權益的，可以知道該具體行政行為之日起(60)日內提出行政復議申請；但是，法律規定的申請期限超過(60)日的除外。

7、對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向(上一級人民政府)申請行政復議。

8、對兩個或者兩個以上行政機關以共同名義做出的具體行政行為不服的，向(其共同上一及行政機關)申請行政復議。

9、除涉及(國家秘密)、(商業秘密)或(個人隱私外)，申請人第三人可以查閱被申請人提出的書面答復及相關材料。

10、行政復議機關決定不予受理的復議申請應(書面)告知申請人。

11、行政復議決定書(一經送達)即發生法律效力。

12、行政復議機關受理行政復議申請，(不得)向申請人收取費用。

13、行政復議機關工作人員在行政復議活動中構成犯罪的，依法追究(刑事)責任。

14、行政復議機關作出行政復議決定，應當制作(行政復議決定書)，并加蓋(印章)。

15、外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內申請行政復議適用（我國）復議法。

二、單項選擇

1、對某地級人民政府作出的具體行政行為不服申請復議時，由下列哪個機關管轄（A）A某省人民政府

B某省人民代表大會

C某地市人民政府

D某地市人民代表大會

2、對某市縣公安局派出所以該縣公安局的名義作出的具體行政行為不服申請的復議，應由下列哪個所述機關管轄（C）A該縣公安局

B該派出所

C該縣人民政府或某市公安局

D某市人民政府

3、對復議機關的復議決定不服，是否可以向復議機關的上級申請再復議（B）

A不能申請再復議

B一般情況下，不能申請復議，但法律另有規定時，可以經過一級復議后申請再復議 C一般情況下，不能申請復議，但行政法規另有規定時可以經過一級復議后申請再復議 C一般情況下，不能申請復議，但規章另有規定時可以經過一級復議后申請再復議

4、行政復議機關應當審查行政行為的（D）A合法性

B真實性

C適當性

D合法性和適當性

5、一般情況下，公民、法人或其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起（B）內提出行政復議申請。法律另有規定的除外。A30日

B60日

C90日

D1年

6、行政復議機關收到行政復議申請后，應當（B）內進行審查，決定是否受理。A3日

B5日

C10日

D15日

7、行政復議機關在對被申請人作出具體的行政和行為進行審查時，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當在（B）內依法處理。A15日

B30日

C45日

D60日

8、行政復議機關應當自受理申請之日起（D）內作出復議決定，但是法律規定的行政復議于此期限的除外。

A10日

B15日

C30日

D60日

9、情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過（C）A10日

B15日

C30日

D60日

10、公民、法人或者其他組織依法組織行政復議申請，行政復議機關無正當理由不受理的，（A）應當責令其受理。

A上級行政機關

B上一級行政機關

C同級人民政府

D同級監察部門

11、公民、法人或者其他組織對行政機關的（C）不服，不可以申請行政復議。A行政處罰

B行政和強制措施

C行政處分

D行政許可

12、下列對行政復議機關處理行政復議申請表述不正確的是（B）A應當在5日內審查是否受理

B對符合行政復議法規定，但不屬于本機關受理的行政得議申請，轉送有關行政復議機關。C對不符合行政復議法規定的行政復議申請，決定不予受理。

D對符合行政復議法規定，且屬于本機關受理的行政復議申請，應當將有關復議申請材料發送被申請人。

13、行政機關作出下列行為中（D）屬于行政復議的范圍。A對工作人員小李開除的決定

B對公民王某錯誤刑事拘留 C內部調整人員的決定

D對于一起治安案件遲遲未作處理

14、同申請復議的具體行政行為有利害關系的人（A）可以作為第三人參加復議。A經復議機關批準 B經上級行政機關批準 C經同級政府批準 D自己認為有必要

15、申請人申請行政復議（A）

A可以書面申請，也可以口頭申請

B應當書面申請 C必須書面申請

D應當口頭申請

16、居住在某市A區的公民趙某對該市B區行政機關作出的行政處罰決定不服，要求復議，本安的復議機關是（C）A A區行政機關

B B區行政機關

C B區人民政府 D A區人民政府

17、行政復議期間，具體行政行為不停止執行，但是在（C）情況下，可以停止執行。A申請人申請停止執行

B當事人協商認為可以停止執行 C法律規定停止執行

D人民法院認為可以停止執行

18、孫某不服某派出機構對其依法作出的30元罰款裁定，應當（B）復議。A該派出機構

B設立該派出機構的行政機關 C鄉人民政府

D該派出機構所在地街道辦事處

19、人民法院判決撤銷復議機關維持的具體行政行為，復議決定（B）A并不當然無效

B自然無效

C處于不確定狀態

D仍然有效 20、被申請人不履行法定職責的，復議機關應當（B）。A建議其在一定期限內履行

B決定其在一定期限內履行 C決定其履行，但不明確期限 D判決其違法

21、復議決定撤銷或確認其行政行為違法的（C）A必須責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為 B建議被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為 C可以責令申請人在一定期限內重新作出具體行政行為 D必須被申請人在重新作出具體行政行為

22、行政復議決定書郵寄送達的，以（A）為送達日期。A掛號回執上注明的收件日期 B復議機關作出復議決定的日期 C郵寄寄出復議決定書的郵戳日期 D郵局接收復議決定書郵件的郵戳日期

23、公民認為行政機關的具體行政行為所依據的（C）不合法，在對具體行政和行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。A部門規章

B省政府規章

C規范性文件

D省人大決定

24、行政機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者（A）后，可以按照規定作出行政復議決定。A集體討論通過

B集體討論 C集體研究

D召集有關人員研究后

25、申請人以口頭申請的形式申請行政復議的，（C）應當當場記錄申請人的基本情況，行政復議請求，申請行政復議主要事實，再由和時間。A申請人

B被申請人

C行政復議機關

D申請人的委托代理人

26、行政復議機關責令被申請人重新作出具體的行政行為的，被申請人不得以（A）作出與原具體行政行為相向或者基本相同的具體行政行為。A同一的事實和理由

B同一事實 C同一理由

D新的事實和理由

27、行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，（A）可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止。A經說明理由

B經復議機關批準

C無須說明理由

D經復議機關所在地人民法院批準

28、申請人逾期不起訴又不履行行政復議機關作出的變更行政復議決定的，應當（C）強制執行。

A，由作出具體行政行為的行政機關依法 B由公安機關依法

C由行政復議機關或者申請人民法院 D由申請人所在地的人民法院

29、行政復議期間的計算和行政復議文書的送達，依照（A）關于期間，送達的規定執行。

A民事訴訟法

B行政訴訟法

C刑事訴訟法

30、行政復議機關在對被申請人作出的具體行政行為進行審查墳，認為其依據不合法，本機關有權處理的，應當三十日內依法處理；無權處理的，應當在七日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。處理期間，（B）對具體行政行為的審查。A終止

B中止

C停止

D擱置

三、多項選擇題

1、以下選項中，屬于第三人參加復議的條件有哪些（ACD）？ A同申請復議的具體行政行為在利害關系 B有權提起行政復議 C由復議機關報批準參加復議 D當事人申請

2、行政復議機關在審理復議案件時，遇到以下何種情況時可決定撤銷，變更或者確認該具體行政行為違法？（ABCD）A具體行政行為明顯不當的

B具體行政行為主要事實不清，證據不足的 C具體行政行為適用依據錯誤的 D具體行政行為超越職權的

3、以下哪些選項的內容符合行政復議申請撤回的條件（AB）A在行政復議決定作出前提出 B復議申請人申請撤回復議申請 C被申請人向復議機關申請調解

D復議申請人決定改變復議機關

4、根據《行政復議法》的規定，下列哪些選項屬于復議機構的職責（ABCD）A向有關組織人員調查取證，查況文件和資料

B審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬定行政復議決定 C對行政機關違反行政復議法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議 D辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項

5、對于行政復議申請，下列表述正確的是（AD）

A行政復議機關決定不予受理的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起15日內提起行政訴訟

B行政復議機關決定不予受理的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起30日內提起行政訴訟

C行政復議機關逾期不作答復的，申請人可以自復議期滿之日起15日內提起行政訴訟

6、行政復議機關負責法制工作的機構依法履行下列（ABCD）職責 A受理行政復議申請 B向有關組織和人員調查取證

C審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當 D擬訂行政復議決定

7、下列（BC）可以成為行政復議的被申請人 A行政復議機關

B縣級以上地方人民政府設立的派出機關 C法律、法規授權的組織

D接受行政機關的委托作出具體行政行為的組織

8、有下列（ABCD）情形之一的，公民可以依法申請復議 A對行政機關作出沒收非法財物的行政處罰決定不服的 B對行政機關作出的有關許可證變更，中止決定不服的 C認為行政機關亂收費的

D申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的

9、（ABCD）在我國境內申請行政復議的，適用我國《行政復議法》 A我國公民

B無國籍人 C外國公民

D外國組織

10、行政機關審理行政復議案件，應以（BCD）為依據 A上級行政機關對案件處理的意見 B地方性法規 C法律、行政法規

D上級行政機關依法制定和發布的具有普遍約束力的決定、命令

11、審理復議案件，行政復議機關可以根據《行政復議法》的規定和復議機關的決定，采用（BD）方式進行 A開庭審理

B書面審理

C調解

D復議機關認為必要的其他方式

12、行政復議機關發現具體行政行為所依據的具有普遍約束力的決定，命令與法律、法規相抵觸，而復議機關又無權處理的，應當（AC）

A向上級行政機關報告

B向同級人大報告

C停止對本案的審理

D駁回復議申請

13、行政復議機關辦理行政復議案件，應當遵循合法（ABCD）的原則。A公正

B公開

C及時

D便民

14、行政復議決定的種類包括（ABCD）A撤銷或撤銷重作

B維持 C限期履行法定職責

D變更

15、行政行為的合法要件有（ABCD）A主體合法

B權限合法 C內容合法

D程序合法

16、（ABD）認為具體行政行為侵犯其合法權益時，有權申請復議。A公民

B法人

C國家

D其他組織

四、行政復議法案例題 1、2000年個體戶李某與某鎮政府簽訂了對1000畝荒灘50年承包經營的合同，并規定李某每年上交承包費10萬元。2003年底鎮政府要求李某每年上交承包費增加到30萬元，否則終止合同，李某不同意。鎮政府于2004年3月20日單方撤銷了該承包合同3月28日李某知道這一事實，并于2004年5月22日向上級行政機關提出復議申請，5月27日上級機關發出受理通知。并向李某收取5000元的復議費，李某收到通知后處于等待狀態，下月10日李某尚未籌到復議決定，便決定向人民法院提出起訴。問：（1）該糾紛是否屬于行政復議的范圍？

答：該糾紛屬于行政復議范圍。《行政復議法》規定，公民、法人或者其他組織，認為行政機關關于變更或盲目農業承包合同，侵犯其合法權益的，可以申請行政復議。（2）李某申請行政復議的期限是否有效？

答：李某申請行政復議的期限有效。法律規定，申請人可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出復議申請。

（3）李某于7月10日向法院提起訴訟，法院是否受理？

答：李某向法院提出訴訟，法院不予理。因公民、法人申請行政復議；行政復議機關已經依法受理的，或者法律規定應先申請行政復議的，在法定復議期限內不得向人民法院捍訴訟，否則，法院不予受理。本例中，李某的行政復議申請已受理，且在60天的復議期內。（4）復議機關收取復議費是否應該？

答：復議機關收取復議費錯誤。法律規定，行政復議機關受理行政復議申請的，不得向申請人收取任何費用，所需經費，應列入本機關的行政費，由本級財政予以保障。2、2006年1月1日，C縣的某條河水污染嚴重，經相關部門調查，是由此地的甲公司隨便排放工業廢水所致，就此A省B市下轄縣環保部門于2006年4月30日作出了對甲公司罰款50000元的決定并責令其停產，安裝污水處理裝置，甲公司于2006年5月1日得知后不服，向B市環保局申請行政復議。B市環保局經過審查，在罰款中作出對“甲公司罰款30000”的行政復議決定。

問：（1）甲公司應當在什么時間之前提出行政復議申請？簡要說明理由。

答：甲公司應當在2006年7月1日前提出行政復議申請。根據《行政復議法》的規定，當事人認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請。（2）甲公司除了向B市環保局提出行政復議申請，還可以向哪些機關提出行政復議申請？簡要說明理由。答：甲公司還可以向C縣人民政府提出行政復議申請。根據《行政復議法》的規定，對縣級以上人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人即可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請復議。（3）如甲公司對B市環保局的行政復議決定不服，還可以通過什么途徑保護公司的權益？答：甲公司還可以向人民法院提起行政訴訟。

3、李某于2005年10月17日被所在縣的地稅局罰款600元，王某是李某的好朋友，他認為地稅局的罰款過重，于同年11月24日以自己的名義，向該縣政府郵寄了行政復議書。由于郵局的原則，該縣政府2006年1月24日才收到行政復議申請書，該縣政府于2006年2月4日以超過復議申請期限為由不予受理決定，并電話通知了王某。請根據《行政復議法》的規定回答：

問：（1）王某能否作為申請人申請行政復議？為什么？

答：不能。因為根據行政復議法的規定，只認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民才能作為申請人申請復議，本案中的王某與地稅局的具體行政行為沒有利害關系，所以王某不能申請復議。

（2）本案申請人的申請期限是否超期？為什么 ?

答：沒有。因為以郵寄方式申請行政復議的，以郵寄郵戳日期為準，郵寄在途期間不計算期限，本案聽申請人沒有超過法定申請期限。

（3）縣政府對王某的行政復議申請，作出不予理的決定期限是否符合行政復議的規定？如果不符合縣政府應在幾日內怎出。

答：縣政府作出不予受理的決定的期限不符合行政復議法的規定，縣政府應當在5日內作出是否受理的決定。

（4）且政府用電話通知王某不予受理的做法是否符合行政復議法的規定？如果不符合，應當用什么方式？ 答：縣政府用電話通知不予受理的做法是不符合行政復議法的規定，縣政府應當采用書面方式告知申請人

（5）如果李某申請行政復議，縣政府能否受理，如果不能，李某應當向哪個機關申請？

答：縣政府不能受理。根據行政復議法第12條規定，李某應向縣地稅局的上一級主管部門申請行政復議。

五、簡答題

1、簡述行政復議被申請人的種類。

答：（1）地方各級人民政府；（2）縣級以上地方人民依法設立的派出機關；（3）縣級以上地方各級人民政府的工作部門；（4）政府工作部門依法設立的派出機構；（5）法律、法規授權的組織。

2、簡述行政復議期間具體行政行為在哪些情況可以停止執行。

答：（1）被申請人認為需要停止執行的；（2）行政復議機關認為，需要停止執行的；（3）申請人申請停止執行，行政復議機關認為其要求合理的；（4）法律、規定停止執行的。

3、簡述在哪些情況下，行政復議機關可以撤銷，變更或者確認具體行政行為違法？

答：（1）主要事實不清、證據不足的；（2）適用依據錯誤的；（3）違反法定程度的；（4）超越或者濫用職權的；（5）具體行政行為明顯不當的；（6）被申請人不依法提出書面答復，提交當被作出具體行政行為證據、依據和其他有關資料。

4、簡述行政復議機關認為具體行政行為的依據不合法的，應當如何處理？

答：（1）本機關有權處理的，應當在30日內依法處理；（2）無權處理的，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的國家機關依法處理。

5、簡述行政復議機關作出維持決定的條件。

答：認定事實情況；證據確鑿；適用依據正確；程序合法；內容適當。

6、簡述在行政復議活動中，被申請人一般應當承擔哪些義務。

答：（1）在收到行政復議申請材料之日起10日內提出書面答復，提高當初作出具體行政行為的證據，依據和其他有關材料；（2）在行政復議過程中，不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據；（3）不得阻撓或者變相阻擾公民、法人或者其他組織申請行政復議，不復刊行報復陷害；（4）履行行政復議決定。

7、什么是行政復議。

答：行政復議就是上級行政機關針對下級行政其他單位和個人之間的行政管理糾紛進行復查并作出裁決的一種行政活動。或者說上級行政機關糾正下級行政機關錯誤的一種監督制度。

8、行政復議法對公民、法人和其他組織有什么用處？

答：行政復議法最突出的作用就是保護公民、法人和其他組織不受行政機關的侵害。國家要求行政機關依照法律實施管理，理應保護公民、法人和其他組織的合法權益。但行政機關也是由人組成，管理過程中難免發生錯誤。行政復議法的主要作用就是當公民、法人和其他組織受到行政機關不公正對待時，及時保護公民、法人和其他組織的合法權益。

9、在行政復議決定作出前，申請人能否要求撤回行政復議申請？

答：行政復議決定作出前，申請人要求撤回行政復議申請的，經說明理由，可以撤回；撤回行政復議申請的，行政復議終止。

10、申請人逾期不起訴又不履行行政復議決定的，或者不履行最終裁決的行政復議決定的，應如何處理?

答：應按照下列規定處理：

（1）維持具體行政行為的行政和復議決定，由作出具體行政行為的行政機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。

（2）變更具體行政行為的行政復議決定，由行政復議機關依法強制執行，或者申請人民法院強制執行。

六、論述題

1、試論在行政復議活動中，申請人享有哪些權利？

答：（1）有權書面或者口頭申請行政復議；（2）符合轉送條件的，有權要求具體行政行為發生地的縣級人民政府轉送行政復議申請；（3）有權委托代理人代為參加行政復議；（4）有權查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料（除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外）；（5）有權請求行政復議機關調查取證；（6）認為具體所依據的有關規定不合法的，有權一并提出審查申請；（7）有權提出停止執行具體行政行為的申請；（8）經說明理由，有權撤回行政復議申請；（9）有權一并舉出行政和賠償請求。對行政復議不服的，有權依照行政的論法的規定提起行政訴訟。

2、試述行政機關應當如何處理行政復議申請？

答：（1）行政復議機關收到行政復議申請后，應當在5日內進行審查；

（2）對不符合行政復議法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；（3）對符合行復議法規定，但不屬機關受理的，應當告知申請人向有關行政復議機關提出；（4）對符合行政復議法規定，且屬于本機關受理的，應當將有關復議申請材料發送被申請人；

（5）對符合行政復議法轉送規定的行政復議申請，縣級地方人民政府應當依法予以轉送。

第四篇：中華人民共和國行政復議法釋義(完整)

中華人民共和國行政復議法釋義

目 錄

第一部分 緒論

我國行政復議制度的新進展

第二部分 釋義

第一章 總則

第二章 行政復議范圍

第三章 行政復議申請

第四章 行政復議受理

第五章 行政復議決定

第六章 法律責任

第七章 附則

第一部分 緒論 我國行政復議制度的新進

在現實社會生活中，為有效地維護公共利益和公共秩序，各級人民政府及其工作部門進行著經常的、大量的、范圍廣泛的行政管理工作，因而使我們的改革開放和經濟建設得以順利進行。由于行政權最終要由具體的行政機關和公務員來行使，某些違法或不當的行政行為難以避免，這些違法或不當的行政行為會對行政管理相對人的權利造成損害，因此，需要給予行政管理相對人一定的權利救濟途徑。現代法制國家是通過建立行政復議制度和行政訴訟制度為相對人提供救濟的。在我國，行政訴訟是由人民法院對引起爭議的具體行政行為進行審查，以保護相對人的合法權益，這是一種司法救濟，是行政系統外部對行政權的監督形式。行政復議則是與行政訴訟相結合的行政救濟制度。它是運用行政機關系統內部的層級監督關系，由上級行政機關糾正下級行政機關的違法或不當的行政行為，以保護相對人的合法權益，是一種行政救濟，即行政系統內部對行政權的監督形式。行政復議在范圍、程序等方面都與行政訴訟有區別，它以自身特有的優勢彌補了行政訴訟制度在給予相對人權利救濟時的某些局限性，對相對人權利的保護來得更直接、及時，也更為全面。因此，行政復議是一項發展社會主義民主和保障人權的重要法律制度。

黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家。”黨的這一主張又被寫入新修改的憲法中，成為全體人民奉行和遵守的憲法原則。依法治國基本的、主要的方面是依法行政，而建立和完善行政復議制度，充分發揮行政復議制度的作用，有利于加強行政機關的內部監督，促進行政機關依法行政。

一、行政復議制度的新進展

與我國整個法制建設的進程一樣，我國的行政復議制度的建立也經歷了一個曲折的發展過程。建國初期，行政復議制度就開始建立，先后在財政、稅收、海關等領域實行。50年代后期到60年代初，也有一些法律、行政法規規定了行政復議。此后，隨著“左”的思想愈演愈烈，行政復議制度也遭到破壞。進人80年代以后，隨著我國民主法制建設的不斷進步，行政復議制度也得到發展。據統計，到1990年底，我國已有100多個法律、行政法規規定了行政復議。行政訴訟法頒布以后，為配合行政訴訟法的施行，1990年12月國務院通過了《中華人民共和國行政復議條例》，對行政復議制度作了比較系統的規定，促進了行政復議制度的發展和完善。經過近10年的實踐，行政復議工作積累了不少成功的經驗，制定行政復議法的條件已經成熟。1998年10月國務院將行政復議法（草案）提交九屆全國人大常委會審議，九屆全國人大常委會經過第五次、第六次和第九次會議三次審議，于1999年4月29日通過了《中華人民共和國行政復議法》。行政復議法的通過，進一步完善和發展了我國的行政復議制度。

與現行的行政復議制度相比較，行政復議法有以下幾個方面的重大進展：

（一）擴大了行政復議范圍

我國現行行政復議制度的復議范圍比較窄，按照現行的規定，復議申請范圍限于法律、法規明確規定涉及人身權和財產權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同。為了充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的積極作用，促進依法行政，《行政復議法》擴大了申請復議的具體行政行為的范圍，根據《行政復議法》的規定，行政機關的具體行政行為，不論是作為，還是不作為，只要公民、法人或者其他組織認為這些行為違法或者不當，侵犯了自己的合法權益，都可以依法申請復議。同現行的復議申請范圍相比，明確規定增加的內容有：認為行政機關變更或者廢止農村承包合同，侵犯其合法權益的；認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；申請行政機關依法發放社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用的；申請行政機關履行保護受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的等。行政復議范圍的擴大，提高了對公民權利保護的水平，既是法制進步的要求，也體現了行政復議作為一種公民權利救濟制度的獨特價值。

（二）將抽象行政行為納入復議范圍

現行行政復議制度的復議范圍僅限于具體行政行為，而明確排除了公民對抽象行政行為的復議申請權。這些規定是基于我國當時的情況和法制發展水平考慮的。但隨著實踐的發展，將抽象行政行為納入復議申請范圍的呼聲日益強烈。其理由是：

首先，從理論上來說，任何權利都需要保護和救濟，否則就不能稱之為權利。既然抽象行政行為存在侵害公民權利的可能性，就應該向公民提供相應的救濟途徑。我國憲法和法律雖然規定了對抽象行政行為進行監督的制度，但無論是權力機關的監督，還是行政機關的監督，都主要靠監督機關自身來啟動，受到抽象行政行為侵害的公民只能舉報，提供線索。由于這種舉報沒有法定的運作程序，以致難以達到預期的目的，妨礙對公民合法權益的保護。

其次，從行政復議的性質上來說，它既是上級行政機關對下級行政機關監督的形式，又是給行政相對人提供的行政救濟手段。作為監督形式，行政復議應當是對制定規范性文件和執行法律、法規、規章以及其他規范性文件進行的全面監督；作為救濟手段，行政復議應當貫穿行政活動的每一個方面，是對公民因某些違法和不當的行政活動致使其自身合法權益受到侵犯所應得到的全面救濟。

第三，從行政復議和行政訴訟的關系上來說，也應當擴大行政復議的受案范圍。作為對行政行為的監督制度，行政復議和行政訴訟在宗旨和目的上相同，都是為了維護和監督行政機關行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益。但是，它們不是同一制度的重復，二者有個分工和協調的關系。行政訴訟（或司法審查）作為司法權對行政權的監督形式，它受一國政治體制、法律傳統和法制觀念等諸多因素的影響，司法權監督行政權的廣度和深度都受限制。行政復議作為一種行政上的救濟制度，它有自己存在的特殊價值，它應當能夠彌補司法救濟的不足，使公民的權益救濟不留下“真空”。因此，與行政訴訟相比，它在救濟的廣度和深度上都應有自己的特色。尤其在目前的行政訴訟制度還存在某些局限性的情況下，更應該體現這一點。

將抽象行政行為納人復議范圍是有憲法和法律依據的。我國憲法規定公民對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關申訴、控告或者檢舉的權利，對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復。同時，憲法第八十九條規定國務院有權改變或者撤銷各部、各委員會發布的不適當命令、指示和規章；改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令。地方組織法第五十九條規定縣級以上各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。因此，將抽象行政行為納人行政復議范圍，是有憲法和組織法依據的；因此，根據行政復議法規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的規定（多屬一些規范性文件）不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請。將抽象行政行為納入復議范圍，是行政復議制度的重大進步和創新。

（三）國務院可以作為復議機關受理重要復議申請

根據現行的行政復議制度，對省、自治區、直轄市人民政府和國務院部門的具體行政行為不服申請復議的，由作出具體行政行為的政府或部門管轄，也就是由原機關復議。當初作這樣規定是考慮到國務院是最高國家行政機關，主要職責是制定方針政策，從全局上處理行政事務，一般不宜、也難以處理大量的具體行政糾紛。如果規定國務院作為復議機關，可能會影響國務院的正常工作。在實踐過程中，這一理由受到越來越多的質疑，一些實際工作部門和理論界的同志認為，由本機關復議自己作出的具體行政行為，實際上是自己作自己的法官，難以保證行政復議的公正性，不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益；國務院作為最高行政機關，對下級行政機關具有最高的層級監督權，這是憲法賦予的權力，由國務院受理行政復議申請，有利于發現和糾正國務院部門和省級政府的違法或不當的行政行為，加強國務院對國務院部門和省級政府的監督，同時也能在各級政府中起到有錯必糾的示范作用，從行政管理的全體規模上推進依法行政。因此，行政復議法規定，對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院按照本法的規定作出最終裁決。

（四）程序上進一步方便申請人

行政復議是公民權利的一種救濟手段，與行政訴訟所提供的司法救濟相比，它具有及時、方便、成本低等特點，應當更容易為群眾所接受，但是，從行政復議條例實施的情況來看，效果并不理想，大量的行政糾紛并沒有通過行政復議這一途徑加以解決。據統計，從1991年1月行政復議條例實施到1997年底，全國共有22萬件行政復議案件，平均每年只有3萬件。而同期行政訴訟案件卻逐年上升，僅1998年就達10萬件。這表明，行政復議制度的優越性并沒有得到充分體現。這里有對行政復議制度宣傳普及不夠，群眾對行政機關信任度不高的原因，也有制度本身的原因。如在管轄上，主要以條條管轄為主，很多情況下，申請人需要到異地去申請，不方便；時限較短，不利于申請人充分的準備等。這次行政復議法的制定，充分地考慮了這些因素，盡量避免程序的司法化，并在以下幾個方面作出規定，力圖方便群眾：

1．在管轄上，原則上讓申請人自己選擇

行政復議法規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。將選擇復議機關的權利交給申請人，可以在一定程度上克服地方保護或行業保護，是民主政治的體現，既公道又科學，也與現行的行政執法體制不矛盾。此外還規定，申請人如果弄不清向哪一個行政機關申請復議，可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府轉送有關行政復議機關。

2．在申請的形式上，規定了可以口頭申請

行政復議法規定，申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

3．放寬了申請復議的時限

行政復議條例規定的申請復議的期限一般是十五天，有的單行法律規定只有五天，時間太短，不利于公民提出復議申請。為了方便公民、法人或者其他組織通過申請行政復議保護自己的合法權益，行政復議法放寬了申請復議的時限，規定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限從障礙消除之日起繼續計算。

4．行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用

（五）強化了對復議活動的監督，嚴格規定了復議機關的法律責任

現行行政復議制度得不到有效實施的一個重要原因，是有的行政機關怕當被告或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理；有的行政機關“官官相護”，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為該變更的不變更。在制定行政復議法時，注意從提高行政復議的有效性上完善行政復議制度，強化了上級行政機關對復議活動的監督，嚴格規定了復議機關的法律責任。

由國務院提出法律案并經全國人大常委會審議通過的行政復議法，體現了我國行政復議制度的新進展，也是推進依法行政的新的重大舉措。它從國家制度上再一次表明，我們黨所領導的人民政府，是全心全意為人民服務的政府，是徹底地為人民的利益工作的。建國前夕，毛澤東同志在論及治國方略時指出：“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”我們應當大力宣傳普及行政復議法，使之為廣大干部和群眾所理解和掌握，以加快社會主義民主和法制的進程。

二、行政復議制度的發展過程

我國行政復議制度建立于建國初期，最早的有關行政復議的規定，見之于1950年1月 15日政務院批準、財政部公布的《財政部設置檢查機關辦法》，該辦法第六條規定：“被檢查的部門對檢查機構之措施認為不當時，得具備理由，向其上級檢查機構申請復核處理。”這里的“申請復核處理”，究其實質就具有行政復議的性質。可以說這是建國初期行政復議制度的雛形。1950年12月15日政務院政務會議通過的《稅務復議委員會組織通則》，第一次在法規上正式出現了“復議”二字，并明確規定了稅務復議委員會的性質、任務及受案范圍，標志著我國的行政復議制度的建立，以后，隨著有關規定行政復議的法規的頒布，我國行政復議的范圍越來越擴大，相繼頒布的《印花稅暫行條例》、《暫行海關法》等法律規范，都規定了行政復議制度。改革開放以來，特別是進入80年代以后，隨著我國社會主義民主和法制建設的不斷加快，行政復議制度有了較大的發展，規定有行政復議內容的法律、法規數量日益增多，如《海關法》、《外國人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》、《商標法》、《專利法》、《集會游行示威法》等都規定了行政復議制度。但由于缺乏一部對行政復議制度進行系統規范的法律，總的來說行政復議案件還不多，行政復議制度也不夠健全。1989年行政訴訟法公布后，為適應和配合行政訴訟制度的施行，制定《行政復議條例》被迅速提上日程。國務院于1990年12月頒布，并于1994年6月修訂的《行政復議條例》，對申請復議范圍、復議管轄、復議機構、復議參加人、復議的申請、受理、審理與決定等，都作出了具體明確的規定。《行政復議條例》的頒布實施，進一步規范、健全和發展了我國的行政復議制度，行政復議案件也隨之大量上升，我國行政復議制度從此進人一個全面建設和發展的階段。

經過多年實踐，行政復議工作積累了不少成功經驗。同時，在實踐中還存在不少問題，主要是：第一，行政復議申請范圍較窄。按照現行做法，行政復議申請范圍僅限于法律、法規明確規定涉及人身權和財產權的具體行政行為，與行政訴訟的受案范圍大體相同，沒有體現出行政復議的特點。第二，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議還不方便。例如，目前實行的是以“條條”管轄為主的行政復議管轄體制，老百姓申請復議，往往要到異地，很不方便；又如，現行的復議申請期限較短，一般為15天，還有的單行法律規定只有5天，申請人很容易耽誤申請期限；再如，申請復議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進行復議等等。第三，有的行政機關怕當被告，或者怕麻煩，對復議申請應當受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機關在復議活動中搞“官官相護”，甚至徇私舞弊，對違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為該變更的不變更。為了及時、有效地糾正違法的和不當的具體行政行為，切實保護公民、法人和其他組織的合法權益，進一步規范我國的行政復議制度，制定行政復議法，進一步完善行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國人大常委會將制定行政復議法列入了立法規劃。

根據八屆全國人大常委會立法規劃，原國務院法制局于1996年3月開始研究起草行政復議法，并就起草行政復議法需要解決的主要問題，征求了部分地方人民政府和國務院部門的意見，并召開座談會聽取部分行政機關和專家的意見。1998年6月國務院法制辦將行政復議法（征求意見稿）下發各部門、各地方征求意見，根據各方面的意見，研究修改形成《行政復議法（草案）》。這個草案經國務院常務會議討論通過，于1998年10月由國務院提請九屆全國人大常委會第五次會議審議，國務院法制辦主任楊景宇在會上作了說明，會議對草案進行了初步審議。第五次常委會會后，法律委員會和法制工作委員會將草案發中央有關部門、各地方人大和人民政府再次征求意見，邀請中央有關部門、專家座談，并在青島市召開會議，專門聽取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見。在認真研究常委會組成人員和各方面意見的基礎上，法律委員會召開會議，對草案進行了逐條審議，并向全國人大常委會提交了《行政復議法（草案二次審議稿）》，提請常委會會議審議。1998年12月九屆全國人大常委會第六次會議對行政復議法草案修改稿進行了第二次審議。會后，根據常委會組成人員對幾個重點問題的審議意見，全國人大常委會法工委和國務院法制辦再次組織到廣西、廣東、江西進行調研，聽取三省區人大、政府法制工作部門和有關部門對草案二次審議稿的意見，對草案進行了修改。1999年4月7日法律委員會對行政復議法草案修改稿進行審議后，將《行政復議法（草案三次審議稿）》提請第九屆全國人大常委會第九次會議審議，常委委員們普遍認為，經過常委會的三次審議，草案修改得比較完善。

九屆全國人大常委會第九次會議于1999年4月29日對會議審議的法律案進行表決，參加會議的125位常委會組成人員以125票贊成、沒有反對票和棄權票的表決結果通過了《中華人民共和國行政復議法》，中華人民共和國主席江澤民發布第16號主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。

行政復議法貫徹了黨的十五大關于加強社會主義民主法制建設的基本要求，把行政復議作為行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度和保護公民、法人或者其他組織合法權益的法律救濟制度，加以法律化和規范化。行政復議法強調防止和糾正違法或者不當的行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。完善行政復議制度，對于社會主義民主政治建設，加強行政機關內部監督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會經濟秩序和社會穩定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發揮重要作用。第二部分 釋義 第一章

總則

第一條 為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

【釋義】 本條是關于行政復議法立法宗旨的規定。

行政復議法開宗明義規定了本法的立法宗旨，明確規定有下列三個方面：

一、為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為

行政復議是一項法律救濟制度，是一項行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制，其目的就是防止并糾正行政機關以及行政機關的工作人員作出違法的或者不適當的具體行政行為。行政復議法從這一目的出發，確立了行政復議法律制度。

為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，首先就應當弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機關。行政人，主要是指依法代表國家行政機關實施行政行為的國家行政機關工作人員。行政機關及其工作人員依照法定職權，代表國家實施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執行、行政仲裁、行政復議等公務行為，都是行政行為。

1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規定：“人民法院審理行政訴訟案件，對具體行政行為進行審查。”對“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復議法中所規定的“為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，”明確了行政復議的受理范圍，與行政訴訟法規定的受案范圍一樣，也是審查行政機關的具體行政行為。本法中除明文規定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規范性文件，按照行政復議法規定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據的有關規范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監督機制，并根據我國憲法及有關法律、行政法規規定的規范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。這部分內容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細講解。

行政機關實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權益產生影響，因為具體行政行為都是針對特定的人或物而作出的，都是由行政機關的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現違法現象，有可能作出不適當的行政行為，從而損害公民、法人及其他組織的合法權益。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關的違法的和不當的具體行政行為，作出了一系列法律規范。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當的行政行為。國外大多數國家和地區的行政法律都強調與貫徹這兩項基本原則，這兩項基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內容之中。

英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項，即越權無效原則和自然公正原則。越權無效原則的核心內容，是指越權的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團體在行使權力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現為基本權利原則和正當程序原則。基本權利原則是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權利。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當的法律程序進行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯邦行政程序法對其內容作出具體規定。以上兩個原則對行政法的直接影響表現在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當的法律程序無效。

在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內容：第一，行政行為必須有法律依據；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權的實施，都必須符合法律的授權，越權無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據；二是法律優先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的規范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，即一切司法權歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權。公民的合法權益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權利。

我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內容，主要有下列五點：第一，行政機關的行政職權由法律設定并依法授予。一切行政行為以行政職權為基礎，無職權便無行政。行政職權必須合法產生，即由法律、法規設定，或由國務院或者其他上級行政機關依法授予。第二，行政機關實施行政行為必須依照和遵守法律、法規等法律規范。它要求每一個行政機關既要依法管理行政相對人，又應在其他行政機關的管理中遵守法律、法規和規章。行政機關不得享有法律以外的特權。第三，行政機關的行政行為違法無效。行政機關的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機關必須對違法的行政行為承擔相應的法律責任，這是違法必究精神的體現。第五，行政機關的一切行政行為必須接受人大監督、行政監督和司法監督。任何行政行為必須受到監督和救濟，否則任何責任都是空談。無救濟便無權利，無監督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權的監督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內容的體現。

行政復議法規定，行政復議機關應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。這一規定就是貫徹了行政合法性的原則。

行政合理性原則主要是針對行政機關擁有的自由裁量權所確立的法治原則。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的“自由度”。既然行政機關具有自由活動的空間和權力，必然會因此產生在這個空間范圍內作出的決定是否適當、合理、是否公正的問題。如果行政機關沒有自由裁量權，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。反之，如果對行政機關的自由裁量權不加限制，則極易發生濫用權力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權益的現象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關依法行政，在行使自由裁量權的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當的行政行為。

國外有關行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當地行使權力時能有這種標準”；另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它。”

在美國，行政合理性原則是指任何不當的行政行為。如為不當的目的行使權限時基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當的怠于行為或者遲延等等。

在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：

一、適當性原則，要求行政主體在執行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；

二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；

三、比例原則，又稱限權原則，要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。

我國法學界關于行政合理性原則的內容主要有三項：

一、正當性，行政機關作出行政行為，在主觀上必須出于正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的；

二、平衡性，行政機關在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；

三、情理性，行政機關作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。如行政機關改變了審批標準后，就去處罰以前經過批準、仍按照原標準執行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。

行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規定，如賦予行政復議機構審查具體行政行為是否適當的權力，規定行政復議機構具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。規定行政復議機關的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據不足的”、“適用依據錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權的”或者“明顯不當的”情形，應當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”；以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”。具體規定了對行政復議的申請、受理、審查、轉送。作出決定以及送達、執行、提起訴訟等明確的期限，對行政機關的自由裁量權進行了限制。

行政復議法以防止和糾正行政機關違法的和不當的行政行為為目的，在國家行政機關內部建立起自我糾錯的監督機制，是國家行政管理體制改革的進一步發展與完善，是樹立向人民負責、為人民服務的人民政府良好形象的制度保障，對促進和監督行政機關依法行政，加強社會主義民主法制建設，具有重大的意義。

二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權益

行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權益的重要途徑。行政機關的行政行為如果超越法定職權，或者濫用權力，或者不遵循正當程序，或者行政機關工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對公民、法人及其他組織的合法權益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。

法律救濟制度實質上是確立行政相對人的訴權。如同公民的實體權利一樣，公民的訴權也經歷了一個漫長的歷史過程。資產階級革命帶來了訴權的革命性變革，訴權在形式上成為公民的平等權利，任何人和任何機關均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權利必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利。”美國法學家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關的權力范圍和限制其在行使上述權力時的越權行為；第二，在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行政之合法性提出異議。”隨著訴權的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領域，訴權的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權益的最重要的法律手段。

全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權。行政訴訟法明確規定：公民。法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權力監督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權來維護和監督行政機關合法、正當地行使行政權，以防止行政機關濫用行政權力。

行政復議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區別，行政復議是在行政系統內部由行政機關自行消除違法或者不當的行政活動；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復議適用行政程序，由行政復議法規定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規定。一方面，行政復議是行政相對人的合法權益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復議決定本身就是行政機關的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復議自己的行政救濟渠道。所以行政復議法規定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。

行政復議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當的具體行政行為，監督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”“保護公民、法人和其他組織的合法權益”寫在了行政機關依法行使職權一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復議制度不僅僅是行政機關內部自我糾錯的監督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害，申請行政機關予以保護，對違法的和不當的行政行為予以糾正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，應當強調地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監督行政機關依法行使職權”一句的前面。

三、為了保障和監督行政機關依法行使職權

黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權。一切政府機關及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權，切實保障公民、法人及其他組織的合法權益。因此，行政復議法明確規定其立法宗旨之一就是保障和監督行政機關依法行使職權。

行政機關進行行政管理活動，應當堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權法定。行政機關的權力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規定的。人民政府是人民代表大會產生的，人民政府要對人民代表大會負責，受人民代表大會監督。政府的權力由憲法和人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規定，行政機關必須按照法律的規定行使職權，堅持依法行政。因此，對行政權的行使，應當加強監督與制約。行政機關超越權限、濫用權力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害，應當予以糾正和補救。行政復議制度加大了上級行政機關對下級行政機關的監督，加大了人民政府對政府工作部門的監督。行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關申請復議的途徑，使行政機關能夠通過上下級行政機關之間的領導關系所形成的監督作用，自己改正違法的和不當的具體行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關依法履行職權，另一方面政府或者上級行政機關依職權來糾正下級行政機關的錯誤，從而保障和監督行政機關依法行使職權。

行政機關堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關越來越注重行政程序對于行政權的制約與監督作用。行政權如果沒有行政程序的規范和制約，必然造成行政權的濫用。由于行政權的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關濫用職權，又要保障行政機關能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權的正當行使。行政復議法不但把行政機關違法的或者不當的具體行政行為本身作為復議的審查對象，而且把行政機關在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內容，以防止行政機關及其工作人員在行使職權的主觀隨意性。明確規定，行政機關的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關可以決定撤銷或者確認該行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。

行政復議法所建立的就是保障與監督行政機關依法行使職權的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關對其下級行政機關作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當的行政行為，起到保障和監督行政機關依法行使職權的作用。另一方面，由于行政復議也是一種具體行政行為，也需要保障和監督行政復議機關依法行使職權。因此，行政復議法具體規定了多項保障和監督行政復議機關依法行使職權的法律規范。如行政復議法規定，行政復議機關內負責法制工作的機構發現有拒絕受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。還規定，行政復議機關違反本法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的；行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。這些規定，對實現保障和監督行政機關依法行使職權這一宗旨，起到重要的作用。

【釋義】 本條是關于行政復議法適用范圍的規定。

行政復議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的具體行政行為，依據行政復議法的規定，向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對行政機關的具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。

世界上許多國家都有比較完備的行政復議制度，使我們在制定行政復議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復議在英國稱為“行政救濟”，屬于行政法上救濟手段的一種。英國的行政救濟是指公民的權利受到行政機關的不法侵害時，可以通過行政機關的行政程序得到補救。行政機關救濟公民權利有兩種方法，一是通過部長救濟；二是通過行政裁判所救濟。前者的法律散見于各有關法律，后者適用行政裁判所與調查法。

美國的行政復議就是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當事人不服行政機關的行政裁決向有關行政組織和人員申請復核原行政裁決的法律制度。行政上訴權是美國《聯邦行政程序法》授予的。該法規定，如果當事人對行政機關作出的初審裁決在規定的期限內沒有提出復審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機關在作出正式決定之前，要給當事人一定期限來提出是否復審的要求，如果當事人不要求復審，期限一過，行政機關的決定便生效。這種行政上訴，當事人不是向上級行政機關提出，而是向原機關的行政首長或者專門機構提出。

大陸法系國家的行政復議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監督制度與行政復議接近的是行政救濟。法國的行政救濟特點是；一是救濟機關可以是原行政機關，也可以是其上級行政機關；二是所救濟的對象具有廣泛性，既救濟違法的行政行為，也救濟不當的行政行為；三是實施救濟的權限很大，它既不受當事人是否申請的限制，也不受當事人申請范圍的限制；四是救濟程序，簡便易行。

德國的行政復議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯邦德國基本法》第十七條規定：“任何人都有權單獨地或與他人聯名向相應的機構和議會機構提出書面的請求或訴愿。”德國《聯邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯邦行政手續法》專章規定“法律救濟程序”，對訴愿制度作出具體規范，從而構成當今德國完整的行政申訴制度。

亞洲國家和我國臺灣地區大多采用大陸法系國家的行政復議制度。日本的行政復議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當的處分的程序，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救濟制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關的處分。是指行政機關依據法令行使公權力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認可以及確認、公證等命令國民履行一定義務、賦予國民某種權利和其他使法律效果發生、變更、消滅的行為。第二，其他相當于行政公權力的行為。主要是指行政機關采取的、內容具有持續性質的、事實上的行使權力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機關對依法提出的申請本應在一定期間內進行某種處分或者采取其他行使公權力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據1974年頒布的《國家公務員法》的規定，對國家公務員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據行政不服審查法規定的不服申訴。韓國的行政復議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關違法或不當的行政行為損害其合法權益時，依法向有關行政機關提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據。在我國臺灣地區，行政復議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關”的行政處分，認為違法或不當，致其權利或利益受到損害，申請“行政機關”予以救濟的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據。

本條對我國行政復議制度的范圍作出了規定。其要點有二：一是申請行政復議的對象是“行政機關的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復議的前提是行政機關的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權益”。這種侵害，可以是實際上已經成為事實上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為構成了侵害。由此看出，行政復議法規定的行政復議范圍是相當寬的。行政復議法第六條規定，只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，就可以申請行政復議。這一規定，使行政復議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規定的受案范圍相對應。

行政復議法制定前施行的行政復議條例對行政復議的范圍的規定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經營自主權爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務爭議、其他侵犯人身權和財產權爭議、以及法律、法規規定的其他可以申請復議的行政爭議。對那些雖然不屬于行政復議的受案范圍，但只要法律、法規規定了可以申請行政復議規定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規定，并沒有完全體現出行政復議的特點。從行政復議制度的行政救濟功能和行政復議制度的監督功能的角度看，行政復議的受案范圍應當不受限制，對于行政機關的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當事人認為是違法的或者不當的，侵犯了自己的合法權益，都應當并可以依法申請行政復議，這樣才能充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的作用。

按照傳統法學的一般理論和國家機關的職能分工，裁決爭議應當是司法機關的職能，行政機關履行對國家公共事務的組織與管理的職能。但是由于行政爭議的特殊性，使得行政機關能夠履行行政復議的職能，以解決相當部分的行政爭議。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關的行政活動。行政機關是一個層級制的體系，上級行政機關對下級行政機關負有指揮、監督的職責，它可以撤銷、改變下級行政機關違法、不當的行政行為。監督權是維護統一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復議制度，來健全和完善行政監督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業技術知識。行政管理的諸多領域都涉及到專業技術知識，如環境保護、食品衛生、醫藥管理、專利商標等。在這些領域產生的行政爭議與專業技術知識有著不可分割的聯系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復雜的專業技術問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機關進行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。

因此，行政復議具有以下特征：第一，行政復議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內還使行政關系處于一種不確定的狀態。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執行，違法、不當的行政行為得以撤銷或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權益受到的損害得以恢復，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。行政復議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規定的情況下才可以被納人處理對象。

第二，行政復議基本上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復議機關與原作出具體行政行為的行政機關的關系上考察，行政復議實際上是一種行政審查制度。但行政復議機關審查有關行政行為并非不受限制。按照行政復議法的規定，行政復議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復議的審查對象。但是，通過行政復議制度可以啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查根據行政機關的備案審查制度實施。

第三，行政復議是一種依申請的行政行為。行政復議是一種行政機關的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復議活動的進行。雖然行政機關也可以復查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復議請求是有區別的。所以，行政復議是依申請而非依職權主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復議機關不能徑自作出復議決定。

第四，行政復議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關。如果沒有法律規定，作為行政爭議一方當事人的行政機關無權審理復議案件，因此，行政復議主要由上級行政機關進行。行政復議法規定，除法律另有規定外，行政復議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關管轄。從行政復議機關的設置上看，行政復議機關有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設立的派出機關，但必須是行政機關，才能作出行政復議決定。

第五，行政復議以合法性與合理性為審查標準。在行政復議中，行政復議機關依據合法性和合理性標準審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責；是否事實清楚、證據確鑿；適用法律、法規與規章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權、濫用職權以及行政侵權；依據法律、法規和規章等法律規范的規定作出的具體行政行為是否明顯不當。按照這樣的標準審查后，依法作出行政復議決定。

第六，行政復議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復議以書面審查為主。行政復議法規定，行政復議機構進行復議審查時，原則上采取書面審查的辦法，但是當申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時，也可以聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關組織和個人進行調查和了解情況。

第七，行政復議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復議機關受理復議申請后，應結合行政相對人的請求內容，對原行政決定作全面的復查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復議決定，并答復復議申請人。復議決定為最終裁決的，或者復議申請人在法定期限內未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復議決定的，行政復議決定經送達后，即產生約束有關當事人的法律效力。

行政復議作為一種重要的行政救濟方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又能夠維護行政活動的嚴肅性和權威性，排除障礙，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。具體講，行政復議還有以下重要作用：第一，行政復議可以促進上下級之間的監督。行政復議機關的行政復議的權力來源于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條的規定，即縣級以上各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。”通過上級機關對下級機關不適當的決定的撤銷或者改變，可以促進上級機關對下級機關的監督，增強行政機關工作人員的法制觀念，促進他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當的行政行為。行政復議是一種事后的補救，但同時也能起到預防行政機關作出違法和不當的行政行為的作用。

第二，用行政復議方法解決行政爭議，簡便迅速，節省金錢。因為行政機關對本部門的業務熟悉，上下級之間具有領導服從關系，當下級機關與行政相對人發生爭議后，上級機關有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責任人員。由于是行政機關內部解決行政爭議，糾正違法或者不當的行政行為，因此，行政復議法規定，行政復議機關履行行政復議職責，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復議方法得到救濟，比通過行政訴訟獲得救濟更節省金錢和節省時間。

第三，相對于行政訴訟來講，行政復議具有如下意義：首先，在行政復議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統通過行政復議得到了解決，就使能夠在行政系統內解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負擔。此時，行政復議起到減少訴訟、息訟止爭的重要作用。其次，在經過行政復議而引起行政訴訟的情況下，行政復議成為行政訴訟的前置階段，行政復議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。

本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。

具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關該行政相對人權利義務的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，最高人民法院在《關于貫徹執行行政訴訟法若干問題的意見（試行）》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現了國家行政權的運作，其目的在于實現國家的行政目標，因而與立法行為和司法行為相區別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產生有關權利義務的法律效果，使行政相對人的權利義務發生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對業已發生的特定的人和事件有拘束力，對以后發生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。

抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關政府組織和機構制定的行政法規、行政規章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發生直接的權利義務的變化，而是使有關行政相對人擁有產生權利義務變化的依據。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現在對同類行為在制定行政規則以后的時空里可以反復適用。

因此，從行政訴訟法到行政復議法，都把具體行政行為限定為審查對象。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權益產生的影響也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權依法向行政復議機關或者向人民法院申請行政復議或者提起行政訴訟，對其權益受到的侵害尋求法律救濟途徑。而行政復議法規定的由對具體行政行為申請復議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復議的程序。

行政復議法本條對適用范圍的規定，采用了表述性的語言，對行政復議的全過程概括性地表述出來。這與行政復議條例的寫法是不同的。行政復議條例規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，可以依照本條例向行政機關申請行政復議。”（第二條）“復議依法對具體行政行為是否合法與適當進行審查。”（第七條）“本條例所稱復議機關，是指受理復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。”（第四條）行政復議條例用了三條，分別規定適用范圍、審查標準以及行政復議機關的職責。而行政復議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”就表達了上述諸多內容。同時，本條的規定也為擴展行政復議適用范圍作出規范，把行政復議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。

第三條 依法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：

（一）受理行政復議申請；

（二）向有關組織和人員調查取證、查閱文件和資料；

（三）審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定；

（四）處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請；

（五）對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議；

（六）辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項；

（七）法律、法規規定的其他職責。

【釋義】 本條是關于行政復議機關、行政復議機構及其職責的規定。

行政復議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進行補救的制度，行政復議工作還對化解大量的社會矛盾，促進社會的穩定發揮著巨大的作用。我國是社會主義的國家，社會中存在著大量的人民內部矛盾，人民政府通過對社會事務的行政管理，解決社會上不斷發生著的社會矛盾和行政爭議。這是人民政府行政職能的體現。涉及人民群眾自身利益的事務，大大小小，方方面面，事無巨細只要發生矛盾，都需要有人給予引導、舒緩和解決，才不致發展到激化的程度，引起社會的不穩定。解決人民內部矛盾，我們有許多好的經驗。對于這些好的經驗和做法，需要很好地總結，用法律的形式將其加以規范化和制度化。我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的發展和穩定，都起到很大的作用。但是從涉及的范圍和起到的實際效果來看，行政復議制度的作用更大一些。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾發展到對抗性比較大時才采取的方式。而行政復議則具有二者的優點。行政復議是行政機關自己再審查一下自己的行為是否正確，發現不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認可這個解決矛盾的方式。通過制定行政復議法，進一步完善和規范行政復議制度，充分展示行政復議制度所起的這種社會作用，并加以切實發揮。

從1991年行政復議條例開始實施，至1997年底，全國共發生行政復議案件22萬余件，平均每年發生3萬余件。從作出的行政復議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結案的，如申請人撤回行政復議申請、責令被申請人履行職責等，約占20％。從行政復議基本解決問題的效果看，申請人不服行政復議決定，向人民法院提起行政訴訟的約占25％。從7年來行政復議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地管理部門占5％；技術監督部門占5％；工商管理部門占4％；林業部門占3％；稅務部門占2％。從行政復議案件的被申請人看，縣級地方人民政府及其工作部門占65％（其中政府約占10％，工作部門約占55％）；地市級人民政府及其工作部門占30％（其中政府占7％，工作部門占23％）；省級人民政府和國務院工作部門占5％。

據了解，地方的行政復議案件基本上也是呈逐年上升的勢頭。廣西壯族自治區1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數已達近1800件。這1800件案件的審查結果，決定維持原具體行政行為的約占50％；撤銷、變更和申請人撤回復議申請的約占50％。江西省1992年全年全省只有3件行政復議案件，1995年就達到1000余件，1998年升至3000余件。廣東省8年來共受理行政復議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60％；撤銷、變更的約占25％；申請人撤回復議申請的約占13％。8年多來，廣大行政復議工作人員認真貫徹行政復議條例的規定。做好行政復議工作，使行政復議基本上起到了糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益的作用。

行政復議是上級行政機關對下級行政機關的一種層級監督和自我監督。在行政執法監督體系中，與其他形式的監督相比，第一，行政復議監督要求更嚴格，監督更有效。第二，行政復議監督具有簡便、靈活、及時、經濟有效的特點。第三，行政復議具有直接的確定力、拘束力和強制力的特點，可以迅速有效地糾正違法和不當的具體行政行為。因此，必須加強行政復議機關及其行政復議機構的建設，明確其職責。

行政復議機關是指依照法律的規定，有權受理行政復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。這種組織的特征是：第一，行政復議機關是行政機關；第二，行政復議機關是有權行使行政復議權的行政機關；第三，行政復議機關是能以自己的名義行使行政復議權，并對行為后果獨立承擔法律責任的行政機關。

行政復議機關的功能：一是具有行政功能，行政復議機關與行政機關是兩位一體的國家機關。行政復議機關作為行政機關，它擔任組織、指揮、協調、監督等多種行政管理職能；作為行政復議機關時，它以第三者的身份出現，對復議糾紛雙方的行政爭議進行審查并作出裁判。二是具有準司法功能，行政復議這一行政行為的特殊性在于行政復議機關運用類似司法程序的法定的行政復議程序解決行政爭議，使行政復議機關處于第三者地位，對申請復議雙方的爭議進行審查并裁決，達到行政救濟和行政監督的目的，從而使行政復議機關具有了準司法功能。

行政復議制度作為重要的法律制度，是行政機關依法行政的重要措施和具體體現，行政復議機關及其辦理行政復議具體事務的機構和工作人員承擔著重大的責任。因此，應當明確行政復議機關及其行政復議機構的職責，并規定相應的法律責任，以保證行政復議工作的開展和落實。

受理行政復議申請、作出行政復議決定，是行政機關的職責。但是具體的行政復議事項，不僅數量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強。行政機關的負責人不可能直接做這些大量的事務性工作。為了保證復議工作的正常進行，需要有相應的工作機構具體辦理復議事項。根據多年來行之有效的做法，同時為了防止設立新的機構，行政復議法規定，由行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，并明確規定了復議機構的職責。

行政復議機構是保證行政復議制度能否建立的關鍵。由于機構改革，許多地方政府的法制工作機構與政府辦公機構合并，行政復議機構實際上只是一個牌子；還有的地方政府部門沒有行政復議機構，致使行政復議工作無法開展。隨著行政復議制度在法制建設中的地位越來越重要，對行政復議的要求也會越來越高，建立一支行政復議的隊伍顯得極為重要。

加強行政復議機構的建設，建立穩定的、高素質的復議人員隊伍。有行政復議任務的行政機關應當設立獨立的行政復議機構，確保人員編制、辦案經費和改善辦案條件，并加強對復議人員的培訓。沒有一支穩定的、高素質的復議人員隊伍，要發揮行政復議制度的作用，更好地實現行政復議的監督功能，是無法想象的。要從行政復議機構與隊伍的建設上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復議申請，交給隸屬政府系統的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。另外，在實際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，都是上級主管機關事先批準實施的，上下級實為一體，即使上級主管部門受理對下一級行政機關的行政復議申請，作出的裁決也難以保證其具有權威性。因此，要提高行政復議機構的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。

行政復議機構是指復議機關內設的具體辦理有關行政復議工作的機構。目前承擔行政復議工作的機構，包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復議機構。根據行政復議法的規定，縣級以上地方各級人民政府的行政復議機構，應當設在政府法制工作機構，或者與政府法制工作機構合署辦公。目前地方各級人民政府的行政復議機構基本上已比較健全，特別是省、市兩級，絕大部分都設有法制工作機構。據有關部門統計，已有70％的縣級人民政府設有法制工作機構，承擔行政復議工作。

行政復議法明確規定了行政復議機構的職責：

第一，受理行政復議申請，審查行政復議申請是否符合法定條件。審查的主要內容是：申請人是否具備申請資格；申請理由是否正當；被申請人是否明確；是否超過申請復議期限；申請復議的案件是否屬本機關管轄；申請復議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應予受理。不符合法定條件的，應請申請人提供或者補充有關材料；屬于不予受理的，應當由行政復議機關作出不予受理的決定，并書面通知申請人。依照本法規定，行政復議機構收到申請人的行政復議申請之日即為受理之日，如有不予受理情形的，應當在五日內作出不予受理的決定。

第二，向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料。調查取證是保證行政復議機關作出的復議決定正確與否的必備條件。在調查取證時，行政復議機構應當著重調取被申請人最初作出具體行政行為時的事實根據和規范性文件依據，聽取有關組織和個人對行政機關作出的具體行政行為的意見和證言。由于行政復議機構的調查取證屬于法定職責，因此，行政復議機構在履行這一職責時，有關組織和個人應當予以配合和協助。

第三，審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。行政復議機構受理行政復議申請后，應當依據事實與法律，對行政機關作出的具體行政行為進行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當。依照本法規定的審查決定程序，行政復議機構經審查后提出處理意見，擬訂行政復議決定，報經行政復議機關負責人同意或者領導集體討論通過后，作出行政復議決定。

第四，處理或者轉送本法第七條所列有關規定的審查申請。依照行政復議法的規定，公民、法人或者其他組織在申請對行政機關的具體行政行為行政復議時，提出對作出該具體行政行為所依據的行政機關規定的審查申請的，如果本行政復議機關有權處理的，就是申請審查的規定是本級政府的工作部門或者是下級政府作出的，如其不合法，本級政府依法可以予以撤銷的，就應當按照本行政復議機關的職責分工，由承擔對規范性文件備案審查的工作機構對申請審查的規定進行審查。實際上，往往承擔備案審查任務的工作機構，是人民政府的法制工作機構，與行政復議機構是同一機構，因此規定行政復議機構有處理規范性文件審查申請的職責。如果申請審查的有關規定是本行政復議機關無權處理的，則應當在七日內轉送有權處理的國家機關依法處理。

第五，對行政機關本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議。行政復議法規定：“行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。”這是本法賦予行政復議機構的一項重要的監督職能。行政復議機構在政府中處于綜合性工作機構的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。同時，行政復議機構是政府的法制部門，有責任監督政府及其工作部門依法行政工作。行政復議法對被申請人、行政復議機關違反本法規定的行為應當承擔的法律責任作出規定，其中大部分法律責任是行政處分。行政處分的實施需要按照有關規定的權限與程序進行。實際工作中由于職責不清，往往導致事實上監督制度流于形式。行政復議法明確規定行政復議機構有處理建議權，就從法律制度上完善了行政處分的實施機制，保障了行政監督的有效性，也使行政復議機構在履行自己的職責時有了法律依據。

第六，辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項。行政復議法規定，行政相對人對行政復議決定不服的，除法律規定行政復議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟發生后，行政復議機關的法定代表人就應當出庭應訴。為了保證行政復議機關法定代表人履行其領導職責，減輕行政復議機關法定代表人出庭應訴負擔，行政復議法規定，應訴事項由行政復議機構辦理。行政復議機關法定代表人可以委托行政復議機構派人代表其出庭應訴。行政復議機構是專門負責行政復議案件的機構，它精通業務、熟悉案情，由其代為出庭比較合適。

第七，法律、法規規定的其他職責。由于其他法律、法規可以根據行政復議具體案件的不同情況，為行政復議機構規定其他的具體職責，行政復議法在這里作出原則規定，凡是遇有法律、法規對行政復議機構特別設定的權利、義務，行政復議機構都應當堅決執行與遵守。

第四條 行政復議機關履行行政復議職責應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

【釋義】 本條是關于行政復議應當遵循的基本原則的規定。

一、合法原則

合法原則是任何行政復議機關履行行政復議職責時都必須遵守的原則，行政復議機關在處理行政復議案件時，必須以事實為根據，以法律為準繩。

合法中的“法”是指什么，有多大的范圍，應當加以明確。我國的“法律”、“法規”和“規章”都有特定的涵義。法律是指全國人大及其常委會基于職權，依據憲法、通過法定程序所制定的，在全國范圍內具有普遍約束力的規范性文件。法規是指由國務院依據憲法和法律通過法定程序所制定的在全國具有普遍約束力的行政法規，以及由地方省級人大及其常委會、省會市和經國務院批準為較大的市的人大及其常委會所制定的在地方相應范圍內具有普遍約束力的地方性法規。規章是指由國務院各部、委員會以及省級人民政府、省會市和經國務院批準為較大的市的人民政府，依據法律、法規所制定的在相應范圍內具有普遍約束力的規范性文件。行政合法性原則中的法，包含法律、法規和規章，但前提是規章必須符合法律、法規。

改革開放以來，全國人大及其常委會已經制定憲法及350多部法律，國務院制定了700多個行政法規，地方人大及其常委會制定了近6000個地方性法規，基本形成了有中國特色的社會主義法律體系的框架，我國的這個法律體系是和諧統一的。憲法作為國家的根本大法，規定了國家的性質及根本政治制度和基本經濟制度，規定了國家機構及其職權。法律、法規和規章都不得與憲法相抵觸。在這個法律體系中，上位階的法的效力，高于下位階的法，下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間也不能相抵觸。具體講就是，行政法規、地方性法規和規章都不得與法律相抵觸；地方性法規和規章不得與法律、行政法規相抵觸；規章不得與法律、行政法規和地方性法規相抵觸。如果發生抵觸現象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進行修改，或者由上一級國家機關予以撤銷。

行政復議機關所遵循的合法原則的主要內容有三個方面：

一是履行復議職責時要依法辦事。依法，就是要依照行政復議法的規定履行自己的職責。公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為有異議，向行政復議機關申請復議，行政復議機關及其工作機構有法定的義務和責任，依法受理申請人的復議申請，并對行政機關的具體行政行為予以審查、作出決定。絕不能該受理的不受理；該審查的拖延不辦；該變更、撤銷的不變更、撤銷；該對失職的責任人員予以處理的不處理。這樣做，行政復議機關及其行政復議機構是嚴重失職，同時也是違背本法規定的合法原則的。

二是依法審查行政機關作出的具體行政行為。行政復議機構審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認定事實是否清楚，證據是否確鑿，適用依據是否正確，實施中執行的程序是否合法，作出的行政決定的內容是否適當；有沒有超越職權或者濫用職權的現象，有沒有不履行法定職責即不作為造成損害的情況等內容。這種審查主要應當是依據法律、法規的規定進行的審查。行政訴訟法專門規定了審理依據，即以法律和行政法規、地方性法規為依據。而行政復議法則沒有專門規定審查依據的內容，主要是考慮到，首先，行政復議法的受案范圍已經大大擴大，幾乎所有的具體行政行為都包括進來，受案范圍與行政訴訟并不相應一致，因此把審查依據僅限于法律、法規是不夠的。其次，上級行政機關制定的規章以及規范性文件對下級行政機關是有約束力的，下級行政機關是必須執行的。同樣在行政復議工作中，規章以及規范性文件是其審理的必然依據。再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規或者規章的依據，是根據規章以下的行政機關的有關規定作出的，對其審查時，往往需要行政復議機關根據法的精神進行裁量。行政復議法明確規定履行行政復議職責要遵循合法原則，就是強調行政復議機關在審查具體行政行為、作出行政復議決定時，必須依法進行，特別是對具體案件的審查裁量時，合法、合理進行。如果行政復議機關違背了合法性原則，行政復議法規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

三是審查作出具體行政行為的依據是否合法。這也是合法原則的具體體現。行政復議法對此作出了明確規定，從而在法律制度上有所突破，使我國的監督制度更加完善。審查作出具體行政行為的依據，實際上賦予行政復議機關在職權范圍內審查抽象行政行為的權力。行政復議法規定，對作出具體行政行為的依據進行審查有兩個途徑，一是公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請復議時，認為作出具體行政行為所依據的行政機關有關規定不合法，可以向行政復議機關提出對其依據的審查申請，但范圍限于規章以下的規范性文件；二是行政復議機關在審查行政機關作出的具體行政行為時，認為其依據不合法，可以對其進行審查。這樣，使行政復議的作用大大提升，不僅負有糾正違法的或者不當的具體行政行為的使命，而且能夠把對抽象行政行為的審查監督具體化，形成制度，實行起來。

二、公正原則

行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循公正原則。公正原則是一項重要原則，直接關系人民政府的形象。由于行政復議工作是在行政系統內部運作的監督工作，在實際工作中，履行行政復議職責往往會遇到種種責難和干擾，一方面，行政機關外邊的人認為行政復議容易“官官相護”；另一方面，行政機關內部的人又認為干涉了本部門必要的行政管理活動。因此，履行行政復議職責必須強調公正原則。這一原則是在人大常委會會議審議時，根據委員們的意見增加規定進去的。

在行政復議工作中遵循公正原則的主要內容有以下三個方面：

一是適用法律依據正確。行政復議是對具體行政行為是否違法與適當作出新的裁決，這一裁決要做到公正，必須適用法律依據正確。它要求行政復議機關審查行政復議案件時，在事實的認定上、法律的適用上以及作出決定上都更能夠符合法律和事實，做到無懈可擊。行政復議決定可以對具體行政行為予以維持、變更、確認違法或者撤銷；可以責令被申請人履行其法定職責或者責令重新作出具體行政行為，這些行政復議決定能否體現公正，就要求行政復議機關及其工作人員正確適用法律。

二是裁量適當。行政復議決定對具體行政行為的裁決，還應當從裁量適當中體現公正原則。大量的、形式多樣的具體行政行為在實施時，往往根據法律、法規或者規章的一些原則性的條文，有可供行政機關選擇的措施和處理的幅度，因此，行政機關可以根據具體情況具體處理。但是這種處理適當不適當，行政復議時，就需要行政復議機關予以裁量。這是對行政機關的自由裁量權的第二次裁量，行政復議公正原則要求行政復議機關及其工作人員在行使裁量權時，堅持做到裁量適當。

三是解決矛盾和爭議，不得回避，不得不作為。行政復議法明確規定：“公民、法人或者其他組織依法提出行政復議申請，行政復議機關無正當理由不予受理的，上級行政機關應當責令其受理；必要時，上級行政機關也可以直接受理。”人民群眾信任你，找到你，決不能推出去不管。行政復議機關及其工作人員應當把實現行政復議的宗旨，維護公民、法人及其他組織的合法權益為己任，更好地發揮行政復議的監督功能。

三、公開原則

公開原則是行政法合理性原則的核心內容，也是社會主義民主原則的體現形式。行政復議制度本身就具有很強的民主性，在整個行政復議過程中，應當保證申請人的權利通過公開原則的貫徹，得到實際上的保障。行政復議工作中最大的公開就是聽取申請人的意見，多聽聽他們的陳述和申辯。必要時還可以召開聽證會。群眾最擔心的問題。就是行政復議在行政機關內部運作，能不能秉公辦事，能不能依法處理。解決這個問題的最有效的良方。就是最大限度的公開。

公開原則在行政復議法中得到貫徹，如規定行政復議原則采用書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時，可以聽取申請人或者第三人的意見、向有關組織和人員調查了解情況。原草案在作這一條規定時，只規定行政復議機關認為有必要時，才去調查和聽取意見。審議中根據常委委員的意見，增加規定“申請人提出要求”，行政復議機關也要聽取他們的意見。其次，規定除涉及國家機密、商業秘密或者個人隱私的以外，申請人和第三人可以查閱被申請人的書面答復、作出行政行為的依據、證據和其他有關材料。本條原草案規定，申請人查閱復議案件材料需要“經批準”。審議中常委委員們提出，這種規定是不符合公開原則的，因此，刪去了“經批準”三個字。再次，規定被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，如不提供則視為沒有證據、依據，具體行政行為予以撤銷。這些規定都體現著公開原則，行政復議機關及其工作人員認真依照行政復議法的規定去做，就可以消除人民群眾的顧慮，使行政復議發揮有效的作用。

四、及時原則

及時原則是指行政復議機關應當在法律規定的期限內，完成行政復議案件的審理工作。及時原則是為了實現行政復議的效率性，是實現行政復議制度目的的要求。這一原則的核心內容是，行政復議機關必須按照行政復議法所規定的受理、審理、作出決定的期限執行，延長期限也必須嚴格按照法律規定，要有法律依據。

行政復議法規定，行政復議機關自收到行政復議申請之日起即為受理；對不符合本法規定的行政復議申請，行政復議機關應當在五日內決定不予受理；行政復議申請或者規范性文件的審查申請需要轉送的，行政復議機關應當在七日內轉送；行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。與此同時，也考慮到行政機關在進行復議工作的實際情況，明確規定“本法關于行政復議期間有關?五日?、?七日?規定是指工作日，不含節假日。”行政復議法的這些規定，保障對行政復議案件能夠及時有效地審查并作出行政復議決定。

五、便民原則

便民原則，就是要求行政復議活動方便老百姓，不因行政復議造成訴累。人民群眾因為不方便，往往為很簡單的事磨破嘴、跑斷腿，造成不必要的損失。具體講，行政復議的一切規定應盡量考慮便于行政相對人申請行政復議；在行政復議過程中要盡量為行政相對人進行行政復議活動提供方便；同時，在為行政相對人提供便利時，也照顧到行政復議機關的行政效率，這同樣符合便民原則。

行政復議法規定，申請行政復議可以書面申請，也可以口頭申請，方便了老百姓。對老百姓往往難以弄清向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，行政復議法規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人可以選擇，或者向本級人民政府申請行政復議，或者向政府工作部門的上一級主管部門申請行政復議。如果搞不清楚向哪一個行政復議機關申請行政復議，可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由該縣級地方人民政府負責轉送有管轄權的行政復議機關。過去大多數法律規定的行政復議申請期限一般都是十五日，現在行政復議法規定，可以自知道侵權的具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請，由一般十五天延長到一般六十天。行政復議法還規定，行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用。這一規定將大大減輕申請人的經濟負擔，使行政復議相對于行政訴訟更加便民。會更加受到人民群眾的擁護。

第五條 公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。

【釋義】 本條是關于對行政復議決定不服向人民法院提起行政訴訟的規定。

行政復議也是一種行政行為，雖然它具有法律救濟的性質，但仍然是在行政機關系統內運作，從監督機制的角度來看，對行政復議行為應當有司法救濟途徑。為了保證行政復議法所確立的宗旨得以實現，切實保障公民、法人及其他組織的合法權益不受侵害，行政復議法規定，除法律規定行政復議決定為最終裁決的以外，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，從而完善了民主法治社會所必備的法律救濟制度。

行政訴訟是公民、法人及其他組織對行政機關作出的具體行政行為不服，或者認為行政機關侵害其合法權益的，可以通過向人民法院提起訴訟而獲得法律救濟的一條渠道，也是最重要和最公正的一條渠道。我國行政訴訟制度由1989年全國人民代表大會制定的行政訴訟法所確立。行政復議法的這一規定與行政訴訟法規定的人民法院受理經過復議的案件的規定相一致。

行政復議與行政訴訟兩個法律制度相銜接，是由以下兩項法律原則所決定，一是司法最終解決原則，即行政復議并非終局裁決，行政相對人對行政復議決定不服的，仍然可以提起行政訴訟。最終對所爭議的行政行為究竟如何裁決，由司法機關決定。二是行政復議并非必經階段原則，即行政復議的存在更多考慮的是行政效率，而行政訴訟解決行政爭議，是其更具有公正性，對行政爭議，行政相對人可以選擇，可以行政復議，也可以直接向人民法院起訴；還可以先行政復議，對行政復議決定不服時，再向法院起訴。

行政訴訟法規定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向人民法院提起行政訴訟；法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定；公民、法人或者其他組織向行政機關申請行政復議的，復議機關應當在收到申請書之日起兩個月內作出決定；申請人不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起十五日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不作決定的，申請人可以在復議期滿之日起十五日內向人民法院提起訴訟；公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出；依照法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。行政訴訟法的這些規定，表明了行政訴訟與行政復議的關系。

行政復議法也對與行政訴訟相銜接的有關問題作出了規定，第一，規定了行政復議的受理期限，規定公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。第二，對行政訴訟法規定提起行政訴訟的不服行政復議決定的案件，行政復議法也都—一對應作出了規定。如規定公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。這些規定，具體明確地從程序上將行政復議與行政訴訟的關系加以確定，以利于人民群眾依法尋求法律救濟。

關于最終裁決的行政復議決定。行政復議法規定，除法律規定最終裁決的復議決定外，申請人對復議決定不服的，可以在法定的期限內向人民法院起訴。根據這一規定，只要法律沒有規定復議機關作出的行政復議決定是最終裁決的，申請人對復議決定不服，都可以再向人民法院提出行政訴訟。但是對法律規定為最終裁決的復議決定，申請人則不能再向人民法院提出行政訴訟。

終局行政行為是指依照法律規定行政機關擁有最終行政裁決權的行政行為。它具有兩個特點：一是這種行為體現著行政機關擁有最終行政裁決權。即終局行政行為一經作出，便具有最終的法律效力。如果行政相對人對這種行政行為不服，不能提起行政訴訟，不能求得司法救濟。二是這種行為的最終行政裁決權須由法律明文授權。這里所說的法律，指的是全國人大及其常委會制定的法律，不包括行政法規和地方性法規，更不包括行政規章。

目前，我國只有四部法律明文規定了行政機關的最終行政裁決權。《中華人民共和國商標法》規定，對已經注冊的商標有爭議的，可以向國家工商行政管理局商標評審委員會申請裁定：“商標評審委員會做出維持或者撤銷有爭議的注冊商標的終局裁定后，應當書面通知有關當事人”（商標法第二十九條）。商標法的這一規定，明確了注冊商標爭議的行政復議決定為最終裁決。

《中華人民共和國專利法》規定，發明專利權和實用新型和外觀設計專利權被授予后，任何單位和個人認為該專利權的授予不符合專利法規定的，都可以請求國家專利局專利復審委員會宣告該專利權無效。專利復審委員會對其請求進行審查，作出決定。當事人“對專利復審委員會宣告發明專利權無效或者維持的決定不服的，可以在收到通知之日起三個月內向人民法院起訴。”“復審委員會對宣告實用新型和外觀設計專利無效的請求所作出的決定為終局決定”（專利法第四十九條）。專利法這一規定，明確對宣告實用新型和外觀設計專利無效的請求所作出的行政復議決定為最終裁決。

《中華人民共和國外國人入境出境管理法》第二十九條規定：“受公安機關罰款或者拘留處罰的外國人，對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決，也可以直接向當地人民法院提起訴訟。”從這一規定看，對公安機關作出的罰款和拘留的行政處罰不服的，是申請行政復議還是提起行政訴訟，由當事人選擇，或者行政復議，或者向人民法院起訴。規定中的“向上一級公安機關提出申訴”，就是申請復議，“由上一級公安機關作出最后的裁決”，就是公安機關作出的行政復議決定為最終裁決，對其行政復議決定不能向人民法院提起行政訴訟。

《中華人民共和國公民出境入境管理法》第十五條規定：“受公安機關拘留處罰的公民對處罰不服的，在接到通知之日起十五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關作出最后的裁決，也可以直接向人民法院提起訴訟。”這一規定與前面所講的外國人入境出境管理法的規定一樣，中國公民對公安機關依據該法作出的行政拘留處罰不服而申請行政復議的，上一級公安機關所作出的行政復議決定為最終裁決。

另外，《中華人民共和國集會游行示威法》第十三條規定：“集會、游行、示威的負責人對主管機關不許可的決定不服的，可以自接到決定通知之日起三日內，向同級人民政府申請復議，人民政府應當自接到申請復議書之日起三日內作出決定。”同時在第三十一條規定，當事人對公安機關依法給予的行政拘留處罰不服的，可以“向上一級公安機關提出申訴，上一級公安機關應當自接到申訴之日起五日內作出裁決；對上一級公安機關裁決不服的，可以自接到裁決通知之日起五日內，向人民法院提起訴訟。”雖然法律對不許可集會、游行、示威的行政復議決定沒有明文規定是終局裁決，但從該法只規定了對行政拘留的行政復議決定可以向人民法院提起行政訴訟來看，不許可集會、游行、示威的行政復議決定是最終行政裁決。

行政復議法中對最終裁決的行政復議決定作出規定的有兩條：一是第十四條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”二是第三十條規定：“根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定，省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。”

法律設置最終裁決的行政復議決定，主要是從我國的國情出發作出的考慮：首先是考慮到我國的實際情況，對國務院作出的行政復議決定，及根據國務院和省級人民政府作出行政區劃調整和征用土地決定，省級人民政府作出的自然資源確權的行政復議決定，實行最終裁決制度，有利于提高行政效率，有利于社會矛盾的解決。國務院和省級人民政府作為行政復議機關，并沒有剝奪行政相對人的法律救濟渠道，同時，對法律限定范圍內的事項，由國務院和省級人民政府作出行政復議決定后，人民法院不適宜再另行作出決定。其次，有的行政機關決定的事項即使上法院，無論如何判決，最后還需要行政機關處理。如對征用土地的決定，實踐中有的案件歷經裁決、判決、再審、重審、判決……長達十幾年不能解決，當事人花費大量的時間、精力和費用，沒有解決問題，反而激化了矛盾，不利于社會穩定。再次，對于特別專業技術性的行政爭議，按照專業技術性的要求，法律可以規定，對其作出的行政復議決定為最終裁決，不再向法院提起行政訴訟。最后，需要強調的是，盡管法律規定某些行政行為享有最終裁決權，但是從法律制度上說，作為最終裁決的行政行為畢竟是特殊的和個別的情況，有的是從我國目前的實際情況出發作出的法律規定，從我國民主法制建設的長遠發展看，行政的最終裁決的范圍將會受到更嚴格的限制，這是由行政行為必須受到監督、制約這一項法治原則所決定的。

第二章 行政復議范圍

第六條 有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：

（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；

（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；

（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；

（四）對行政機關作出的關于確認土地、礦藏、水流、森林。山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；

（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；

（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同、侵犯其合法權益的；

（七）認為行政機關違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；

（八）認為符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；

（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；

（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；

（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

【釋義】 本條規定了可以申請行政復議的具體行政行為的范圍。

具體行政行為是指行政機關針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權益的決定或者措施的行為。對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復議：

一、行政處罰

行政處罰是指具有行政處罰權的行政機關或者組織依照法律、法規以及規章的規定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規和規章都規定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統地對行政處罰的設定、種類、實施機關、處罰程序等作了規定，是行政機關實施處罰的主要法律依據。行政機關在對公民、法人或者其他組織實施處罰時應當嚴格按照行政處罰法和其他有關行政管理的法律、法規和規章的規定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復議。行政處罰法規定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等六類。這也是本項規定的內容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復議。

二、行政強制措施

行政強制措施是行政機關為了預防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財產采取的強制約束的具體行政行為。行政強制措施可以分為對人身的強制措施和對財產的強制措施兩種。對人身自由的強制措施包括勞動教養、收容教育、收容遣送、強制傳喚、強制戒毒、強行約束、強制帶離、強制搜查等，對財產的強制措施包括查封、扣押、凍結財產等。行政強制措施與公民、法人或者其他組織的人身權或財產權密切相關，行政機關應當嚴格依法作出。目前，我國還沒有一部統一的行政強制措施法，有關行政強制措施的規定散見于一些單行的法律之中，實踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益的現象還時有發生。對行政機關作出的上述行政強制措施不服的，都可以申請復議。

此外，還有一種與行政強制措施相近的行政行為，即行政強制執行。行政強制執行是指公民、法人或者其他組織不履行行政義務時，行政機關依法強制其履行，或使之達到與履行義務相同狀態的行為。行政強制執行措施有直接強制和間接強制，直接強制包括對物的強制如強制劃撥、強制收繳、強制拆除、強制銷毀、強制收兌等，對人的強制包括強制拘留、驅逐出境等；間接強制包括執行罰和代執行。代執行是義務人不履行義務時，行政機關請第三人代為執行，費用由義務人承擔的執行方式；執行罰是指義務人不及時履行而他人又不能代為履行義務時，行政機關為促使其履行而采用的科處新的金錢給付義務的強制執行方式。雖然行政強制執行是為了保護行政決定的履行而采取的強制措施，但錯誤的執行措施同樣可以侵犯公民、法人或者其他組織的人身權或財產權，因此，也需要給予救濟。依照我國現有的強制執行制度，行政強制執行主要由行政機關向法院申請強制執行，但是也有少數行政機關法律賦予了其強制執行的權力，如公安、海關、稅務等行政機關。對于法院依照司法程序采取的強制措施，當事人可以通過司法途徑尋求救濟；對行政機關違法采取強制執行措施的，當事人可以通過司法途徑尋求救濟，也可以申請行政復議尋求救濟。

三、對許可證、執照、資質證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為

許可證和執照是指行政機關根據相對人的申請頒發的允許其從事某種活動的書面證明。許可證和執照的適用范圍非常廣泛，涉及社會生活各個方面。資質證一般是指企業或其他組織能夠從事某種活動的能力證明。主要是在一些特定行業實行，如建筑業對建筑企業的資質要求。資格證書是公民具備某種能力的書面證明，也是其能夠從事某項工作的前提條件。主要是對一些職業的要求，從事律師職業要有律師資格，從事醫師職業要有醫師資格，從事注冊會計師職業要有注冊會計師資格等。許可證、執照與資質證、資格證在性質上有一定區別，頒發許可證和執照是一種行政許可行為，而頒發資格證、資質證是行政認可行為或證明行為，是公民或組織具備某種條件或者具備某種能力的證明，在有些情況下，它是取得許可證或執照的前提條件。但是，不管是許可證、執照，還是資質證、資格證，都是公民、法人或者其他組織能夠從事某種活動的所必需的，沒有這些證書，公民或組織就不能從事相應的活動。因此，法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護也應當是相同的。除法律、法規明確規定的情形外，行政機關不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執照、資質證或資格證。對行政機關作出的有關資質、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復議。

四、行政確權行為

根據我國憲法規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權。根據土地管理法、草原法、森林法、漁業法、礦產資源法等法律的規定，對土地、礦藏等自然資源的所有權或使用權予以確認和核發證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權。公民、法人或者其他組織對各級政府關于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權或者使用權的決定不服的，可以申請行政復議。

需要注意的是，本項列舉的自然資源中增加了“海域”，這是憲法中沒有明確列舉的，但也應當包括在憲法規定的“等”之內。海域的所有權屬于國家，但公民或集體可以獲得使用權，我國在領海和毗連區法、專屬經濟區和大陸架法以及漁業法、水法等都涉及到海域的管理和利用。因此，對行政機關作出的關于海域的使用權不服的，也可以申請行政復議。

五、侵犯經營自主權的行為

這里的經營自主權主要是指法律、法規賦予國有企業或集體所有制企業對所經營財產的占有、使用、收益和處分權、生產經營計劃權、物資選購權、財務管理權、勞動管理權、產品銷售權、工資津貼管理權、經營方式選擇權等。賦予企業經營自主權是搞活企業的必要措施，保護企業的經營自主權，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者，是建立社會主義市場經濟的內在要求，是深化經濟體制改革的重要環節。企業的經營自主權也是法律、法規賦予企業的法定權利，因此，企業的經營自主權受法律保護，行政機關干預企業的經營，侵犯企業的經營自主權，企業可以申請行政復議。

私有企業、中外合資企業、中外合作企業、外資企業因所有制不同，企業所享有的經營自主權的范圍也不一樣，它們的經營自主權同樣也受法律保護，如果行政機關干預其生產，侵犯其經營自主權，也可以申請行政復議。

六、干涉農業承包合同的行為

農村承包經營責任制是我國改革開放以后在農村推行的一項重要經濟政策，它是由村（組）集體經濟組織與其內部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產、經營和分配過程中的權利義務。實行承包經營責任制是我國農村改革的一項成功經驗，1993年7月2日第八屆全國人大常委會第二次會議通過的《中華人民共和國農業法》以法律形式肯定了這種經營方式，該法規定，國家穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制。集體所有或者國家所有由農村集體經濟組織使用的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面可以由個人或者集體承包從事農業生產。個人或者集體的承包經營權，受法律保護。發包方和承包方應當訂立農業承包合同，約定雙方的權利和義務。九屆人大第二次會議通過的憲法修正案進一步肯定了這一經營方式，該修正案第十五條規定農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。這是對我國農村改革成功經驗的總結。但是，在實踐中，一些地方的鄉、鎮政府對農業承包經營活動進行干預，擅自變更或者廢止農業承包合同，侵犯了農民的經營自主權和財產權。因此，行政復議法將行政機關變更或者廢止農業承包合同的納入復議范圍。

七、違法集資、征收、攤派等要求履行義務的行為

在我國，權利義務都是依法確定的，對于法定義務，公民、法人或者其他組織應當認真履行；不履行的，行政機關可以依法強制其履行。但是，行政機關無權要求公民、法人或者其他組織履行法定義務以外的其他義務，否則就是侵犯他們的合法權益。行政機關違法要求履行義務的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費、亂攤派，人們稱之為“三亂”。據統計，每年各種行政收費就與國家稅收大致相當，人們形容是“稅收輕、利息重、濫攤亂收無底洞”。“三亂”的原因，一部分是因為稅收制度和財政體制存在一定問題，財政收入不能保證不斷膨脹的行政機關的正常開支，行政機關就運用手中的權力，收取各種費用，用于事業費用或單位福利；有的是一些地方政府違背量力而行的原則，在地方財政困難、經濟脆弱的情況，急功近利，追求“政績”，不顧企業、個人的承受能力，向企業、個人亂集資、亂攤派，搞建設，辦教育等。“三亂”行為干擾了國家正常的財政、稅收制度，加重了群眾的負擔，損害了政府形象，敗壞了社會風氣，為腐敗提供了溫床。雖然國家三令五申禁止“三亂”，但仍然是有令不行，有禁不止。行政復議法將違法集資、征收財物、攤派費用等納入復議范圍，是通過行政復議的方式，制止“三亂”行為，從而保護公民、法人或者其他組織的合法權益。這里的“違法要求履行其他義務”是指違法要求承擔“三亂”以外的其他財產或勞務負擔。

八、不予頒發許可證、執照等許可行為

行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規和規章中規定了大量的行政許可，涉及到經濟、文化、環境、衛生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個領域，許可的形式包括頒發許可證、執照、資質證、資格證、準許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準。注冊等非證書形式。無論是證書形式還是非證書形式，非經許可，公民、法人或者其他組織就不能從事相應的活動，因此，依法取得許可是公民、法人或者其他組織的權利。如果符合條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的，公民、法人或者其他組織可以申請復議。需要注意的是，目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項規定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復議。

九、未履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的行為

人身權利是指沒有直接經濟內容，與公民人身相關的權利，它包括人格權和身份權。其中人格權包括姓名權、名譽權、榮譽權、肖像權等。財產權是指有一定物質內容，直接體現為經濟利益的權利，主要包括所有權及其他物權、債權和知識產權等。受教育權是指公民達到一定年齡并具備可以接受教育的智力時，通過學校或者通過其他教育設施和途徑學習科學文化知識的權利。人身權利、財產權利和受教育權利都是受憲法保護的公民權利。我國還制定了一系列法律、行政法規，作出了更具體的規定，將保護公民、法人或者其他組織的人身權利、財產權利或者受教育權利的職責具體落實到不同的行政機關，如保護人身權利、財產權利主要是公安機關的職責，保護受教育權利主要是教育行政部門的職責等。公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護人身權利、財產權利或者受教育權利的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的，屬于行政不作為，可以申請行政復議。

十、行政機關不依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費的行為

撫恤金是公民因公或因病致殘或死亡時，由本人或其家屬依法領取的生活費用。我國的撫恤金主要有兩種，一種是遺屬撫恤金，發放對象為革命烈士、因工犧牲或某些特殊原因死亡人員的家屬；一種是傷殘撫恤金，發放對象是因工致傷、致殘者本人。社會保險金是公民在失業、年老、疾病、生育、工傷等情況發生時，向社會保障機構申請發放的社會救濟金。社會保險金包括養老保險金、失業保險金、醫療保險金、工傷保險和生育保險金。目前，我國的社會保險制度正在建立之中，各項保險制度還不健全。最低生活保障費是向城鎮居民發放的維持其基本生活需要社會救濟金。建立最低生活保障線制度是現代社會保障制度的重要組成部分，是維護社會穩定的防線。各地根據本地區的經濟發達程度和生活水平確定一個最低生活保障線的標準，達不到最低生活保障線的，可以向有關行政機關申請發放最低生活保障費。到1998年5月底，全國建立最低生活保障線制度的城市達到400多個。目前，最低生活保障費主要是由民政部門發放的。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費，都是公民生活需要的社會保障，行政機關沒有依法發放的，都可以申請行政復議。

十一、其他具體行政行為

前十項規定具體列舉了可能侵犯公民權利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現其他侵犯公民權利的具體行政行為。本項的規定是為了彌補前十項列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項兜底性規定，其目的是為了更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權益。它表明只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，都可以申請復議。

第七條 公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：

（一）國務院部門的規定；

（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；

（三）鄉、鎮人民政府的規定。

前款所列規定不含規章。規章的審查依照法律、行政法規的規定實施。

【釋義】 本條是關于對抽象行政行為的申請審查的規定。

本條所稱的“規定”是指行政機關發布的具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件，也就是行政機關的抽象行政行為。為了表述方便，以下談到“規定”時，一般使用“規范性文件”或“抽象行政行為”的概念。

根據我國憲法和有關法律的規定，行政機關有權作出抽象行政行為，具體權限是：國務院根據憲法和法律，有權規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；國務院各部、委員會根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內，發布命令、指示和規章；縣級以上地方各級人民政府可以規定行政措施，發布決議和命令；省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的市的人民政府，還可以根據法律和國務院的行政法規制定行政規章。鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令。抽象行政行為作為行政機關行使行政權的一種方式，無論是制定行政法規、規章，還是發布其他具有普遍約束力的決定、命令，對加強行政管理，完善行政法制和提高行政效率，都是非常必要的。但是，也應當看到抽象行政行為在實踐中也還存在一些問題，損害了公民的合法權益，影響了法制的權威和統一。如規范性文件之間發生沖突的現象時有發生；一些部門、地方受利益驅動，通過制定規范性文件搶權力，爭利益，亂發文件，違法規定審批、發證、罰款、收費，嚴重損害了公民的權利，群眾反映強烈。但是，現行行政復議制度規定的申請復議的范圍是具體行政行為，明確排除了對抽象行政行為的復議審查，公民權益受到損害，不能通過行政復議獲得救濟。而根據行政訴訟法，法院也無權審查抽象行政行為是否合法。因此，對抽象行政行為造成的損害，從相對人這一方沒有一個啟動的機制。國務院提交的行政復議法（草案）也沒有將抽象行政行為納入復議的范圍，其理由是：按照憲法和有關法律規定，縣級以上各級人民政府有權撤銷所屬部門和下級人民政府不適當的決定。命令；國務院和各省、自治區、直轄市還就行政機關發布的決定、命令等文件的審查制度作了具體規定。只要縣級以上人民政府嚴格履行職責，抽象行政行為存在的問題是可以解決的。同時，解決抽象行政行為存在的問題與解決具體行政行為存在的在復議權限、程序和法律后果上不大一樣，很難適用行政復議制度。還有人認為，抽象行政行為不是針對具體的人作出的，不會直接侵害個人的權利，它只有通過具體行政行為才會產生危害后果，因此，公民通過對具體行政行為的復議，就可以保護自己的合法權益。但是，在征求意見的過程中，多數同志都認為，抽象行政行為與具體行政行為密不可分，抽象行政行為是具體行政行為的依據和源頭，要糾正違法和不當的具體行政行為，有必要正本清源，從源頭開始審查和糾正；現行制度中對抽象行政行為的監督機制雖然存在，但是沒有很好地發揮作用，基本上是有備案而無審查，實際工作中違法的抽象行政行為通過監督機制被撤銷的很少。一些地方、部門亂發文件、亂收費、亂集資的現象，以權謀私等侵犯公民利益的問題嚴重，公民的合法權利無法得到保障。行政復議不僅僅是行政機關的內部監督機制，也是公民權利的救濟途徑，既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權益，應當給公民一個權利救濟的途徑；而且抽象行政行為適用的范圍廣，涉及的對象多，一旦抽象行政行為違法，它的危害也大。允許對抽象行政行為申請復議，讓公民享有復議申請權，和現行的備案制度并不矛盾，從長遠看，也是社會進步的標志。因此，應當將抽象行政行為納入行政復議范圍。行政復議法采納了多數人的意見，規定公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規章以下的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審理申請。這一規定有以下兩層含義：

一、對哪些規定可以提出審查請求

行政機關制定的具有普遍約束力的規定的范圍很廣，包括國務院制定的行政法規、規章以及規章以下規范性文件。但是，納入復議審查的只是規章以下的規范性文件，排除了對行政法規和規章的復議審查。這是考慮到行政法規是由國務院制定的，層次較高，對國務院制定的行政法規、決定和命令，只能由全國人大常委會行使撤銷權。規章是由國務院部門、省級人民政府和省會所在地的市人民政府以及國務院批準的較大市的人民政府制定的，根據國務院的《法規規章備案規定》，它有一套比較嚴格的備案審查制度，通過備案審查也能解決問題。現在出現問題多的是規章以下規范性文件。因此，本條的規定公民、法人或者其他組織認為規章以下的規范性文件不合法的，才可以提出審查請求，沒有規定可以對行政法規和規章根據申請復議審查。規章以下的規定性文件指本條所列舉的國務院部門的規范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件以及鄉、鎮人民政府的規定。公民、法人或者其他組織申請行政復議時，行政機關發現規章的規定與法律、法規不一致時，其審查處理辦法仍然依照現行的規章審查制度處理。

二、公民、法人或者其他組織認為規定不合法的，如何提出審查申請

行政機關制定的具有普遍約束力的規定是對不特定的人或事作出的，如果不具體適用到具體的人或事，它并不能產生現實的危害，公民、法人或其他組織如果認為它們違反了法律，可以通過其他途徑提出和解決。本法規定能夠提出審查請求的只是受依據該規范性文件作出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織。這樣規定也能夠避免行政機關陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、法人或者其他組織還不能單獨就規范性文件提出審查請求，必須是在對具體行政行為提出復議申請時，一并提出。也就是說可以在對具體行政行為提出復議申請時附帶性提出對規范性文件的審查請求。

第八條 不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關法律、行政法規的規定提出申訴。

不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。

【釋義】 本條是關于不屬于行政復議范圍的規定。

根據行政復議法的規定，對行政機關的下列行為，不能申請復議：

一、行政處分或者其他人事處理決定

行政處分是行政機關對違法、違紀的國家公務員所給予的懲戒。, 根據《國家公務員條例》的規定，國家公務員對有違紀行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的，應當給予行政處分。行政處分分為警告、記過、記大過。降級、撤職、開除。給予國家公務員行政處分，依法分別由任免機關或行政監察機關決定。其他人事決定是指除行政處分外，行政機關在內部人事管理活動中，對國家公務員個人作出的具體人事處理決定，它包括公務員定級、考核等次、降職、免職、回避、晉級、增資、辭職、辭退以及退休等涉及其個人權益的決定。行政處分以及其他人事處理決定屬于行政機關的內部行政行為，而行政復議法的目的是解決行政機關在行使行政權的過程中與管理相對人之間產生的行政爭議，是為管理相對人提供的一項權利救濟途徑，是解決外部行政行為爭議的一項法律制度。外部行政行為引起的爭議與內部行政行為引起的爭議在性質、內容等方面都有所不同，因此，在處理機關、程序和后果等方面都不一樣，它們適用不同的法律。行政復議法將行政處分和其他人事處理決定不服的，排除在行政復議范圍之外，并不是說國家公務員的合法權益不受法律保護，而是有關法律、行政法規已經有相應的規定，如 1957年全國人大常委會批準，國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》中規定，國家行政機關工作人員對所受紀律處分不服的時候，應該在接到通知后一個月內，向處理機關要求復議，并且有權直接向上級行政機關申訴。根據國家公務員條例的規定，國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內向原處理機關申請復核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴。因此，不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不需要通過行政復議法尋求救濟。這里的法律、行政法規主要是指1957年全國人大常委會通過并由國務院頒布的《國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、1997年5月全國人大常委會通過的《行政監察法》和1993年4月國務院頒布的《國家公務員暫行條例》。

二、不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理

傳統的理論認為行政權不應干預民事活動，民事爭議引起的爭議應當由社會中介組織或司法機關作出裁決。但是，隨著社會事務的復雜化，行政權干預社會生活的廣度和深度都在增加。這是行政權擴張的表現，也是社會發展的需要。雖然法學理論工作者對此持謹慎的態度，但行政權對民事活動的干預已是不爭的事實，而且還有進一步發展的趨勢。尤其是在我國，行政權對民事活動的干預有其歷史基礎和現實需求。許多法律、法規都規定了行政機關可以對民事糾紛作出調解或處理。行政機關對民事糾紛作出的調解或處理是解決民事糾紛的方式之一，但不是最終，也不是最主要的方式，當事人不服的還可以向法院提起訴訟。因此，為了盡快解決民事糾紛，行政復議法將不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理排除在復議范圍之外。

這里應當指出，國務院提請審議的行政復議法草案規定，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，向人民法院提起“民事訴訟”。一些同志認為，有的行政機關作出的調解決定具有一定的約束力，并要求當事人履行，因此，簡單地規定向法院提起的訴訟一律為民事訴訟不盡合理，所以在修改中刪去了“民事”二字。依照行政復議法的規定，公民、法人或者其他組織不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理的，在向人民法院提起訴訟時，一是可以由當事人決定是提起民事訴訟還是行政訴訟，也可以由法院決定由民事審判庭負責審理，還是由行政審判庭負責審理。

關于行政機關對民事糾紛作出的調解問題。這里的調解，是指行政機關主持的，以法律、法規為依據，以自愿為原則，通過說服教育，促使民事爭議雙方互諒互讓，達成協議的一種活動。它與民間調解和司法調解一起構成具有中國特色的調解制度。對解決民事爭議、平息社會矛盾和維護安定團結等方面發揮著重要作用。目前，關于行政調解沒有統一的法律規定，因此，實踐中的行政機關對哪些民事糾紛可以進行調解，是根據需要靈活進行掌握的，實踐中出現較多調解有：基層行政機關對民事糾紛的調解，如農村鄉政府、城鎮街道辦事處的司法助理員、民政助理員等主持的調解；行政主管機關在處理民事糾紛時給予的調解，如勞動行政部門對勞動爭議的調解等。也有一些單行法律、法規規定了行政調解，如《治安管理處罰條例》第五條規定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀財物等違反治安管理行為，情節輕微的，公安機關可以調解處理。行政調解是實踐中解決民事爭議的一種便捷方式，調解的結果要靠雙方當事人自覺自愿的遵守執行，對當事人沒有法律約束力，當事人不執行調解協議的，不能強制執行。因此，它并不是嚴格意義上的行政行為，當事人對調解協議不服的，可以通過向法院提起訴訟或者向仲裁機構申請仲裁，不能向上級行政機關申請復議。

關于行政機關對民事糾紛作出的其他處理。這里的“其他處理”是指什么，法律沒有明確。一般認為，行政機關對民事糾紛作出處理是指行政裁決。1994年通過的《中華人民共和國仲裁法》實施以后，行政仲裁變為民間仲裁，仲裁與訴訟的關系上，仲裁法確定了“或裁或審”的原則，對仲裁決定不服的不能起訴。因此，這里的其他處理不包括行政仲裁。行政裁決是指行政機關作為第三方，依照法律的規定解決與合同無關的民事糾紛的活動。與行政調解相比，行政裁決具有法律效力，但是它的法律效力又不及仲裁，對行政裁決不服的，還可以向法院提起訴訟。對行政裁決是否可申請復議，理論界有不同看法，贊成可以申請復議的認為，行政機關對民事爭議的處理行為，體現了行政機關的意志，具有法律效力，屬于行政決定的一種，應當允許當事人對處理決定不服的申請復議。對行政裁決不能申請復議的理由是，行政機關對民事糾紛作出處理決定沒有最終的法律效力，民事糾紛最終需要由法院作出裁決，如果允許對行政裁決進行復議，可能會拖延民事糾紛的解決。因此，根據行政復議法的規定，對行政裁決不服的，不能申請行政復議，只能向法院提起訴訟。

根據現行的法律、法規的規定，行政裁決主要適用于對土地、草原、水面、灘涂等自然資源的所有權或使用權爭議和對專利、商標等知識產權爭議，此外，《治安管理處罰條例》、《食品衛生法》、《藥品管理法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《郵政法》、《醫療事故處理辦法》等法律、法規也規定了行政裁決。對有的行政裁決可以申請復議，如對自然資源的所有權或使用權爭議的裁決，公安機關對賠償損失和負擔醫療費用的裁決；對下列行政裁決，不能申請復議：

第一，有關專利權的民事糾紛。有關專利權的民事糾紛有兩種情況，一種是專利侵權糾紛，就是未經專利權人的許可，實施其專利。根據《專利法》第六十條的規定，未經專利權人許可，實施其專利的侵權行為，專利權人或者利害關系人可以請求專利管理機關進行處理。當事人對專利機關的處理不服的，可以向人民法院起訴；另一種是專利權的使用費糾紛。根據專利法的規定，對不履行專利法規定的有關義務的專利權人由國家強制許可他人使用。根據該法第五十七條的規定，取得實施強制許可的單位或者個人應當付給專利權人合理的使用費，其數額由雙方商定；雙方不能達成協議的，由專利局裁決。對裁決不服的，專利權人可以向人民法院起訴。

第二，有關商標權的民事糾紛。商標權是一種具有財產性質的工業產權，商標權是商標所有人的專有權，根據《商標法》的規定，非經商標所有人的許可，不得擅自在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊商標相同或者近似的商標、不得銷售明知是假冒注冊商標的商品、不得偽造、擅自制造他人注冊商標或者銷售偽造、擅自制造的注冊商標標識。有上述情形的，被侵權人可以向縣級以上工商行政管理部門要求處理，有關工商行政管理部門有權責令侵權人立即停止侵權行為，賠償被侵權人的損失。

此外，行政機關根據《郵政法》、《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《藥品管理法》、《食品衛生法》、《大氣污染防治法》。《醫療事故處理辦法》等所作的關于民事糾紛的處理，也不能申請復議，只能向法院提起訴訟。第三章 行政復議申請

第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

【釋義】 本條是關于復議申請期限的規定。

行政復議的一個重要特征就是要依法進行，有法定的程序。行政復議申請，是指復議申請人認為行政主體的具體行政行為違法，在法定期限內要求行政復議機關撤銷或者變更該具體行政行為，以保護自己的合法權益的行為。行政復議申請是行政復議程序的啟動，沒有復議申請人的申請，行政復議機關不能主動進行復議。本條是對行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服申請復議的期限作出的規定。關于復議申請的期限問題，國務院制定的行政復議條例曾規定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權的行政機關申請復議，應當在知道該具體行政行為之日起十五日內提出，法律、法規另有規定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的十日內，可以申請延長期限，是否準許，由有管轄權的行政機關決定。”這次制定行政復議法，對條例關于復議申請期限的規定作了調整，一是適當延長了申請復議的期限，將公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的期限由知道情況之日起“十五日內”，改為了“六十日內”；二是對因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，規定了申請期限可以自障礙消除之日起自動順延，取消了延長期限需要向有管轄權的行政機關申請的規定。這兩項內容是根據十多年來我國行政復議實踐作出的修改。

本條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。為什么規定申請復議的期限為“六十日”，主要考慮是，第一，從當前復議實踐看，隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，行政管理也日趨多樣化，內容也更加復雜，滲透到了社會生活的各個方面。公民、法人或者其他社會組織與行政管理機關在具體行政行為問題上產生爭議是不可避免的。但對于一個老百姓來說認為自己受到了侵害，往往不知道采取什么補救措施，知道了救濟途徑又很難在短時間內找出確鑿的理由和依據提出復議申請或者提起行政訴訟以維護自己的合法權益，一般是需要一定的時間進行了解或者尋求法律上的幫助。因此，為了更有利于保護公民、法人或者其他組織的合法權益，使那些準備申請行政復議的行政管理相對人不致于因為時間太緊而喪失了申請行政復議的權利，本條將申請復議的期限適當延長，明確規定為“六十日”；第二，本法第七條規定，公民、法人或者組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請，首次將對抽象行政行為的審查納入了行政復議的范圍，行政管理相對人如果要根據這一規定提出附帶審查抽象行政行為的復議申請，難度會更大，很多都需要有律師或者有關法律專家的幫助，規定“六十日”，是適應擴大了的行政復議范圍的需要；第三，從其他國家和地區關于行政復議申請期限的規定看，一般也超過了十五日，大多規定為三十日或者六十日，如：日本規定為六十日，韓國和我國臺灣地區規定為三十日；第四，從現有的一些單行法律關于行政復議申請期限的規定看，有些也超過了“十五日”，如：《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十六條規定：“納稅人、義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照法律、行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。上一級稅務機關應當自收到復議申請之日起六十日內作出復議決定。對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。”考慮當前各單行法律對行政機關作出的各類具體行政行為不服申請行政復議期限的不同規定，適當地延長了申請期限的規定，使各單項法律關于復議申請期限的規定基本上都納入了行政復議法的規定范圍，有利于行政復議期限的基本統一。

但需要注意的是，復議法實施以后，單行法律規定的復議申請期限少于“六十日”的，應當依照復議法修改延長到“六十日”，如果單行法律尚來不及修改的，具體復議工作中也應當依照行政復議法的規定執行。因為本法第四十二條規定：“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準。”此外，本條還規定“法律規定的申請期限超過六十日的除外”，這為個別特殊的行政管理領域需要延長復議申請期限提供了法律依據。

關于申請行政復議期限的計算問題，根據本條的規定，要從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。也就是行政管理相對人通過法定途徑，得以了解具體行政行為已經作出并知曉其內容的時間。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當場作出的具體行政行為，在行政機關作出具體行政行為的決定書上會注明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；二是送達的具體行政行為決定書，送達日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；三是具體行政行為決定無法送達，通過公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。當然如果出現特殊情況，無法準確判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的準確時間，難以認定管理相對人提出行政復議是否已超過了法定申請日，在這種情況下，就要由行政復議機關經過調查了解根據相關情況依法確定。

本條第二款規定，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這是對發生了法定的意外情況復議申請期限可以延期的規定。根據本款的規定，可以適當延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發生耽誤了法定申請期限，關于不可抗力，我國民法通則第一百五十三條有明確的規定：是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災、戰爭等；二是其他一些正當理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復議申請人病重等。根據本款的規定出現上述兩種情況耽誤了法定申請期限，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。這里講的繼續計算是指把因不可抗力或者其他正當理由而耽誤的期限補足，如，法定申請期限為六十日，而在期限開始的第二十一天發生了某種障礙，申請人在這一障礙消除后，還有四十天的申請復議期限。也就是說在不可抗力或者其他正當理由出現時，申請復議期限處于中止狀態，因此當這些障礙消除后，申請復議期限繼續計算，注意這里不是重新計算。此外，本款的規定取消了行政復議條例關于延長期限需要申請批準的程序，規定障礙消除后期限繼續計算。這一規定有利于提高行政復議工作的效率，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，可以有效地避免個別行政機關借期限問題限制管理相對人依法行使復議權利的情況，當然對于是否屬于因不可抗力或者其他正當理由耽誤了復議申請期限，行政復議機關在審查行政復議申請時還是可以一并審查的，對于確實超過法定期限又不符合本款規定的，復議機關有權力不予受理。

第十條 依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。

有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。

同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。

公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。

申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議。

【釋義】 本條是關于復議申請人、第三人和被申請人的規定。

行政復議是指公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定的活動。進行行政復議首先要具備以下幾個條件：一是申請人是認為具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織；二是有明確的被申請人；三是有具體的復議請求和事實依據；四是屬于申請復議范圍；五是屬于受理機關管轄；六是法律、法規規定的其他條件。本條對復議申請人、復議申請代理人、第三人、被申請人等作出了規定。

本條第一款對復議申請人作出了規定。復議申請人是指向行政機關提起行政復議申請的公民、法人或者其他組織。依照本法的規定，申請人應當具備以下幾個條件：一是認為具體行政行為侵犯了自己的合法權益，當然這里只是申請人自己“認為”就可以，事實上這種“認為”可能有對有錯，但不影響其申請行政復議的權利。二是依法向復議機關提出復議申請。三是對于公民來說，通常情況下申請人大多是有權申請行政復議公民本人，由自己提出復議申請，但有兩種情況下有權申請行政復議的公民本人不能親自提出復議申請，第一種是該公民是無行為能力人或者是限制行為能力人，不能自己申請行政復議，必須由法定代理人代為申請，需要注意的是這里的申請人仍是無行為能力或者限制行為能力的有權申請行政復議的公民；第二種是有權申請行政復議的公民死亡，其近親屬申請復議，由于該公民已經死亡，其近親屬就是申請人。四是對于法人或者其他組織來說，申請行政復議的多是法定代表人，當然也可以委托代理人提出復議申請。

本條第二款對幾種特殊情況下的復議申請問題作出了進一步明確的規定。大致包括三個層次的內容：第一層內容是規定了有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議；這里主要解決的是復議申請人資格的繼承問題，也就是說，有權申請行政復議的公民由于死亡而無能力再進行復議申請，其合法權益是否還給予保障，依照本法的規定該公民的近親屬，包括：配偶、父母、成年子女、兄弟姐妹等有權以自己的名義申請行政復議，從而維護有權申請復議公民和本人的合法權益，由于法律賦予了近親屬這種復議申請的繼承權，在這里近親屬申請復議其地位應當等同于申請人，而不是法定代理人。第二層內容是規定了有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議；這里主要解決的是有權申請行政復議的公民行為能力欠缺，如何申請行政復議問題。根據我國民法通則的規定：不滿十周歲的未成年人和不能辨認自己行為的精神病人，是無行為能力人；十周歲以上的未成年人和不能完全辨認自己行為的精神病人，是限制行為能力人。依照本法的規定，這兩種人申請行政復議，要由其法定代理人代為申請。根據民法通則的規定，無行為能力人和限制行為能力人的法定代理人是其監護人，主要包括：未成年人的父母，如果父母已經死亡或者沒有監護能力，其祖父母、外祖父母、兄、姐等；精神病人的配偶、父母、成年子女以及其他近親屬等。作為有權申請行政復議公民的法定代理人，在提出復議申請和參與復議過程中，有權依法行使代理權，同時承擔相應的代理義務，在這里，有權申請行政復議的公民雖是無行為能力人或者是限制行為能力人，其行為能力欠缺，但仍具有權利能力，在復議過程中，該公民仍然是復議申請人。第三層內容是有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。這里主要解決的是申請人資格變更問題。這種情況大致有兩類，一是有權申請行政復議的法人或者其他組織分立，一是有權申請行政復議的法人或者其他組織合并。在當前市場經濟的條件下，這兩種情況都會是經常發生的。對于合并成為一個新的法人或者組織的，這個新法人或者組織對合并前法人或者組織的權利和義務有合法的繼承權，復議申請權也可以繼承，新法人或者組織有權對行政機關作出的侵犯原法人合法權益的具體行政行為以自己的名義提起行政復議申請。但是對于分立的法人或者組織來說，就要具體問題具體分析，看原法人有權提出的行政復議問題侵犯的合法權益與分立后的哪個法人有關，這一權益就由誰繼承，如果與兩個分立的法人都有關，兩個新法人都有復議申請權。但通常是這一權益只與其中一個法人有關，那么那個法人就有權作為復議申請人以自己的名義申請行政復議，而另一個法人則無權就此事作為復議申請人申請復議。總之，本款對這三種情況的規定，是為了使有權申請行政復議的公民、法人或者其他組織申請行政復議的權利得以充分發揮，是為了保障管理相對人的合法權益，對防止和糾正違法或者不當的行政行為，保障和監督行政機關依法行使職權有著積極的作用。本款的規定充分體現了行政復議法的立法宗旨。

本條第三款對行政復議第三人作出了規定。行政復議第三人是指，與行政復議的具體行政行為有利害關系，為維護自己的合法權益，經復議機關同意參加復議的公民、法人或者其他組織。根據本款的規定第三人要具備以下幾個要件：第一，同申請行政復議的具體行政行為有利害關系；這種利害關系可以是直接的，也可以是間接的。例如：某村民向鎮政府申請建房，虛報多報戶口，瞞報少報已有宅基地，鎮政府工作人員未認真核查，發給其建房許可證，該村民開始建房，后經縣土地管理局查明，對該村民給予行政處罰要求其退還非法占地，并處以罰款，該村民不服提起行政復議，這里鎮政府就是以第三人的名義參加復議，因為鎮政府與這一具體行政行為有直接利害關系。再如：某甲經工商局批準在一繁華地段擺攤售貨，而某乙以某甲擺攤為由，對工商局不批準其在該地段擺攤，向上一級工商局提起行政復議，這里某甲與這個不批準擺攤的具體行政行為之間，有間接的利害關系，因此，某甲也是以第三人的身份參與這個行政復議。第二，第三人參與到復議中間來，一定是在復議申請已經受理，復議活動尚未終結的時候，如果行政復議還未開始，或者已經結束，都不會再有第三人的問題。第三，符合前兩個條件，要想參加行政復議，成為第三人，還要經過復議機關的批準，這是為了一方面要保護第三人的合法權益，同時也要保護復議申請人的合法權益，防止不必要的干擾行政復議活動的情況發生。本款規定允許第三人參加行政復議，有幾個目的：一是由于第三人與申請復議的具體行政行為有利害關系，第三人的參加，可以有助于對該具體行政行為多角度的審查，有利于復議決定的準確性；二是相關問題在一個復議活動中得以解決，有利于節省人力、物力；三是有利于保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護行政行為的公正、合理。無論是復議申請人、還是第三人經過行政復議審查后，合法權益會受到保護，違法行為得以糾正，從而保障行政管理有效的實施。

本條第四款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。具體的說，被申請人是指申請人認為侵犯了其合法權益，復議機關通知其參加復議的行政機關。能夠成為被申請人必須具備以下幾個條件：一是應當是行政機關，而且是具有外部管理職能的行政機關（包括一些經法律、法規授權施行行政管理職能的組織），其共同的特點是對外有行政管理職能，監察部門。機關事務管理局盡管也是行政機關，由于其不行使對外的管理職能，不會成為行政復議的被申請人；二是實施了申請人認為侵犯其合法權益的具體行政行為，也就是說該行政機關（包括經法律、法規授權的組織）實施的具體行政行為與申請人提出的復議請求有必然的因果關系；如果沒有實施申請人所指控的具體行政行為，或者實施的行為與復議請求無因果關系，不能成為行政復議的被申請人；三是經復議機關確認并通知其參加行政復議，說明行政復議機關已經受理了申請人的復議申請，并確定該行政機關或者組織為被申請人。

通常情況下，行政復議的被申請人應當是作出具體行政行為的地方各級人民政府及其所屬部門且一般只有一個，但是由于行政管理的復雜性使作出具體行政行為的主體也變得十分復雜，行政復議的被申請人還可能有以下幾種情況：一是人民政府依法設立的派出機關（包括地區行署或者盟、區公所、街道辦事處）作為被申請人；根據地方組織法第六十八的的規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”根據這一規定，目前在我國縣級以上地方人民政府設立的派出機關有三種：一是省、自治區政府派出的行政公署、盟；二是縣、自治縣政府設立的區公所；三是市轄區、不設區的市設立的街道辦事處。從派出機關的性質看，它不是一級國家機關，不設與之相應的國家權力機關，但在其所管轄的范圍內對本轄區的經濟、社會、文化、治安等社會生活的方方面面行使著管理權，以自己的名義實施具體行政行為引起了行政復議，自然成為被申請人。二是政府工作部門依法設立的派出機構作為被申請人；當前一些政府工作部門，根據有關法律、法規和規章的規定，設立了一些派出機構，如：公安派出所、稅務所、工商所等。這些派出機構有的依據法律、法規或者規章的規定可以以自己的名義作出具體行政行為。如：《治安管理處罰條例》第三十三條規定，“對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告、五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決。”這一規定明確了對公民違反治安管理處以警告或者五十元以下罰款時，公安派出所可以以自己的名義實施處罰。像這樣的派出機構有權作出具體行政行為，因而引起了行政復議，自然可以成為行政復議的被申請人。三是法律、法規授權的組織作為被申請人；根據有關法律的規定，具有公共管理職能的組織經過法律、法規的授權，可以行使行政管理權。所謂授權是指：法律、法規將某些行政管理權授予非行政機關的組織行使。經過授權，該組織取得了行政管理的主體資格，可以以自己的名義行使行政管理權，以自己的名義獨立承擔因行使行政管理權而引起的法律后果。授權的產生是由于現有的行政機關和公務員不足以滿足現實行政管理的需要，由法律、法規授權一些組織行使一定的行政管理權，同時規定相應的責任。由于這些組織是以自己的名義作出具體行政行為，那么公民、法人或者其他組織對于這些組織作出的具體行政行為不服，申請復議，這些組織就成為了被申請人。四是以共同的名義作出具體行政行為的兩個以上行政機關作為被申請人；與前面介紹的情況不同的是，作出這個具體行政行為的主體不是一個機關，而是兩個或者兩個以上機關。出現這種情況，可能是地方政府相關部門組織聯合大檢查；也可能是依據幾個部委聯合下發的文件地方多個部門綜合執法；還有政府部門聯合辦公等等，凡是對以兩個或者兩個以上機關的名義作出的具體行政行為不服申請復議的，這兩個或者兩個以上機關就成為被申請人。五是作出具體行政行為的機關被撤銷，繼續行使其職權的行政機關成為被申請人；隨著我國市場經濟的發展，政府職能的轉變，各級政府都面臨著體制改革問題，政府各部門的撤銷重組，個別的分立都時有發生，這種情況的發生帶來了行政管理職能的變化，使一些行政機關由此喪失了主體資格，使其主體資格隨著管理職能的轉移而轉移到其他行政機關。行政機關的主體資格變了，但是，行政機關作出的具體行政行為還客觀存在，對于行政管理相對人來說仍然發生著法律效力，因此，行政管理相對人對這一具體行政行為不服，仍有申請行政復議的權利，這時該行政復議的被申請人就是繼續行使其職權的行政機關。

本條第五款規定還明確規定申請人、第三人可以委托代理人代為參加行政復議。本法第二十條規定，“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。”在這種情況下，如果復議申請人或者第三人認為必要，可以委托近親屬或者聘請律師代為參加行政復議，以更好的維護自己的合法權益。需要明確指出的是，行政復議法只規定了申請人和第三人可以委托代理人參加行政復議，而沒有規定被申請人可以委托代理人，所以被申請人是不可以委托代理人參加行政復議的，如果行政復議機關組織情況調查會，向有關人員了解情況，被申請人必須到場，不可以委托律師等代理人。

第十一條 申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

【釋義】 本條是關于行政復議申請形式的規定。

行政復議的申請方式，是公民、法人或者其他組織提出復議要求和表達復議意愿的具體表現形式。依據本條的規定，提出復議申請可以有兩種形式：一種是書面形式，即申請人向行政復議機關提出的據以請求復議機關啟動復議程序的申請文書；另一種是口頭形式，即不向復議機關遞交書面申請，但有明確的意思表示向復議機關申請行政復議。這兩種申請形式的區別是前者是要式的申請形式，后者是非要式的申請形式。從我國多年的行政復議工作實踐看，書面申請形式一直是被普遍認可的復議申請形式，國務院制定的行政復議條例對申請行政復議的只規定了一種形式，即：必須采取書面形式，規定“申請人向行政機關申請復議應當遞交復議申請書”，同時對復議申請書應當載明的內容也作出了明確的規定。應當說復議申請采取書面形式有許多優越性，一是能夠保證復議申請內容明確具體，使復議的理由和復議的請求清晰明了；二是有利于維護行政復議工作的嚴肅性；三是有利于行政復議程序的完整，便于復議機關依據申請人的書面申請對具體行政行為進行調查，作出行政復議決定。正是因為復議申請采取書面形式有許多優越性，因此，可以肯定的說，在今后的行政復議實踐中申請復議采取書面形式的還是會占主導地位。那么行政復議書面申請應當載明哪些內容呢，本法沒有明確規定，根據多年來的行政復議工作實踐，復議申請書大致應當載明下列內容：

（一）申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址等（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名）；

（二）被申請人的名稱、地址；

（三）申請復議的要求和理由；

（四）提出復議申請的日期。雖然說以上這四項都是復議申請書的必備內容，但最核心的還是第三項內容，因為它是復議申請的關鍵。關于申請復議的要求，必須寫明對哪個被申請人的何種具體行政行為不服，同時明確復議請求：包括對被申請人錯誤的決定要求撤銷或者變更，對被申請人應當作為而不作為的要求必須盡快作為，給申請人造成損害的要求依法賠償等等。關于申請復議的理由，必須寫明被申請人作出具體行政行為的事實情況和依據；申請人認為被申請人作出具體行政行為的錯誤在于認定事實不準確或是法律依據不合理，同時要從事實和法律的角度加以論證；最后對于依據哪個法律規定申請行政復議也必須明確，并對其他準備提交的材料加以注明。

行政復議申請可以口頭提出，這是本法新增加的規定，為什么以法律的形式肯定了行政復議申請的口頭形式呢，主要是為了普通公民申請行政復議、在我國，行政管理浸透到了社會生活的各個方面，實際生活中一些普通百姓不服行政機關的決定想討個說法的為數不少，但有的卻是苦于自己不會寫復議申請書又找不到人幫忙而無法為自己伸張正義。考慮到我國目前的實際情況，立法者認為，規定相對靈活的復議申請形式有利于行政復議工作的普遍開展，有利于保障行政管理相對人的合法權益，有利于更好地監督行政機關依法行使職權，這同本法的立法宗旨也是一致的。當然，為了保證行政復議工作的順利進行，本法對口頭提出復議的也規定了明確的要求，規定行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實理由和時間。也就是說，口頭申請行政復議，也必須對復議申請的主要問題—一表達清楚，因為復議申請是復議機關據此決定是否受理并對該具體行政行為進行審查的依據。當然相對于書面申請來說，對口頭申請的要求還是簡單了許多，但是為了保證行政復議程序的完整，使行政復議工作每一步都有案可查，對口頭申請的，法律要求復議機關的工作人員必須要有明確的筆錄，應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。

第十二條 對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議。

【釋義】 本條是關于不服縣級以上地方各級政府工作部門作出的具體行政行為，如何確定復議管轄問題的規定。

對縣級以上地方人民政府工作部門的具體行政行為不服的，申請人是向本級人民政府申請復議，還是向上一級主管部門申請復議？按照多數現行法律的規定，只能向上一級主管部門申請復議。1990年國務院制定的行政復議條例也明確規定，“對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，由上一級主管部門管轄。”按照這一規定，行政復議要由“條條”管轄。對此，不少群眾有意見，一是，下級主管部門在作出具體行政行為時，往往向上級主管部門事先請示、溝通，如果只能向上一級主管部門申請復議，難以避免部門保護的影響，不利于保護申請人的合法權益；二是，向上一級主管部門申請復議，多數要到異地，往往會給復議申請人帶來不便；三是根據地方組織法的規定，“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且依照法律或者行政法規的規定受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。”從以上的規定不難看出，縣級以上地方各級人民政府工作部門是同時受本級人民政府和上級人民政府主管部門雙重領導的，對其作出的具體行政行為不服，兩個機關都有行政復議權。考慮到這些，國務院于1994年對行政復議條例進行了修改，主要是對復議管轄的規定由以“條條為主”修改為“條條”和“塊塊”都有管轄權，即：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，由本級人民政府或者上一級主管部門管轄。但是，法律、法規規定由本級人民政府管轄的，從其規定；法律規定由上一級主管部門管轄的，從其規定。”但是由于現行法律、法規對復議管轄規定由同級人民政府管轄的很少，只有一部集會游行示威法和一個衛星接收設施接收外國衛星傳送電視節目管理辦法，因此，根據絕大多數現行法律、法規的規定，我國目前的行政復議管轄實際上仍以“條條”為主。為了真正實現行政復議的“公正”、“便民”的原則，保護公民、法人及其他組織的合法權益，使公民、法人及其他組織在符合法律規定的前提下可以自愿選擇申請復議的行政機關，經同地方、部門和專家反復研究，達成共識，對行政復議法關于行政復議的管轄問題在行政復議條例規定的基礎上又作出進一步明確的修改，規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。”其他法律、法規關于行政復議管轄問題的規定與本法規定不一致的，服從本法的規定。

從目前各單行法律規定的情況看，對行政管理相對人不服縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為向哪個機關申請復議問題，大致有四種規定。第一種明確規定由上一級主管部門管轄，如：《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十九條規定：“被裁決受治安管理處罰的人或者被害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，可以向上一級公安機關提出申訴，由上一級公安機關在接到申訴后五日內作出裁決；不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后五日內向當地人民法院提起訴訟”。第二種是明確規定由作出具體行政行為的行政機關的本級人民政府管轄，如：《中華人民共和國游行示威法》第十三條規定：“集會、游行、示威的人對主管機關不許可的決定不服的，可以自接到決定通知之日起三日內，向同級人民政府申請復議，人民政府應當接到申請復議書之日起三日內作出決定”；第三種是籠統規定由上一級行政機關管轄，如：《食品衛生法》第五十條規定：“當事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議；當事人也可以在接到處罰通知之日起十五日內直接向人民法院起訴”；《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟，也可以直接向人民法院提起訴訟”；第四種沒有明確規定向哪個機關申請復議，只規定依法提起行政復議，如：《中華人民共和國執業醫師法》第十五條規定：“受理申請的衛生行政部門對不符合條件不予注冊，應當自收到申請之日起三十日內書面通知申請人，并說明理由。申請人有異議的，可以自收到通知之日起十五日內，依法申請復議或者向人民法院提起訴訟。”由于新制定的行政復議法對行政復議的管轄明確了“條條”管轄還是由“塊塊”管轄由申請人選擇的原則，同時本法第四十二條又規定：“本法施行前公布的法律有關行政復議的規定與本法的規定不一致的，以本法的規定為準。”所以對出現的單行法律關于復議管轄問題的規定與本法規定不一致的情況，就應當以本法規定為準。也就是說凡是在法律中明確規定只能由上一級主管部門管轄或者只能由本級人民政府管轄的，除符合本條第二款規定的情況外，在復議管轄問題上都是要依照本法規定執行的，申請復議應當由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。

本法第一款對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，規定了可以由申請人選擇申請行政復議機關，但同時也規定了例外條款，本條第二款明確規定：“對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管部門申請行政復議，但是法律另有規定的除外。”為什么要規定例外條款，主要是考慮到我國行政管理領域的多樣性和復雜性，特別是對于那些實行垂直領導的行政機關，行政管理主要是以“條條”為主的，相關法律、法規、規章的專業性較強，在行政復議管轄問題上如果規定“一刀切”的政策，不符合當前我國行政管理工作的實際，也不利于行政監督工作的有效開展，因此，本法作出了特殊的規定。但需要指出的是，這一特殊規定所適用的范圍第二款已作出了具體的規定，不宜隨意擴大，如：在立法過程中曾有一些同志建議規定，對縣級以上地方人民政府公安部門的行政拘留決定不服的，向上一級公安部門申請行政復議。但考慮到行政拘留涉及公民人身自由，在實施過程中也出現了一些問題，同級人民政府對此應當實施監督，不應只允許向上一級公安部門申請復議，因此，這一意見沒有被采納。在今后行政復議工作實踐中，一定還會有一些部門根據本部門工作的特殊性提出在行政復議問題上給予特殊規定，這些必須依照法律規定的程序進行，任何部門不能違反法律的規定，限制行政管理相對人向其有權提出申請的行政機關申請行政復議。

第十三條 對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。

對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。

【釋義】 本條是關于不服地方各級人民政府的具體行政行為復議管轄問題的規定。

我國地方組織法第五十九條對縣級以上地方各級人民政府行使的職權規定了十項，但從總體上講，地方各級人民政府在行政管理方面主要是以宏觀管理為主，因此，由其親自實施的具體行政行為較之由政府工作部門實施的具體行政行為要少得多。主要有土地、礦產、森林等管理領域。對于縣級以上地方各級人民政府作出的具體行政行為不服，只能向上一級地方人民政府申請復議，因為，地方組織法明確規定，地方人民政府的工作是受同級人民代表大會和上一級國家行政機關監督的，上一級政府的工作部門同下一級人民政府沒有領導關系，所以無權對下一級人民政府作出的具體行政行為進行復議。

本條第二款明確規定了對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。這是根據我國的實際情況作出的專門規定。因為，根據一般規定，對縣級人民政府的具體行政行為不服，應當向領導它的上一級人民政府即省、自治區、直轄市、設區的市、州的人民政府申請復議。但是，我國地方組織法明確規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。”這些派出機關（地區行政公署或者盟）在省、自治區的范圍設立，受省、自治區人民政府的委托指導下級國家行政機關工作并負責辦理各項事宜，它不是一級獨立的國家機關，受派出它的機關的領導，同時又代表派出它的機關指導和管理下級行政機關完成行政管理任務。正因為在我國有這樣一個特殊的行政管理方式，所以，對于縣級人民政府作出具體行政行為的復議管轄問題就不能只遵循一個一般規定，應當對特殊問題作出特別規定，對由省、自治區的派出機關（地區行政公署或者盟）指導和管理下的縣級人民政府作出具體行政行為行政管理相對人不服的，行政復議申請應當向派出機關（地區行政公署或者盟）提出。這樣規定符合我國當前的行政管理實際，也符合行政復議的便民原則。

第十四條 對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為最終裁決。

【釋義】 本條是關于不服國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為復議管轄問題的規定。

對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，按照向上一級行政機關申請復議的原則，理應向國務院復議。但是，考慮到國務院是最高國家行政機關，它主要是制定方針政策的，從全局上處理行政事務，一般不宜、也難以處理大量的具體行政事務。如果規定國務院也要受理復議決定，可能不勝其繁，影響國務院的正常工作。因此，本條規定：對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。但是在對本法草案征求意見過程中，常委委員和一些專家、學者也提出了幾點不同意見，一是規定由本機關復議自己作出的具體行政行為，從法律制度上說不夠合理，難以保障行政復議的公正性，也不利于充分保護公民、法人和其他組織的合法權益；二是國務院部門和省級人民政府作出的行政行為一般都涉及行政管理相對人重大利益，由其自己復議本機關作出的具體行政行為，自己作自己的法官，會對行政管理相對人帶來負面影響；第三，由國務院受理行政復議申請，有利于發現和糾正部委和省級政府的違法或者不當的行政行為，加強對國務院部門和省級政府的監督，同時也能在廣大人民群眾中樹立有錯必糾的良好形象，取信于民；第四，行政復議本身就具有層級監督的性質，對國務院部門的具體行政行為應當由國務院來監督，國務院應當適當地承擔行政復議職責；第五，從近期有關行政復議法立法調研的情況看，廣西、廣東、江西等省區近年來均未出現因對省級政府的具體行政行為不服而提起的復議案件，可見行政復議法出臺后也不會出現大量對省級政府作出的具體行政行為不服的復議申請，即使此類復議規定由國務院復議管轄，也不會出現國務院受理復議案件不勝其繁的問題。建議在對國務院部門和省級人民政府作出的具體行政行為申請復議管轄問題的具體操作上作出適當靈活的規定，可采取“或議或審”的方式。為此，本法綜合了各方面的意見明確規定了兩步走的原則，即對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，應當先向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務院申請行政復議，國務院作出的行政復議決定為終局決定。需要注意的是，這里首先規定了對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府作出的具體行政行為不服必須先由本機關復議，對該復議仍不服的，作出了可以選擇的規定，即可以選擇向人民法院提起行政訴訟，也可選擇向國務院部門或者省、自治區的上一級行政機關即國務院申請裁決。這一規定的根本目的是為了保證更有效地糾正不當的行政行為，保障公民、法人或者其他組織的合法權益。同時也體現了國務院對下級行政機關實施的具體行政行為負有監督權力和職責，體現了司法對行政權的監督。但必須要注意，這兩條救濟途徑的選擇是擇一的，也就是說，選擇了向人民法院提起行政訴訟，就不得再向國務院申請裁決了；選擇了向國務院申請裁決，就不得再向法院提起行政訴訟，國務院作出的行政復議決定為終局決定。

第十五條 對本法第十二條、第十三條、第十四條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服的，按照下列規定申請行政復議；

（一）對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；

（二）對政府工作部門依法設立的派出機構依據法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；

（三）對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議；

（四）對兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議；

（五）對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議。

有前款所列情形之一的，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。

【釋義】 本條是關于對不服地方人民政府及政府工作部門以外的其他行政機關、組織作出的具體行政行為復議管轄問題的規定。

本法第十二條、第十三條、第十四條分別對申請人不服地方各級人民政府工作部門、地方各級人民政府以及國務院各部門、省、自治區、直轄市人民政府作出的具體行政行為提出復議申請的復議管轄問題作出了規定，本條規定的是對這三條規定以外的其他行政機關、組織的具體行政行為不服，申請復議的管轄問題。本條規定了五種特殊的情況：

一、對縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關的具體行政行為不服的，向設立該派出機關的人民政府申請行政復議；根據地方組織法第六十八條的規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。”根據這一規定，目前在我國縣級以上地方人民政府設立的派出機關有三種：一是省、自治區政府派出的行政公署盟；二是縣、自治縣政府設立的區公所；三是市轄區、不設區的市設立的街道辦事處。從派出機關的性質看，它不是一級國家機關，不設與之相應的國家權力機關，但在其所管轄的范圍內對本轄區的經濟社會文化治安等社會生活的方方面面行使著管理權。歸納起來這些派出機關有四個特點：第一，它不是一級獨立的行政機關；第二，從屬于派出它的機關，受派出它的機關的領導；第三，派出機關的任務主要是受派出它的機關的委托代表派出它的行政機關，指導和管理下級行政機關完成行政管理任務；第四，地方人民政府設立派出機關是依照法律規定并經上一級人民政府批準的。應當說這些派出機關在社會生活和行政管理工作中，發揮了十分重要的作用。從實際情況看，它們不是一級政府，但受政府委托履行了一級政府的職能，以自己的名義實施具體行政行為引起了行政復議，自然成為被申請人，而管轄這一復議案件的理應是設立它的地方人民政府，從另一個角度講，行政復議工作也是上級行政機關監督下級行政機關的一個重要手段，人民政府對它自己的派出機關有領導和監督的職責，復議管轄由派出它的人民政府負責應當說是即合理又便民。具體的說就是：對行政公署（盟）作出的具體行政行為不服，向派出它的省或者自治區人民政府申請復議，對區公所作出的具體行政行為不服，向派出它的縣或者自治縣人民政府申請復議；對街道辦事處作出的具體行政行為不服，向派出它的市轄區或者不設區的市人民政府申請復議。

二、對政府工作部門依法設立的派出機構依據法律、法規或者規章規定，以自己的名義作出的具體行政行為不服的，向設立該派出機構的部門或者該部門的本級地方人民政府申請行政復議；當前一些政府工作部門，根據有關法律、法規和規章的規定，設立了一些派出機構，如：公安派出所、稅務所、工商所等。雖說都是派出機構，但不是都有權力以自己的名義作出具體行政行為，更不是在哪個方面都有權力以自己的名義作出具體行政行為。如：一些市、縣稅務局派出的稅務所，有權以自己的名義行使征稅的職權，但對違反稅收征管的處罰有的稅務所就無權以自己的名義實施了。關于哪些派出機構可以以自己的名義實施具體行政行為，實施何種具體行政行為，必須要有法律、法規或者規章的依據。如：《治安管理外罰條例》第三十三條規定：“對違反治安管理行為的處罰，由縣市公安局公安分局或者相當于縣一級的公安機關裁決。警告五十元以下罰款，可以由公安派出所裁決。”這一規定明確了對公民違反治安管理處以警告或者五十元以下罰款時，公安派出所可以以自己的名義實施處罰，因此引起了行政復議，公安派出所是復議的被申請人。對于這些政府工作部門設立的派出機構作出的具體行政行為引起的復議案件由誰來管轄，一是可以由派出它的政府工作部門管轄，如：對公安派出所作出的具體行政行為提起復議由公安分局管轄，因為公安分局對自己設立的公安派出所有領導和監督權，進行復議管轄義不容辭；二是也可以由該部門的本級人民政府管轄，如：對縣稅務局派出的稅務所作出的具體行政行為提起復議可以由縣人民政府管轄。這一選擇的規定同樣體現了行政復議法的便民、公正的原則。

三、對法律、法規授權的組織的具體行政行為不服的，分別向直接管轄該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務院部門申請行政復議。所謂授權是指：法律、法規將某些行政管理權授予非行政機關的組織行使。經過授權，該組織取得了行政管理的主體資格，可以以自己的名義行使行政管理權，以自己的名義獨立承擔因行使行政管理權而引起的法律后果。授權有幾個要件：一是授權主體是特定的國家機關，它以制定法律、行政法規和地方性法規的形式作出授權；二是被授權的行政管理權是共有權力，類似行政拘留這樣的專有權力不能授權；三是應當授權給有公共事務管理職能的組織，被授權的組織應當有一定的管理和承擔責任的能力；四是經授權后被授權組織取得了在某一方面或者某幾方面以自己的名義獨立的行使行政管理權的權力，同時承擔由此引起的法律后果。為什么要授權有關組織行使行政管理權？從行政法理論上講，國家的行政權應當由行政機關和公務員行使，其他組織個人無權對公民法人等實施行政管理。但是，隨著社會的發展，社會生活日趨復雜，國家對社會生活的干預無論是廣度還是深度都在加強，行政管理的范圍也越來越大，行政機關和公務員不可能無限制的增加，為了滿足現實行政管理的需要，一些法律、法規就授權一些有公共事務管理職能的組織來代行一些行政管理權，同時，隨著我國政府職能的轉變，國務院的一些行政部門轉變為企業，組建了全國性的公司，但仍行使著一部分行政管理權。凡此種種，從我國的現實情況看，都有必要由法律、法規明確授權一些組織享有一定的行政管理權，同時規定相應的責任。對于這些組織作出的具體行政行為不服，應當向誰提出復議申請，要看這個組織由誰直接管理，本條規定了三種情況，一是由地方人民政府直接管理的組織，向地方人民政府申請復議，如：市里某一組織是直接從屬于市人民政府的，就由市人民政府進行復議管轄；二是由地方人民政府工作部門直接管理的組織，向地方人民政府工作部門申請復議，如：縣衛生防疫站由縣衛生局直接管理，就由縣衛生局進行復議管轄；三是由國務院部門直接管理的組織，向國務院部門申請復議。

四、對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同的上一級行政機關申請行政復議；共同的行政行為是指兩個或者兩個以上的行政機關以共同的名義作出的具體行政行為；與前面介紹的情況不同的是，作出這個具體行政行為的主體不是一個機關，而是兩個或者兩個以上。出現這種情況，可能是地方政府相關部門組織聯合大檢查；也可能是依據幾個部委聯合下發的文件地方多個部門綜合執法；還有政府部門聯合辦公等等，但必須注意的是，看這個具體行政行為是一個機關作出的還是兩個或者兩個以上機關作出的，不能只看表面形式，要看最后作出的具體行政行為是誰的名義，有些聯合檢查，各部門調查討論都是在一起，但作出決定是以自己單位的名義，對于這樣的決定不服，行政管理相對人不能將幾個機關都視為行政復議對象，只能對具體作出行政決定的機關申請行政復議。根據本條的規定，對共同行政行為不服的，應當向其共同的上一級機關申請復議。在實踐中可能有這樣幾種情況：一是同一政府兩個或者兩個以上工作部門以共同的名義作出具體行政行為，如：同一個市的公安、消防、工商管理部門在聯合執法過程中以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關市人民政府進行復議管轄。二是不是同一個地方政府的兩個所屬的工作部門以共同的名義作出的具體行政行為，這還可分兩種情況，第一種情況是，兩個部門隸屬于同一個行政主管部門，如：同一省兩個市的規劃局以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關省規劃局進行復議管轄；第二種情況是；兩個部門不屬于同一個行政主管部門，如：一個市的物價局和一個縣的工商局以共同的名義作出的具體行政行為，由其共同的上一級行政機關省人民政府進行復議管轄。三是兩個或者兩個以上地方人民政府作出的具體行政行為，如：宣武區政府和崇文區政府作出的具體行政行為，由其共同的上一級北京市人民政府進行復議管轄。

五、對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政復議；本項規定解決的是行政復議被申請人變更后，行政復議由誰管轄問題。隨著我國市場經濟的發展，政府職能的轉變，各級政府都面臨著體制改革問題，政府各部門的撤銷重組，個別的分立都時有發生，這種情況的發生帶來了行政管理職能的變化，使一些行政機關由此喪失了主體資格，使其主體資格隨著管理職能的轉移而轉移到其他行政機關。這種情況可能是同一政府的兩個職能部門合并；也可能是一個部門被另一個部門吸收成為該機關的一個組成部分；還有的由于行政管理的需要作為一個行政部門一部分分立出來成為一個新的政府部門等等。無論主體資格如何變化，行政機關作出的具體行政行為都是客觀存在的，對于行政管理相對人來說仍然發生著法律效力，因此，行政管理相對人對此具體行政行為不服，仍有申請行政復議的權利。那么這類行政復議由誰來管轄呢？首先要找到這個復議活動中的被申請人是誰，原本應當成為被申請人的行政機關已經撤銷，現在承擔其行政管理職能的那個行政機關就是此項行政復議的被申請人，這個申請人的上一級行政機關即是這個行政復議的復議機關。因此本條規定不服被撤銷的行政機關在被撤銷前所作出的具體行政行為提起復議，由繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關來管轄。

此外，本條第二款規定，出現了本條規定的五種特殊情況，除了依照前面介紹的辦法來申請行政復議外，申請人也可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府申請復議，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定辦理。根據本法第十八條規定，接受申請的地方人民政府在自接到申請的七日內，應當轉送有關行政復議機關，并告知申請人，接受轉送的機關應當對申請人的申請進行審查，作出是否受理的決定。這一規定也充分體現了行政復議法的便民原則。

第十六條 公民、法人或者其他組織申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，或者法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院已經依法受理的，不得申請行政復議。

【釋義】 本條是關于公民、法人或者其他組織如何處理行政復議和行政訴訟的關系的規定。

行政復議和行政訴訟是解決行政爭議的兩種不同法律制度，兩者都是由不服具體行政行為的行政管理相對人提出。由于兩者都為了解決行政爭議，而又用兩種不同的法律途徑去解決，這就不可避免地會發生沖突，即行政爭議一旦發生，不服具體行政行為的行政管理相對人到底采取哪種方式來解決行政爭議。這就涉及到申請復議與提起行政訴訟的關系。根據我國現行法律的規定，對這兩者的關系有兩種規定，一是自由選擇制度，即行政管理相對人可以選擇解決行政爭議的方式，可以申請復議，也可以申請訴訟。二是復議前置制度，即行政管理相對人能否提起行政訴訟，是以是否經過復議為前提的，只有經過復議，對復議決定不服才能提起訴訟。

本條第一款規定的是行政復議程序正式啟動后，在法定的行政復議期限內，行政復議申請人不得再向人民法院提起行政訴訟的問題。這一規定包括了兩種情況，一種情況是申請人可以自由選擇時申請復議和提起行政訴訟的關系，在通常情況下，依照法律、法規的規定，行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服，可以采取兩種救濟手段，一是向復議機關申請復議，二是向法院提起行政訴訟，如：《礦山安全法》第四十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議；當事人也可以在接到處罰決定書通知之日起十五日內直接向人民法院起訴。”在這種情況下，如果行政管理相對人選擇了向行政復議機關申請行政復議，行政復議機關已經依法受理的，在法定行政復議期限內不得申請行政訴訟。第二種情況是對復議前置情況下申請復議和提起行政訴訟的關系，根據法律、法規的規定行政管理相對人對行政機關作出的具體行政行為不服，必須先向行政復議機關申請復議，不允許未經過行政復議程序直接向人民法院提起行政訴訟，只有對行政復議決定不服，才能到法院提起行政訴訟，如：《稅收征收管理法》第五十六條規定：“納稅人、義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照法律、行政法規的規定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務機關填發的繳款憑證之日起六十日內向上一級稅務機關申請復議。上一級稅務機關應當自接到復議申請之日起六十日內作出復議決定。對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內向人民法院起訴。”在這里行政復議程序是提起該行政訴訟案件的必經程序。在復議前置的情況下，行政管理相對人必須先向行政復議機關申請行政復議，只有出現了以下三種情況，申請人才可以向人民法院提起行政訴訟。一是行政復議機關明確告知不予受理；二是復議機關作出了行政復議決定，申請人不服；三是已超過了法定的行政復議期限。

什么是“行政復議機關已經受理”，什么是“法定行政復議期限”呢？本法第十七條對行政機關受理行政復議問題作出了規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，由行政復議機關決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關內負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”從這一規定不難看出，申請人向行政復議機關提出復議申請，如果在申請提出的五日內（法律規定的復議機關對復議申請進行審查的法定期限），沒有接到復議機關不予受理的書面通知，也沒有被告知該復議申請不屬于該復議機關受理的復議事項，需再向其他行政復議機關提出復議申請，申請人就有理由認為行政復議機關已經受理。關于行政復議期限，本法第三十一條也明確地規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定；但是法律規定行政復議期限少于六十日的除外。情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議決定的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人；但是延長期限最多不超過三十日。”根據行政程序的一般原則，行政程序往往要先于司法程序，行政程序正在進行時，司法程序不能介人。如果行政復議機關已經受理了該復議申請，在這一規定的行政復議期限內，申請人不得向人民法院提起行政訴訟。

本條第二款規定的是行政管理相對人向人民法院提起行政訴訟并已受理的，不得再申請行政復議的問題。《行政訴訟法》第三十七條規定：“公民、法人或者其他組織如果對行政機關的具體行政行為不服，可以先申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起行政訴訟。”這里要介紹的就是行政管理相對人如果選擇直接向人民法院提起行政訴訟，是否還可以再申請行政復議的問題。這大致有兩種情形：一是如果行政管理相對人向人民法院起訴，人民法院決定立案，意味著司法程序已經開始，對原告來說，表明了其已經選擇了司法救濟的途徑，行政救濟程序便告終結，因此，不得再申請行政復議。二是人民法院未決定立案，行政管理相對人仍可申請行政復議。需要注意的是，人民法院審查起訴的期限為七日，如果尚未到期，又未告知不予立案，最好在等到審查起訴期滿后，如果審查期限已過仍未立案，可視具體情況向有關行政機關申請行政復議，但應當主動到法院撤回起訴。

本條規定了如何處理行政復議和行政訴訟關系的問題，對充分保障公民、法人及其他組織的合法權益有著積極的作用，也便于行政復議機關和行政審判機關對案件的受理和審查，通常來說，根據行政程序的一般原則，行政程序一般要先于司法程序，行政程序正在進行時，司法程序不能介入。進入了司法程序，司法程序的決定往往是終局決定，因此，選擇進入了司法程序，也就意味著對行政程序的放棄。本條對行政復議和行政訴訟關系的規定，也是遵循了這樣一個原則。第四章 行政復議受理

第十七條 行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。

除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。

【釋義】 本條是關于行政復議受理期限的規定。

行政管理相對人提出行政復議申請后，行政復議機關通過對行政復議申請的審查，認為該申請符合法定條件時，接受申請，并予以立案。通常人們把行政復議機關的這一活動，稱為行政復議的受理。

行政復議機關在收到行政復議申請書后，應當及時審查行政復議申請的內容，并在一定期限內作出是否受理的決定。如何合理規定這一期限，應體現行政復議制度的效率原則，還得顧及實際操作中的可行性問題。行政復議法規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查”。

行政復議機關對行政復議申請進行審查，是確保行政復議活動正常進行的重要環節。做好這一工作，既可以保證管理相對人正確行使自己的權利；也可以避免行政復議機關盲目立案，為順利地開展行政復議活動創造有利條件。對于行政復議申請的審查，應主要審查以下幾個方面的內容，是否符合本法規定。

一、行政復議申請是否屬于行政復議的受案范圍

《行政復議法》第六條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害了自己的合法權益，可以申請行政復議的具體受案范圍；第七條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請的具體范圍；同時第八條還規定了關于行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，不是行政復議的受案范圍。還應當指出的是，對國防、外交等國家行為不服的，也不屬于申請行政復議的范圍。

二、行政復議申請是否超過法定期限；超過法定期限有無正當理由

《行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”

三、行政復議申請人是否符合條件

《行政復議法》第十條規定：“依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。”申請人必須是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。

四、行政復議申請書是否符合條件

審查申請書的格式和內容是否符合要求。《行政復議法》第十一條規定：“申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。”申請人和被申請人的基本情況包括：申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址等（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名）；被申請人的名稱、地址。

五、行政復議申請是否屬于本行政復議機關的管轄范圍

《行政復議法》第十二條規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管機關申請行政復議。”第十三條規定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。”第十四條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務院申請行政裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”第十五條還規定了對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。

六、行政復議申請提出之前，是否已向人民法院提起訴訟

根據我國法律的規定，在管理相對人既可選擇請求行政復議又可選擇提起行政訴訟的情況下，行政復議總是先于行政訴訟，如果對行政復議決定不服，管理相對人仍然可以提起行政訴訟。但是，這兩種程序不能同時進行。管理相對人一旦提起行政訴訟，則表明其已放棄了行政復議救濟程序。

以上是行政復議機關對行政復議申請進行審查的幾個主要方面。經行政復議機關審查，符合本法規定的條件的，應當立案受理，決定受理的不需要再作出書面的行政處理決定，可以直接進入行政復議審理階段，通知被申請人參加行政復議；如果認為行政復議申請不符合法定要件，如：或者超過法定期間且無正當理由，或者已經提起行政訴訟，或者不屬本行政復議機關的管轄范圍，應當裁定不予受理，并書面告訴行政復議申請人不予受理的理由。

最后，應該指出，第一，行政復議機關在對行政復議申請進行審查的過程中，如果是由于行政復議申請書不符合要求，或應提供的材料不足，而難以進行審查和判斷的，應該將行政復議申請書發還行政復議申請人，說明有關情況及問題，要求行政復議申請人在限期內予以補正，然后再申請。

第二，發現下列情況，應當告知申請人：不符合申請人資格的，應當更換符合申請人資格的人申請；沒有明確被申請人的，應當查明被申請人后再申請；行政復議請求不具體的，應當補充寫明；應當由申請人提供的事實根據沒有提供的，應當寫明案情事實，補充證據。

第三，對于符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。也就是說，在行政復議受理過程中，有些情況不是非此即彼，而是可以補救以符合受理要求的。這些做法符合行政復議法的立法意圖，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。在受理日期的計算上，應該是，“除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”《行政訴訟法》第四十二條也規定：“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”行政復議機關審查申請書、決定是否受理，關系到申請人的合法權益能否得到應有的保護，行政機關違法的行政行為能否得到糾正，所以，行政復議機關對申請書應認真地進行審查，凡符合受理條件的都應當在接到申請書之日起，五日內立案。申請人對行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

第十八條 依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

【釋義】 本條是關于縣級人民政府負責轉送行政復議申請的規定。一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。但是，據了解，行政復議條例實施以后的前五年，全國行政復議案件總數不足十五萬起，低于同期各級人民法院受理行政訴訟案件總數（近二十萬起）。另據黑龍江省政府法制局調查，該省每年信訪、上訪數約六萬起，其中有關行政侵權、可以納入行政復議程序的占25—50％，依此估算，至少有一萬五千起可以成為行政復議案件。事實上，黑龍江各級行政機關每年所受理的行政復議案件總計不超過二千起。造成行政復議案件數量上不來的原因很多，但是，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議不方便，是一個重要原因。

因此，這次制定行政復議法，特別注意堅持便民原則，不能讓老百姓處處感到不方便。如盡量減少行政復議案件的異地審理，方便申請人參與行政復議活動。法律規定，行政復議申請期限從目前規定的一般十五天延長到一般六十天；申請行政復議可以書面申請，也可以口頭申請；對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，他們可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。如，《行政復議法》第十五條規定，申請人可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定轉送處理。

需要指出的是，在這種情況下，如果申請人能夠弄清楚應該向哪一個行政機關申請行政復議，他們可以直接向有關行政機關申請行政復議，這樣省時省力，最為理想，符合行政復議法的立法意圖。但是，有些復雜情況，申請人往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議，規定他們還可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本條的規定辦理。這是為了方便申請人特殊規定的由縣級地方人民政府轉手的途徑。

依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，接到行政復議申請后，區分兩種情況：對于屬于自己受理的行政復議申請，要依照本法第十七條的規定辦理；對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。需要強調的是，縣級人民政府有義務將申請人的行政復議申請按時轉送有關行政機關，而不是可做可不做。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。

第十九條 法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。

【釋義】 本條是關于行政復議與行政訴訟的關系的規定。

本條涉及到以下幾個問題：

一、申請行政復議和提起行政訴訟的關系

《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”依照行政訴訟法的規定，在提起行政訴訟之前是否需要經過行政復議，分為兩種情況：第一，在法律、法規沒有規定需要先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服才能向人民法院起訴的情況下，當事人可以先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服再向人民法院起訴；也可以不經過行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：（1）行政機關所作出的具體行政行為沒有法律、法規作為依據，也沒有可以參照的規章，應當依照行政訴訟法的規定。比如，某地鄉政府要求當地農民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級人民政府有關主管部門申請行政復議，對行政復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向縣級人民法院提起行政訴訟。（2）行政機關作出的具體行政行為雖然有法律、法規的規定作為依據，但是法律、法規中未規定可以申請行政復議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護法》第三十條規定，對發現文物隱匿不報，不上交國家，以及私自經營文物購銷活動等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規定被處罰人對行政處罰決定不服可以申請行政復議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當事人也可以自己選擇先申請行政復議或者直接向人民法院提起行政訴訟。（3）法律、法規雖然規定了當事人對行政機關作出的具體行政行為不服可以向人民法院提起行政訴訟，但是未規定申請行政復議的問題的，當事人可以先申請行政復議。例如，《森林法》第十四條和《草原法》第六條都規定了當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到通知書之日起一個月內向人民法院起訴，但又都沒有對申請行政復議問題作出規定，在這種情況下，當事人也可以先申請行政復議，對行政復議不服再提起行政訴訟。（4）法律、法規本身就規定可以由當事人自由選擇的。例如，《海關法》第五十三條規定，當事人對海關的處罰不服的，可以向作出處罰決定的海關或者上一級海關申請復議，對復議仍然不服的，可以向人民法院起訴；當事人也可以直接向人民法院起訴。

需要注意的是，公民、法人或者其他組織在選擇申請行政復議或直接向人民法院提起行政訴訟時，不得就同一內容既向行政機關申請復議又向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復議的，需經行政復議后，對行政復議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟。選擇直接向人民法院提起行政訴訟的，不能再向行政機關申請行政復議。

第二，在法律、法規規定應當先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服的才能向人民法院提起行政訴訟的情況下，公民、法人或者其他組織必須依照法律、法規的規定，先經行政復議后，才能向人民法院提起行政訴訟。在這種情況下，行政復議成為提起行政訴訟的前置條件，不經行政復議直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。比如，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉（鎮）人民政府裁決的，在接到通知后五日內，依照治安管理處罰條例的規定，必須先向上一級公安機關提出申訴，不服上一級公安機關裁決的，才能向當地人民法院提起訴訟。行政復議法本條規定的是這種情況。

二、司法最終裁決原則

經過行政復議解決爭議是值得提倡的。行政復議制度有著許多優點。它不但程序簡易，能夠迅速解決爭議，而且由于復議機關不僅可以撤銷或變更違法的行政行為，還可以對具體行政行為中不盡合理之處，即不當的具體行政行為進行糾正，使爭議能夠得到合理的解決。另外，通過行政復議，也便于上級行政機關對下級行政機關的行政行為實行監督，有利于提高行政機關和行政機關工作人員的業務水平和法制觀念。總的來說，行政復議機關是依照法律、法規規定來對具體行政行為進行重新審查的，絕大部分爭議都能通過行政復議得到合理的解決，據有關資料統計，從1991年1月，行政復議條例開始實施，至1997年底，全國共發生行政復議案件約二十二萬件，平均每年發生三萬件。從行政復議機構作出的行政復議決定看，維持原具體行政行為的約占50％，撤銷的約占20％，變更的約占10％，以其他方式結案的，如申請人撤回行政復議申請、責令被申請人履行職責等，約占20％。申請人不服行政復議決定，提起行政訴訟的約占全部行政復議案件的25％。即使出現錯誤，申訴人仍可以向人民法院提起行政訴訟，經行政訴訟使自己的合法權益得到保護。因此，經過行政復議解決爭議是值得提倡的。但是，同時，在法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的情形下，往往存在著行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的情況。在這種情況下，為使公民、法人或者其他組織有一個請求解決問題的渠道，法律規定，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。可以使公民、組織能夠充分行使救濟權利。

實際上，行政復議機關作出的行政復議決定，除非有法律特別規定，并不具有最終法律效力，行政復議申請人不服還可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院對提起行政訴訟的具體行政行為享有最終裁決權，即人民法院有權對行政復議案件作出有最終法律效力的判決。這是行政法的一項原則，稱為“司法最終裁決”原則。

由于行政復議機關往往是作出具體行政行為的行政機關的上級行政機關，有的具體行政行為在作出之前已經征求上一級行政機關的意見，有的是經過上一級行政機關批準之后才作出的，因此，再經行政復議程序，有可能使錯誤的具體行政行為得不到及時的糾正。比如，對違法的具體行政行為應該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為應該變更的不變更。公民、法人和其他組織對上級行政機關能否公正審查下級行政機關的決定往往也有疑慮。比如，一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。而目前在我國，行政訴訟和行政復議相比，行政訴訟的案件遠遠超過行政復議，現在這種情況，說明了一定的問題，必須予以考慮。行政復議案件上不來的主要原因之一是行政復議缺乏一定的公正性。因此，當人民認為行政機關的裁決失之公正時，為保證行政復議得到公正的解決，原則上必須給其留有訴諸法院的出路，應當允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。

由法院對行政爭議作出最終裁決，既表明國家對保護公民的訴權及合法權益的強烈意愿，又表明國家把法院作為監督行政機關依法行使權力的一種外部制約力量。它有利于強化行政機關及其工作人員依法辦事的觀念，督促處理行政爭議的行政機關及其工作人員依法公正辦案，盡管這種監督和督促力量在許多情況下是潛在的，但它確實對于在制度上保障行政爭議在法院外得以公正地解決發揮著重要作用，使行政機關裁決行政爭議的制度得以健康的發育和成長。

三、期限問題

本條規定：行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。這也可以說是一種不服行政復議提起行政訴訟一般期限的規定，不過第二種情況并非行政復議機關已經作出行政復議決定，而是法律規定對行政復議機關到期未作出決定的，視為已經作出決定，允許申請行政復議的人直接向人民法院提起行政訴訟。這樣規定的目的，是為了敦促行政復議機關在法定的行政復議期限內完成行政復議行為，使申請行政復議的人能夠及時地行使訴權，有效地保護其合法權益。同時，有助于保證行政效率，及時了結行政爭議。該規定不僅適用于行政復議機關在一般期限內逾期不作出決定的情況，同時也適用于行政復議機關應當在特別期限內作出行政復議決定而逾期未作出決定的情況。總之，凡在法定期限內行政復議機關未作出行政復議決定的，申請行政復議的人可以在行政復議期滿之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。

四、實體權還是程序權問題

本條規定，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者逾期沒有作出行政復議決定的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者在行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理行政復議案件超過法定期間沒有作出行政復議決定的，可以引起行政訴訟。本條只涉及行政復議前置的行政復議，還應當包括可選擇的行政復議和終局行政復議，所有的行政復議機關對行政復議申請不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復議決定，申請人都可以提起行政訴訟。行政復議前置是指相對人對具體行政行為不服，必須首先通過申請行政復議這一途徑尋求救濟。對行政復議裁決不服，方可提起行政訴訟。也就是說，這類行政復議的相對人如欲提起行政訴訟，必先經過行政復議這一程序，否則，

第五篇：中華人民共和國行政復議法釋義

中華人民共和國行政復議法釋義：第二十九條

2009-08-10 11:54 來源：我要糾錯 | 打印 | 收藏 | 大 | 中 | 小

第二十九條 申請人在申請行政復議時可以一并提出行政賠償請求行政機關對符合國家賠償法的有關規定應當給予賠償的，在決定撤銷、變更具體行政行為或者確認具體行政行為違法時，應當同時決定被申請人依法給予賠償。

申請人在申請行政復議時沒有提出行政賠償請求的，行政復議機關在依法決定撤銷或者變更罰款，撤銷違法集資、沒收財物、征收財物、攤派費用以及對財產的查封、扣押、凍結等具體行政行為時，應當同時責令被申請人返還財產，解除對財產的查封、扣押、凍結措施，或者賠償相應的價款。

【釋義】 本條是對行政復議過程中有關行政賠償內容的規定。

國家賠償是指國家機關及其工作人員在執行職務，行使國家管理職權的過程中，因違法給公民、法人或其他組織造成損害、承擔責任并給予經濟賠償的制度。國家賠償分為行政賠償和刑事賠償。行政賠償是指行政機關及其工作人員在實施行政管理中，因違法侵害了行政管理相對人的合法權益，依法給予經濟賠償的制度。

本條第一款的規定與國家賠償法的規定是一致的。國家賠償法第九條第二款規定：“賠償請求人要求賠償應當先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議和提起行政訴訟時一并提出。”這項規定賦予了公民法人在復議中提出賠償請求的權利。

概括的說，賠償，包括在行政復議中發生的賠償，需要經過的以下程序，一是賠償請求人向義務機關提出賠償請求；二是賠償義務機關根據請求確認是否存在應予賠償的情形；三是如果需要賠償，決定賠償數額。行政復議中提出賠償請求與依照國家賠償法要求賠償在程序上是有區別的。區別之一，受理賠償請求的是行政復議機關，即是賠償義務機關的上一級行政機關；區別之二，對賠償請求的確認是由復議機關以復議決定來實現的，復議決定撤銷、變更具體行政行為或確認該行為違法，也就同時確認受害人（或申請人）有取得賠償的權利；區別之三，作出行政復議決定時，同時也決定被申請人履行賠償責任的具體內容，并決定由被申請人執行，不必由申請人再履行一遍手續，確定賠償與否或賠償數額。實質上這是在復議過程中，由上級行政機關決定是否賠償并由下級機關予以執行，如果賠償請求人對不予賠償或賠償數額有異議時，可以將復議機關和被申請人為共同被告提起行政訴訟。

本條第二款賦予了行政復議機關主動履行保護公民法人合法權益的職責，對特定的被確認為違法的行為決定予以賠償的責任。第一，如果申請人提出復議申請時沒有同時提出賠償請求，在特定的情況下，復議機關可以履行決定賠償的職責；第二，這種職能的行使不是全方位的，而是特定的，即有以下幾類情況時可以發生：一是決定撤銷或變更罰款時；二是決定撤銷沒收財物的處罰行為時；三是決定撤銷違法集資、征收財物攤派費用等履行義務行為的要求時；四是決定解除對財產的查封、扣押、凍結的行政強制措施行為時。對除上述之外的其他違法行為雖然可以依法決定撤銷、變更或確認違法并可責令重作行為，但卻不能以行政復議機關的名義，在申請人未提出賠償申請的情況下，主動決定給予賠償。

對符合上述條件決定撤銷、變更的具體行政行為可以采取三類措施補救，一類是責令被申請人返還財產，這主要適用于沒收財物、罰款等。沒收、罰款都是行政處罰性質的剝奪被處罰人合法財產的行為，如果這種處罰經過行政復議被撤銷或變更，就是說原具體行政行為不能成立，為糾正錯誤應當返還錯誤的處罰，返還被沒收的財產或者罰款；另一類是解除強制措施。如果行政機關實施的強制措施被決定撤銷，但原實施強制措施的行政機關不采取措施將查封、扣押、凍結的財產返還申請人或者第三人，會在行政復議決定和實際狀況之間形成中斷，這不利于問題的解決和錯誤的糾正。這兩類情況實質上是消除錯誤的具體行政行為；第三類是賠償相應的價款，這主要是指不能償還原物以補償相應損失時，應向申請人支付依照法律規定和實際情況確定的賠償金額。這項工作應按照國家賠償法的規定辦理。