第一篇：村務公開民主管理發展中存在的新問題

村務公開民主管理發展中存在的新問題、原因及其對策研究

摘要：對農村基層民主自治實踐的深入的調查研究表明，在目前的制度環境下，村民從個人經濟理性出發，權衡成本收益后，與內部自治途徑相比，他們寧愿通過上訪、特別是越級上訪甚至制度外途徑來解決自身利益訴求問題，制度變遷和行為選擇都出現明顯的“路徑依賴”。村民的民主參與成本過高是基層民主建設一個最根本的制約因素，村民內在參與不足，必然引起權力失衡，產生“村官自治”現象。推進村務公開民主管理最根本的辦法是通過科學的制度設計，降低村民民主參與成本和風險，達到村治權力平衡。

關鍵詞：基層民主 權力失衡 村民 經濟理性 參與成本 降低

廣東1998年開始推行村民自治制度，重點是村務公開民主管理。我們于2005年組成調查組走村串戶進行了深入調研，針對存在的問題，于2006年3月份制定改革方案開始在試點村推行。現結合二年多來的工作實踐談談自己的思考與認識。

一、農村基層民主制度建設基本情況和存在主要問題

云浮市總人口264萬人，轄三縣一區代管一市，有847個村委會（村委成員4198人），8197個自然村，12513個村民小組。從1998年開始推行村民自治制度后，按照選舉程序，組建村委會，村兩委交叉任職比例達83%。通過兩委成員交叉任職的形式，實現了黨支部對村委會的直接領導。為加強村財務管理，大部分的村都成立有4-5人組成的理財小組，村開支一般由兩委干部兩人以上簽名報賬，月報（季報或半年報）由理財小組成員審查后簽名后再報鎮的會計代理中心，并在村務公開欄公開。由于這樣的制度安排，村財務接受一定的監督，不合理開支受到控制，日常開支比以前相對減少。普遍開辟了村務公開欄。推行村民自治和民主管理目前是第三屆，從實際情況看，與全國其他地方一樣，雖然有一定的成效，但整體上還處非常初級的階段 上，在實施《組織法》等法律法規的過程中，走形變樣的現象還比較普遍，村民的民主管理意識還不高。從調查了解到的情況看，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個基本環節都存在一些問題，主要包括以下四個方面。

１、召開村民（代表）會議難，決策和執行不分，且權力過分集中于村委或“兩委”，甚至集中于村主任或村支書一人，村民利益訴求的表達機構不暢。《組織法》和《實施辦法》規定凡與農民群眾切身利益密切相關的事項要經村民會議（村民代表會議）進行決策。但是，在實際工作中，村民會議一般沒有召開，有的村在換屆選舉中分片（小組）開過村民會議。村民代表會議一般也不能正常召開，由村民(代表)聯名提出要求召開的會議更是無法啟動。有的村開會給代表一次性誤工補貼較多，一年開過3或4次會議，基本上都能到會；有的村沒有補貼，也沒有開過代表會議；有的村每次補貼較少，僅能開1次或2次，且到會不齊。因此，基本上是村委會提出要召開的村民會議或村民代表會議才能召開，議題也是村委會提出，多為村民的一般性共同利益問題(如按人頭分配一些村集體收入或用于為村民買醫保等)，村民關心的熱點難點問題很難成為議題。在這種情況下，村務的決策和執行基本上都由村委會（支部）行使，許多應該由村民會議或村民代表會議決定的事情都由村委會決定，存在明顯的“村官自治”問題。村委會傾向于回避矛盾，村民利益訴求難以表達，有意見和建議不知如何反映，甚至也不知向誰反映，從而容易引發、積累各種矛盾。此外，我們還發現，在正式文件中普遍出現“某某村委會村規民約”，“某某村委會面積多少，人口多少”等說法，這反映人們已經有意無意地以村委會代村，也從一個側面說明村委會高度集權的特點。

2、村務村財公開監督不力，存在大量的不規范現象。在選舉方面，采用流動票箱的比較多，有的是一個人管票箱，或者暗示村民投誰的票，不投誰的票，村民一般為了省事就按“要求”來投票。有些村沒有村務監督小組；有的村務監督小組不經過村民代表選舉產生，只由 村委指定，甚至由村干部兼任，均不符合規定。民主決策方面，決策過程基本由村“兩委”干部提出和決定，然后向村民代表會議通報，召開村民代表會議只是讓村代表知道這件事，并要求村民執行。特別是招設標、村干部或其他成員的待遇等村民關心的熱點難點問題沒有經過村民代表會議討論和表決，村民意見比較多；或者以村民小組長會議、骨干黨員會議代替村民代表會議行使決策權。村務公開方面，隨意性仍比較大，往往決定于村委會的自覺，或者是依靠政府部門的督促檢查，缺乏內部有效的約束機制。常常是領導要來檢查時才搞一下公開，而且公開的內容很粗，形式不規范，村民難以從中了解真實情況，容易引起猜疑。一是村務公開欄設置不夠規范。有的村公開欄只設置在村委會，村小組及群眾集中的地方幾乎沒有延伸，知悉的群眾并不多；有的村仍沒有達到公開欄櫥窗化的要求，沒有避雨、避風、防曬措施；有的村隨意在墻上張貼公開內容，甚至有的村只有一張紅紙，且殘缺不全。二是村務公開不夠徹底。如收支情況不夠詳細。三是村務公開內容不夠全面。大多數是以財務為主，涉及政務方面的內容極其有限，特別是群眾最關心的“村兩委”報酬的公開透明度不高。四村務公開監督不力。缺乏獨立性強的專門的機構、專職的人員進行有效的監督，以致公開欄形同虛設，上面部署的很多很細，可是具體指導監督的卻很少。財務開支的原始憑證均沒有理財小組成員的簽字或共同簽字，也不符合要求；有的村存在理財小組成員拒絕簽定而賬仍然報的現象。

3、農村基層民主管理制度的可操作性不強，形成以村委或村兩委為中心的行政化的管理模式，與社會現代化的要求不相適應。村本來是一個社區單位，強調的應該是一定空間范圍內密切的交往以及在此基礎上形成的共同的文化和心理，其管理應該是以全體村民的共同需要和利益為根本目標而開展的自我管理和自我服務，也就是村民自治。這種管理在性質、方式上與行政管理是有明顯不同的。但從調查到的實際情況看，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四大環節上，村民的主體參與性不強，缺乏具體的、規范的操作程序，村 民和村代表都難以有序、有效地參與到整個村務管理過程中進來。不論是鎮對村的管理，還是村黨支部對村委會的領導、村對組的管理，都是習慣于行政命令式的管理方式，形成以村委會或村兩委為中心的行政化管理模式，這種模式不利于現代民主管理制度發揮作用，阻礙了社會的現代化轉型。

4、村經濟社會發展乏力，村干部干事創業積極性不高，村民信心不足。當前農村經濟社會發展面臨困境，一是人才不足，村干部大多年齡偏大，文化素質偏低，見識不多，積極性也不高。有的村官當了幾十年，基本上都是日常“執政”，搞發展即無思路也無創勁，依賴政府，在村民中的威信不高，影響力不大；村民選舉干部的最初的標準是比較公道正派，對才干上的要求不一定突出，有的是老好人型，能干的人往往缺點也比較顯眼，就不一定選得上；再說，客觀上，農村外出經商務工的多，村中能人大多外出或者留在當地專心發展自己的事業，加之村干部待遇低，不愿當村干部。二是對經濟發展、項目投資等缺乏科學決策，沒有內部機構來把關，村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象。長此以往，村公共事業和公共利益的發展很困難，村民發揮不了作用，也越來越對村務管理不感興趣，對民主管理公務缺乏信心，缺乏參與的積極性，村民社會日益缺乏整合，社會凝聚力下降。

二、原因分析

農村基層民主建設難以推進，貫徹落實《組織法》和其他配套法規中容易出現變形走樣，究其原因，還需要我們透過社會學、政治學層面進一步從經濟學層面去把握。現階段，村民本質上仍然是經濟人，他們的行為受個人經濟理性支配，由于民主管理參與成本和風險太高，村民仍理性地保留傳統行為習慣。這包括以下幾個方面：

（一）傳統體制和文化的影響還很深，村民沿襲舊行為模式本身就是一種低成本選擇，形成強烈的“路徑依賴”，社會的現代化轉型非常艱難。幾千年的封建專制和家長制，老百姓總是將領導、干部看作“父母官”，一方面是老百姓比較順從，能忍耐，但另一方面，也 養成了依賴心理。他們依賴“父母官”，不想花心思、花精力自己解決問題，采取觀望態度，或希望別人出面解決而自己能免費“搭便車”。況且，目前廣大農村的生產方式普遍還是各家一小塊土地，或者一個家庭小作坊，缺乏自由合作精神，組織化程度仍然不高，要解決村子里的公共問題實為不易，這就更強化了村民對擁有組織資源的政府的依賴。實際上，我們基本上還是將村當作一級行政單位來看待，設置的管理機構村民委員會自然成為村級權力中心，而領導機構是村黨支部，村黨支部的介于并沒有改善村民自治權力不合理的結構，而是通過包辦村務進一步強化了這種不平衡。至于與村直接聯系的鎮一級黨委政府，在接受大量來自上級黨委政府的任務后，除了自己親自來完成的之外，它也只能將其分派到各村，自然地傾向于將村當作下級來管理。村一級自治了，鎮干部對村的管理就顯得不那么直接和方便，因此，不少鎮干部對搞村民自治有抵觸情緒，或者對搞好村民自治不放心、也不敢放手，甚至為了某些利益過多干預村務運作和村財管理。因此，他們仍傾向于通過村黨支部來直接包辦村務，由此加劇了自治權力失衡，不利于村民自治管理的規范化和有序化。對政府的依賴，使村民對基層民主感到心里不踏實，一方面，對自己的民主權利不夠尊重、不夠負責任，抱著多一事不如少一事的放任態度，干部怎么說就怎么做，實際上是對民主的麻木，仍希望干部為民作主；另一方面，則可能走向反面，完全不相信干部，不相信制度解決問題的可能性，與村干部對著干，或者組織群眾越級上訪，甚至企圖以暴力來解決問題，這實際上是對民主的破壞和踐踏。總的來看，農村基層發生的問題比較多而自行解決問題的能力比較弱，問題往往上交到政府層面，而基層政府過多干預又會使問題復雜化、政治化，導致集體越級上訪和群體性事件的發生，黨委、政府往往因此被直接推到社會沖突的前臺而陷入被動局面。這就形成農村基層民主建設中的一個困局：黨委政府干預不行，不干預也不行。基層民主制度的變遷容易產生“路徑依賴”，被鎖定在原有的制度框架中，村民沿襲舊有行為模式作為一種低成本的理性選擇同樣被鎖定，如果出現具有明顯比較優勢的新選擇，他們是不會輕易改變的。基層民主建設就在這樣困局中艱難而行，形成難以突破的僵局。

（二）現行法律法規對村治權力的配置還達不到科學性的要求，以及程序性規定的缺失，或可操作性不強，仍然不能有效降低村民民主參與成本，容易發生權力結構失衡的“村官自治”現象。《中國華人民共和國村民委員會組織法》，其名稱就一定程度上反映了它的立法基礎和理念：以村委會為中心，便于村委會的統一管理，而對科學配置權力和形成合理的結構重視不夠。雖然各省(市、區)還有《實施辦法》與其相配套，可以補充《組織法》的一些細節和不足。但是，這些法規同樣受現實體制和立法思想的局限，并沒有很好解決《組織法》中存在的問題。這說明，體制和文化的傳統也深刻地影響到我們的法律法規和立法思想。綜合起來看，與農村基層民主制度建設有關的主要法律、法規和規范性文件存在以下幾個方面的不足：

1、村民代表和村民代表會議以及對村干部的罷免均缺乏獨立的啟動機制，產生很高的參與門檻。民主決策中有一個“會議雙重召集制度”：《組織法》第十八條規定“村民會議由村民委員會召集，當有十分之一以上的村民提議，應當召集會議”；村干部的罷免規定“本村五分之一以上選民聯名提出可以要求罷免村民委員會成員”等。這些法律規定，確實考慮到了社會發展和轉型中村民自治權力結構的合理配置和相互制衡的要求，對于保障選舉權的完整性，對于決策權、執行權和監督權的相對分離有是必不可少的，也是調動村民參與積極性和約束和激勵村干部管好村務、積極工作的制度基礎。但是，從多年來的村民自治實踐看，這種“會議雙重召集制度”和罷免權在實際操作中極難落實。主要原因：一是目前農村中農民一般居住分散，經濟活動也分散，有較強議事能力的主要勞力又多外出打工，在農村召開村民會議的難度極大、成本極高，要求有“十分之一的村民聯名提出召開村民會議和本村五分之一以上選民聯名提出可以要求罷免村民委員會成員”更是難以實現。二是村民提出召集村民會議，有關法規并未明確規定向誰提出，村委會也就成了實際上的唯一召集者。因 此，村民會議雖有決策權和會議決定權和罷免權，但因應村民意愿的會議決策程序難以依法獨立啟動。在這種情況下，召開村民會議的門檻是村委會定的，能否召開還是村委會說了算，實際存在的最多就是“對村委會有利就召集，不利就不召集”的現象。

《組織法》第二十一條規定：“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”將村民會議決定的事項更多地授權給村民代表會議，可以大大降低會議的成本，提高效率，解決第一個問題。但第二個問題仍沒有解決。廣東省《實施辦法》規定了什么情況下應召開村民（村民代表）會議，并規定村民委員會“召集村民會議和村民代表開會”，“村民代表三分之一以上聯名可以召開村民代表會議”。但是，如果村民代表提議召開的村民代表會議的議題與村委會主任的利益發生沖突怎么辦？村委會不召集村民代表會議自行決策怎么辦？有關法律法規均沒有具體可操作的條文。因此，村民代表聯名提出召開村民代表會議的問題仍未解決，在村務實際運作中極易出現各種權力集中于村民委員會一身的失衡現象，村干部隨時可能濫用權力，或者引起村民的誤會而產生矛盾。

2、監督機構的獨立性不強，缺乏對村務過程的監督，信息成本過高。《組織法》第二十二條規定村委會實行村務公開“接受村民的監督”。但未規定設立相應的監督機構，也沒有具體的監督程序。事實上就只能由村民根據個人意愿來監督村委會，幾乎不可能有人愿為此付出人個成本而讓全村人受益，因而是非常不現實的。我省在配套出臺的《實施辦法》和其他規范性文件中設置了專門的監督機構，如民主理財小組、村務公開監督小組等。后來，《中辦發［2004］17號文》也提出設立村務公開監督小組，由村民代表會議選舉產生，理財小組則從村務公開監督小組中產生。但是，根據規定，監督組所能進行的監督基本上只能是事后監督和對結果的監督，要對結果的性質作出正確判斷，需要相關信息，這是監督者難以支付的成本，因而容易 出現無效監督。加之對村委會在村務公開和接受監督過程中應承擔何種義務和責任仍規定得不具體，如何實施監督的可操作性不強，監督機構只能是被動工作，甚至是無從下手。這就影響到監督的獨立性和實際效果。同時，對監督人員的監督權和責任、利益也缺乏具體規定，同樣影響了其監督積極性。從調查了解到的情況看，監督機構的成員由村委會指定的情況相當多，甚至由村委會成員兼任，村務監督變成一種形式。

3、程序性的規定比較缺失，不確定性大大提高了管理運作成本和風險。在《組織法》中，對村民自治的目的、原則和內容規定得比較詳細，省(市、區)制定的實施辦法中，又對這些目的、原則和內容加以細化和強調，但對于如何達到這一目的，如何貫徹好這些原則，落實好有關內容，在操作程序上相對被忽視，程序性的規定比較缺乏，在執法中產生大量的不確定性，大大提高了民主參與的各種成本和風險，落實《組織法》的諸多走形變樣，多與程序性的規定不完善有直接關系。

如村務管理實踐中容易出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，決策的民主化、科學化程度不高，成功率也不高，使村民對發展村集體經濟逐漸失去信心。就在于沒有沒有設立參謀機構和具體的項目決策程序，將村中能人的智慧集中起來，為村經濟社會發展出謀劃策，為村的重大投資項目具體把關。

如部門立法，互不協調的問題。有的部門從當前村務村財存在的問題出發，提出“村財鎮管”，這種有問題就上交的簡單化做法很容易引發政府的過度干預，即不符合有關法律規定，損害村民自治權利，也影響基層自我管理、自我服務和自行解決問題能力的提高，對推進基層民主起阻礙作用。還有村務公開監督小組和民主理財小組職責重疊問題。按照中辦發17號文和《廣東省村務公開條例》推行村務公開和民主管理的實踐，由村務公開監督小組和民主理財小組共同履行監督職能。村務公開監督小組負責監督村務公開制度的落實，亦即對村務活動進行監督，民主理財小組負責對財務進行監督。民主理財小 組成員從村務公開監督小組成員中產生。實際情況上，不監督村務過程，就很難判斷財務活動結果的性質，因此，對村務和財務的監督很難分開，也不宜分開由兩組人員來分別行使監督職能。規定兩個起監督作用的小組，分別對村務、村財監督，職能重疊，不確定性增加，實際上只會對監督效果產生不利影響。

如黨的領導方式方法問題，也是缺乏具體的操作規范，不確定性非常突出，只能是各村根據有關人員配置的實際情況去磨合。在鎮一級看來，如果能夠以命令的形式來管理村（所謂聽話）就體現了黨的領導。而到村里，就傾向于黨支部直接管理村務，甚至是單一地依賴于村支書兼任村委主任來具體操作。如果村支書不兼任村主任，則簡單地將村支書看作“一把手”，村主任是“二把手”。這不僅使黨發揮作用的途徑非常狹隘，而且進一步加劇了基層自治權力的失衡，其結果是權力過分集中于村委主任（支書）一人手中，容易發生權力被濫用的情況。

（三）自下而上的行政操作模式下，社會管理費用分配不合理，導致村務管理成本支付困難。在實踐中，各級干部不支持推行基層民主管理的一個最大的正當理由是認為會增加村務管理成本開支，特別是在經濟欠發達的村支付不起。我認為，這個問題確實存在，但原因并不是村級民主管理增加了成本，而是社會管理成本分配不合理。我們知道，目前自上而下的行政操作方式下，村委會很大程度上仍然被當作一級行政機構，政府的行政任務相當部分最終被分解到各村，使村承擔過多的行政任務，但財政并沒有撥付相應的行政管理經費。相反，鄉鎮以上政府機構在財政的養護下則容易出現膨脹，成了基層管理成本的主體。目前，我市的鄉鎮一級供養人員一般在60－100人以上，相當于每個村分攤6人左右。目前鄉鎮一級政府的職能中，提供的公共服務很少，而主要是沒有多大效果的招商引資以及迎來送往的各項接待活動，并已積累了較重的債務。推行村民自治民主管理，社會管理重心下移，實際上是應該、也是可以大大精減鄉鎮機構的。假如精減三分之一，則相當于每村減少2名鄉鎮人員，僅工資一項就超 過3萬元。而這3萬元用到村務運作中發揮的作用是非常大的，因為村務運作成本比鄉鎮運作成本低得多！即村務人員沒有固定工資（領取誤工補貼），其他福利也不多，日常開支也簡單得多。如一般村的村民代表20人左右，開一次會（按半天計）通常只需400元左右，經濟不發達的村更低，如果一年4次會議也不超過2000元。村民會議本來是不需要誤工補貼的，但現在村民已經把基層民主建設看作政府的事，沒有一定的物質刺激很難到會。如果以戶代表形式召開村民會議，以400戶計，每人10－20元，則一次會議需支付4000－8000，每年二次，共計8000－16000元。無論是從基層民主還是從農村社區建設來講，讓更多的村民定期聚會一下也是非常必要的，為此支付一點成本是必要的。所以，開村民會議不妨與村里的文化活動結合起來，召開全體村民會議的花費反倒更節省。所以，正常情況下，農村基層民主管理的主要成本會議開支總共不會超過20000元，再加上其他村務人員在村務監督、村務管理中的費用，30000元基本上是可以滿足基本需要的。

更為重要的是，一個村子里，范圍比較小，大家又比較熟悉，信息比較對稱，產生了矛盾和問題，不僅處理成本低，而且可能得到及時的處理，處理得比較妥當，關鍵是要有一個好的制衡機制，村民支付較小的參與成本，就可通過這個制衡機制發揮作用。

因此，整個社會的管理需要統籌，在不增加社會管理總成本的條件下，通過精減鄉鎮機構，為村民自治管理增加財政支出，解決村務運作經費問題。

總之，村民作為理性經濟人，他們參與民主管理的態度和行為也是符合成本最小化原則和效益最大化原則的。只要不出現具有明顯低成本優勢的參與條件，他們就會沿襲傳統的行為模式。即首先是希望“搭便車”，搭不上便車就盡可能克制忍耐。隨著利益越來越大，或者矛盾越來越大時，村民當然愿意付出更高成本或承擔更大風險來尋求解決之道。一般來說，越級上訪是一個具有比較優勢的選擇，因為政府級別越高與村民的關系越遠，情況也越不熟悉，往往會指示進行 調查和解決。此外，村民還會選擇群訪，以加大壓力和分散風險（所謂罰不責眾）。如果越級上訪仍達不到目的，他們會采取制度外手段，即所謂非理性行為，實際上仍符合村民的有限理性，因為他們采取這種行為前是經過權衡的。如聚眾鬧事，村民會尋找一個難以否定或令人同情的理由借題發揮，以造成有利影響而又分散風險。但所有這些，偏離了村民自治的本意，也不利于提高村民社會的自治能力和實現長治久安與內在和諧。

三、健全自治機構，科學配置自治權力，降低村民民主管理參與成本

要解決村民自治中存在的諸多問題，是一個非常復雜的系統工程，但從上面的分析看，核心是通過科學的制度設計，提高權力制衡機制的敏感度，切實降低村民參與民主管理的成本和不確定性風險，同時適當增加財政對村務管理費用的支出，保證民主制度運行的基本需要。我認為可從以下幾個層次來考慮：第一個層次是要完整的建立村民自治機構，僅村民委員會一個實在機構必然導致權力失衡，失衡的系統必然不敏感，參與成本高；第二個層次是在機構設置上規范村黨組織和各自治機構的職責、權力，嚴格運作程序，降低參與的不確定性風險；第三個層次是轉變政府（鎮）管理模式，適應管理重心下移的變化，加大對村級民主管理的財政支持；第四個層次是立法配合。下面主要簡單談談作為基礎的第一個層次。

第一，建立一個對村民參與行為反應敏感、能大大降低村民參與成本的權力運行系統。黨的十六報告明確指出：“加強對權力的制約和監督。建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，從決策和執行等環節加強對權力的監督，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。”基層的各種問題和矛盾得以發生，一個根本的原因就是權力結構不合理、權力配置不科學、權力運行不規范，權力內部缺乏有效的制約和監督，出現權力的失衡和濫用。因此，要建立合理的權力運行機制，不同性質的權力就要作適當分解，決策職能、執行職能和監督職能要相對獨立行使，使各種權力有不同部門（機 構或單位）行使，在各種權力之間形成合理的結構。根據分工和各自的職權來設計權力運行的程序，使各種權力部門（機構）既分工負責、相互配合，又互相制約、互相把關，保證權力依法運行，從而防止濫用權力的行為發生。為此，要更多更有效地發揮村民代表會議的作用，要在村民或村民代表會議下設立獨立于村委會的主席團或若干行使具體職能的專門工作委員會(工作小組)，有效支持會村民(代表)會議運作，使決策權和監督權“由虛變實”，與村委會的執行權取得平衡。特別是會議召集機構和監督機構，應該相對獨立于村委會，這樣才能保證村民或村民代表聯名要求召開會議或要求署名村委會成員并達到法定人數時，會議能夠獨立啟動，從而保證村民的民主決策權、罷免權和民主監督權，真正有完整的選舉權。由此建立一個結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，產生內在的自動平衡，不斷提高村民自治能力和穩步推進農村基層民主管理。第二，消除參與管理的不確定性風險。這就是要明確各種村民自治機構的權力和職責，并規范各種決策和管理行為，增強可操作性，如村民選舉委員會的推選程序、村委會的選舉程序、村委會成員的罷免程序、村民會議向村民代表會的授權程序、村民(代表)會議的召集程序、決策程序和議事程序、村務監督程序等等，還要明確各類村務人員的激勵制度和有關責任追究制度。

第三、第四個層次則根據上面兩個層次的需要進行適應性改革和調整，從而促使基層民主沿著一條低成本線路發生整體性演進。

第二篇：村務公開和民主管理

村務公開和民主管理 “難點村”治理工作宣傳提綱

全國村務公開協調小組辦公室

二00九年六月 1

目

錄

一、如何認識村務公開和民主管理“難點村”治理的重要意義…1

二、如何認識開展“難點村”治理工作的機遇和挑戰……………3

三、如何認識村務公開和民主管理“難點村”的現狀及其成因…5

四、“難點村”認定參考標準 ………………………………………6

五、“難點村”治理工作的指導思想和目標要求…………………6

六、“難點村”治理工作的主要原則………………………………8

七、“難點村”治理工作的主要任務………………………………9

八、如何幫助和推動“難點村”的經濟和社會事業發展………12

九、在治理“難點村”工作中如何加強以村黨組織為核心的村級 組織配套建設…………………………………………………13

十、如何加強“難點村”的干部隊伍建設………………………16

十一、如何建立健全“難點村”民主管理制度…………………17

十二、如何推進“難點村”黨風兼政建設………………………18

十三、如何加強“難點村”社會管理工作………………………19

十四、如何搞好“難點村”的精神文明建設工作，豐富農村公共 文化生活……………………………………………………19

十五、如何加強“難點村”社會治安綜合治理工作，解決宗族和 黑惡勢力非法干預村務問題………………………………21

十六、如何加強“難點村”治理工作的社會參與………………21

十七、如何加強“難點村”的集體資產管理工作………………22

十八、如何加強“難點村”治理的組織領導……………………23

十九、如何加大“難點村”治理督查督辦力度…………………24

二十、如何建立“難點村”治理的長效管理機制………………25 二

十一、“難點村”治理工作成效的評估標準……………………25 3 村務公開和民主管理 “難點村”治理工作宣傳提綱

經中央領導同志批準，全國村務公開協調小組研究決定，從今年開始，在扎實推進村務公開和民主管理面上工作的同時，開展“難點村”專項治理，力爭用三年的時間，使現有“難點村”面貌發生根本性轉變。根據中央紀委、中央組織部、民政部等12部委?關于印發?關于開展村務公開和民主管理“難點村”治理工作的若干意見?的通知?(民發[2009]20號)精神，制定本宣傳提綱。

一、如何認識村務公開和民主管理“難點村”治理的重要意義

(一)治理“難點村”是深入貫徹落實科學發展觀的必然要求。深入貫徹落實科學發展觀，要求切實保障農民權益，始終把實現好、維護好、發展好廣大農民群眾根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點。“難點村”往往是農村村級組織軟弱渙散，村務公開和民主管理制度不健全、不落實，農民群眾的物質利益和民主權利得不到有效保障，干群關系緊張的地方。在深入推進農村改革發展的新形勢下，集中力量治理“難點村”，解決制約村務公開和民主管理的突出問題，有利于把黨和國家各項強農惠農政策落到實處，促進農村經濟社會平穩 4 較快發展；有利于發展農村公共事業，加強農業基礎建設，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局；有利于調動農民群眾的積極性和創造性，密切黨群干群關系、鞏固黨的執政基礎，形成推動科學發展的強大力量。

(二)治理“難點村”是全面建設小康社會的必然要求。到2020年實現全面建設小康社會，是我們黨的偉大目標之一；實現全面建設小康社會的宏偉目標，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎也在農村。“難點村”是農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難等表現得尤為突出的地方，是全面建設小康社會的重中之重、難中之難。治理“難點村”，有利于促進農村群眾持續增收，促進形成農業增效、農民增收的良性互動格局；有利于給農村發展注入新的動力，為整個經濟社會發展增添新的活力；有利于加強農業發展基礎，促進農業增產、農民增收、農村繁榮，為經濟社會全面協調可持續發展提供有力的支撐，為全面建設小康社會奠定堅實的基礎。

(三)治理“難點村”是加強農村基層民主政治建設的必然要求。黨的十七大第一次把基層群眾自治制度作為我國社會主義民主政治建設四項重要制度之一。黨的十七屆三中全會把“農村基層組織進一步加強，村民自治制度更加完善，農民民主權利得到切實保障”納入2020年農村改革發展的目標任務之中，并將“健全農村民主管理制度”作為今后農村改革發展過程中必須大力加強的六項重大制度之一。黨的十七大和十七屆三中全會提出的目標和任務，為治理“難點村”指明了方向。“難點村”往往存在干群民主法制觀念淡薄、村務管理不公開等現象。因此，集中力量治理“難點村”，解決村務公開和民主管理中的突出矛盾和問題，有利于保障廣大農民的知情權、參與權、表達權和監督權，保障農民當家作主的民主權利；有利于健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，保障農村基層民主政治建設健康發展。

(四)治理“難點村”是維護農村社會穩定的必然要求。農村社會的和諧穩定是全社會和諧穩定的重要基礎，抓住了農村和諧穩定這個大頭，就有了把握全社會和諧穩定的主動權。“難點村”往往是群眾對村干部意見較多、干群關系緊張的地方。治理“難點村”，有利于維護好社會主義新農村建設各方面的利益關系，及時化解矛盾，密切黨群干群關系，引導農民群眾規范有序地參與村級公共事務的決策和管理，以理性合法形式表達利益訴求，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態，最大限度地增進和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。

二、如何認識開展“難點村”治理工作的機遇和挑戰(一)“難點村”治理工作的機遇：

——科學發展觀的貫徹落實，社會主義和諧社會的構建和社會主義新農村建設工作的全面推進，為“難點村”治理工作提供了前所未有的良好政策和社會環境。

——30年來，村民自治工作成效顯著，村黨組織領導的村民自治機制充滿生機活力，民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督日益深入人心，得到農民衷心擁護，特別是黨的十 七大把基層群眾自治制度確立為我國社會主義民主政治建設四項制度之一，進一步提升了基層群眾自治制度的地位和作用，為“難點村”治理提供了扎實的政治基礎。

——改革開放30年來，農村基層民主選舉制度、村務公開和民主管理制度日益完善，大學生“村官”計劃的積極實施，黨風廉政建設的深入推動，為“難點村”治理提供了良好的工作基礎。

——改革開放30年來，我國經濟和社會發展成果顯著，農村生產力空前解放，總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的新階段，特別是國家高度重視“三農”問題，加大了對農業、農村和農民的投入，制定了許多強農惠農政策，減輕了農民負擔，增強了農民增收致富的能力，這為開展“難點村”治理工作奠定了雄厚的物質基礎。

——我國城鄉差別目前仍然很大，廣大農民尤其是長期發展滯后地區的農民盼致富、求發展的愿望迫切。“難點村”治理順應了億萬農民過上美好生活新期望，具有深厚的群眾基礎。

(二)“難點村”治理工作的挑戰：

——開展“難點村”治理工作的重要性還沒有得到各級地方黨委政府的足夠重視，尤其是一些基層黨委政府領導干部思想有顧慮，擔心承認轄區內有“難點村”會影響政績；特別是有些因征地拆遷、環境污染、國家有關強農惠農政策不落實等原因形成的“難點村”，與基層政府工作有直接關系。這些地 方為維護部門利益，容易導致治理工作走過場。

——部分涉及農業、農村和農民的法規政策還存在著這樣或那樣的不足，部分農民群眾法律知識貧乏，依法維權意識淡薄，容易導致“難點村”有些問題難以解決。

——“難點村”治理群眾參與度不高，一些地方村“兩委”班子難以選拔到優秀人才。一方面，有些地方的農民群眾參與村務、財務管理的主體意識還不夠強；另一方面，有些地方大部分青壯年農民外出務工，導致人才流失嚴重。

三、如何認識村務公開和民主管理“難點村”的現狀及其成因

(一)“難點村”的現狀。近年來，在各級黨委、政府的領導下，村務公開和民主管理工作的領域不斷拓展，載體不斷豐富，制度化、規范化、程序化水平進一步提高。但是，工作中還存在一些問題和不足，農民群眾還有不滿意的地方。有的村級組織不健全，領導班子軟弱渙散，村干部能力不強；有的政策法規不落實，村務不公開、半公開或假公開，村務管理不民主現象長期存在；有的黨群干群關系緊張，經濟社會發展滯后，等等。據不完全統計，全國共有3萬多個這樣的“難點村”，約占行政村總數的6％。“難點村”雖然是少數，但如不及時解決，勢必影響村務公開和民主管理工作整體水平的提高，勢必影響農村經濟社會又好又快發展。

(二)“難點村”的成因。我國處于深化農村改革的新舊體制轉換過程中，“難點村”所表現出來的問題是農村管理體制、經濟利益和社會關系格局不斷調整、深刻變化所引發的各種社會矛盾的集中表現。問題產生的具體原因十分復雜，既有客觀原因，也有主觀原因；既受到村莊內部條件的制約，也與外部環境密切相關。要徹底解決這些問題，化解這些矛盾難度大、要求高、周期長，治理任務非常艱巨。

四、“難點村”認定參考標準

1、村“兩委”班子不健全，主要村干部不團結，村級組織軟弱渙散，干群關系緊張，黨和國家強農惠農政策得不到落實。

2、村民委員會不能按期換屆選舉或者選舉缺乏公平性、公正性、公開性，存在威脅、賄賂、偽造選票等不規范選舉行為。

3、民主決策流于形式，近三年沒有召開過村民會議或者近一年內沒有召開過村民代表會議，村民參與重大村務決策的民主權利得不到保障。

4、村民民主理財組織不能正常發揮作用，集體財務管理混亂，農民合法權益得不到有效保障。

5、民主監督流于形式，存在村務不公開、半公開、假公開現象，村民不能對村干部進行有效監督。

6、宗教、宗族、家族、黑惡勢力干預農村公共事務，阻礙農村經濟發展和社會穩定。

7、村民合理訴求得不到解決，造成農民群眾一年內2次以上進行5人參加的集體上訪。

8、村民不滿意率達30％以上。

各省、自治區、直轄市根據本參考標準，結合本地實際，制定更具體更有針對性的認定標準。凡具備以上情形之一的，即可認定為村務公開和民主管理的“難點村”。各地區也可以根據本地實際，按照村總數一定比例倒排認定“難點村”。

五、“難點村”治理工作的指導思想和目標要求(一)治理“難點村”的指導思想是：治理“難點村”，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照黨的十七大和十七屆三中全會精神要求，以解決村民群眾最關心最直接最現實的利益問題為切入點，以村級組織建設為重點，以健全和完善村務公開和民主管理制度為著力點，保障村民群眾的合法權益，促進農村社會和諧，推動農村經濟社會又好又快發展。

(二)治理“難點村”的目標要求：治理“難點村”要實現的目標要求有四項：

一是提高農村基層干部群眾民主法制素質。干部群眾對堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的思想認識得到有效提高，對推行村務公開和民主管理的自覺性得到有效提升，對搞好村務公開和民主管理的要求認識明確，基層干部組織開展村務公開和民主管理實踐的能力明顯增強。

二是健全并落實村務公開和民主管理制度。自覺將各級黨委政府強農惠農政策、社會各界支持新農村建設的項目、新農村建設各項資金及其使用情況、農村集體資產和資源處臵情 況，以及對村干部的民主評議、考核和審計結果等事項，納入公開的內容，接受群眾監督，真正做到凡是與村民群眾切身利益密切相關的事項，堅持由材民群眾民主決策，不由個人或少數人說了算。村民會議、村民代表會議制度得到落實。

三是加強農村基層組織。村黨組織的領導核心作用明顯發揮，村委會能夠履行法定職責，在村黨組織領導下，積極協助鄉鎮政府開展工作。村務公開監督機構、村民民主理財機構建立健全，發揮作用。村級群團組織和社會組織不斷發展，活動規范化、經常化。

四是促進各項工作。黨在農村的各項方針政策得到貫徹落實，村民群眾反映強烈的突出問題得到有效解決，村內各項事業得到發展，群眾生活水平穩步提高，黨群干群關系和諧，社會穩定，村風文明。

六、“難點村”治理工作的主要原則 治理“難點村”要堅持的主要原則有五條：

一是堅持治理工作與促進農村科學發展相結合。圍繞促進農村改革發展穩定大局，堅持以人為本，把“難點村”治理工作與深入學習實踐科學發展觀活動結合起來，與促進農村各項事業發展結合起來，與保障村民群眾物質利益和民主權利結合起來，不搞形式主義，不做表面文章，務求實效，為農村經濟社會全面協調可持續發展打牢基礎。

二是堅持發揚民主，走群眾路線。尊重農民意愿，充分發揮村民群眾的主體作用，調動村民群眾參與的積極性和主動 性。認真聽取村民群眾的意見和建議，自覺接受監督，努力解決影響和制約村務公開和民主管理中的突出問題，把群眾滿意作為評價治理工作成效的根本依據。

三是堅持從實際出發，分類指導。根據本地區農村經濟社會發展的實際情況，有針對性地提出具體的治理方案和治理方法，對癥下藥，有什么問題就解決什么問題，什么問題突出就重點解決什么問題，不搞一刀切，確保治理工作取得實效。

四是堅持上下結合，綜合治理，標本兼治。根據產生“難點村”的不同原因，采取相應措施，屬于村的問題，從村級層面下功夫；屬于政府及其職能部門的問題，就從政府或者職能部門這個層面解決。系統研究制約影響村務公開和民主管理的各種因素，充分運用政治、法律、經濟、行政等手段，多管齊下，從源頭上解決問題。

五是堅持制度建設，著力形成長效機制。尊重村民群眾的首創精神，及時總結推廣治理“難點村”的成功經驗，并在實踐中不斷豐富、完善和提高。加強“難點村”治理的制度建設，形成帶有普遍規律性和指導性的政策措施，形成治理“難點村”的長效機制，不斷提高治理“難點村”的工作水平。

七、“難點村”治理工作的主要任務 治理“難點村”的主要任務有五項：

一是加強農村基層組織建設，解決村級組織軟弱渙散、村干部能力不強的問題。加強農村基層組織建設是做好治理工作的關鍵環節。抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，充 分發揮村黨組織的領導核心作用，領導和支持村委會、集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等組織依法開展工作。建立健全村務公開監督機構、村民民主理財機構，保障其履行職責，監督村務公開制度的落實、村集體資產管理使用和財務收支等活動。注重從農村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉農民中選拔村干部。引導高校畢業生到村任職，鼓勵黨政機關和企事業單位優秀年輕干部到村幫助工作，鼓勵優秀民營企業經營管理人員、縣鄉機關和企事業單位退居二線、提前離崗或退休干部職工中的黨員回村任職，建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的農村基層干部隊伍。整合培訓資源，廣泛培訓農村基層干部，提高他們的思想素質和開展農村工作的水平。通過財政轉移支付和黨費補助等途徑，形成農村基層組織建設、村干部報酬和養老保險、黨員干部培訓資金保障機制。抓緊村級組織活動場所建設和農村黨員干部現代遠程教育工作，兩年內覆蓋全部行政村。

二是完善村務公開和民主管理制度，解決村務不公開、管理不民主的問題。制度建設是專項治理工作的基礎。認真貫徹落實?中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見?(中辦發(2004)17號)，以財務公開為重點，不斷豐富村務公開的內容。在鞏固村務公開欄形式的基礎上，積極推行村民點題公開、建立信息公開平臺等做法，創新公開形式。加強對農村集體資金、資產、資源的管理和審計，建立健全財務管理制度。完善村級會計委托代理服務，實 行村務公開答疑糾錯的監督制度，保證村務公開及時便捷、全面真實。完善村民自治章程和村規民約等，健全村民會議和村民代表會議議事規則，推進村級事務管理的制度化、規范化、程序化。加強法制宣傳教育，引導村民群眾規范有序地參與村級公共事務的決策和管理。積極探索新形勢下開展村務公開和民主管理的途徑和方式，保障村民群眾享有正當的民主權利。

三是加強農村黨風廉政建設，解決群眾反映強烈的突出問題。農村黨風廉政建設是做好治理工作的重要保證。認真貫徹落實?中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強農村黨風廉政建設的意見?(中辦發(2006)32號)，嚴肅違法征點耕地、不給農民合理經濟補償的違法違紀安件。做好被征地農民社會保障工作，做到先保后征，使被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障。清理整頓農村財務管理混亂村，查處黨政機關干部、村干部等侵占村集體資產和資金、鋪張浪費給集體造成損失等問題。

四是幫助發展農村經濟和社會事業，解決“難點村”經濟和社會發展長期落后的問題。發展是根本解決“難點村”問題的決定性因素。引導村級組織和村民根據市場要求和本村的實際條件，大力發展集體經濟，增強集體組織服務功能，促進農民增收。培育農民新型合作組織，大力發展專業合作經濟。積極組織和引導文化、教育、醫療衛生、計劃生育、社會保障、社會管理等政府公共服務覆蓋到農村，縮小城鄉公共服務差距，促進城鄉基本公共服務均等化。積極探索對接互助形式，鼓勵城市社區和“強村”、“強企”結對幫助“難點村”發展經濟，增強“難點村”自身發展能力。

五是強化農村社會管理，消除可能引發農村社會不穩定的因素。強化農村社會管理，是做好專項治理工作的重要條件。堅持服務農民、依靠農民，完善農村社會管理體制機制，加強農村社區建設，培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，推動形成政府行政管理和村民自我管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的良性互動的局面。堅決糾正和制止村黨支部和村委會換屆選舉中的“賄選”和其他違法違紀行為，反對和制止利用宗教、宗族勢力干預農村公共事務。加強農村精神文明建設，做好教育和思想疏導工作，化解人民內部矛盾。堅決依法打擊農村黑惡勢力和各類刑事犯罪，加強社會治安綜合治理，維護農村正常生產生活秩序。加強農村警務建設，逐步建立以駐村民警為主導，以群防群治隊伍為補充，人防、物防、技防相結合的安全防范機制和防控網絡，全面提升農村社區安全防范水平。有條件的村莊，要依托社區資源，組織開展以社區保安、聯防隊員為主體，專職人員和義務志愿者相結合的鄰里守望、看樓護院、看村護家等活動。建立健全村黨組織主導的群眾維權機制，引導村民群眾以理性合法的方式表達利益訴求，維護自身權益。

八、如何幫助和推動“難點村”的經濟和社會事業發展

治理“難點村”，根本目的是理順生產關系，解放生產力，15 更好地發展農村經濟和社會事業，保障農民群眾的物質利益和民主權利。

(一)積極發展農村經濟。“難點村”所在的地區，要積極引導村黨組織和村委會班子、農民群眾根據市場需要和本村實際，選準促進經濟發展的好路子，充分挖掘農業發展潛力，拓展非農就業增收空間，實現農業增產、農民增收、農村繁榮；要繼續鞏固完善強農惠農政策，堅持并完善農業支持保護和補貼制度。各地區各部門在執行這些面對所有農業農村的普惠政策時，特別是安排農業基礎設施建設項目等，要統籌考慮，留出一部分資金和項目向“難點村”傾斜。

(二)大力發展農村社會事業。在“難點村”治理過程中，要結合農村社區建設，搭建城市公共服務向農村延伸的平臺，加快農村城鎮化進程。結合擴內需、保增長的要求，加大農村基礎設施建設力度，加快農村飲水安全工程實施進度，增加農村沼氣投入，實施農村電網改造，發展農村公共交通等，使農民群眾看到治理的成果，樹立起發展的信心。

(三)積極探索社會力量幫助治理“難點村”的新形式。采取有效措施，鼓勵全社會關注并積極參與發展“難點村”的經濟和社會公共事業。動員城市有條件的企事業單位對口幫扶，增強城市對農村的輻射帶動作用，積極探索新形勢下的對接互助形式；鼓勵城市社區與強村結對幫助“難點村”；積極引導非公有制企業本著互惠互利、共贏多贏的原則，廣泛開展村企結對活動，開發“難點村”的發展潛力。

九、在治理“難點村”工作中如何加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設

加強以村黨組織為核心的村級組織配套建設，為“難點村”治理工作提供重要保障。

(一)加強村黨組織建設。以村黨組織領導班子的建設為重點、健全黨組織為保證、三級聯創活動為載體，把村黨組織建設成為推動科學發展、帶領農民致富、密切聯系群眾、維護農村穩定的堅強領導核心。一是要緊密結合創先爭優和三級聯創活動，加強“難點村”黨組織建設。圍繞基層黨組織爭創“五個好”(領導班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、小康建設業績好、農民群眾反映好)，農村黨員干部爭當“五帶頭”(帶頭跟黨走、帶頭發展致富、帶頭服務群眾、帶頭維護和諧穩定、帶頭弘揚新風正氣)的目標要求，把治理“難點村”作為創先爭優活動和三級聯創活動的重要內容，扎實解決“難點村”黨組織建設存在的問題。二是要著眼于構建城鄉統籌的基層黨建新格局，加大對“難點村”黨組織的幫扶力度。要進一步樹立城鄉統籌的黨建工作理念，積極探索建立城鄉互幫互助機制，積極開展選派黨政機關年輕干部到“難點村”幫助工作或任職，開展黨政機關、街道社區、企事業單位等城市黨組織與“難點村”黨組織結對幫帶等活動，建立健全領導干部聯系點、部門包村、干部駐村等工作制度，建立健全城鄉一體的黨員動態管理機制等，切實加大對“難點村”黨組織的幫扶力度。三是要進一步推進黨內基層民主，促進“難點村”黨組織建設。積極 探索完善村黨組織議事規則和決策程序，落實黨員知情權、參與權、選舉權、被選舉權和監督權，發揮黨員的主體作用。改革和完善農村基層選舉制度，完善村黨支部領導班子“兩推一選”辦法；推進農村基層黨務公開，明確黨務公開內容，提高黨務公開質量，實現黨務公開的經常化、制度化、規范化。四是要以村黨支部書記隊伍建設為突破口，提升“難點村”黨組織建設水平。進一步明確村黨支部書記的工作職責，建立健全選拔培養、崗位責任和監督、教育培訓、激勵保障等四個工作機制，形成崗位有明確目標，工作有合理待遇、干好有發展前途、退崗有一定保障的村黨支部書記隊伍建設長效機制，培養造就一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的村黨支部書記隊伍。

(二)抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設。在加強村黨組織建設的同時，切實加強村民委員會以及村集體經濟組織、共青團、婦代會、民兵等村級其他組織建設，領導和支持他們依照法律法規和章程開展工作。健全和完善村民會議、村民代表會議制度，加強村務公開監督組織和村民民主理財組織建設，認真做好民主決策、民主管理、民主監督工作。積極培育和發展農村服務性、公益性、互助性社會組織。充分發揮這些組織在發展生產、提供服務、參與監督和建言獻策等方面的積極作用。

(三)抓好村級組織活動場所和農村黨員干部遠程教育站點建設。村級組織活動場所和黨員干部遠程教育站點是基層黨 組織服務群眾的重要陣地。黨的十七屆三中全會明確提出，村級組織活動場所建設在兩年內覆蓋全部行政村，黨員干部遠程教育兩年內實現全國鄉村網絡基本覆蓋。各地區各部門要加大財政投入力度，多渠道籌集資金，認真抓好項目規劃、資金配套、工程管理、設備配臵、管理使用等重點環節，確保在兩年內完成所有“難點村”活動場所建設和黨員干部遠程教育站點建設，為“難點村”治理提供良好的外部條件。同時，切實加強對村級組織活動場所的使用管理和配套建設，充分發揮活動場所“一室多用”的綜合效益，把活動場所建設成為集黨員活動、村民議事、便民服務、教育培訓、文化娛樂等多項功能于一體的綜合陣地。

十、如何加強“難點村”的干部隊伍建設

(一)選好配強村黨組織和村委會班子。選好配強村黨組織和村委會班子，特別是選好村黨組織書記和村委會主任。不斷改革和創新村干部的選拔任用制度，進一步拓寬選人渠道。注重從農村致富能手、退伍軍人、外出務工返鄉農民中選拔村干部，特別是從優秀大學生中選用村干部。

(二)做好村干部培訓。要進一步加大培訓力度，提高村干部開展村務公開和民主管理的能力和素質。把“難點村”村干部特別是村黨組織書記和村委會主任納入干部培訓計劃。要豐富培訓內容，重點加強對依法辦事、民主管理、服務群眾等方面知識技能的培訓。要整合培訓資源，創新培訓形式，充分發揮黨校、大中專院校、職業學校、廣播電視大學、農廣校等各 種教育培訓機構和資源的作用。

(三)加強作風建設。要堅持不懈地進行馬克思主義群眾觀點和黨的群眾路線教育，引導村干部擺正同群眾的關系，增進同群眾的感情，努力學習掌握在新的歷史條件下做好農村工作和群眾工作的方法和本領。把加強教育與嚴肅紀律結合起來，對漠視群眾利益的個別干部，要進行嚴肅批評和處理。

(四)建立健全激勵保障機制。要拓展發展空間，加大從優秀村黨組織書記、村委會主任中選拔鄉鎮公務員力度。要通過財政轉移支付和黨費補助等途徑，形成村級組織建設、村干部報酬和養老保險、黨員干部培訓資金保障機制。要注重對優秀村干部從物質上、精神上給予表彰和獎勵，引導社會輿論和新聞媒體客觀公正地宣傳評價村干部，營造良好的輿論環境和社會氛圍。

(五)加強對村干部的監督。治理“難點村”，要強化監督管理機制，確保村干部想干事、會干事、干成事、不出事。要以維護農民權益為重點，加強監督檢查，切實糾正損害農民利益的突出問題，嚴肅查處涉農違紀違法案件。切實保證村干部選任后廉政談話、誡勉談話、述職述廉，向村民會議或者村民代表會議報告工作，接受村民民主評議、村干部任期屆滿或離任時的經濟審計等制度落到實處，提升民主監督的水平。

十一、如何建立健全“難點村”民主管理制度

（一）要以財務公開為重點，在鞏固村務公開欄形式的基礎上，積極推行村民點題公開、建立信息公開平臺等做法，創新公開形式，豐富公開內容。

（二）要加強對農村集體資金、資產、資源的管理和審計，實行村務公開答疑糾錯的監督制度，保證村務公開及時便捷、全面真實。縣鄉兩級要建立健全村務公開和民主管理責任追究制度。

（三）要依法完善村民自治章程和村規民約等規章制度，健全村民會議和村民代表會議議事規則、財務管理制度。建立和完善“一事一議”制度，做到所“議”之事確實符合大多數村民的意愿、議事過程充分發揚民主、實施過程和結果接受群眾監督，真正體現村務依法民主管理。要抓好制度的宣傳普及，采取群眾喜聞樂見的方式，使有關村務公開和民主管理的方針政策、法律法規深入人心，家喻戶曉。

十二、如何推進“難點村”黨風廉政建設

一是要認真落實中央紀委、監察部?關于深入學習貫徹黨的十七屆三中全會精神進一步加強農村黨風廉政建設若干問題的意見?（中紀發?2008?34號），以樹立理想信念和加強思想道德建設為基礎，以規范和制約權力行為核心，以維護農民權益為重點，堅持以糾風和懲治相結合的方式，推進農村懲治和預防腐敗體系建設。

二是要重點圍繞執行政策、遵紀守法、秉公辦事等制定完善村干部具體行為規范，不斷提高村級事務管理規范化水平，確保中央方針政策的貫徹落實。要認真執行黨內監督制度，加強對強農惠農政策落實情況、支農資金物資使用情況、擴大內需項目建設情況、計劃生育政策落實情況的監督檢查。

三是要以農民最關心、最直接、最現實的利益問題為切入點，認真解決損害農民利益的突出問題，嚴肅查處涉農違紀違法行為，切實保障農民權益。引導農村黨員加強黨性修養，弘揚求真務實、勤政為民、艱苦奮斗、清正廉潔的優良作風。在嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督的同時，支持村干部勇于改革、大膽創新，及時為受到錯告誣告的同志澄清是非，引導群眾客觀評價村干部的工作。

十三、如何加強“難點村”社會管理工作

一是要堅持服務農民、依靠農民建立健全農村基層社會管理體制，培育農村服務性、公益性、互助性社會組織，推進形成政府行政管理和村民自我管理有效銜接、政府依法行政和村民依法自治良性互動。

二是要堅決糾正和制止村黨支部和村委會換屆選舉中的“賄選”和其他違法違紀行為，反對和制止利用宗教、宗族勢力干預農村公共事務。加強農村精神文明建設，做好教育和思想疏導工作，化解人民內部矛盾。建立健全村黨組織主導的群眾維權機制，引導村民群眾以理性合法的方式實現利益訴求，維護自身權益。

三是要堅決依法打擊農村黑惡勢力和各類刑事犯罪，加強社會治安綜合治理，維護農村正常生產生活秩序。加強農村警 務建設，逐步建立以駐村民警為主，以群防群治隊伍為輔，人防、物防、技防相結合的安全防范機制和防控網絡，全面提升農村社區安全防范水平。有條件的村，要依托社區資源，組織開展以社區保安、聯防隊員為主體，專職人員和志愿者相結合的鄰里守望、看樓護院、看村護家等活動。

十四、如何搞好“難點村”的精神文明建設工作，豐富農村公共文化生活

（一）確立目標，統籌規劃。充分認識農村精神文明建設的重要意義，按照政府主導、因地制宜的原則，加強“難點村”文化基礎設施建設，確保“鄉鄉建有文化站”、“村村建有文化室”。

（二）完善經費投入體系。協調各方面關系，調動社會力量，加大文化建設投入。堅持公益性文化設施以政府投入為主的原則，對經濟相對落后村的文化基礎設施建設，財政給予扶持和傾斜。采取政府扶持和鼓勵社會捐助相結合的多渠道籌資方式，扶持和資助有代表性和有影響的農村民間民俗活動。

（三）培養農村文化工作隊伍。積極扶持農村專業和業余文化隊伍，健全必要的獎勵機制為他們開展活動提供有利條件。文化部門要定期或不定期地舉辦各類培訓班，為農村培養科技文化人才，推動農村科技文化隊伍發展壯大。

（四）打造農村文化陣地。加快廣播電視村村通工程、文化信息資源共享工程、基層文化陣地建設工程、農村電影放映工程、“東風工程”和農家書屋工程等文化陣地建設，充分發 揮現有宣傳文化陣地的作用，廣泛開展群眾文化活動，不斷滿足村民群眾的文化需求。

（五）加強城鄉文化聯動。組織“文化六進”活動，積極探索“三下鄉”活動的長效機制，在活動內容上力求不斷創新、與時俱進，真正使活動成為反映農民呼聲、滿足農民需求的有效載體。組織村民群眾樂于參與、便于參與的活動形式，提高農民群眾的思想認識和文化素質，推動農村精神文明建設。

十五、如何加強“難點村”社會治安綜合治理工作，解決宗族和黑惡勢力非法干預村務問題

一是要整合農村基層維護社會治安和社會穩定的力量，形成以村黨組織為核心，群眾自治組織為基礎，基層綜合治理、政法組織為骨干的農村社會治安綜合治理工作網絡，筑牢維護社會治安和社會穩定的第一道防線。對于非法干預村務公開和民主管理的宗族、宗教勢力，要堅決予以制止。

二是要加強公安派出所、司法所、人民法庭和村警務室建設，發揮他們在基層社會穩定工作中的骨干作用。建立軍警民團結協作、群防群治的工作機制，共同維護農村基層社會穩定。加強農村治安防控體系建設，加大打擊犯罪的力度，嚴厲打擊農村黑惡勢力犯罪，徹底鏟除其賴以生存的土壤。

三是各級黨委、政府和政法部門要從政策導向、力量配臵、經費保障、技術裝備等方面向“難點村”傾斜。著力整合群防群治力量，加強治保、幫教、調解、法律援助、治安聯防等組織建設。四是要廣泛組織黨員、團員、民兵、青年志愿者、離退休人員等參與治安防范，建立多渠道、多行業的治安信息員隊伍，發動民間組織參與社會治安綜合治理，最大程度地把人民群眾組織起來，形成人人參與治安防范的工作格局。

十六、如何加強“難點村”治理工作的社會參與 一是要堅持群眾路線，動員群眾參與。深入基層，深入群眾，到群眾困難的地方去排憂解難，到群眾意見多的地方去理順情緒，到出現新情況新變化的地方去總結經驗，到工作推不開的地方去打開局面，讓農民群眾感受到實實在在的利益，吸引廣大農民群眾積極參與“難點村”治理工作。

二是要借助新聞媒體，提高“難點村”治理的社會參與。全國村務公開協調小組辦公室將協調相關新聞媒體，以專版、專欄、專刊等多種形式，全程跟蹤報道村務公開和民主管理“難點村”治理工作所取得的進展和階段性成果，發揮輿論引導作用。各地也應因地制宜，制定相應工作機制。

三是要建立信息通報平臺，加大“難點村”治理的社會監督力度。全國和省（區、市）村務公開協調（領導）機構辦公室要充分利用現代化信息傳播手段，建立高效率的信息溝通系統，用專門網站、專用信箱、專設線路，做到上情及時下達，下情及時上報，受理群眾舉報投訴，進行法規政策咨詢問答，對“難點村”治理工作進行全程信息化管理。

四是“難點村”治理工作的成效，以村民群眾是否滿意為根本依據。制定“難點村”治理成效群眾民主測評指標體系和 運作機制，收集群眾意見，真正做到以群眾的利益訴求和直接需求為工作方向，以群眾是否滿意為工作成效的根本依據，務求實效。

十七、如何加強“難點村”的集體資產管理工作 一是要按照民主管理的原則，建立健全集體經濟組織成員大會或成員代表大會制度。涉及集體資產管理的重大事項，必須經過民主討論決定，保障集體經濟組織成員有效地行使對集體資產的監督權、決策權，發揮集體經濟組織成員參與管理的積極性。

二是要搞好民主理財，加大財務公開。加強集體資金的管理和監督，促進集體資產的保值和增值，切實維護集體經濟組織的合法權益。進一步加強和規范民主理財制度，加大財務公開力度，切實維護農民的知情權、參與權、決策權、監督權，讓農民群眾全面、充分地了解集體財務活動，參與集體財務決策。

三是要建立健全產權登記、財務會計、民主理財、資產報告等制度，建立健全村會計委托代理服務，完善集體資產管理辦法。加強對所屬企業的集體資產運行狀況的監督。實行聯營、股份經營和中外合資、合作經營的農村集體企業，嚴格執行國家有關法律、法規和政策規定，切實保障集體經濟組織對其資產的所有權、收益權。

四是要將集體資產通過拍賣、轉讓或者由于實行租賃經營、股份經營等方式而發生所有權或使用權轉移時，必須進行 資產評估，并以評估價值作為轉讓所有權或使用權的依據。對貪污、挪用、平調、私分、無償占用及揮霍浪費集體資產等違法、違紀的單位和個人，要依法或按有關規定嚴肅處理。被侵占的集體資產必須如數歸還；不能歸還的，應作價賠償；情節嚴重、構成犯罪的，依法追究當事人的刑事責任。

十八、如何加強“難點村”治理的組織領導

（一）做好“難點村”治理工作，鄉級是基礎，縣級是關鍵。要強化黨委統一領導、黨政齊抓共管、村務公開領導（協調）機構組織協調、有關部門各負其責的領導體制和工作機制。各級黨委和政府尤其是縣鄉兩級黨委和政府要高度重視，縣鄉兩級主要負責同志要切實履行第一責任人的責任。

（二）要把“難點村”治理作為推進農村改革發展的重要任務，制定切實可行的治理方案，抽調精干人員組建治理工作組，深入“難點村”開展工作。

（三）各省（區、市）要建立健全村務公開領導（協調）機構，明確職責，落實任務，真正運轉起來，充分發揮作用，確保有人理事、有錢辦事。村務公開領導（協調）機構各成員單位要明確分工、各負其責，相互支持、相互配合，真正形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

十九、如何加大“難點村”治理督查督辦力度

（一）治理“難點村”，必須強化責任意識，嚴格落實責任制。建立“難點村”治理臺賬，實行銷號制。凡是治理工作不達標的，幫扶工作組不離村；對于工作拖拉、進展不力，不 積極解決群眾反映問題的，要給予通報批評；對于違紀違法的基層干部，要及時予以黨紀政紀處分，對違法犯罪的移送司法機關。對于個別治理工作難度大，或者治理工作長期沒有進展的村，縣一級要直接派出工作組指導鄉鎮進行重點治理。

（二）要落實督查督辦機制，重點督查領導是否重視、機制是否健全、責任是否明確、工作是否規范、群眾是否滿意等，總結運用好的做法和經驗，及時發現和解決治理工作中存在的問題，提出改進工作的意見和建議，推動工作深入開展。

二十、如何建立“難點村”治理的長效管理機制 一是要做好基礎工作。針對征地拆遷、農村城鎮化、土地承包、民主選舉、村務公開和民主管理等方面出現的損害農民群眾利益的問題，逐步建立起與農村經濟社會發展相適應、相協調的利益分配機制、矛盾化解機制和社會管理機制，保障農民群眾合法權益，促進農村和諧穩定。要統籌兼顧不同階層、不同方面群眾的利益，注意依靠社會力量，通過社會關愛、鄰里扶助以及群眾間的精神撫慰和思想疏導，把內部矛盾解決在基層、化解在萌芽狀態，特別要積極預防和有效處臵由此引發的群體性事件。

二是要建立健全動態管理機制。要對已經治理的“難點村”進行動態管理機制，采取有力措施鞏固治理成果。對經過整治并已經銷號了的“難點村”，要實行跟蹤問效，對反彈的“難點村”要重新治理。特別是對整治工作中啟動的幫扶項目，要抓好落實。對新出現的“難點村”，要及時發現，及時治理。二

十一、“難點村”治理工作成效的評估標準

（一）農村基層組織建設有成效。以村黨組織為核心的村級組織配套建設得到加強，建立健全村務公開監督機構、村民民主理財機構，建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的農村基層干部隊伍。

（二）農村基層工作經費有保障。通過財政轉移支付和黨費補助等途徑，形成農村基層組織建設、村干部報酬和養老保險、黨員干部培訓資金保障機制。

（三）村級組織活動有場所。建成適合村級組織活動需要的村級組織活動場所。其中包括村“兩委”辦公室、村黨員活動（黨員干部現代遠程教育）室、會議室、圖書閱覽室、文體活動室、農村社區服務中心、村衛生所等場所。

（四）村務公開和民主管理有制度。建立方便村民觀看的固定村務公開欄，做到以財務公開為重點，不斷豐富村務公開的內容。建立健全財務管理和定期審計制度，實行村級會計委托代理服務。建立村級事務通報、村級重要工作征詢意見、村級重大事項票決、村級工作民主評議和村務公開答疑糾錯的監督制度。修訂完善村民自治章程和村規民約等，健全村民會議和村民代表會議議事規則。

（五）農村基層黨風廉政建設有措施。對財務管理混亂村進行清理整頓，克扣、截留、挪用征地補償費用和村內征地補償分配不合理等問題得到有效解決。建立農村黨風廉政宣傳教 29 育、黨風廉政建設監督員、黨風廉政情況評議和公示等制度，有效推進農村基層黨風廉政建設。

（六）“難點村”可持續發展有保障。村級組織和村民根據市場需求和本村的實際條件，制定發展集體經濟、增強集體組織服務功能、促進農民增收的規劃和措施。有條件的地方要建立農村新型合作組織，大力發展專業合作經濟。政府公共服務覆蓋到“難點村”，并提供有效服務。每個“難點村”至少有1個城市社區或“強村”或“強企”結對幫助其發展經濟，增強其自身發展能力。

（七）農村基層社會管理有秩序。村內無黑惡勢力和各類刑事犯罪，社會治安綜合治理切實得到加強，農村生產生活秩序正常，初步形成政府行政管理和村民自我管理的有效銜接、政府依法行政和村民依法自治的農村基層社會管理體制。

（八）村民群眾滿意率高。建立科學合理的“難點村”治理成效測評機制，群眾滿意率在70%以下的為不合格。70%以上的為合格，90%以上的為優秀。

第三篇：村務公開和民主管理

村務公開和民主管理“難點村”

治理工作總結

加快農村經濟發展，增加農民收入，解決村民實際困難，促進農村穩定和發展，構筑和諧社會的一項重要工作。一直來，我鎮黨委政府對此項工作高度重視，把它作為全鎮農村工作的一項核心工作來抓，認真組織，精心安排，強化措施，狠抓落實，取得了良好效果。目前，全鎮39個行政村在創先爭優活動中不斷深入困難群眾，了解群眾實際困難，不斷為民辦實事、辦好事。全鎮呈現出物質文明、政治文明、精神文明健康協調發展的良好局面。現將今年來我鎮深化村務公開民主管理工作匯報如下：

一、調查研究，制定方案，為解決村民實際困難打好基礎。

自縣委作出深化村務公開和民主管理工作的決策以后，我們就著手進行調查研究。從調查中我們發現，我鎮北頭村，村內無集體企業，村民外出打工，無其它經濟收入，經濟社會發展滯后。村街內街道無硬化，村民出行困難，村內自來水老化，村民存在吃水難的問題。

二、加強領導，明確職責，為深化村務公開和民主管理工作提供組織保障

成立村務公開和民主管理工作領導小組，全權負責落實該項工作。之后，我們又召開全鎮推廣好村經驗，深化村務公開和民主管理工作動員大會，對此項工作進行專題部署。同時要求各村也成立相應班子，重點是組建好村務公開領導小組和民主理財監督小組，并就上述兩個小組成員的選舉資格條件和選舉辦法進行專門規定，明確規定村務公開監督和民主理財小組成員必須經村民會議或村民代表會議在村民代表中產生，村干部及其配偶、直系親屬和村財務人員不得擔任。

三、認真實施，規范操作，有效推進深化村務公開和民主管理工作

重點是做到三個性。一是注重公開內容的全面性。村務公開欄內容主要設置黨務、村務、財務三塊內容。黨務欄主要是公開村支部、村委人員分工名單，任期目標，村務公開領導小組、民主理財監督小組成員名單以及支部、黨員活動等內容。村務欄主要公開計劃生育，宅基地申請、報批情況，工程承發包、建設，扶貧、救災、救濟款物、優撫金發放，征兵工作等情況。財務欄主要公開村級財務收支、資金盤存、招待費用、應收款、應付款、長期投資、短期投資等明細公開表。二是注重公開形式的規范性。首先是設施的規范，要求各村按照規范化樣本對本村的公開欄進行一次全面的修建，已達標的可以繼續使用，未達標的要重新修建。其次是程序的規范，凡是需要公開的內容必須經村兩委會、村民代表會議討論審核通過后，每月進行公布。再次是設置的規范。要求各村對公布的內容經審核后，要按照黨務、村務、財務三大塊內容進行統籌安排，合理分配。三是注重公開質量的實效性。要求各村將涉及群眾切身利益或群眾比較關心的內容如工程招投標、財務情況等及時予以公布，切忌將一些無關痛癢的內容予以重點公布或將一些實質性內容進行含糊其詞、輕描淡寫的公布。并專門設立村務公開意見箱和意見簿，由專人進行意見收集，及時聽取群眾對村務公開和民主管理工作的意見、建議。對一些好的建議、意見予以采納，同時將信息反饋群眾，做好溝通工作。

四、建章立制，強化監督，確保村務公開和民主管理工作取得實效

主要是實行四項制度。一是建立黨風廉政建設責任制。鎮黨委政府把村務公開和民主管理工作作為黨風廉政建設的一項重要內容來抓，并把此項工作列入各村的崗位責任制之中，明確村務公開和民主管理工作的責任追究。二是建立教育培訓制度。實行談心制度，每年鎮黨委書記找村黨支部書記進行廉政談話；利用周六學習日時間，邀請相關專家，舉辦有關村務公開和民主管理工作的培訓班。三是建立督查制度。采用定期檢查或不定期抽查辦法，對村務公開和民主管理工作情況進行督查，并廣泛聽取群眾意見和要求,對檢查中發現的問題及時進行反饋并責成限期整改,對問題較嚴重的發出公開工作整改通知書，使村務公開工作逐步走向規范化和制度化。前段時間，我們就分三組對全鎮39個村的村務公開和民主管理情況進行了專項檢查，并將檢查結果進行了通報。四是強化村財審計工作。主要是開展例行審計和離任審計兩項審計工作。同時將審計情況形成書面報告進行反饋，公開審計結果，進一步增加公開透明度，力戒在財務方面出現腐敗的現象。

我鎮經濟發展滯后村、難點村北頭村，通過結合村民集資籌款進行村內街道硬化，鋪設磚道600米，道路兩旁修建排水溝，解決了村民出行難問題。通過多方努力，村集體投資30萬元對自來水管道進行改建，鋪設管道3000米，安裝水表300塊，解決了村民吃水難問題。此外，北頭村不斷學習好的村街，從組織領導、工作落實、制度建設、硬件設施、群眾滿意度等方面都有了明顯提高

我鎮雖然在村務公開和民主管理方面做了一些有益探索，取得了一定成績，但與兄弟鄉鎮的工作和上級要求相比還有一定差距，我們決心以這次活動為契機，認真學習兄弟鄉鎮的先進經驗，全面落實縣委精神，進一步建立健全農村基層各項制度，努力提高我鎮農村基層黨建工作整體水平，全面推進我鎮的穩定和發展，努力構建和諧鄉鎮。

留各莊鎮人民政府

2011-10-13

第四篇：村務公開民主管理

AAAAXXXX鎮XXXX村位于XXXX城區東北面，全村面積3.7平方公里，有16個自然村，51個村民小組，有農戶2547戶11750人，村設黨總支，下設4個黨支部，其中黨員162名。近幾年來，特別是去年中辦發17號文件下發以來，我村始終堅持把村務公開民主管理貫穿于村民自治全過程，創新實施了村級財務預算、村民代表議案制度、村級重大事項決策論證制度和村干部問責制度等載體，切實維護了廣大農民群眾對村務管理的知情權、決策權、參與權和監督權，有力地推進了基層民主政治建設，密切了黨群、干群關系，有力促進了經濟發展和社會穩定。2003年被定為XXXX市小康示范村、XXXX市“五村、四規范”建設示范村和自治區民主與法治示范村。

一、冷靜反思，公開從“被動”到“主動”

我村雖然以前已經實行村務公開民主管理制度，建立起村務公開欄，制訂村務公開制度，村中的財務和事務對群眾進行公開。但村干部對村務公開民主管理，不同程度地存在怕事難做，怕麻煩多，怕受制約的心理，造成公開不及時、不完整，數字較粗糙籠統等，群眾對此不滿意，群眾不信任村干部，村級班子人心渙散，缺乏戰斗力。2002年我村在區委、區政府派出的指導組的指導幫助下，進行了兩委換屆。我們召開群眾大會，充分發揚民主，由群眾自己組織提名，通過“兩推一選”和村委直選群眾選舉出了滿意的兩委班子領導。新的班子及時組織班子成員廣泛聽取群眾意見，召開黨員、村民代表會議，共同探討過去村兩委工作存在的問題，找出了問題的主要癥結：村務公開不徹底，只流于形式，財務制度不健全，透明度不夠，缺乏應有監督。我們認識到，要徹底解決存在的問題，必須主動推行村務公開，健全村務公開制度，把知事權，議事權，監督權還給群眾。一是明確村務公開的內容，在規定公開的內容外，根據村實際，及時調整公開的內容，如村民土地轉讓金，集體資產發包等情況，都必須納入公開的內容。二是規范公開的形式、時間和基本程序。在形式上除了在固定的公開欄上實行公開外，還要根據本村的實際，利用在人群密集的地方設立臨時開公欄、村民會議等形式公開。在時間上，定期公開和不定期公開相結合。一般至少每個季度公開一次，涉及到重大問題或群眾關心的其他問題要及時公開。在程序上，先由村委會提出公開的具體方案，由村務公開監督小組對方案進行審查、補充完善后，提交村黨支部和村民委員會討論通過后公布。三是健全村務公開監督小組，對村務公開工作進行監督。群眾對公布的內容有疑問的，可以向監督小組進行投訴。

經過完善了一系列制度后，增加了透明度，把事后監督變成事前監督，把依靠少數人的監督變成村民多數人的監督，做到村里的事由村民作主，從而從根本上解決群眾反響強烈的熱點、疑點、難點問題，讓村民從村務公開中理解村干部，支持村干部，在黨群之間，干群之間架起一座“連心橋”。

二、抓住關鍵，財務從“混亂”到“清楚”

由于以前制度不完善，管理不規范，村干部亂開支亂報帳的問題比較嚴重，連續兩屆村總支負責人被開除黨籍。新的班子到任后，主動采取措施，在推進村務公開的道路上找準癥結、重點突破。

村級財務公開是村務公開的熱點和難點。過去兩屆村委出現問題主要癥結是財務制度不健全，透明度不夠，缺乏應有監督。為使村級財務真正向群眾公開，全面向群眾公開，實行村級財務預決算，破解難題，我村擬訂了《XXXX村財務及資產規范化管理辦法》，在每年年初對村“兩委”辦公經費、興辦集體企業經費和公益事業投入等項目獎金都編制預算，經村民代表會議通過后公布執行。在編制預案時，要先將編制的預案草案公布在村務公開欄，聽取群眾的意見，然后召開黨員大會、村民大會或村民代表大會、村兩委聯席會議進行討論，在獲得會議半數以上通過后方能編入預算。年終決算，由村民理財小組對全年的財力支出進行審核匯總后編制成決算草案，提呈村民代表會議審查通過。年終決算時如果超出預算，村“兩委”要對超支部分一一作出原因分析分析，并向村民代表會議報告，接受村民代表質詢和審議，在實行財務預決算制度的過程中輔以村務公開、村理財小組審計等方法進行監督。2003年，村民代表提出“建設文化生態家園”的議案，認為應增加基礎設施建設投入的預算，村兩委會議討論后認為這個議案是關系到全村人民的根本利益，群眾有要求，村有經濟能力，建議增加預算支出180萬元作為硬化村主要道路，并把這個建議提交村民代表會議表決通過后實施。

我村實行村級財務預決算管理三年以來，平均每年村財務開支節約13萬元，村招待費從后來每年四萬多元降至5千元以下，既消除了群眾的疑慮和誤解，也還了村干部清白，得到了村干部、村民的一致擁護。通過抓好財務預決算，現在財務收支這個原來的“熱點”問題不熱了，群眾都把主要精力放在如何加快發展上，形成了全村上下齊心協力想發展、抓發展、共發展的團結局面。村集體經濟純收入以每年10%的增幅遞增，2004年集體經濟收入達 146萬元，人均純收入達3300元。農民生產生活條件進一步提高，99%的農戶住上磚混結構的樓房，98%的農戶進行廁所的改造，80%的農戶用上了自來水，100%的農戶安裝了閉路電視，80%的農戶安裝了固定電話或移動電話。

三、還權于民，管理從“獨斷”到“民主”

我們進一步完善民主管理、決策、監督機制，集思廣益，較好地拓寬了群眾參政議政的渠道，使我村村務公開、民主監督由虛向實，由重形式向重內容轉變。

一是實行村民大會和村級代表議案制度。由村民代表對涉及村民自身利益密切相關的事項，向村民委員會提出建議（議案），村委會對村民代表提出的議案進行辦法和答復。對其中合理的議案提交村“兩委”聯席會議討論，形成可行性方案后提交村民代表大會討論通過，不搞村黨委、村委會說了算。如2002年，村“兩委”考慮到村紙廠在村中間不利于排污，造成環境污染，降低了群眾生活質量，村委把紙廠的問題，提交村民代表大會討論，經過了3次村委大會反復討論，形成了把紙廠的設備轉讓，把紙廠租給機電學校使用的決議。這一決議減少了村集體不良投資80萬元，并使村集體每年獲得了10萬元的穩定收入。由于事先征求群眾意見，各個環節公開民主，群眾較為滿意。

村民代表會議制度的實行，實現了權力下移，還權于民，由過去一個人或少數人說了算變成了群眾參與，集體決策，保證了村民的權利，調動了民主管理積極性，村民對村的建設和管理提出了很多合理化建議，解決了一批群眾反映強烈的熱點問題。全村共投資240萬元硬化13條村水泥路，投資10萬元安裝300盞路燈，投資60萬元建設村老人院，投資380萬元建設了3幢小學教學大樓及學生運動場，還加大了圖書館、燈光球場、老年娛樂室等文化基礎設施，為村民提供了學習和娛樂空間。同時加大“平安村”創建力度，加大社會治安綜合整治力度，成立了村警務室，組建了村治安聯防隊，有效地減少了偷、盜、搶現象，增加了群眾的安全感，社會治安秩序明顯好轉，促進了村風民風的好轉。

二是進一步完善監督機制，強化群眾監督。首先村民代表大會和村務公開監督小組，理財小組對村集體資產和財務管理實行監督，每年年初要將監督情況向群眾公布、接受群眾的監督。2003年初，經村民代表通過，從預算中抽調300多萬元用于村主要道路的硬化和路燈安裝工程，將工程款的使用情況在村務公開欄一一明細公示，主動接受群眾的監督，村民對此做法很滿意，認為村務透明，村干部是真心真意為民辦實事，使這項工作得到了順利開展。其次開展對村干部的民主評議，每年開展一次，評議結果與干部的獎懲掛鉤。再次是建立激勵機制，對為村經濟建設作出貢獻的干部給予獎勵。同時建立責任追究制度，對村干部的工作實行任期考核和離任審計。對不履行崗位職責、不做組織分配工作、班子內鬧不團結、生活作風不檢點、失職造成決策失誤致使集體利益受到重大損失或安全事故等情況的村干部要追究責任。

我村在村務公開民主管理方面雖然做了一些工作，但與中辦發17號文的要求相比，還存在較大差距。我們決心在新的一年里，以黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神為指導，更加認真扎實地貫徹落實中辦發17號文件，圍繞保障農民民主權利，不斷推進和深化村務公開民主管理，求真務實，開拓進取，把我村村務公開民主管理工作推向新臺階。

第五篇：全面落實村務公開民主管理

全面落實村務公開民主管理

文章標題：全面落實村務公開民主管理

全面落實

努力建設社會主義新農村

茌平縣菜屯鎮黨委、政府

茌平縣菜屯鎮地處聊城市茌平、臨清、高唐三縣市交界處，轄30個行政村，向來自有“林果之鄉”的美譽。前幾年，菜屯鎮村級班子渙散，群眾怨聲載道，鎮黨委、政府的工作幾乎無法正常開展，僅02年全鎮就有13個村發生越級上訪。03年初，我鎮從基礎抓起，全面推行村務公開,強化民主管理,出現了社會平安穩定，經濟快速發展的良好局面，干部群眾風正氣順。幾年來，我鎮先后榮獲“聊城市信訪工作先進鄉鎮”、“聊城市社會治安綜合治理模范鄉鎮”、“聊城市招商引資工作先進

鄉鎮”、“聊城市五個好黨委”、“山東省平安建設先進基層單位”、“全國村務公開民主管理先進鄉鎮”等榮譽稱號。我們的主要做法是：

一、健全領導機制，為村務公開民主管理提供強有力的組織保證

1、健全鎮級領導機構。03年以來，鎮黨委政府始終把村務公開民主管理工作列入鎮黨委政府的重要議事日程，作為推進農村民主政治建設維護農村穩定的大事來抓，成立了以黨委書記任組長，鎮長、人大主席任副組長，組織、宣傳、民政、司法、土管、財政、計生、經管等部門為成員的鎮村務公開領導小組。領導小組牢牢把握村務公開工作的各個環節，對每項工作都做到有布置、有落實、有督促、有檢查，對出現的問題處理到位，對每個成員單位都細化了工作任務、目標和職責。同時，領導小組還注重學習外單位先進經驗，搞好工作調研，對好的典型及時推廣，發現反面典型立即進行警示教育。

2、建立村級工作機構。我鎮各村都建立了由村兩委成員、民主理財小組成員、村務公開監督小組成員組成的村務公開工作小組，明確村黨支部書記為組長，是第一責任人，同時，對村兩委其他成員、民主理財小組組長、村務公開監督小組組長都明確了其任務、職責，并與考評掛鉤。對因村務公開引發上訪和群體性事件的村實行“一票否決”，并嚴肅追究相關責任人的責任。

3、強化駐村特派員責任。對管理區總支、駐村特派員同時明確村務公開工作責任，實行“一崗雙責”，要求駐村特派員對所在村的每一項村務公開做到“四知”，即：知內容、知過程、知責任人、知意見反饋。每月月初，駐村特派員對上月發生的村務公開填寫詳細的情況報表，由管理區總支書記、駐村特派員、村支部書記三人簽字后上報，同時明確駐村特派員首問責任人。一旦發現問題，及時查處。

二、加強民主政治建設，筑牢村務公開

民主管理的群眾基礎

1、推行民主選舉。針對過去黨支部群眾基礎不強、號召力不高的現象，我們在村黨支部的調整和換屆選舉中均使用“兩票制”的方式，即先由全體群眾投信任票，再由全體黨員投選舉票。這樣既保證了黨員、群眾的民主權利，也增強了村黨支部的群眾基礎和凝聚力。在第八屆村兩委的換屆選舉中，全鎮黨支部書記、村委主任“一人兼”比例達90，兩委兼職率87，干部職數減少47人，年齡平均降低歲。同時在村民代表、村民小組長、村務公開監督小組、村民主理財小組等組織的建立方面，充分實行民主，保障了群眾的選舉權力。

2、實行民主決策。鎮實行人民代表議政會制度。我們組成了由市、縣、鎮人大代表，縣政協委員及社會各界人士參加的38人的人民代表議政會，為黨委政府出謀劃策，舉賢薦能，參與鎮重大問題的決策。在村級實行“兩會制”決策，即村級的重大事務先由村“兩委”集體研

究提出議題，然后“黨員大會”討論、修改、完善形成預案，再交“村民代表會議”討論、表決形成決議。同時，明確了“兩會制”決策的內容、程序、原則和要求，保證的群眾的決策權。

3、完善民主管理。為解決農村財務管理問題，我們面向全縣公開招聘了四名有會計資格的財會人員，會計實行鎮推村聘，組建了鎮會計服務中心，取消了過去的村會計，進一步堵塞了財務漏洞。各村的村務公開監督小組對“兩會制”決策后的重大村級事務全程進行監督，并向全體村民公布。針對過去《村規民約》內容不完善，部分條款與現實不符的現象，全鎮各村歷時3個月制定了《村民自治章程》。在章程的制定過程中經過黨員、干部、村民代表反復醞釀討論，通過自下而上、自上而下的逐步完善，保證了《村民自治章程》的合法性、民主性、針對性和干群互約性。

三、加強村級管理規范化建設，建立村務公開民主管理的長效機制

1、規范

村級事務管理制度。幾年來，我們堅持不懈地努力提高村級民主管理水平，先后制訂了“兩票制”選任黨支部、“兩票制”評議黨員干部、“兩票制”推薦黨員發展對象、“兩會制”民主決策等制度。04年，對村級管理制度進行了系統和完善，出臺了《菜屯鎮村級管理八項規范》及相應的配套措施，包括村級在領導體制和組織設置、干部管理、黨務管理、民主議事和民主決策程序、村務公開、財務管理、民主評議村干部、村規民約八個方面必須遵循的基本規定。既要使農村干部知道“應該做

全面落實村務公開民主管理