第一篇：棚戶區和城中村改造”的思考與建議

“棚戶區和城中村改造”的思考與建議(公開稿)

王 才 亮

3月5日，國務院總理李克強代表新一屆中央政府向全國人大報告政府工作時指出:“今后一個時期，著重解決好現有“三個1億人”問題，促進約1億農業轉移人口落戶城鎮，改造約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村，引導約1億人在中西部地區就近城鎮化”。“要更大規模加快棚戶區改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”。

政府工作報告中提到的這個“棚戶區和城中村”立刻引起國內外的關注，但是這個“棚戶區和城中村”是個什么東西呢?詞典上沒有。有關部門此前在內部文件上對此的表述和學術界的共識是:棚戶區一般是指城市建成區范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差的區域。其中涉及土地為集體所有，主要由農民所建造的棚戶區便是人們俗稱的“城中村”。公開的法律、法規規章對于“棚戶區和城中村”沒有明確界定，而多年來對此界定的具體的標準都是以地方文件加以明確。

到這次“兩會”前，全國絕大部分省、市、自治區和500多個城市都出臺了紅頭文件，有大干一場的氣氛。然而，這些紅頭文件以及實際工作中對于“棚戶區和城中村”卻有著不盡相同的認識與規定，其“棚戶區和城中村”改造的手段與方法也不盡相同。為此，我認為有必要從理論上對“棚戶區和城中村”改造工作作系統的研究。

一、“棚戶區”是歷史的產物。

有的學者經考證認為“棚戶區”這一名詞來源于遼寧撫順、阜新的工業貧民聚集區。因為近些年來的轟轟烈烈的“棚戶區和城中村”改造工作最早起源于此。但我們認為“棚戶區”名詞的出現是始見于上海，是伴隨著中國近代工業的建立而出現的。棚戶區始于十九世紀末的上海沿蘇州河的兩岸。當時的上海，由于近代工商業的發展，外地來的工人拖家帶口慢慢聚集在一起搭建簡易住房，幾十年的努力漸成規模就形成了當時的棚戶區。

1949年之前，上海市政當局為控制棚戶區蔓延，曾以有礙市容觀瞻為由對棚戶實施取締，遭到棚戶居民的激烈抵制。1920年代末至1940年代末的上海市政府還曾動用各種力量，推行貧民住宅安置工程，內容包括建造“平民住所”、“平民村”，組織“義賣房屋”等，但這些清理與安置措施，并不能遏止棚戶區的擴張。

上海解放后，清除和改造棚戶區，同樣是城市治理的燃眉之急。任務之艱巨也是前所未有。據統計，截至1949年5月上海解放，上海的棚戶區占地面積1109萬平方米，棚戶簡屋197500間，建筑面積322．8萬平方米，共居住著115萬人。這些統計數字還不包括大量見縫插針的“旱船”、“草棚”、“水上閣樓”。經過上海市人民幾十年的努力，解放前的“棚戶區”在上世紀六十年代已經基本拆遷改造完畢。全國大部分城市在城市建設中也基本完成了對棚戶區改造的任務，但中小城市的進度落后于大城市。

然而，由于歷史和現實的原因，在解放前的“棚戶區”拆遷改造完成后，新的“棚戶區和城中村”又在產生。坦率直言，是過去重積累、重建設、輕生活的指導方針造成的在居住條件上對工人階級的欠賬。雖然此時的“棚戶區和城中村”與解放前的棚戶區不可同日而語，有了基本的水、電供應且基本是無償提供且基本是無償提供，但是其區域內的房屋結構簡陋，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活嚴重的不便。尤其是一些老工業城市，基礎設施的建設欠賬較多。

二‘“棚戶區”改造運動的興起

在李克強總理主持遼寧省工作時，政府陸續出臺一系列政策措施，在各省市中率先對城市棚戶區開展大規模拆遷改造。在李克強到國務院工作后，繼續推動各級政府高度重視“棚戶區和城中村”改造工作，把改造棚戶區作為一項重要舉措。初步統計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區超過300戶。

2012年9月25日，時任中共中央政治局常委、國務院副總理的李克強在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業增加，走可持續的新型城鎮化道路。

這次政府工作報告如此高調強調棚戶區改造工作，無疑會使今后一段時期，中央政府將以各項規劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進全國的棚戶區改造。

三、“棚戶區”改造的難點

從上世紀九十年代初開始，國內的城市經歷了一場拆遷建設的浪潮。其中，違法拆遷的問題成為當前社會矛盾加劇的熱點之一。人們擔心現在進行的“棚戶區和城中村”改造是否會出現合法性的問題呢，現實也的確是讓人擔心。

一是從我所掌握的資料看，至今為止的全國的“棚戶區和城中村”改造均是按照“政府主導、市場運作”的模式實施，即:政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發企業(也就是房地產商)參與棚戶區改造。這個模式是由被廢止的城市拆遷房屋拆遷條例的相關規定作為法律支撐，在2011年初國有土地上房屋征收與補償條例實施后，其法律沖突不可避免。無論是憲法，還是<立法法>、<物權法>、<城鄉規劃法>、<土地管理法>以及<國有土地上房屋征收與補償條例>都明確規定只有因為公共利益的需要，根據法律規定的權限與程序，才能征收私有房屋。引入開發商的做法使“棚戶區和城中村”改造是否屬于公共利益的需要而產生了激烈的爭論。根據上述法律法規的規定，并非舊城區就是棚戶區，更不能將舊城、舊村改造等同于棚戶區改造，隨意啟動征收程序。為此，對于可以作出行政征收決定的“棚戶區和城中村”本身的界定就顯得十分重要。

二是，由于經過多年的商業開發，以原來的市場化方法實施“棚戶區和城中村”改造的難度越來越大，主要原因是商業價值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。無論是政府還是開發企業能否愿意或者能夠支付高成本?其支付的高成本如果進入房價，勢必抬高房價而與中央的調控房價的要求產生沖突，也容易引起社會相當一部分的反對。如果依靠政府的投入來進行“棚戶區和城中村”改造，多數城市的財政無法支撐。何況近年來，地方政府依靠土地收益來維持公共支出已經是普遍性，房地產業對于財政的貢獻事關重大。對此，必須要有取舍。

四、對于“棚戶區”改造的建議

對此，我們有必要提醒決策者:從依法治國，保證國家長治久安的高度，一定要重視“棚戶區和城中村”改造的法律問題，棚戶區和城中村改造要堅決的依照法律規定進行。

第一，我們要牢記<<國有土地上房屋征收與補償條例>>第八條

（五）的規定:“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”設立了兩個限制詞即:“危房集中、基礎設施落后”。這兩個限制詞是“棚戶區和城中村”為中心的舊城區改造是否是公共利益并能以政府的公權力推進的關鍵性條件。

何為“危房集中、基礎設施落后”?必須有更詳細的明確的可以操作規定，以減少社會矛盾。如江蘇省界定棚戶區的標準是：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區。然而，更多的地方近年來由于沒有依法界定“棚戶區和城中村”的標準而為所欲為。于是，“棚戶區和城中村”改造便成為大拆遷的代名詞，成為以公權力征收房屋的借口。為此，我們有必要從科學和法律的角度認識政府工作報告中提到的這個“棚戶區和城中村”改造的范圍，超過界定范圍的房屋不能依據<國有土地上房屋征收與補償條例>來啟動房屋征收程序。至于城中村改造鑒于其土地性質更需要注意是否遵照了土地管理的法律規定。第二，我們是社會主義國家，人民群眾是社會的主人。“棚戶區和城中村”中的居民應當是“棚戶區和城中村”改造的主體。如何在“棚戶區和城中村”改造中保護他們的利益，既是“棚戶區和城中村”改造的目的，也是順利完成“棚戶區和城中村”改造的必要條件。改造不僅是民生工程，同樣承載城市綜合治理功能。一些地方有了新的舉措。例如北京市政府自去年以來安排的“棚戶區和城中村”改造工作強調指出堅持依法辦事，從程序到實體上提出了新的要求。在程序上，這次改造將統一政策，舊房拆遷統一補償標準，并細化拆遷程序，采用兩次征求居民意見的方式，每個改造片區居民同意率達到90%以上，改造工作才能啟動，簽訂補償協議的居民達到90%以上，協議才能正式生效。在改造的的實體政策上，北京市此次中心城區棚戶區改造，要求盡量實現就地安置。將通過房屋修繕改善居住環境，通過院落平移適當增加居住面積，通過調整規劃原地建設回遷安置房。確實需要異地安置的，選址在軌道交通沿線、配套設施齊全的區域建設安置房。將充分考慮居民就業、就醫、出行等需要，將城區優質的教育、醫療等資源輸出到城市發展新區。這些政策雖然還有爭議之處，但較過去已經進步很大，若能如果能落實到位，一定會盡可能的防止過去拆遷中常發生的沖突。

第三，在一切可以組織群眾起來自行依照規劃進行“棚戶區和城中村”改造的地方，地方政府都應當積極支持這樣的改造模式，提供相應的政策與資金的支持。目前自行改造模式被排斥的主要原因是土地財政，是政府總是指望拆房賣地來賺上一筆。一些城市不批準居民維修改造房屋已經很久了，這是與法不符的。如何端正城鎮化的動機、真正的執政為民是所有官員應當有的理念。以各種各樣的名目與民爭利不符合憲法和黨章的規定，也與現代文明相違背。

相信和依靠人民，是共產黨人的傳統與本色。在改革開放30多年后的今天，我們能否堅持這一點，必然關系到“棚戶區和城中村”改造的成敗，關系到億萬城鄉居民的合法權益，關系到共產黨人執政之基是否穩固。附:國務院關于加快棚戶區改造工作的意見(國發（2013）25號)

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程。2008年以來，各地區、各有關部門貫徹落實黨中央、國務院決策部署，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施。2008年至2012年，全國改造各類棚戶區1260萬戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內部二元矛盾，提升了城鎮綜合承載能力，促進了經濟增長與社會和諧。但也要看到，目前仍有部分群眾居住在棚戶區中。這些棚戶區住房簡陋，環境較差，安全隱患多，改造難度大。為進一步加大棚戶區改造力度，讓更多困難群眾的住房條件早日得到改善，同時，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業發展，推進以人為核心的新型城鎮化建設，發揮助推經濟實現持續健康發展和民生不斷改善的積極效應，現提出以下意見：

一、總體要求和基本原則

（一）總體要求。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應城鎮化發展的需要，以改善群眾住房條件作為出發點和落腳點，加快推進各類棚戶區改造，重點推進資源枯竭型城市及獨立工礦棚戶區、三線企業集中地區的棚戶區改造，穩步實施城中村改造。2013年至2017年改造各類棚戶區1000萬戶，使居民住房條件明顯改善，基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。

（二）基本原則。

1.科學規劃，分步實施。要根據當地經濟社會發展水平和政府財政能力，結合城市規劃、土地利用規劃和保障性住房建設規劃，合理確定各類棚戶區改造的目標任務，量力而行、逐步推進，先改造成片棚戶區、再改造其他棚戶區。

2.政府主導，市場運作。棚戶區改造政策性、公益性強，必須發揮政府的組織引導作用，在政策和資金等方面給予積極支持；注重發揮市場機制的作用，充分調動企業和棚戶區居民的積極性，動員社會力量廣泛參與。

3.因地制宜，注重實效。要按照小戶型、齊功能、配套好、質量高、安全可靠的要求，科學利用空間，有效滿足基本居住功能。堅持整治與改造相結合，合理界定改造范圍。對規劃保留的建筑，主要進行房屋維修加固、完善配套設施、環境綜合整治和建筑節能改造。要重視維護城市傳統風貌特色，保護歷史文化街區、歷史建筑以及不可移動文物。

4.完善配套，同步建設。堅持同步規劃、同步施工、同步交付使用，組織好新建安置小區的供水、供電、供氣、供熱、通訊、污水與垃圾處理等市政基礎設施和商業、教育、醫療衛生、無障礙設施等配套公共服務設施的建設，促進以改善民生為重點的社會建設。

二、全面推進各類棚戶區改造

（一）城市棚戶區改造。2013年至2017年五年改造城市棚戶區800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。在加快推進集中成片城市棚戶區改造的基礎上，各地區要逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造范圍，穩步、有序推進。市、縣人民政府應結合當地實際，合理界定城市棚戶區具體改造范圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區改造范圍。城市棚戶區改造可采取拆除新建、改建（擴建、翻建）等多種方式。要加快城鎮舊住宅區綜合整治，加強環境綜合整治和房屋維修改造，完善使用功能和配套設施。在改造中可建設一定數量的租賃型保障房，統籌用于符合條件的保障家庭。

（二）國有工礦棚戶區改造。五年改造國有工礦（含煤礦）棚戶區90萬戶，其中，2013年改造17萬戶。位于城市規劃區內的國有工礦棚戶區，要統一納入城市棚戶區改造范圍。鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業棚戶區，要按照屬地原則納入各地棚戶區改造規劃組織實施。國有工礦（煤礦）各級行業主管部門，要加強對棚戶區改造工作的監督指導。

（三）國有林區棚戶區改造。五年改造國有林區棚戶區和國有林場危舊房30萬戶，其中，2013年改造18萬戶。對國有林區（場）之外的其他林業基層單位符合條件的住房困難職工，納入當地城鎮住房保障體系統籌解決。

（四）國有墾區危房改造。五年改造國有墾區危房80萬戶，其中，2013年改造37萬戶。要優化墾區危房改造布局，方便生產生活，促進產業發展和小城鎮建設。將華僑農場非歸難僑危房改造，統一納入國有墾區危房改造中央補助支持范圍，加快實施改造。

三、加大政策支持力度

（一）多渠道籌措資金。要采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和群眾自籌等辦法籌集資金。

1.加大各級政府資金支持。中央加大對棚戶區改造的補助，對財政困難地區予以傾斜。省級人民政府也要相應加大補助力度。市、縣人民政府應切實加大棚戶區改造的資金投入，可以從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區改造支出。各地區除上述資金渠道外，還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用于國有企業棚戶區改造。有條件的市、縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。

2.加大信貸支持。各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則，創新金融產品，改善金融服務，積極支持棚戶區改造，增加棚戶區改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。各地區要建立健全棚戶區改造貸款還款保障機制，積極吸引信貸資金支持。

3.鼓勵民間資本參與改造。鼓勵和引導民間資本根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造。要積極落實民間資本參與棚戶區改造的各項支持政策，消除民間資本參與棚戶區改造的政策障礙，加強指導監督。

4.規范利用企業債券融資。符合規定的地方政府融資平臺公司、承擔棚戶區改造項目的企業可發行企業債券或中期票據，專項用于棚戶區改造項目。對發行企業債券用于棚戶區改造的，優先辦理核準手續，加快審批速度。

5.加大企業改造資金投入。鼓勵企業出資參與棚戶區改造，加大改造投入。企業參與政府統一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的，對企業用于符合規定條件的支出，準予在企業所得稅前扣除。要充分調動企業職工積極性，積極參與改造，合理承擔安置住房建設資金。

（二）確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。

（三）落實稅費減免政策。對棚戶區改造項目，免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。落實好棚戶區改造安置住房稅收優惠政策，將優惠范圍由城市和國有工礦棚戶區擴大到國有林區、墾區棚戶區。電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費。

（四）完善安置補償政策。棚戶區改造實行實物安置和貨幣補償相結合，由棚戶區居民自愿選擇。各地區要按國家有關規定制定具體安置補償辦法，禁止強拆強遷，依法維護群眾合法權益。對經濟困難、無力購買安置住房的棚戶區居民，可以通過提供租賃型保障房等方式滿足其基本居住需求，或在符合有關政策規定的條件下，納入當地住房保障體系統籌解決。

四、提高規劃建設水平

（一）優化規劃布局。棚戶區改造安置住房實行原地和異地建設相結合，優先考慮就近安置；異地安置的，要充分考慮居民就業、就醫、就學、出行等需要，合理規劃選址，盡可能安排在交通便利、配套設施齊全地段。要貫徹節能、節地、環保的原則，嚴格控制套型面積，落實節約集約用地和節能減排各項措施。

（二）完善配套基礎設施建設。棚戶區改造項目要按照有關規定規劃建設相應的商業和綜合服務設施。各級政府要拓寬融資渠道，加大投入力度，加快配套基礎設施和公共服務設施的規劃、建設和竣工交付進度。要加強安置住房管理，完善社區公共服務，確保居民安居樂業。

（三）確保工程質量安全。要落實工程質量責任，嚴格執行基本建設程序和標準規范，特別是抗震設防等強制性標準。嚴格建筑材料驗核制度，防止假冒偽劣建筑材料流入建筑工地。健全項目信息公開制度。項目法人對住房質量負終身責任。勘察、設計、施工、監理等單位依法對建設工程質量負相應責任，積極推行單位負責人和項目負責人終身負責制。推廣工程質量責任標牌，公示相關參建單位和負責人，接受社會監督。貫徹落實綠色建筑行動方案，積極執行綠色建筑標準。

五、加強組織領導

（一）強化地方各級政府責任。各地區要進一步提高認識，繼續加大棚戶區改造工作力度。省級人民政府對本地區棚戶區改造工作負總責，按要求抓緊編制2013年至2017年棚戶區改造規劃，落實年度建設計劃，加強目標責任考核。市、縣人民政府要明確具體工作責任和措施，扎實做好棚戶區改造的組織工作，特別是要依法依規安置補償，切實做到規劃到位、資金到位、供地到位、政策到位、監管到位、分配補償到位。要加強信息公開，引導社會輿論，主動發布和準確解讀政策措施，及時反映工作進展情況。廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義，尊重群眾意愿，深入細致做好群眾工作，積極引導棚戶區居民參與改造，為推進棚戶區改造營造良好社會氛圍。

（二）明確各部門職責。住房城鄉建設部會同有關部門督促各地盡快編制棚戶區改造規劃，將任務分解到年度，落實到市、縣，明確到具體項目和建設地塊；加強協調指導，抓好建設進度、工程質量等工作。財政部、發展改革委會同有關部門研究加大中央資金補助力度。人民銀行、銀監會研究政策措施，引導銀行業金融機構繼續加大信貸支持力度。國土資源部負責完善土地供應政策。

（三）加強監督檢查。監察部、住房城鄉建設部等有關部門要建立有效的督查制度，定期對地方棚戶區改造工作進行全面督促檢查；各地區要加強對棚戶區改造的監督檢查，全面落實工作任務和各項政策措施，嚴禁企事業單位借棚戶區改造政策建設福利性住房。對資金土地不落實、政策措施不到位、建設進度緩慢、質量安全問題突出的地方政府負責人進行約談，限期進行整改。對在棚戶區改造及安置住房建設、分配和管理過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、失職瀆職的行政機關及其工作人員，要依法依紀追究責任；涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。

2013年7月4日

國務院

第二篇：我市各區2012年棚戶區城中村改造

我市各區2012年棚戶區城中村改造、保障性安居工程建設任務及工作措施

開封新區：

加強領導 加快進度 多方籌資 保證質量

開封新區2012年棚戶區、城中村改造以南正門城中村改造和瞿家寨、閻寨、野場遷村并居為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于69萬平方米。開工建設公共租賃住房800套。

為圓滿完成棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設任務，開封新區將重點做好以下幾項工作：

一是加強組織領導，落實領導責任。實行“一把手”工程，調整充實城中村改造和保障性住房建設領導小組，主要領導親自掛帥，靠前指揮。建立包保責任制，及時研究解決審批、規劃、土地、拆遷等問題。細化量化任務分解，逐項落實到相關部門，納入目標考核，實行“一票否決”。

二是加快建設進度，確保工程工期。穩步實施“交鑰匙”工程，確保閻寨、毛寨遷村并居實現一期交房400套，使村民早日搬進新居；瞿家寨、野場遷村并居實現投資5億元，完成建設面積40萬平方米，55棟高層、小高層建筑全部達到入住條件；在確保9月份驗收竣工的基礎上，積極做好屋內裝修、人口統計、房屋分配等各項工作，為870余戶、4170位村民入住做好準備。同時，啟動總投資36.3億元的王府寨遷村并居工程建設，扎實推進橫堤鋪、斗門、前沙灘、后沙灘等遷村并居前期工作；加快總投資2.5億元的新安苑小區項目建設，確保開工建設公共租賃住房1600套，建筑面積11.7萬平方米。

三是多方籌措資金，做好資金保障。用足用好上級支持資金，實現支持資金效益的最大化。開辟多元化融資渠道，加大投入力度，確保匹配和投入及時到位。

四是嚴肅工作紀律，保證工程質量。突出重點環節和部位，強化防范措施，落實項目廉政責任制，嚴肅查處各類違法違規行為。嚴格工程質量監督和檢查，確保每一項工程都不出現質量問題。

金明區： 規劃先行 注重疏導 以人為本 公平透明

2012年，金明區棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設任務如下：棚戶區、城中村改造以開關廠棚戶區、祥和棚戶區改造項目為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于46萬平方米。

采取措施如下：

一是堅持規劃先行，確保改造與全局部署相統一。科學編制棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設總體規劃、控制性詳規和修建性詳規，強調規劃的整體性、前瞻性和科學性，彰顯區域特色，凸顯功能定位。

二是堅持宣傳引導，注重利益疏導。依托廣播、電視等宣傳媒體，廣泛宣傳城中村改造的政策法規，全方位、多角度、深層次地報道棚戶區、城中村改造工作，營造良好的輿論氛圍。堅持做到《群眾工作宣傳方案》、《征收補償安置方案》的制定依法、科學、合理，具有可操作性。

三是堅持以人為本，切實維護群眾利益。要把維護群眾利益作為城中村改造的出發點和落腳點，嚴格執行政策，千方百計保護群眾合法利益，同時對群眾的合理化建議積極采納。牢牢把握政策導向，有效平衡各方利益，堅持“政府零收益，讓利于民，讓利于投資者”的原則。

四是堅持公平透明，確保各方受益。繼續堅持公平、公正、公開的原則，確保政府、群眾、開發商“三滿意”。對每個棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設項目，做到有專業人士指導，區主要領導親自參與，進一步提高實施方案的科學性、可操作性和實效性。

五是堅持加強領導，健全工作機制。充實和調整城中村改造工作領導小組，把它作為全區城中村改造常設機構，指導全區的城中村改造工作。建立健全“周督查、月通報、年考評”制度，狠抓工作落實，推動棚戶區、城中村改造工作的深入開展。

龍亭區：

有序快速協調推進 確保完成目標任務

龍亭區2012年棚戶區、城中村改造以古城區一號地塊、古城區二號地塊、水系二期及周邊地塊改造項目為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于46萬平方米。開工建設保障性住房3611套。其中，廉租住房933套，公共租賃住房1140套，棚戶區改造安置住房1538套。為確保棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設任務的順利完成，龍亭區將采取以下措施：

一是強化組織，有序推進。進一步完善工作組織，建立高規格的指揮部，強化統一領導。一個項目、一套班子、一份工作計劃，每個項目至少配備兩名縣級干部，區直部門實行包保責任制，分包到戶，責任到人，一包到底。

二是宣傳引導，快速推進。龍亭區將迅速把開封市棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設動員大會精神傳達至全區廣大干部群眾，宣傳棚戶區改造的有關政策、意義，引導群眾支持、配合改造工作，形成全社會共同關注的氛圍，確保棚戶區改造工作快速推進。

三是抓好對接，協調推進。作為全市保障性安居工程建設的重點區域，龍亭區將組織專門工作班子，做好與市直部門的對接工作，爭取在最短的時間內啟動建設。同時全力營造良好的工程建設環境，對影響、阻礙和破壞工程建設的不法行為進行嚴肅查處。特別是對阻撓施工的各種違法行為依法從快處理，嚴厲打擊，決不手軟。

四是強化目標，確保完成。緊緊圍繞棚戶區改造這一工作重點，龍亭區將強化目標管理，建立健全例會、督查通報、責任追究和獎懲制度等，充分調動各級干部的積極性，以前所未有的熱情、前所未有的決心、前所未有的力度，把這一事關民生大計、造福千家萬戶的好事辦好、實事辦實，堅決打贏棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設這場攻堅戰。

鼓樓區：

把握政策 強化考核 有情操作 和諧推進

鼓樓區2012年棚戶區、城中村改造以州橋遺址周邊改造、水系二期及周邊地塊改造和鼓樓復建項目為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于46萬平方米。開工建設保障性住房2427套。其中，廉租住房451套，公共租賃住房450套，經濟適用住房1119套，棚戶區改造安置住房407套。

鼓樓區將采取以下措施：

一是加強領導，建立組織。區委、區政府成立了由13名縣級領導干部參加的鼓樓區棚戶區、城中村改造指揮部，指揮部下設辦公室并抽調精干人員組成綜合組、保障房建設及規劃組、土地協調組等8個工作組。同時從全區機關、辦事處、社區抽調1200多名干部編組到戶，深入做好宣傳發動，把棚戶區改造的惠民政策送到千家萬戶。

二是強化培訓，把握政策。鼓樓區將邀請市有關部門的領導和專業人員對全區所有參加棚戶區改造的工作人員進行培訓，講政策法規、講程序操作，使工作人員能夠全面掌握政策法規，熟悉征收業務，真正達到應知盡知，應會必會，打造一支業務精湛、廉潔高效、群眾滿意、作風扎實的征收隊伍。

三是落實責任，強化考核。成立11個棚戶區改造項目指揮部，區四大班子領導按照分工直接深入到各征收地塊現場指揮。轄區辦事處、社區和各分包小組按照分配的目標任務，以高度的責任心，迅速到位開展工作。區委、區政府將把各項目地塊的征收進展及完成情況定期通報，作為業績評定的重要依據，嚴格考核獎懲。

四是有情操作，和諧推進。要求各分包小組工作人員要與棚戶區居民實現零距離接觸，釋疑解惑，最大限度地爭取更多的棚戶區居民對棚戶區改造工作的理解和支持。對征收過程中群眾提出的問題和困難，只要在政策允許的范圍內，將努力幫助群眾解決，使轄區群眾通過房屋征收真正得到實惠。

順河回族區：

統籌謀劃長遠 強力抓好征收 加快投資建設

2012年，順河回族區棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設任務如下：棚戶區、城中村改造以古城區三號地塊、汽車東站百畝大市場改造項目為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于50萬平方米。開工建設保障性住房1020套。其中，廉租住房216套，經濟適用住房538套，棚戶區改造安置住房266套。

采取措施如下：

一是切實加強領導。今年1月，經區政府常務會議和區委常委會研究，及時成立了順河回族區老城改造建設指揮部，抽調精干力量組建6個工作處室，做到組織到位、專職專管、一線指揮。

二是統籌謀劃長遠。認真排查轄區內棚戶區和城中村現狀，將14個具備條件的地塊列入今年的改造計劃，納入目標管理并分解到責任單位，做到超前謀劃、落實任務、有序推進。

三是強力抓好征收。采取區分主次、先易后難，創造條件、加速催化，成熟一個、改造一個的工作方法，統籌安排、整體推進。今年，將以三號地塊、汽車東站百畝大市場為重點，舉全區之力，全面打響房屋征收戰，確保實現全年征收不低于50萬平方米的目標。

四是加快投資建設。順河回族區將以再現古城宋韻風貌、打造國際文化旅游名城為目標，認真落實投資拉動、項目驅動、征建聯動建設舉措，做到高起點謀劃、高標準定位、高效能建設、高質量完成。今年，順河回族區老城改造項目招商引資確保不低于兩億元。

五是重干實干苦干。順河回族區將始終強化責任運作，全力以赴，克難攻堅，重干實干苦干，全面實施老城改造大戰略，確保城鄉建設3年大提升，努力為改善民生、助推發展、提升形象、加快崛起作出積極貢獻。

禹王臺區：

精心組織實施 堅持多策并舉 改善投資環境

2012年，禹王臺區棚戶區、城中村改造及保障性安居工程建設任務如下：棚戶區、城中村改造以火車站廣場改造、城墻五期改造項目為主，棚戶區、城中村改造房屋建筑面積不低于46萬平方米。開工建設保障性住房956套。其中，廉租住房530套，經濟適用住房150套，棚戶區改造安置住房276套。

采取措施如下：

一要迅速宣傳動員。禹王臺區將召開全區房屋征收和保障性住房建設工作動員大會，安排部署該區房屋征收和保障性住房建設工作，在全區營造推進房屋征收和保障性住房建設工作的濃厚氛圍。

二要精心組織實施。禹王臺區將以市政府批準的《開封市禹王臺區發展規劃和城市設計》為引領，把鄭開城際鐵路沿線、開封火車站周邊、城墻五期和繁塔·禹王臺景區二期、大河柳苑等地塊作為房屋征收重點。確保完成城墻五期工程7萬平方米的房屋征收任務，確保完成大河柳苑8萬平方米、醫院后街1.8萬平方米、槐樹院1.7萬平方米的房屋征收工作，確保繁塔·禹王臺景區二期房屋征收工作有實質性突破，確保鄭開城際鐵路沿線及火車站周邊地塊房屋征收不少于25萬平方米。

三要堅持多策并舉。在完善司法程序的基礎上，全面加快依法征收進程。加快大河柳苑、中州佳苑、慶緣雅居等保障性住房建設力度，多渠道解決被征收戶的安置問題，以安置促和諧征收。

四要改善投資環境。進一步加大棚戶區、城中村改造地塊的策劃包裝和招商力度，以更加優惠的政策、更加熱情的服務，吸引開發商和各類投資主體參與該區舊城改造和城市建設。

第三篇：關于西安市城中村和棚戶區改造工作的匯報

關于西安市城中村和棚戶區改造工作的匯報

(2009年9月25日)

尊敬的蘆主任、各位領導、各位代表：

首先，我代表市城改辦領導班子和全體干部職工，對蘆主任一行的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！去年6月18日，市人大十四屆十次常委會審議通過了《關于加快城中村和棚戶區改造工作的決議》，極大地促進了我市城中村和棚戶區改造工作。今天，市人大又組織對我市城中村和棚戶區改造工作及貫徹落實《決議》情況進行視察，這對于我們進一步解放思想、創造性地做好城中村和棚戶區改造工作是巨大的鼓舞和鞭策。下面，我把我市城中村和棚戶區改造進展情況和貫徹落實《決議》情況向各位領導和同志們作一簡要匯報，不妥之處，請批評指正。

一、基本情況

（一）我市城中村和棚戶區概況

城中村：我市新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋六區和四個開發區，共有行政村624個，其中人均耕地在0.3畝以下的城中村 286個，人口約37萬人；加上長安、臨潼、閻良三區40個城中村，共計326個城中村，人口約46萬人，有各類土地21.6萬畝。作為改造工作重點的二環路以內有行政村72個，涉及農業人口2.5萬戶，8.98萬人，集體土地2.3萬畝左右，其中建設用地1.8萬畝，耕地約0.5萬畝。

棚戶區：我市新城、蓮湖、碑林三個區轄范圍內，有3畝以上成片棚戶區92處，人口約25.7萬，有各類土地約4681.5畝，各類建筑面積約634.7萬平方米。

這些城中村和棚戶區在西安建成區內散落分布，由于歷史和現實的原因，絕大多數城中村雖地處現代化的繁華城市中心區域，但在經濟組織形式、行政管理體制和生活習慣上卻仍然保持著傳統農村模式。大量的棚戶區也在周邊市政建設不斷發展的條件下越來越落后于現代社會生活方式和居住環境要求，“城中有村、村中有城、市民與村民混居”、“前面高樓大廈、后面低房小巷”就是城中村和棚戶區的形象寫照。改變這些地區的環境衛生差、違法建筑多、安全隱患大、規劃管理滯后、治安問題頻發的落后面貌，提升城市功能和城市品位，已成為我市城市建設發展的客觀需要和廣大市民群眾的迫切愿望。

（二）全市改造整體規劃

2007年，市委、市政府以構建和諧西安為目標，努力改善城市低收入家庭住房困難問題，在總結過去的舊城改造經驗和教訓的基礎上，結合我市城市建設和社會經濟發展的要求，全面啟動了城中村和棚戶區改造工作，確定了改造工作五年規劃（2007—2011年）：城中村改造按照“政府主導、市場運作”原則，啟動城六區286個城中村當中143個城中村的改造工作，基本完成二環路以內涉及2.5萬戶、8.89萬人，占地2.3萬畝共72個城中村的改造工作。棚戶區改造按照“政府主導、統籌安排”原則，完成涉及5.73萬戶、19.51萬人，占地3915畝，拆遷面積約500萬平方米共18處棚戶區的改造工作。

（三）工作進展情況

兩年來，我辦在思路上求創新，在體制上求突破，在辦法上求實效，積極推進城中村和棚戶區改造工作，并取得了突破性進展，截至8月底，全市城中村改造共完成73個村的整村拆除，涉及3.45萬戶、11.66萬人、1.7萬畝土地，累計拆除面積達1237.51萬平方米；完成整村拆除的59個村啟動了安置房建設工程，累計開工613.92萬平方米；已經完成回遷的8個村，涉及4722戶、1.64萬人。全市棚戶區改造基本完成了紅星巷等18處棚戶區的拆遷工作，除個別項目正在拆遷收尾外，共完成涉及5.91萬戶、19.6萬人，共計435.53萬平方米的拆除工作；18處棚戶區改造項目已經全部開工建設，累計開工面積達341.82萬平方米；已竣工面積21.18萬平方米，現正在組織1960戶、6860人的安置回遷工作。目前，城中村和棚戶區改造已從城市建設管理的“難點”和社會各界廣泛關注的“焦點”變為了城市建設發展的“熱點”和城市新形象的“亮點”，成為西安市城市建設的重要組成部分。陳寶根市長用“三個絕無僅有”總結了這一階段的改造工作，即：“改造拆遷量之大絕無僅有，安置樓開工建設量之大絕無僅有，拆遷安置工作開展之平穩絕無僅有。” 在積極推進城中村和棚戶區改造工作的同時，我們也在不斷地總結經驗、完善政策，始終堅持科學發展、以人為本的工作理念，處處體現為民改造、改善民生的改造目的，不斷提升管理水平和改造質量。從目前來看，我市城中村和棚戶區改造已初現成效，初步實現了“改善群眾生活、提升城市品位”的既定目標，改造工作得到了群眾的支持和擁護，社會反響較好。同時，我市城中村和棚戶區改造的做法和經驗也已在全國范圍引起廣泛關注，得到了原建設部和國內兄弟城市的高度評價和充分肯定，被譽為舊城改造的“西安模式”，前來學習參觀的絡繹不絕，截至目前，我們已經接待國內90余個兄弟城市的學習交流。

二、認真貫徹市人大《決議》，全面推動改造工作又好又快發展

市人大《關于加快城中村和棚戶區改造工作的決議》的出臺，是我市加快改造工作步伐的重大契機，為進一步加快推進城中村和棚戶區改造工作提供了強有力的指導，促進了我市城中村和棚戶區改造工作平穩快速發展。

（一）認真學習貫徹《決議》，進一步增強做好城中村和棚戶區改造工作的責任感和使命感

市人大《關于加快城中村和棚戶區改造工作的決議》下發后，我們及時組織學習，提高思想認識，進一步增強做好城中村和棚戶區改造工作的責任感和緊迫感。一是及時宣傳，強化學習，營造濃厚的貫徹落實氛圍。市城改辦召開了貫徹落實《決議》動員大會，各區（開發區）城棚改辦主要負責人以及相關街道辦和改造村負責人參加了會議。同時還充分發揮網絡、廣播、電視、報刊等媒體的作用，利用多種形式，就貫徹落實《決議》進行廣泛深入的宣傳和發動。二是將《決議》印發到各級城棚改部門以及街道辦和各改造村，做到家喻戶曉。同時，加大城中村和棚戶區改造工作的宣傳力度，針對群眾關心的熱點、難點問題，定期在媒體設立城棚改政策宣傳專欄和咨詢熱線，答疑解惑，提供服務，使城改、棚改政策和相關的利民惠民措施深入人心。年初，舉辦了“明天更美好”城中村（棚戶區）改造知識競賽，萬余市民群眾涌躍答卷，各區組隊參加現場競賽，宣傳了改造政策，普及了改造知識，培訓了業務骨干，激發了社會各界對城中村和棚戶區改造的關注和參與熱情，取得了城中村和棚戶區群眾及社會各界的理解和支持。三是認真執行相關法律法規和上級文件精神，按照新一輪城市總體規劃的要求，結合所在區域的基礎設施建設、歷史街區保護以及緩解舊城區人口密度等實際情況，認真編制城中村和棚戶區改造項目的整體規劃。四是按照“政府主導、以區為主”的原則，把城中村和棚戶區改造工作納入國民經濟和社會發展計劃、納入目標責任綜合考評，進一步明確任務，落實責任，確保完成全年目標任務。五是按照“市上培訓骨干、區上培訓隊伍”的思路，不斷加大培訓工作力度，先后對619名業務骨干進行了培訓；另外，專門舉辦城中村無形改造工作培訓班,培訓人員350名。通過集中培訓，進一步統一思想、統一政策、統一程序、統一標準，切實提高了工作人員的政策水平、工作技能和做好群眾工作的能力。

（二）加大工作力度，積極破解制約城中村和棚戶區改造工作的瓶頸問題

根據市人大常委會提出的意見和建議，以貫徹落實《決議》為動力，結合開展深入學習實踐科學發展觀活動，努力破解當前制約改造工作的瓶頸問題。一是加快《西安市棚戶區改造管理辦法》出臺步伐。市政府在廣泛調研的基礎上，形成了棚戶區改造管理辦法，經過多次討論，幾易其稿，于2008年8月28日頒布施行，并召開了動員大會，下發了《西安市棚戶區改造工作領導小組關于貫徹落實〈西安市棚戶區改造管理辦法〉的通知》，對全市貫徹落實《西安市棚戶區改造管理辦法》進行了安排部署。二是以確權方式解決了城中村改造中的集體土地轉性問題。市政府常務會議審議通過了《西安市城中村改造土地確權操作程序》，基本解決了集體土地轉性這一難題。三是研究解決了城中村改造用地指標問題，原則上按照土地級別確定用地控制指標。

（三）規范改造行為，確保城中村和棚戶區改造工作健康有序進行

1、加強前期論證，規范改造工作方案的審批，做到科學管理、依法管理、規范運行。一是各區下大力氣做好控規編制和方案編制的基礎工作，做細做實對舊村房屋測量、地籍調查和人口調查等工作，進一步摸清底數。二是在摸清底數的前提下，按照改造村實際需求，使控制性規劃指標編制一步到位。三是各區聘請具有相應資質的專業機構做好編制方案中的經濟核算工作，反復測算成本，保證“安置開發比”等涉及村民切身利益的指標做到科學合理。四是方案編制完成后，及時召開專家論證會充分論證，力求做到科學嚴謹。五是嚴格執行企業準入制度。六是嚴格方案審批工作和方案實施中的監管工作。

2、用足用好政策，做好城中村改造規劃。目前，我們主要是根據相關政策，重點進行了城中村和棚戶區改造的單個項目的規劃和計劃工作，下一步，我們將與規劃部門進一步協調，結合我市城建十二五規劃編制工作，科學合理地做好全市城中村和棚戶區改造的整體規劃工作。

3、開展綜合整治活動，規范改造建設秩序。針對我市城中村改造建設秩序較為混亂的局面，去年，我辦抽調人員組成監察大隊，開展了綜合整治檢查工作，通過對全市330個村、223個建設項目的檢查，摸清了情況。根據“摘帽子、引路子、堵口子”的方針，堅決將那些打著“改造旗號”、未經批準、未辦任何手續、未整村拆除、占用集體土地建房售房的違法建設從城中村改造中刪除出去，取締了沒有審批方案假借“城中村改造”之名的非法開發項目。今年7月，經過篩選，我們向社會公布了第一批83個（目前已增至90個）已取得方案批復的城中村改造項目名單。對方案已審批、并已開工建設但手續不完備的改造項目，我們正在開展調研檢查，待徹底摸清情況后，針對性地采取措施，加強政策引導，逐步進行規范。同時，加強源頭控制，堵住各種非法建設的口子，強化現場規范化管理，從根本上解決和遏制改造秩序混亂的局面，確保改造工作規范健康發展。

（四）以《決議》精神為指引，全面謀劃城中村和棚戶區改造工作

根據市大常委會提出的意見和建議，下一步，我們將圍繞“一年打基礎，二年出效果，三年大見成效，經過四到五年的不懈努力，達到全國一流水平”的總體目標，按照“六要六抓、確保六個到位”的工作思路，深入開展管理提升年活動，著力解決好城中村改造遺留問題、棚戶區公房保拆保建問題以及改造融資等突出問題，全面做好城中村和棚戶區改造工作。

一是安置要先行，重點抓回遷。要將回遷安置工作作為當前改造工作的重中之重。我們正在策劃集中建設安置小區模式，爭取在城市東西南北，集中建設4-6個安置區，以滿足回遷安置需求。經開區已安排199畝土地建設集中安置社區，建設面積58萬平方米。大明宮改造辦設立了安置房超市，從全市范圍內多渠道解決房源，盡量減少過渡時間。二是拆遷要進度，重點抓整村。我們將城中村和棚戶區改造工作作為政府今后幾年的重點工作，進一步加大工作力度，堅持城中村整村拆遷、棚戶區整項目拆遷。堅持做到依法拆遷、文明拆遷，陽光拆遷、民主拆遷，既要強力推進各項工作，又要確保和諧穩定。三是建設要速度，重點抓質量。進一步加大安置樓建設工作力度，加快安置樓建設手續辦理速度，做到當年拆遷、當年開工建設。同時要嚴把工程質量關，對工程設計、工程監理、質量驗收等實行全程跟蹤，全程監督。對公共服務配套建設項目提高抗震設防標準，確保建設工程質量和安全。四是投資要加大，重點抓招商。加強與金融機構的聯系溝通，多渠道籌措改造資金，城中村改造可以嘗試利用棚戶區的融資模式來籌措資金。繼續開展“大招商、招大商”活動，按照“有資質、有能力、有經驗、實力雄厚、資信良好”的原則,引入開發商，利用其雄厚的資金和成熟的市場運作經驗，提高土地使用效率，使城市“黃金地段”真正發揮出“黃金效益”，為我市城中村改造工作提供有力的資金保障。五是違建要查處，重點抓源頭。要切實加強對城中村和棚戶區改造工作的監管，進一步完善監管制度，落實監管措施，采取有效措施，依法抓好城中村和棚戶區改造工作的綜合治理。六是無形改造要推進，重點抓社區建設。無形改造工作是一項涉及面廣、政策性強，較為復雜的系統工程，不是某一個單位或部門就能獨立完成的。市政府及時出臺了一系列關于推動無形改造工作的文件，明確了各區政府、市級各職能部門的任務和職責。下一步，我們將加強對社區建設的檢查力度，落實責任，促進城中村改造工作健康有序發展。

蘆主任、各位領導、各位代表，我市城中村和棚戶區改造工作雖然發展較快、成效顯著，但是由于城中村和棚戶區改造本身的復雜性、艱巨性、長期性，改造過程中依然存在和遇到了不少問題,這些問題可能也正是市人大此次視察和調研想要了解的。希望通過這次視察和調研，市人大的領導和各位代表能夠對我市城中村和棚戶區改造現狀和工作進展情況有一個更加全面的了解和掌握，同時，也請各位領導和代表們多提寶貴意見和建議，幫助指導我們進一步修改完善相關的改造政策和工作制度，繼續關心支持我市的城中村和棚戶區改造事業。

第四篇：深圳城中村改造的思考

深圳城中村改造的思考

1.兼顧多方利益訴求的多元主體共同參與和多樣化改造模式

深圳的城中村改造模式總體可以概括為市場主導下的多元主體共同參與。政府的主要作用是在“完善功能配套”的既定日標下，通過政策、規劃進行調控和引導。根據城中村各自的條件，具體改造方式呈現多樣化特征：按投資主體可以劃分為政府工程、村集體股份有限公司自改、開發商實施改造以及合作改造等四種基木類型；按用地功能可以劃分為公益性項日、產業升級項目、商品開發項日等類型;按建筑物的拆建比例，可以劃分為綜合整治和全面改造(包括異地重建、整體拆建、局部拆建)。

2.以項日承包制為主要運作方式，吸引社會資金參與改造過程近年來，“凈地出讓”業已成為各大城市推進“三舊改造”的主流趨勢，城市更新一般經過“拆遷一整理一入庫一出讓一開發”的過程。深圳城中村改造則以項日承包為主要運作方式，采取“毛地出讓”，改造范圍以城中村紅線范圍為依據，根據改造主體的不同，資金來源于開發商、城中村股份公司、城中村村民、銀行貸款以及政府扶持資金。改造的優惠政策主要而向開發建設的單位，以容積率獎勵和地價減免為主要形式。安置補償以貨幣為主，具體補償額度視項日而定。

3.以規劃為實踐準則，在市域層而上實施統籌和協調

《深圳市城中村(舊村)改造總體規劃綱要(2005-2020)》和《深圳市城中村(舊村)改造專項規劃編制技術規定(試行)》是指導深圳市城中村改造的綱領性文件，在市級層而對改造范圍、改造模式、改造規 1

模、開發強度、用地功能進行規劃引導，并明確改造規劃的原則、內容、深度和成果形式。以崗廈河園片區為例，該片區位于深圳最重要的福田行政商業中心區內的東南角，改造專項規劃將其定位為“商業、辦公、居仕為一體的多功能綜合發展區”，從用地功能布局、開發強度、交通組織、配套設施、經濟測算等幾個方而進行具體分析，以科學地指導實踐。

4.以“堵疏結合”應對違法建筑，降低改造的社會成木

深圳市城中村集中了全市90%的違法建筑，并牽涉眾多由于行政調整帶來的歷史性遺留問題。規模龐大的違法建筑權益關系錯綜復雜，按合法建筑補償則會引起新一輪搶建，不補償則無法實施拆除，公共利益受到侵害。“堵疏結合”深圳市處理違法建筑的主要方法，“堵”指以違法建筑零增長為目標加強對新增違法行為的查處;“疏”指依據違法用地和違法建筑處理的有關政策和程序，對存量違法建筑進行確權。

當然，深圳市在推進城中村改造的過程中，也存在著一個十分嚴重的問題，就是城中村改造的利益分配問題。深圳市城中村改造對于城中村“財富性”特征認識不足，尤其是對產權界定的難度估計不足;側重物質形態的更新，忽視社會問題的解決，在基層社區建設、原住民就業、社會保障以及補償、外來務工人員居住等都未做出明確安排;政府的土地國有化、重朔權力關系等多元目標與城中村居民繼續享有宅基地、維持既得利益的目標相沖突。

這些，都是我們在實施城中村改造時應該考慮到的問題。2

第五篇：對“城中村”改造的思考

對“城中村”改造的思考

摘 要：城中村問題給我國城市健康發展帶來了隱患,解決城中村問題成了我國各城市的當務之急。本文分析了城中村的概念、類型、改造中存在的問題及其改造對策，側重論述了城中村的概念，分析了城中村改造中存在的問題,提出了切實可行、有效的措施保障城中村的順利改造。

關鍵詞：城中村；改造：概念：問題；對策

一：前言

城中村是我國快速城市化過程中出現的一種普遍現象，在沿海發達地區城市 中，城中村現象表現突出。1990 年代中期以前，中國城中村問題尚未顯現，1990 年代中后期，隨著城市化進程加速，城市周圍土地被大量征用。由于城市政府要在農村土地房屋補償和村民安置方面支付巨額經濟成本和社會成本，為規避巨額成本，城市政府選擇了繞開村落迂回發展的思路，導致了城中村的出現。

城中村，既是村落歷史的遺物，又是快速城市化過程中新生的活體。有的學者稱之為“都市里的村莊”。

由于城中村在土地利用、規劃管理、建設、景觀、社會治安、社區文化等方 面表現出強烈的城鄉差異及矛盾，影響城市的建設質量和發展秩序，引起了城市 政府和社會各界的廣泛關注。

二：概念

國內學者從不同的角度出發,對城中村內涵的認識也不盡相同。總的來看,主要有以下角度認識。

李培林(2002)從親緣關系出發,認為城中村實際上就是一種由血緣、親緣和宗緣等社會關系網絡聯結的“大家庭”。

趙過渡等(2003)從職業結構的角度,認為城中村是指城市總體規劃發展區內農業用地已經很少或沒有,居民職業結構與生存方式的主要指標上已完成向城市社區的轉變,但在基本素質上仍缺乏城市社區的內涵特征的村落。

張金望等(2005)從居住形態和社會形態對城中村進行定義,認為城中村是急劇城市化過程中原農村居住區域、人員和社會關系等就地保留下來,沒有有機參與新的城市經濟分工和產業布局,仍然以土地及土地附著物為主要生活來源,以初級關系為基礎形成的社區。

譚媛媛等(2005)從文化角度,認為城中村是指在城市中主要以傳統情感維系為紐帶、以初級關系為基礎形成的社區,包括城市周邊原農村居住區域和進城務工人員聚居區。

也有的從管理方式出發,認為城中村是指在城市中仍然保留和實行集體所有制、農村經營和管理體制的農村社區,其管理組織是村委會,常住人口是村民。

綜合來講,筆者認為城中村是指:在快速的城市化進程中,隨著城市建成區面積的不斷擴張,廣大近郊農村耕地被征用同時被納入到城市建成區內,由于受到城市化的影響,出現謀生手段多元化、社會關系的復雜化、文化的多元化、物質設施的現代化,但仍以土地為主要經濟來源、以初級關系為紐帶、以農村管理方式為主、本土文化仍有頑強的生命力,從而形成的不同于傳統農村和現代城市的特殊區域。

簡單來說，城中村是在城市總體規劃中已經劃定為城市建設區域的范圍內，仍然保留農村體制，使用集體土地，以村民委員會為組織形式的農民聚居村落。

城中村, 是城市化發展過程中, 由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后造成的特殊現象。城中村長期保留農村建制, 實行農村管理體制, 已形成封閉的小社會, 難以按照城市管理體制實施管理, 其規劃、建設長期處于混亂無序和低水平狀態。

由于城市的迅速發展與擴張，城市政府在征地時為規避成本繞村而過，政府部門在規劃、國土等方面管理不到位，城市政府沒有為低收入人群和外來人口解決好住房，城中村農民失去土地以后怎么生存發展，這些原因導致了城中村問題的突顯。政府要推進城市化進程，營造良好的城市發展環境，必須改造城中村。三：城中村的類型

一般研究者認為，城中村主要分為三種類型：一種是處于繁華市區，已經完 全沒有農用地的村落；二是處于市區周邊，還有少量農用地的村落；三是處于遠 郊，還有較多農用地的村落。

四：城中村改造中存在問題的分析

（一）、土地產權不清

由于我國特有的歷史形成的城市與鄉村的二元經濟社會結構性矛盾,城中村各種矛盾的根源在于,傳統的計劃經濟體制下的二元土地制度在多元市場經濟體

制下形成的土地經濟矛盾。城鄉土地的不同產權制度造成城中村的根本原因。

（二）、農民思想觀念的問題

我國農民對土地的依賴已有成千上百年的歷史,受舊的傳統觀念和生活習俗的影響,對農村改造有一種潛意識的抵觸情緒,他們雖然向往城市生活,但真正關心的并不是將來農村變成城市后景觀會多么優美,道路會多么整齊,環境會多么宜人,而是更多關心改造后沒有了房產和土地,不但沒有了自己原有的資產,而且又失去了謀生的手段,從“有產者”變成了“無產者”。村民相對來說多數文化素質低,在勞動就業市場上的競爭力弱,失去了土地就等于失業,對將來成為市民是否能享受到勞動保險、醫療保險、就業保險等一系列福利待遇存有疑慮,多重的心理壓力影響了農民對農村改造的積極性。

（三）、決策者的疑慮

保護古城,建設新區,雖然是城市規劃的決策,更是城市政府意志的反映,但在實施規劃中政府也將面臨很多的問題。要推進城市化的進程,要征收農民的土地,拆農民的房子,改變農民祖祖輩輩的生活習俗,如果沒有切實可行的方法,解決不了農民切實的問題,很容易遭到農民的反對,重大決策不能實施,政府管理者的政績很難體現出來,決策者對農村改造也會產生疑慮。

政府提供的廉價出租房太少。城市居民住房尚不寬裕,政府無力也無暇顧及外來勞工人口的住房供給;開發商也不會投資于預期收益小、風險大的廉租房,城中村恰好為如此大量的外來人口提供了低租住房的空間,同時也為市場就業能力較低的村民提供了收入的來源。

（四）、經濟利益的制約

城中村的改造,影響最大的是農民的利益：

1、農村景觀要變成城市景觀,要拆掉農民的房子,回收農民的土地,房屋拆遷和土地補償標準的制定是一個關鍵的問題,定得低了農民不接受,定得高了政府和開發商誰也負擔不起。

2、農村建設占地大,農民多數是獨門獨院,聞聽要改造,立即就會亂搭亂建,圈地造房,要滿足這些投機者的要求,成本就會提高,而改造的難度也就更大了。

3、農村中很大一部分集體財產,改造后怎么處理怎么分配,這些農民比較關心的問題處理不好,也會造成農村改造的消極因素。

4、改造資金來源難。城中村改造成本較高,涉及問題復雜,社會資金進入城中村改造的積極性不高。

（五）、政策及管理的問題

我國從建國以來就存在農村戶口和城市戶口之分,二者在社會生產、生活中分別存在不同的管理體制,農村變為城市,農民由農業人口變為城市人口,這種轉變需要在政策上采用特殊的措施才能解決。我國土地所有權歸國家,要建設城市首先要把農村集體土地使用權轉變為國有土地使用權,才能把土地開發和城市建設納入到城市規劃管理的范圍內,這種土地性質的轉變也存在困難。

如社會管理模式的變革阻力。城中村的管理是通過村委會實現的,它雖不是一級政府,但在某種意義上行使著一級“政府”的職能,管理著村里方方面面的事,與城市管理組織的居委會相比,在實際管理事務中擁有更大的自主權和更廣泛的內容。城中村改造必然要從管理體制上把原村委會納入城市管理組織序列,這種變革涉及人事安排的調整和權利的再分配,實際操作起來也不是一件容易事。五：城中村改造對策思考

（一）、規劃中應注意的問題

在編制規劃中首先考慮現狀用地情況,盡量把現狀的農村住宅建設用地規劃為城市居住用地,在村莊的基礎上改造建設住宅,配套基礎設施,形成居住小區,改造后村民變為市民,離土不離鄉,村民仍然可以居住在一起,保持原有的社會鄰里結構形式,增強他們的地緣感,從而提高村民對農村改造的積極性。改造過程中,要根據各個城中村不同的特點有區別地進行改造,對于發展好的、合乎城市規劃 要求的可以不進行物質層面的改造;對于嚴重違背城市規劃的城中村要徹底改造;而一般的可以采取局部改造,拆遷部分使其達到城市發展的要求,而剩下沒有拆遷的部分可以通過經濟的手段讓其慢慢適應城市發展。畢竟大部分城中村經過了長時間的發展,利用強制性的規劃方案來改造是不科學和困難的,應做到規劃方案與現狀整合,做到最大限度的適應城市的發展。

（二）、規劃出臺后的管理

規劃一出臺,向社會公布首先會引起農民的注意,他們會趁機擴大建設占地,其他單位或個人也會趁價低儲備土地,這必將增大將來改造的難度。規劃的實施需要有一定的時間,新區不可能一下就形成,因此,政府必須及早制定措施,控制土

地自由買賣,防止土地資源的流失。同時對現在的每項建設都要嚴格審查,首先要控制道路紅線,對近期建設項目嚴格把關,永久建筑必須符合規劃要求,把新區土地開發建設納入到城市規劃管理中。

（三）、對村民進行培訓,完善養老保險制度

村民大多數文化低、素質差,在建設新區改造農村的前期辦一些學習班,對村民進行文化思想素質教育和勞動技能培訓,增強其市場競爭的能力,盡快完成由村民向市民的轉變。建立完善保險制度,讓老年村民加入養老保險,解決他們生活的后顧之憂。

（四）、解決改造資金的來源

采取政府投資、村民自籌、開發商投資、銀行貸款等多種渠道。政府可以重 點投資公共設施,而拆遷和重新建設方面可以在政府的指導下由村民和開發商共同開發共同收益。將改造中村民付出的利益(現金投資、住宅拆遷損失、宅基地損失和出租收益損失等)和開發商的投資按照一個科學標準量化“股份”份額,在改造后按股份多少獲得收益。

（五）、安置好外來務工人員

現在我國大部分城市還難以解決本地職工的住房問題,更沒有多少精力來解決外來務工人員的住房問題。因此,在現階段,政府應該在城市規劃框架下引導城中村的出租房的建設,這樣不僅可以為外來務工人員提供住房,也為城中村帶來收益,同時也減輕了政府對城中村改造后的社會保障壓力。

（六）、引入市場機制推進城中村改造

在城中村改造中,可引進市場機制,多方籌集資金,采取滾動式發展。廣州海珠區瀝窖村,是廣州規劃發展區中規模最大的城中村,村民入股集資,采用工程分期,滾動式推進的方法改造農村,建設住宅、幼兒園、敬老院、醫療門診、居委會、戶外活動場、游泳池等,徹底改變舊村落后混亂的局面,改善了人居環境,創造了城中村改造的新模式。

六：結 論

由于城中村在環境景觀、社會管理、村民就業與社會保障等方面存在嚴重問 題，與城市經濟社會發展和現代化要求不相適應，城中村已成為制約城市發展的一個重要因素。盡管城中村改造存在很多障礙，但是我們如果不痛下決心進行全

面改造，問題長期拖下去，隨著時間的推移，改造成本會越來越高，勢必影響各個方面參與改造的能力和意愿。因此，城中村改造必須引起城市政府的高度關注，加快城中村改造的步伐。

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