第一篇：關于規范農村土地

關于規范農村土地經營權 有序流轉的指導意見

（征求意見稿）

為進一步規范農村土地經營權有序流轉（以下簡稱農村土地流轉），促進我市農業適度規模經營、農業產業化健康發展，增加農民收入。根據《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國農村土地承包法》《農業部農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律、法規、規章，現就規范農村土地流轉工作提出如下意見：

一、把握農村土地流轉的基本原則

1.要始終堅持依法自愿有償的原則，堅持保護耕地、維護權益的原則，堅持有利于規模經營和農業產業化發展的原則。要因地制宜、循序漸進、尊重農民意愿，不搞強迫命令。不得損害農民權益，不得違背農民意愿強迫流轉、壓價流轉、阻礙流轉。不得改變承包地的農業用途、不得破壞農業綜合生產能力, 流轉期限不得超過承包期的剩余期限。

二、建立農村土地流轉的準入機制

2.加強流入主體資格審查。流入主體應當具備良好的資信條件、生產經營能力和履約能力，具有與生產經營要求相適應的管理、技術、檢驗、銷售人員，其中技術人員需具有初級以上涉農專業職稱。鎮（街）土地流轉管理部門要根據 流入主體流轉申請，審查流入主體相關有效證件和證明材料，屬企業性質的，還需審查企業章程、驗資報告、經營效益、組織機構代碼證、營業執照等。

3.組織農業生產項目評估。流入主體要制定農業生產經營項目發展規劃，對項目的可行性進行分析論證。鎮（街）土地流轉管理部門要認真審查實施項目是否符合國家法律法規、區域總體規劃、產業發展政策、環境保護規定等，并對項目的預期收益和經營風險進行評估。根據審查條件和評估結果，確定能否予以準入。

三、建立農村土地流轉的監管機制

4.合理把握土地流轉規模。土地流轉規模要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，充分考慮地區差異、自然經濟條件、農村勞動力轉移狀況、生產費用成本、農業機械化水平等因素。要防止脫離當地實際、違背農民意愿、片面追求超大規模經營的傾向。單宗流轉面積200畝以下的由鎮（街）土地流轉管理部門審查；流轉面積200畝-500畝的由鎮（街）土地流轉管理部門初審，縣（市、區）土地流轉管理部門審查；流轉面積500畝以上的經所在鎮（街）初審，縣（市、區）審查后，報市農業部門備案。

5.加強土地流轉價格指導。鎮（街）土地流轉管理部門要根據當地經濟發展水平，結合流轉地塊的地理位置、流 轉土地常年收益和基礎設施建設、前3年土地平均收益、經濟發展狀況等因素，分類制定區域性農村土地流轉指導價格。土地流轉價格可以采取實物折價結算或現金直接支付的方式，要完善現金直接支付流轉價格遞增機制，指導流轉雙方合理測算并確定合同期內土地流轉價格遞增幅度，保證流轉價格處于公平合理的區間水平。流轉雙方應對各種政策性補貼、流轉期滿后地上附著物權屬及補償辦法、土地征占用補償的歸屬等作出明確約定，避免產生糾紛。

6.規范土地流轉合同管理。縣（市、區）、鎮（街）土地流轉管理部門提供省統一制發的流轉合同示范文本，明晰流轉雙方的權利義務和違約責任等內容。鎮（街）土地流轉服務窗口要指導指導雙方平等自主協商，依法建立合理的流轉關系和利益關系，簽訂規范的流轉合同。流轉合同一式四份，流轉雙方各持一份，發包方和鎮（街）土地流轉管理部門各備案一份。縣（市、區）、鎮（街）要建立土地流轉臺賬，實行土地流轉合同鑒證制度，對流轉當事人提出的流轉合同鑒證申請，要及時予以辦理。縣（市、區）主管部門每季度向市級主管部門上報土地流轉情況。

流出方委托流轉的，必須簽訂書面的委托流轉協議，委托協議應當載明委托事項、權限和期限等，并有委托人簽名或蓋章。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關系人和農村集體經濟組織的合法權益，否則，委托流轉 合同無效。

7.加強土地流轉檔案管理。鎮（街）土地流轉服務窗口要建立土地流轉情況登記冊，及時準確記載土地流轉雙方信息，落實專人負責流轉信息的登記、流轉合同和其它流轉資料的收集、整理、立卷、歸檔和管理工作，建立一戶一表、一村一冊、一鎮一柜的土地流轉登記制度。

8.建立流轉租金預付制度和風險保證金制度。鎮（街）土地流轉管理部門依據流轉合同約定，監督流入方自土地流轉合同生效之日起，向流出方預付當年部分或全部流轉費用；從第二年起，每周年前預付當年部分或全部流轉費用。流入方在土地流轉合同生效后的約定期限內，按年度土地流轉費用10%—20%向鎮（街）土地流轉管理部門繳納流轉風險保證金，用于對流入方違約的處理。流轉風險保證金由鎮（街）土地流轉管理部門負責收取，納入縣（市、區）財政專戶存儲統籌管理，待流轉合同期滿后返還。有條件的地方可探索與開展農業保險、擔保相結合，提高土地流轉風險保障能力。

四、嚴格土地流轉用途管制。

9.嚴格堅持耕地保護制度，嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，切實保護基本農田。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。對受讓方改變基本農田性質、改變 一般耕地農業用途用于非農業建設和開發、流轉土地出現兩年(含兩年)以上大面積拋荒與閑置的，市國土、農業等行政主管部門要依法予以查處，觸犯法律的依法追究其法律責任。

五、建立農村土地流轉的退出機制

10.強化流轉土地用途監管。鎮（街）土地流轉管理部門要加強對流轉土地利用情況的動態管理，指導流入方按照土地流轉的原則和要求依法組織生產經營。對于擅自改變土地性質和農業生產用途、破壞土壤地力、閑置撂荒的行為，要及時指導糾偏和制止，視其情節和后果，予以退出處理。構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

11.加強流轉費用兌付監督。鎮（街）土地流轉管理部門要監督土地流轉雙方認真履行合同約定，對流入方不能按時支付流轉費用，在啟用風險保證金兌現農戶流轉費用兩個月內，仍不能及時補足流轉費用和風險保證金或引發矛盾糾紛的，予以退出處理。

12.規范退出處理程序。予以退出處理的，由縣（市、區）、鎮（街）土地流轉管理部門負責協調流轉雙方通過協商、調解方式解除流轉合同。協調不成的，引導雙方按司法途徑解除流轉合同，并按合同約定及時將土地退回農戶耕種，或流轉給符合準入條件的其他流入主體生產經營。

六、加強農村土地流轉的指導服務 13.健全土地流轉服務平臺。進一步完善鎮（街）土地流轉服務窗口建設。逐步健全縣有中心、鎮有窗口、村有信息聯絡員的三級土地流轉服務網絡，為流轉雙方提供政策咨詢、信息發布、價格指導、合同簽訂、資料歸檔、糾紛調處等服務。

14.完善土地糾紛仲裁機構。要加強縣（市、區）級仲裁庭建設，固定仲裁場所，規范仲裁程序，健全仲裁制度，落實必要的辦公設施、仲裁人員和工作經費。加強鎮（街）調解庭和村級調解小組建設，嚴格執行先鄉村調解、后申請仲裁的程序。繼續完善民間協商、鄉村調解、縣級仲裁、司法保障的調解仲裁體系。按規定程序做好農村土地承包及流轉糾紛處理工作，仲裁不執行時，可以向財產所在地的基層法院提起申請執行。

15.規范土地流轉交易程序。鎮（街）土地流轉服務窗口要規范制定土地流轉交易流程，引導流轉雙方規范交易行為。流轉交易中，要明確流轉主體申請、供需信息發布、土地收益評估、合同簽訂指導和流轉登記歸檔等流程。

16.切實加強宣傳培訓。縣（市、區）、鎮（街）要充分利用好農村社會化綜合服務平臺的五大功能服務以及其他服務平臺，加強對流入主體產業規劃、生產技能、經營管理、市場營銷、信用知識等教育培訓，不斷提升流入主體的經營管理能力、守信履約能力和輻射帶動能力。要采取多種形式，廣泛宣傳農村土地流轉的政策要求和規模經營主體的典型做法，積極引導土地流轉規范健康發展。

各縣（市、區）要結合實際制定具體實施細則。

第二篇：規范農村土地流轉 推進農業產業化發展

/規范農村土地流轉 推進農業產業化發展

------對靖州縣農村土地流轉情況的調查報告

靖州縣政協人口資源環境委員會

（2010年7月）

靖州縣是一個山區農業縣，有農業人口21.47萬，耕地面積27.88萬畝，人均耕地僅1.3畝，農民人均純收入3217元。我們在推進農業產業化的進程中，如何做好土地資源這篇文章，增加農民收入，加快農村經濟發展，成為我們一直思索的問題。2010年4月到7月，由縣政協人口資源環境委員會牽頭，組織有關人員通過深入土地流轉比較典型的鄉鎮、村組和農業企業采取走訪、問卷、座談等形式，進行了專題調研，為縣委、縣政府和相關部門進一步規范農村土地流轉，推進農業產業化發展提供參考。調研發現，一方面我縣農業發展土地資源相對較好，發展基礎和產業潛在優勢還是明顯的，但另一方面自給自足、小而全的經營模式還沒有完全改變，粗放經營、效益低下的問題比較突出。因此我們認為，規范農村土地流轉，提高土地集約化經營程度，對實現我縣農業規模經營、推進農業產業化發展都有著十分重要的意義。

一、我縣農村土地流轉的現狀及特點

據調查了解，截至2009年底，全縣土地流轉面積達28.567萬畝，其中林地流轉面積23.31萬畝，包括用材林19萬畝、經濟林4.31萬畝；耕地流轉面積5.2567萬畝，占總土地流轉面積的18.4％，占耕地總面積的18.85%，全縣流轉行為涉及16個鄉鎮165個行政村1517個組9709余農戶，占全縣家庭承包經營總農戶的18.6％。

（一）我縣農村土地流轉的現狀

1.從流轉形式來看：主要有轉包、租賃、轉讓、互換、入股等形式。其中轉包面積 1.0624萬畝，占耕地流轉面積的 20.2 %，租賃面積3.9328萬畝，占耕地流轉面積的74.8 %，合作入股面積0.23萬畝，占耕地流轉面積的4.37%，形式多樣，但傳統出租方式仍占主導，其他方式所占比例較小。

2.從流轉范圍來看：農戶間流轉4.4707萬畝，占耕地流轉面積的85%，公司、企業間流轉0.576萬畝，占耕地流轉面積的11 %，其他個人流轉0.21萬畝，占耕地流轉面積4 %，流轉范圍大部分仍局限在村組農戶之間，且流轉比較零散。

3.從流轉規模來看：有租賃土地1000畝以上的大戶（含農民專業合作組織）4戶，流轉耕地面積5200畝，占耕地流轉面積的9.9%；200畝至1000畝的大戶22戶，流轉面積9450畝，占流轉面積的17.98%；50畝至100畝的大戶32戶；50畝以下租賃戶更是多達數百戶，說明全縣土地規模集中，經營大戶帶動增多。

4.從流轉管理來看：簽訂書面合同并經合同管理機構審查的8065畝，占耕地流轉面積的15.34%；簽訂了合同但未審查的3.5857萬畝，占流轉面積的68.21 %；口頭約定的2065畝，占流轉面積的3.94%；無約定的6580畝，占12.51%，說明土地流轉行為正逐步規范，流轉法律意識增強。

5．從流轉分布來看：據各鄉鎮的情況調查，受地理區位、自然條件等影響較大，交通條件好的易流轉，經濟發展較快的村土地流轉多，勞動力轉移多的村土地流轉多；從農戶的情況看，土地流轉與戶主的年齡大小、對土地的依賴性強弱、家庭成員接受培訓的比例高低、從事非農產業的人員多少，都有一定的關系，總的看，我縣農村土地流轉區域發展不平衡。

（二）我縣農村土地流轉的特點

近幾年來，隨著新農村建設不斷深入，農村土地流轉呈不斷擴大趨勢，通過土地流轉整合了有限的資源，改善了農村基礎設施，促進了農業產業化結構調整，增加了農民的收入。據統計，2006年至2009年，全縣農民通過土地流轉分別增收1075萬元、1325萬元、1625萬元、1862萬元。我縣農村土地流轉有以下幾個特點：

1、政府引導作用顯著。我縣土地流轉和產業化程度較高的地方，大都是政府做了大量的引導工作，規范程度較高。我縣出臺了《靖州縣加快農村土地流轉和實施意見》，對土地流轉進行了相應的規范化管理，在鄉鎮實行了“一員兩平臺”的初步建設，建立了土地流轉服務中心。全縣各級各部門高度重視，積極引導，加強協調服務，做了大量卓有成效的工作，各鄉鎮都非常主動，成立了專門班子，利用自身資源優勢，幫助農戶引進特色農業產業項目，支持農戶成片流轉土地進行規模種植，縣農經部門主動服務指導，出點子、想辦法，及時提供政策支持和各種信息，幫助農戶吸引客商，建立銷售渠道，為全縣農村土地流轉工作打下了堅實的基礎。

2、生產經營初具規模。近幾年來，全縣農村經濟發展迅速，特色農產品的優勢產業和土地連片開發，形成了一定規模，農業龍頭企業、農民專業合作組織和種養大戶對農村土地的需求日趨強烈，而廣大農民對土地的依附程度逐漸降低，農村土地流轉規模逐年擴大，2006年我縣耕地流轉面積1.7萬畝，2007年流轉面積達2.6萬畝，2008年已達3.2萬畝，2009年底為5.2567萬畝，由占耕地面積的6.1%增加至18.85%，2009年全縣土地流轉總面積已達28萬多畝，全縣租賃耕地的種養大戶不斷增多，全縣涌現出一批種植大戶、經營大戶以及規模合作區。如田園農業綜合開發有限公司、寨牙綠園

蔬菜協會、坳上葡萄示范基地、鋪口雜交水稻制種區、藕團鄉、甘棠鎮的煙葉生產基地等。

3、流轉模式不斷創新。我縣土地流轉已從初期的農戶之間流轉逐步擴大到與城鎮業主之間、與企業之間、與專業大戶之間的流轉，承接業主由最初的普通個人向集體資本、企業、社會團體等主體投資轉變，呈現出多元化模式。一是大戶承包，主要是部分農民將土地以轉包的形式交由種植大戶經營，而種植大戶將農民閑散土地積貫過來集中耕種，獲取規模效益，如坳上鎮種植大戶陳亮輝500畝稻田種植；二是合作經營。以農民家庭經營為基礎，成立專業合作社，發揮集體優勢，對生產經營中部分環節提供統一服務，采取統一種植技術、供種、供肥、供藥、收購、加工，以現金入股的新模式風險共擔，探索出了土地流轉新路子，全縣涌現出木材協會、茯苓協會、蔬菜協會等各種農業合作組織29個，他們依靠自身資金優勢，積極推動土地流轉，帶動產業發展，提升土地產出價值，如寨牙鄉綠園種植專業合作社800畝蔬菜，新廠蔬菜合作社650畝紅茄；三是企業帶動，以農業企業為主體，企業、農民各盡所長，采取“企業+基地+農戶”的組織形式，建立一批特色產業基地，發展規模高效農業和現代生態農業，如田園農業綜合開發有限公司1000畝水稻種植和中煙公司甘藕兩鎮煙葉基地。四是集體入股。以村組為單位，組織農戶以田土入股的形式集聚土地，集約經營，如江東團結村以林地入股文峰塔景區開發，不僅保護了生態，而且實現了農民增收。

4、流轉土地用途增值。從調查的情況看，我縣流轉的土地主要用于發展工業原料林、水果、煙草、食藥用菌等優質經濟作物、反季節蔬菜、畜牧養殖和旅游觀光等高附加值農業，耕地流轉更多用于優質高產糧食作物種植，用于種植優質稻3.987萬畝，占耕地流

轉面積75.8 %，烤煙種植面積2009年流轉達8400余畝，占耕地流轉面積的15.9 %。甘棠、藕團、新廠、艮山口四個鄉鎮流轉土地以種植烤煙為主，平茶、文溪、寨牙、坳上等鄉鎮流轉的土地基本用于食藥用菌、反季節蔬菜和楊梅、葡萄等經濟作物的種植，土地效益增值明顯。

二、我縣土地流轉帶來的綜合成效

我縣農村土地流轉的推進，對農業和農村發展產生了積極作用，其取得的成效主要表現在：

（一）完善了農村經營制度，促進了農業結構調整。土地流轉激活了農村土地承包經營權，使農村土地已由“耕者有其田”向“能者用其田”轉化，促進了農村經營體制的完善和農村生產力的發展，我縣流出土地的農戶達9700多戶，而流入的只有三百多戶，土地進一步集中。實現了規模化經營，提高土地經濟收益，我們在調研中，甘棠鎮農民鄒康民說：“我家有6口人，承包12畝多地，種這點地根本沒什么效益，如今機遇好、政策好，我發動群眾，又租了農民的近七百畝地，用來種煙、種瓜、種苗木，除去成本，去年我個人年收入就達6萬元，我的家庭經濟收入已步入小康水平。”

（二）加強了農田水利建設，推動了農業機械化進程。通過規模化經營，一些工商資本和社會閑散資金紛紛進入農業生產領域，參與農業資源開發，土地承包方紛紛加大對土地的資金投入，為了使規模經營的土地增強旱澇保收能力，建設高產穩產農田，通過平整土地、機耕路建設、完善排灌水渠設施，購進大型農業機械，實行先進的經營管理方式和耕作技術，提高科技含量，改變了過去農戶粗耕、粗種，地塊零星分散不便耕作和一家一戶難以

解決的問題，大大提高了土地利用率和產出率。目前，全縣規模經營大戶機耕率和機收率分別達到了65%和37%，如靖州田園農業綜合開發有限公司的2200畝現代農業的播種、收割全部實行機械化耕作。

（三）推進了農村勞動力轉移，拓寬了農民增收渠道。

農村土地流轉使一部分不愿從事農業的農民逐步讓出土地承包經營權，從土地的束縛中解放出來，轉移到二、三產業，為城鎮的發展提供了豐富的勞動力。農民通過土地流轉，一般每畝每年可以得到200—500元不等的租金收入，好的甚至高達1000元，遠高于種植傳統作物收入；也通過土地流轉，洗腳上田的農民可以放心外出務工，部分農民還可以在租用土地的企業和業主打工，可以為農民增加50--100元一天的收入。另一方面，進城農民通過經營為農村帶回了資金、技術和經驗，反哺農村，集約土地，發展農村，2009年我縣通過土地流轉增加農民收入1862萬元。

三、制約我縣土地流轉中的問題和原因

雖然近年來我縣農村土地流轉的發展勢頭明顯加快，但是，在實際推動中還存在一些問題，出現一些觀念上的偏差，有些地方由于缺乏規范管理，出現轉受雙方違約糾紛，不利于農村土地流轉的穩定發展。我們要推進產業化規模經營，必須明確現時期的土地流轉方式，深度剖析其影響土地規模經營的原因，才能科學引導其有序流轉、快速流轉。

（一）思想觀念滯后，規模流轉意愿淡薄

農民“四不”和業主“三怕”是影響當前農村土地流出、流入的觀念障礙。一是不愿意轉出。由于我縣地處山區，交通不便，耕地分散，山多地少，長期以來形成傳統的小農意識，土地流轉意愿

淡薄，部分農民仍然抱著“守地為安”的舊思想，認為土地是自己的命根子，是今后的退路，覺得務工經商雖然收入高，但有風險，種田效益雖然低，但飯碗有保障，總擔心萬一經商辦廠虧本、外出打工找不到錢，將來在外呆不下去，還可以回來種田，再加上由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，所以這些人寧愿土地拋荒也不愿轉出土地而外出務工。二是不必要轉出。近年來，國家不僅取消了農業稅，還實行了惠農政策，不僅不要交稅，還有國家糧食補貼，有些農戶認為種田劃算或者拋荒了也不要緊，沒有必要流轉出去。三是不忍心轉出。土地流轉后用于種植果木作物后期復墾難度較大，部分土地用于基礎設施建設用地,如修建的圈舍、倉庫、路及房屋等建筑設施更是無法恢復，擔心轉出后管理不善，肥力喪失，恢復困難，自己想種時難。四是不急于轉出。有些農戶等待城鎮擴建或重點工程建設，自己的土地被征用，可以得到一筆可觀的補償費，擔心流轉出去有爭議，有麻煩。據調查統計，41%的農戶擔心土地流轉后失去生活來源，33%的農戶認為除了務農，沒有其他活可干，9%的農戶是因為擔心土地轉出后遇到土地征用，補償得不到保障，17％的農民表示因稅費改革負擔減輕自己耕種。業主一怕農村土地政策不穩，不敢大膽投入；二怕農業生產自然和市場雙重風險壓力大，不敢大規模搞開發。三怕一些農戶不守合同，害“紅眼病”，在業主取得明顯的經濟效益以后，妒忌心重，就撕毀合同，漫天要價，使業主無法正常經營，影響了土地流轉。有51.8％害怕自然災害，擔心成本過高，流轉土地收益較少，有29％害怕國家政策不穩定，土地流轉經營權得不到有效保護，收益得不到保證。

（二）市場體系不健全，監管措施力度不足

1、流轉市場化機制不健全。一是土地流轉市場尚未形成,缺乏中介服務。目前,土地流轉主要依靠自發進行和政府推動, 2009年底，雖然縣經管部門在縣、鄉、村都建立了土地流轉管理機構和服務中心，但還處于起步階段，還沒有真正發揮作用，土地流轉的供求信息不能及時有效溝通，想轉出土地的農戶尋找流轉對象難度較大,而具有一定實力的種植大戶、農業企業卻苦于和一家一戶的談判費時費力又不能保證連片發展的規模,使土地流轉空間狹窄,流轉成本增大,嚴重影響了土地流轉的速度、規模和效益。二是流轉風險較大,缺乏對農民利益的保護機制。土地流轉前,缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查和評估。土地流轉后,又缺乏對農民利益的保護機制。流轉業主一旦經營上出現失誤,無法履約,一跑了之,給流轉農戶造成較大的經濟損失。造成損失后,又沒有有效的補償辦法,風險由農民和政府承擔。三是農民的流轉收益長期不變，缺乏增長機制。在流轉合同的約定上,農民土地流轉收益一般是一定不變,流轉期間不再調整租金,流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。四是流轉政策不配套，缺乏激勵機制，農戶流轉積極性不高。從農村土地流轉的現狀看，政府缺乏對規模經營大戶的有效扶持鼓勵、信貸支持、土地流轉收益保護、專業合作社發展等方面的優惠政策，造成農戶自由流轉氛圍不濃。

2、流轉管理機制不健全。一是土地價格機制缺失。目前在我縣農村土地流轉中,相當一部分土地流轉是在鄰里和親戚之間進行的,缺乏土地流轉價格的合理機制,土地流轉費的確定沒有可操作的價格標準，容易出現競相壓低流轉費，損害農戶利益的行為，使得土地價格嚴重低于土地的價值,偏低的土地流轉價格無法維持農民一

家在城市中的最低開支,制約了土地市場配臵資源的有效性，同時也有個別農戶漫天要價，阻礙土地流轉。所以,在我縣傳統農業區,盡管部分在外務工的農民和規模經營大戶有較強的意愿流轉土地,但他們不敢輕易流轉土地,至少不敢長期流轉土地。二是監管力度不足，職能弱化。雖然中央對農村土地流轉作了“依法、自愿、有償”的原則規定，但各地情況不一，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等具體操作方面沒有實施細則，缺乏規范性和約束力；同時，由于管理不規范，個別鄉鎮沒有建立土地流轉臺賬，大部分協議簽訂后，沒有在縣經管部門鑒證、存檔和備案，在鄉村兩級也都沒有備案，致使經管部門對全縣土地流轉的真實情況難掌握。全縣的土地流轉協議在鄉鎮存檔備案率極低，一旦發生土地糾紛，由于無依據，無法進行審核，不利于糾紛及時解決，同時也不利于縣經管部門對開展農村土地流轉工作的指導。三是對土地拋荒浪費處臵不力。目前農經部門對棄耕拋荒的土地沒有開展實質性地引導和監管，沒有約束和處臵拋荒行為的具體政策和措施，征收荒蕪費和依法收回經營權等工作流于形式，農民對棄耕拋荒、非法用地習以為常，土地流轉和利用與否無所謂，擅自棄耕、拋荒、閑臵土地和不愿流轉、隨意流轉、肆意浪費的現象十分普遍。

（三）土地資源分散，缺乏產業項目支撐

靖州是一個山區農業縣，目前全縣上規模的農業產業化項目不多，在土地流轉中形成的龍頭企業僅有兩家，二、三產業不發達，非農就業門路狹窄，財政投入農業的資金很少，這在一定程度上制約著農村土地合理流轉。究其原因，一是土地資源分散。因為我縣不僅地勢不平，分布不均，人均耕地多的有3畝左右，少的有1畝左右，缺少集中成片的耕地，我縣在土地承包初期是以高、中、低

產田平均分類的，面積不大地塊多，這塊收了跑那塊，近處種完種遠處，造成土地、人力等資源的浪費，而且我縣的土地平整項目和農業綜合開發項目啟步較晚，農業基礎設施較差，尚有一部分鄉鎮未開展農田整改工程，使得土地分布零散，不利于大型機械化作業和現代農業技術的推廣應用，在一定程度上制約了土地流轉的規模化和集約化；二是因為土地流轉效益較低。全縣土地流轉大多還是農戶之間短期互助性的流轉，難以形成明顯的流轉效應，從調查情況看：土地流轉費低，全縣土地流轉費用每畝每年約180—300不等，轉出戶無較大收益，土地流轉后的效益也不高，因為沒有什么企業工廠作后盾，也沒有農業產業項目支撐，當前土地流轉后的主要生產經營項目仍然是種植業，并且很擔心農產品的銷路問題，扣除相應的耕作成本，收益不高，加之轉入戶發展農業面臨自然和市場雙重風險，影響了業主從事規模生產的積極性。

（四）操作不夠規范，容易出現矛盾糾紛、土地流轉相對無序。目前，我縣農村土地流轉過程基本上都是處于一種無序狀態。一是農戶之間無序自發流轉，全縣流轉的土地中，農戶自發流轉的就占流轉總面積的 90% 以上，多數土地流轉都沒有建立穩定的流轉關系，流轉隨意性很大，流轉期限也較短，一般為1-3年，長期性很少。二是行政組織干預土地流轉。有些地方政府為圖政績，急于求成、包辦代替，一哄而起，分任務、搞攤派，多數都是以行政方式組織流轉土地，有違土地流轉依法、自愿和市場化原則。三是個別地方有擅自改變土地用途的情況發生，打“擦邊球”，實行耕地“農轉非”。有部分別有用心的人考慮征地成本較高，就以土地流轉的名義承租土地，然后將耕地轉換成其它用途，已經危及到農村的土地安全。、土地流轉行為不規范。由于沒有規范的制度，在土地流轉的實際操作中，容易引發農村各類矛盾，影響農村干群關系，加劇農村用地不均矛盾，增加社會不安定因素，阻礙新農村建設的健康發展。這種情況主要表現為：一是無合同。部分農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同。二是合同不規范。部分農戶在土地流轉時雖然簽訂了合同，但是合同不規范，內容不完整，條款、標的不明確，權利義務表述不清，在某些方面不具有法律效力，甚至與現行法規相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規定的時間等。三是無公證。有的合同簽訂后，雙方未經管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方出現糾紛難以解決。

四、規范土地流轉、推進農業產業化的對策和建議

從調查情況分析，為進一步規范土地流轉，發展農業產業，需要采取以下一些措施。

1、宣傳引導，從模式上管理土地流轉和農業產業的有序發展。一是加大政策法律宣傳力度。目前不少基層干部和群眾對土地流轉政策處于一知半解狀態，必須加大政策宣傳力度，大力宣傳推介正面典型，充分發揮典型的示范引導作用，既防止出現一刀切和急躁冒進的行為，又注意引導農民消除懼怕流轉的顧慮和提高農民流轉土地的興趣。二是嚴格保護耕地，切實加強耕地保護執法檢查，嚴厲制止拋荒棄耕的行為，對浪費撂荒土地要停發糧食直補、糧種補貼等一切政策性的補貼，并按標準收取一定金額的閑臵費。并加強對流轉土地使用情況的監督,防止經營者損害生態和生產環境,掠奪式經營,隨意改變土地的用途,以維護農民的合法權益，通過完善流轉政策規范經營行為，通過宣傳引導，確保農業產業有序發展。

2、規范操作，從法律上保障土地流轉和農業產業的合理發展。

農村土地流轉涉及面廣、政策性強，關系到農民的切身利益和農村大局穩定，因此強化規范管理是確保土地流轉穩定有序的重要保障。一是要穩定農村土地承包關系，延長流轉期限是保障土地流轉穩定的根本。同早期的家庭聯產承包責任制一樣，過短的承包期帶來的是農民的不穩定感，進而帶來的是對土地的掠奪式經營和缺乏長效投入，使農業的長遠發展、可持續發展缺乏保障。現在土地流轉同樣存在這個問題，流轉期限過短，對轉入戶來講，只考慮流轉期內的經營、發展、投入，同樣沒有長效投入的思想。而對轉出戶而言，對土地的留戀和對土地經濟效益持觀望態度，使其對流出的土地時刻關注，產生不穩定情緒，造成流出后的農戶外出務工或經營也難以安心、放心。這種“三心二意”，不利于農民的二次創業，既影響農業自身發展，也影響農民向城鎮發展。因此，要使土地流轉雙方增強穩定感，保障農業產業持續發展，必須延長流轉期限。二是依法加強管理，建立土地流轉登記備案制度，鄉鎮要加強對農村土地流轉工作的管理，做好登記、備案、合同鑒證、檔案管理、信息發布工作，并加強業務指導,規范土地承包經營權流轉行為,統一印制規范的合同格式, 規范土地流轉合同，提高合同簽約率，保證每份土地流轉合同條款齊全、法律手續完備。

3、健全市場，從服務上促進土地流轉和農業產業的健康發展。一是發展“土地流轉服務中心”中介服務組織，為供需雙方提供流轉的平臺，提供合同、法律、競價、糾紛仲裁、風險保障等服務。二是建立農村土地流轉信息網絡。以鄉、村、組為單位，全面統計農村土地承包、農村勞動力、土地流轉供需情況等信息，建立土地流轉信息平臺，逐步實現土地流轉信息的網絡化管理，探索農民土地承包權益有效實現形式，逐步形成土地流轉的市場競價機制。三是

積極探索政策性農業保險，積極創造條件，充分利用現有商業保險公司資源，優先在土地規模經營主體中開展農業政策性保險，政府可給予保費補助，并及時提供氣候信息、市場信息重大病蟲害預防信息，盡可能規避或降低農業生產風險。

4、優化環境，從政策上激勵土地流轉和農業產業的快速發展。實施“一縣一業”或一業率先發展是推動土地流轉、促進產業發展的基礎。現行土地經營規模過小源于戶戶類同的“小而全” 家庭經營模式，流轉過慢則源于傳統的縣縣類同的“農林工商副牧漁”多業并舉、自給自足的經營模式，則龍頭、品牌、市場、大戶都發育不出來，縣域經濟不應是千篇一律的，而應是“一業率先發展”的格局。所以，一要調整扶持農業的各種政策，在扶持農業發展的過程中，突出重點，打破“撒胡椒面”模式，依據縣域經濟發展思路和市場運行規律，集中人財物，捆綁項目資金，集中扶持主導產業，加快形成專業化水平較高、具有廣闊市場前景的縣域特色經濟。二是大力引進產業項目和農業企業，培育經營主體，扶持龍頭企業和產業大戶為主。目前我縣部分靠木材生意起家的企業和個人亟待轉型，具備產業發展的資金基礎，所以扶強產業大戶和龍頭企業是推動土地流轉的關鍵，鑒于目前農業比較效益仍然偏低，需要在政策導向上加大鼓勵和引導土地流轉的力度，特別是對專業大戶、合作組織、龍頭企業等規模經營主體，要積極扶持，培育壯大，優先安排流轉土地、支持新建優質高效產業基地、開發新特產品、開拓營銷市場，提高經營水平和輻射帶動能力。三是政府要出臺鼓勵土地流轉和規模經營的優惠政策，實行稅費減免，金融部門應降低貸款門檻，增加信貸規模，根據土地流轉面積和產業經營規模大小，制定不同檔次的財政、信貸、產業扶持政策，鼓勵土地向大戶流轉，向龍頭流轉，促進規模經營；財政要設立農村土地流轉專項資金，對流轉雙方實行以獎代補，鼓勵大戶承租土地，對流轉時間較長、經營規模較大的可加大獎勵扶持力度。四是調整農業投入結構，實行農業項目和基礎設施優先投入政策，農村土地整理、標準農田建設，特色農業產業基地建設、農業綜合開發、農用機械補助、新技術引進等涉農項目，要盡可能與土地流轉經營相結合，優先安排項目資金。

5、落實保障，從基礎上鞏固土地流轉和農業產業的穩步發展。一是扶助“失地農民”的技能培訓，讓他們學有一技之長，提高農民工的就業能力，拓寬就業門路，加快農民轉業轉崗，方便他們就業，為農村土地流轉創造條件。二要大力發展二、三產業，推進農村城鎮化建設。加快農業剩余勞動力轉移和鄉鎮城市化進程，開拓新的途徑，鼓勵他們自主創業、務工經商，解決農民的就業問題，使離開土地的農民有業可就，有錢可掙。三是建立和完善農村社會保障體系。民以食為天，土地承擔著農民就業保障和傷病養老保險功能，雖然近幾年農民就業范圍越來越廣，但大多數農民仍把土地看成“活命田”，近兩年在農村實行了合作醫療、大病救治補貼，教育“兩免一補”政策，但就業保障和養老問題是個大問題，仍須建立和完善社會福利保障體系，切實落實好新型農村合作醫療、養老保險、五保供養、就業引導和最低生活保障等制度，加大對農村困難群體的救濟扶助力度。只有解決這些問題，農民才不會有后顧之憂，才不會總想在農村“留后路”，否則，農村的閑臵土地無法盤活，土地規模經營難以形成。

第三篇：關于進一步規范農村土地流轉的建議

關于進一步規范農村土地流轉的建議

提 案 人：####3 理

由：隨著我國農村經濟的快速發展和農村勞動力向非農產業的轉移，使許多農民有了農業以外的就業渠道和收入來源。農村土地二輪承包后，在利益驅動、產業結構調整、農村勞動力轉移等多種因素的影響下，土地流轉十分頻繁，這為擴大農業規模經營、優化土地資源配置、增強農業基礎起到了積極的作用。但是，近年來由土地產生的糾紛逐年增加，土地流轉困難重重。其原因除國家一系列利農護農政策的落實，改變了土地經營的外部環境，土地流轉面臨著新的形勢外，土地流轉機制不完善也是重要原因。

當前，土地流轉中存在的主要矛盾和問題有：

1、傳統思想觀念重。一些農戶擔心流轉后失了地、丟了根，不愿流轉；有的外出收入高，對那點租金無所謂，不愿流轉。家庭承包地塊零散、農業基礎設施不完善，不好流轉；法律法規和政策上沒有制約土地拋荒的“硬措施”，影響了流轉。鄉鎮經管工作“缺人缺錢”現象突出，一些服務難以到位，不能及時、有效開展土地流轉服務，規范各類土地流轉行為，制約了流轉。

2、流轉機制不健全。目前，缺乏有效的土地流轉中介組織，土地流轉市場還沒有形成,流轉信息不暢,土地評價缺乏依據,農民咨詢沒有門路;鼓勵土地流轉的激勵機制尚未完全形成,金融支持、稅收減免等配套的政策措施還沒有操作性辦法;鄉鎮農村土地承包管理部門對土地流轉的管理和監督職能也沒有完全落實到位。總體來說，目前土地流轉的主流還處在一個自發的、分散的的狀態。

3、保障政策不完善。由于農村的養老、醫療、社會救助等社會保障體系不健全,農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障來看待。加之當前就業壓力大，二三產業進一步吸納農村勞動力有限，許多農民文化素質不高，缺乏一技之長，不能、不敢離開本鄉本土外出謀職，自然也不愿流轉或放棄土地。

4、規模經營比重小。全市龍頭企業和農民專業合作經濟組織在發展基地、帶動土地流轉方面發揮的作用還遠遠不夠，還沒有形成主導作用，絕大部分龍頭企業流轉面積較小，很大程度上制約了我市農村土地的大規模流轉。流轉主要發生在本村村民之間，向企業和村外人員流轉較少。

辦理提案的具體建議：

1、逐步完善和健全各項政策措施。一是完善流轉扶持政策。將新增惠農補貼重點向規模經營主體傾斜。推動涉農金融機構創新方法，對規模經營主體給予貸款支持。不斷完善農業保險制度，降低農業生產的風險。二是健全社會保障體系。建立健全農村合作醫療、最低生活保障、養老保險等社會保障制度，加強對流出土地農民的培訓，提高轉移就業能力和收入，努力消除流出土地農戶的后顧之憂。三是改善農業基礎設施。積極推動整合涉農項目資金向土地流轉規模經營傾斜，推動涉農項目向土地流轉區域集中，推動建設項目由規模經營業主來實施，為適度規模經營提供更好的基礎。

2、積極推進農村經營體制機制創新。不斷創新農村土地經營體制機制。開展農村土地承包經營權確權登記工作，賦予農民充分而有保障的土地承包經營權。堅持依法自愿有償原則，尊重群眾首創精神，鼓勵多元主體，因地制宜，形式多樣，開展土地流轉。只要有利于提高土地產出率、資源利用率和農業勞動生產率，有利于提高農業集約化、專業化、標準化水平，各種形式的土地流轉都可以探索。經營規模宜大則大，宜小則小，不搞“一刀切”、一個模式。

3、著力培育多元新型農業經營主體。加快發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社，擴大經營規模，支持農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；鼓勵農業產業化龍頭企業與農民建立多種形式的利益聯結機制，建設穩定的生產基地。大力宣傳農業致富典型，吸引更多的能人、工商企業、社會資本進入農村，參與土地流轉，發展現代農業。

4、全面發展多元化農業服務主體。加快建立集農業技術推廣、農產品質量安全、動植物疫病防控“三位一體”的鄉鎮農技推廣機構，完善以錢養事機制。大力發展社會化服務組織，特別是農機、植保、測土配方施肥等行業的農民合作社，加強服務人員技術培訓，為規模經營提供內容更全、質量更好的服務。

5、不斷強化對土地流轉的服務與管理。強化政府在土地流轉中的服務和管理職責。加強農村土地流轉服務和管理體系建設，健全土地承包經營權流轉市場，搭建土地流轉平臺，建立土地流轉信息網絡，建立土地流轉價格形成機制，引導流轉雙方簽訂規范流轉合同，完善土地流轉備案、登記和檔案管理制度，有效化解土地流轉糾紛，維護雙方合法權益。糾正和查處土地流轉中嚴重侵害農民土地承包權益、非法改變流轉土地農業用途、鄉村組織違法違規土地流轉等問題。

辦 理 情 況：近幾年，在市委、政府的正確領導和上級相關部門的大力支持下。為了緩解土地閑置、撂荒問題，堅持“依法、自愿、有序、規范”的原則，立足市情實際，以促進農民持續增收為核心，以發展現代農業為方向，大力引導和規范農村土地流轉，著力推進適度規模經營和農業產業化發展，積極引導農民按照市場機制進行土地經營權流轉。初步形成有效的土地流轉模式，取得了一定實效。使土地流轉“流”出了特色，“轉”出了活力。全市土地流轉面積達到22.53萬畝，占土地總面積的29.64%。成立各類農業專業合作社275個，帶動農戶20000余戶。但是您提案中所提到的問題確實存在，近年來我局采取多措施進行解決。一是加大宣傳引導工作，先后組織到先進縣區考察學習土地流轉工作經驗。同時，采取召開現場會、座談會等形式，大力宣傳關于土地流轉的政策精神。通過對農戶土地流轉前的效益對比，使農戶看到實實在在的利益，提高了農戶流轉土地的主動性，變“要我流轉”為“我要流轉”；二是成立土地流轉領導小組，協調全市的土地流轉工作。農業局成立土地流轉領導小組，協調全市的土地流轉工作，由經營管理站具體負責此項工作。建立健全相關制度和工作流程，規范了流轉信息檔案，制定了土地流轉合同范本為農民免費使用。強化土地流轉信息收集、登記備案、檔案管理及土地的監管。強化土地流轉仲裁委員會職責職能，保護農民的合法權益，有力地促進了土地流轉；三是注重規范形式，創新模式，以多元化促進土地流轉。按照“政府引導、法人投資、企業經營、產業化開發”的思路，大力引導各類組織和個人參與土地流轉，促進流轉主體多元化。如中泰華豐、親親草原、金海農業等一大批龍頭企業通過土地流轉，建立了高標準的農牧業主產基地，為促進我市現代化農業建設起到積極的作用。

注：市農業局承辦

第四篇：農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作規范

農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作規范

第一章

總 則

第一條 為加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作，實現調解仲裁工作的制度化、規范化，根據《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包經營糾紛仲裁規則》、《農村土地承包仲裁委員會示范章程》等有關規定，制定本工作規范。

第二條 以科學發展觀為指導，按照完善制度、統一規范、提升能力、強化保障的原則開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。

第三條 農村土地承包仲裁委員會（以下簡稱仲裁委員會）開展農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作，應當執行本規范。

第四條 仲裁委員會在當地人民政府指導下依法設立，接受縣級以上人民政府及土地承包管理部門的指導和監督。仲裁委員會設立后報省（自治區、直轄市）人民政府農業、林業行政主管部門備案。

第五條 涉農縣（市、區）應普遍設立仲裁委員會，負責轄區內農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。涉農市轄區不設立仲裁委員會的，其所在市應當設立仲裁委員會，負責轄區內農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。

第六條 仲裁委員會根據農村土地承包經營糾紛調解仲 裁工作及仲裁員培訓實際需要，編制財務預算，報財政部門納入財政預算予以保障。仲裁工作經費專款專用。

仲裁委員會可接受各級政府、司法部門、人民團體等人財物的支持和幫助。

第二章 仲裁委員會設立

第七條 市、縣級農村土地承包管理部門負責制定仲裁委員會設立方案，協調相關部門，依法確定仲裁委員會人員構成，報請當地人民政府批準。

第八條 市、縣級農村土地承包管理部門負責草擬仲裁委員會章程，擬定聘任仲裁員名冊，擬定仲裁委員會工作計劃及經費預算，籌備召開仲裁委員會成立大會。

第九條 市、縣級農村土地承包管理部門提議，當地人民政府牽頭，組織召開仲裁委員會成立大會。仲裁委員會成立大會由全體成員參加，審議通過仲裁委員會章程、議事規則和規章制度；選舉仲裁委員會主任、副主任；審議通過仲裁員名冊；審議通過仲裁委員會工作計劃；任命仲裁委員會辦公室主任。

仲裁委員會每年至少召開一次全體會議。符合規定情形時，仲裁委員會主任或其委托的副主任主持召開臨時會議。

第十條 仲裁委員會組成人員應不少于9人，設主任1人，副主任1至2人。

第十一條 仲裁委員會的名稱，由其所在“市、縣（市、區）地名+農村土地承包仲裁委員會”構成。

仲裁委員會應設在當地人民政府所在地。

第十二條 仲裁委員會應根據解決農村土地承包經營糾紛的需要和轄區鄉鎮數聘任仲裁員，仲裁員人數一般不少于20人。

仲裁委員會對聘任的仲裁員頒發聘書。

第十三條 鄉鎮人民政府應設立農村土地承包經營糾紛調解委員會，調解工作人員一般不少于3人。村（居）民委員會應明確專人負責農村土地承包經營糾紛調解工作。

第三章

仲裁委員會辦公室設立

第十四條 仲裁委員會日常工作由仲裁委員會辦公室（以下簡稱仲裁辦）承擔。仲裁辦設在當地農村土地承包管理部門。仲裁委員會可以辦理法人登記，取得法人資格。

仲裁辦應設立固定辦公地點、仲裁場所。仲裁辦負責仲裁咨詢、宣傳有關法律政策，接收申請人提出的仲裁申請，協助仲裁員開庭審理、調查取證工作，負責仲裁文書送達和仲裁檔案管理工作，管理仲裁工作經費等。仲裁辦應當設立固定專門電話號碼，并在仲裁辦公告欄中予以公告。

第十五條 仲裁辦工作人員應定崗定責，不少于5人。根據仲裁委員會組成人員數、聘任仲裁員數、轄區范圍和糾紛受理數量，可適當增加工作人員。其中，案件接收人員2-3名，書記員1名，檔案管理員1名，文書送達人員1名。

第十六條 經仲裁委員會全體會議批準后，仲裁辦制作仲裁員名冊，并在案件受理場所進行公示。根據仲裁委員會 全體會議批準的仲裁員變動情況，仲裁辦及時調整仲裁員名冊和公示名單。

第十七條 仲裁委員會編制仲裁員培訓計劃、組織開展培訓工作。仲裁辦按照培訓計劃，組織仲裁員參加仲裁培訓，督促仲裁員在規定時間內取得仲裁員培訓合格證書。對未取得培訓合格證書的仲裁員，仲裁委員會不指定其單獨審理和裁決案件，不指定其擔任首席仲裁員。

第十八條 仲裁辦受仲裁委員會委托對仲裁員進行工作考核。考核范圍包括仲裁員執行仲裁程序情況、辦案質量等。對考核不合格的仲裁員，仲裁委員會提出限期整改意見，仲裁辦跟蹤整改情況。對連續二次考核不合格的仲裁員，仲裁辦提出解聘建議。

對嚴重違法違紀的仲裁員，仲裁辦應及時提出解聘或除名建議。仲裁辦將解聘或除名仲裁員名單，報仲裁委員會主任審查，經仲裁委員會全體會議討論通過，予以解聘或除名。

第四章 調解仲裁工作流程

第一節

申請與受理

第十九條 仲裁辦工作人員和仲裁員應當規范運用仲裁文書。對仲裁文書實行嚴格登記管理。

第二十條 仲裁辦工作人員在接收仲裁申請時，根據申請的內容，向申請人宣傳、講解相關的法律政策；查驗“仲裁申請書”、身份證明和證據等，對其進行登記和制作證據清單、證人情況表并向申請人出具回執。對書面申請確有困 難的，由申請人口述，工作人員幫助填寫“口頭仲裁申請書”。“口頭仲裁申請書”經申請人核實后簽字、蓋章或者按指印，工作人員登記并出具回執。

仲裁辦接收郵寄、他人代交的“仲裁申請書”，工作人員應及時對仲裁申請書及相關資料、代交人身份信息等進行登記，并向代交人出具回執。

第二十一條 仲裁辦指定專人對仲裁申請材料進行初審。對仲裁申請材料不齊全的，在2個工作日內通知當事人補充齊全。

經過審核，符合受理條件的，材料審核人員在2個工作日內制作仲裁立案審批表，報仲裁委員會主任（或授權委托人）審批。批準立案的，仲裁辦指定專人在5個工作日內將受理通知書、仲裁規則、仲裁員名冊、選定仲裁員通知書送達申請人，將受理通知書、仲裁申請書副本、仲裁規則、仲裁員名冊、選定仲裁員通知書送達被申請人。需要通知第三人參加仲裁的，在5個工作日內通知第三人并送達相關材料，告知其權利義務。

對不符合受理條件或未批準立案的，仲裁辦指定專人在5個工作日內書面通知申請人，并說明理由。

第二十二條 仲裁辦指定專人通知被申請人自收到仲裁申請書副本之日起10日內向仲裁辦提交答辯書。仲裁辦自收到答辯書之日起5個工作日內將答辯書副本送達申請人。

被申請人不答辯的，仲裁程序正常進行。被申請人書面 答辯有困難的，由被申請人口述，仲裁辦工作人員幫助填寫“仲裁答辯書”，經被申請人核實后簽名、蓋章或者按指印。被申請人提交證據材料的，工作人員填寫“證據材料清單”；被申請人提供證人的，工作人員填寫“證人情況”表。

仲裁辦接收當事人提交的仲裁申請書、答辯書、有關證據材料及其他書面文件，一式三份。

第二十三條 當事人委托代理人參加仲裁活動的，仲裁辦審核當事人提交的“授權委托書”，查驗委托事項和權限。受委托人為律師的，查驗律師事務所出具的指派證明；受委托人為法律工作者的，查驗法律工作證。

當事人更換代理人，變更或解除代理權時，應提出申請。

第二十四條 仲裁辦自仲裁庭組成之日起2個工作日內將仲裁庭組成情況通知當選仲裁員和當事人、第三人。

第二節

庭前準備

第二十五條 事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的農村土地承包經營糾紛，經雙方當事人同意，可以由一名仲裁員仲裁。仲裁員由當事人共同選定或由仲裁委員會主任（委托授權人）指定。

第二十六條 仲裁辦應及時將當事人提交的仲裁申請書、答辯書、證據和“證據材料清單”、“證人情況表”等材料提交給仲裁庭。

第二十七條 首席仲裁員應召集組庭仲裁員認真審閱案件材料，了解案情，掌握爭議焦點，研究當事人的請求和理 由，查核證據，整理需要庭審調查的主要問題。

第二十八條 獨任仲裁員召集當事人進行調解。達成協議的，由當事人簽字、蓋章或按指印，制成調解書，加蓋仲裁委員會印章。調解不成的，開庭審理并做出裁決。審理過程中發現案情復雜的，獨任仲裁員應當立即休庭，向仲裁委員會報告。經仲裁委員會主任（委托授權人）批準，由仲裁辦組織當事人按照法律規定重新選定三名仲裁員組成仲裁庭，重新審理。

第二十九條 有下列情形的，仲裁庭向仲裁辦提出實地調查取證的申請，經主任批準后，組織開展調查取證：

（一）當事人及其代理人因客觀原因不能自行收集的；

（二）仲裁庭認為需要由有關部門進行司法鑒定的；

（三）雙方當事人提供的證據互相矛盾、難以認定的；

（四）仲裁庭認為有必要采集的。

第三十條 仲裁辦應協助仲裁員實地調查取證。實地調查的筆錄，要由調查人、被調查人、記錄人、在場人簽名、蓋章或者按指印。被調查人等拒絕在調查筆錄上簽名、蓋章或者按指印的，調查人應在調查筆錄上備注說明。

仲裁員詢問證人時，應填寫“證人情況表”，詢問證人與本案當事人的關系，告知證人作證的權利和義務。詢問證人時應制作筆錄，由證人在筆錄上逐頁簽名、蓋章或者按指印。如果證人無自閱能力，詢問人當面讀筆錄，詢問證人是否聽懂，是否屬實，并將證人對筆錄屬實與否的意見記入筆 錄，由證人逐頁簽名、蓋章或者按指印。

第三十一條 仲裁庭決定開庭時間和地點，并告知仲裁辦。仲裁辦在開庭前五個工作日內，向雙方當事人、第三人及其代理人送達《開庭通知書》。

當事人請求變更開庭時間和地點的，必須在開庭前3個工作日內向仲裁辦提出，并說明理由。仲裁辦將變更請求交仲裁庭。仲裁庭決定變更的，仲裁辦將“變更開庭時間（地點）通知書”，送達雙方當事人、第三人和其他參與人；決定不變更的，仲裁辦將“不同意變更開庭時間（地點）通知書”送達提出變更請求的當事人。

第三十二條 仲裁辦工作人員應及時將開庭時間、地點、案由、仲裁庭組成人員在仲裁委員會公告欄進行公告。

仲裁辦指定專人接受公民的旁聽申請，登記旁聽人員的身份信息、與案件當事人的關系，核發旁聽證。

第三十三條 開庭前，仲裁庭詢問當事人是否愿意調解，提出調解方案，并主持調解。達成調解協議的，仲裁庭制作調解書，由當事人簽名或蓋章。首席仲裁員將案件材料整理移交仲裁辦歸檔，仲裁庭解散。調解不成的，開庭審理。

第三十四條 對當事人提出財產、證據保全申請的，仲裁庭進行審查，制作“財產保全移送函”、“證據保全移送函”，與當事人提出的保全申請一并提交保全物所在地的基層人民法院。

第三十五條 對當事人反映仲裁員違反回避制度的，仲 裁辦主任進行核實。屬實的，報仲裁委員會主任或仲裁委員會按程序規定辦理。不屬實的，向當事人說明情況。

第三節

開庭審理

第三十六條 農村土地承包經營糾紛仲裁應當公開開庭審理。仲裁員庭審應統一服裝，庭審用語應當準確、規范、文明。

第三十七條 仲裁辦應當為仲裁庭開庭提供場所和庭審設施設備，安排工作人員協助仲裁員開庭審理。書記員配合仲裁員完成證據展示、筆錄等庭審工作。工作人員負責操作開庭審理的錄音、錄像設備；有證人、鑒定人、勘驗人到庭的，安排其在仲裁庭外指定場所休息候傳，由專人引領其出庭。

第三十八條 仲裁辦核查當事人身份，安排當事人入場；核查旁聽證，安排旁聽人員入場。

仲裁員在合議調解庭休息等候。第三十九條 仲裁庭庭審程序如下：

（一）書記員宣讀庭審紀律，核實申請人、被申請人、第三人以及委托代理人的身份及到庭情況，并報告首席仲裁員。

（二）首席仲裁員宣布開庭，向當事人、第三人及委托代理人宣告首席仲裁員、仲裁員身份，當事人和第三人的權利義務；詢問當事人是否聽明白，是否申請仲裁員回避。

（三）首席仲裁員請申請人或其委托代理人陳述仲裁請 求、依據的事實和理由；請被申請人或其委托代理人進行答辯。首席仲裁員總結概括爭論焦點。

（四）仲裁員向當事人及第三人簡要介紹有關證據規定及應承擔的法律責任。組織雙方當事人對自己的主張進行舉證、質證。對當事人提供證人、鑒定人的，傳證人、鑒定人到庭作證。對當事人提供證據的真實性無法確認的，仲裁庭在休庭期間交鑒定機構進行鑒定，在繼續開庭后由首席仲裁員當庭宣讀鑒定書。仲裁庭自行取證的，交雙方當事人質證。

（五）在開庭審理期間，仲裁庭發現需要追加第三人的，應宣布休庭。仲裁辦通知第三人參加庭審。

（六）根據案件審理情況，當事人需要補充證據的或仲裁庭需要實地調查取證的，首席仲裁員宣布休庭。仲裁員征求雙方當事人意見，確定補充證據提交期間。休庭期間，仲裁員和仲裁工作人員進行調查取證。

（七）辯論結束后，首席仲裁員根據陳述、舉證、質證、辯論情況，進行小結；組織雙方當事人、第三人做最后陳述。

（八）首席仲裁員詢問當事人是否愿意進行調解。同意調解的，仲裁員根據雙方的一致意見制作調解書，并由當事人簽名或蓋章、簽收。不同意調解的，由仲裁庭合議后作出裁決，宣布閉庭。

（九）退庭前，書記員請雙方當事人、第三人核實庭審筆錄，并簽字蓋章或者按指印。對于庭審筆錄有爭議的，調取錄像視頻材料比對確認。

第四十條 仲裁庭在做出裁決前，對當事人提出的先行裁定申請進行審查，權利義務關系比較明確的，仲裁庭可以做出維持現狀、恢復農業生產以及停止取土、占地等行為的先行裁定書，并告知當事人向法院提出執行申請。

第四節

合議與裁決

第四十一條 仲裁庭在庭審調查結束后，首席仲裁員宣布休庭，組織仲裁員在合議場所進行合議。仲裁員分別對案件提出評議意見，裁決按照多數仲裁員的意見作出，少數仲裁員的不同意見記入合議筆錄。合議不能形成多數意見的，按首席仲裁員意見作出裁決。書記員對合議過程全程記錄，由仲裁員分別在記錄上簽名。

仲裁庭合議過程保密，參與合議的仲裁員、書記員不得向外界透露合議情況。合議記錄未經仲裁委員會主任批準任何人不得查閱。

第四十二條 仲裁庭合議后作出裁決。首席仲裁員可以當庭向雙方當事人及第三人宣布裁決結果，也可以閉庭后送達裁決書，宣布裁決結果。

對于案情重大復雜、當事人雙方利益沖突較大，涉案人員眾多等不宜當庭宣布裁決結果的，應以送達裁決書方式告知當事人及第三人裁決結果。

第四十三條 裁決書由首席仲裁員制作，三名仲裁員在裁決書上簽字，報仲裁委員會主任（委托授權人）審核，加蓋仲裁委員會印章。仲裁員簽字的裁決書歸檔。書記員按照 當事人人數打印裁決書，核對無誤后，加蓋仲裁委員會印章，由仲裁辦指定人員送達當事人及第三人。

第四十四條 裁決書應當事實清楚，論據充分，適用法律準確、全面，格式規范。

仲裁庭對裁決書存在文字、計算等錯誤，或者遺漏事項需要補正的，應及時予以補正，補正裁決書應及時送達雙方當事人及第三人。

第四十五條 對案情重大、復雜的案件，仲裁庭調解不成的，應報告仲裁委員會主任決定開庭審理。必要時，仲裁委員會主任可召開臨時仲裁委員會全體會議研究審議。決定開庭審理的，仲裁委員會協助仲裁庭完成庭審工作。

第五節

送達與歸檔

第四十六條 仲裁辦根據仲裁案件的受理、調解、仲裁等進度，嚴格按照法律規定程序和時限要求，及時送達相關文書，通知當事人、第三人及代理人參加仲裁活動。

第四十七條 仲裁辦工作人員采取直接送達的，保留被送達人簽收的送達回證；郵寄送達的，保留郵局的掛號收條；電話通知的，保留通話錄音。被送達人拒絕簽收的，工作人員可以采取拍照、錄像或者法律規定的3人以上在場簽字等方式，證明已送達。公告送達的，仲裁辦應當保留刊登公告的相關報刊、圖片等，在電子公告欄公告的，拍照留證，保留相關審批資料。

第四十八條 仲裁案件結案后10個工作日內，首席仲裁 員對案件仲裁過程中涉及的文書、證據等相關資料進行整理、裝訂、交仲裁辦歸檔。

第四十九條 仲裁辦設立檔案室，對農村土地承包糾紛調解仲裁檔案進行保管。確定專人負責檔案驗收歸檔、檔案查閱、保管等。制定檔案查閱管理辦法，明確檔案查閱范圍和查閱方式。

第五章 仲裁基礎設施建設

第五十條 農村土地承包仲裁委員會以滿足仲裁工作需要為目標，按照統一建設標準，規范開展基礎設施建設。

第五十一條 農村土地承包經營糾紛仲裁基礎設施建設重點為“一庭三室”，包括仲裁庭、合議調解室、案件受理室、檔案會商室等固定仲裁場所建設，配套音視頻顯示和安防監控系統等建筑設備建設。

配套仲裁日常辦公設備、仲裁調查取證、流動仲裁庭設備等辦案設備。

第五十二條 農村土地承包經營糾紛仲裁基礎設施建設內容包括：

仲裁場所土建工程。新建或部分新建仲裁庭、合議調解室、案件受理室和檔案會商室等仲裁場所，使用面積不低于268平方米。工程建設具體為門窗、墻地面、吊頂等建設及內部裝修，暖通空調、供電照明和弱電系統等建筑設備安裝，檔案密集柜安裝。

配備音視頻顯示系統。包括拾音、錄音、擴音等音頻信 息采集和錄播系統，文檔圖片視頻播放、證據展示臺等視頻控制系統，電子公告牌、電子橫幅、告示屏等顯示系統及其集成。

配備安防監控系統。包括監控錄像、應急安全報警聯動、手機信號屏蔽、信息存儲調用等系統及其集成。

配置仲裁設備。包括電子辦公設備、錄音錄像及測繪設備和交通工具（配備具有統一標識的仲裁辦案專用車）。

第五十三條 農村土地承包經營糾紛仲裁場所建設應盡可能獨立成區，布局合理緊湊，以仲裁庭為中心，接待區域、庭審區域與辦公區域相互隔離。具有獨立的出入口，方便群眾申請仲裁。

第五十四條 仲裁場所建筑設計、建造應符合經濟、實用、美觀的原則。建筑內部裝修宜嚴肅、簡潔、莊重，仲裁庭懸掛統一仲裁標志。建筑外觀采用統一的形象標識。

第五十五條 編制仲裁委員會辦公辦案場所及物質裝備建設計劃，確定專人組織實施建設項目。

第六章 仲裁制度

第五十六條 制定印章管理辦法。仲裁委員會印章由仲裁辦明確專人管理。嚴格執行審批程序，印章使用需經仲裁辦主任批準或授權。明確印章使用范圍，印章管理人員應對加蓋印章的各類仲裁文書及材料進行審查、留檔，設立印章使用登記簿，并定期對登記清單進行整理、歸檔備查。

第五十七條 制定仲裁設施設備管理辦法。仲裁辦明確 專人負責仲裁設施設備管理。設備領用應嚴格執行 “申請-批準-登記-歸還”的程序。仲裁設施設備不得挪作它用，未經仲裁辦主任批準不得出借，嚴禁出租盈利。

第五十八條 加強仲裁員隊伍管理。仲裁員在聘任期內，因各種原因不能正常辦案的，應及時告知仲裁辦；因故無法承辦案件的，可提出不再擔任仲裁員的申請，經仲裁委員會全體會議討論通過，批準解聘。

仲裁辦根據仲裁員的業務能力、工作經驗和實際表現，逐步實行仲裁員分級管理。對仲裁員的仲裁活動予以監督，保證辦案過程公正、廉潔、高效。建立仲裁員管理檔案，準確記錄仲裁員品行表現、辦案情況、參加業務培訓、考核結果及參加仲裁委員會其他活動的情況。

第五十九條 建立案件監督管理制度。仲裁辦主任對仲裁案件實行統一監督管理。對仲裁案件進行期限跟蹤，對辦理期限即將屆滿的案件，予以警示催辦；對超期限未辦結的，應進行專案督辦，限期結案。對仲裁案件進行后續跟蹤，及時掌握調解裁決后執行情況及問題。

第六十條 建立法制宣傳教育工作制度。仲裁委員會接受政府委托，利用農貿會、廟會和農村各種集市，組織仲裁員和調解員開展現場法律咨詢，發放法制宣傳資料。鄉鎮調解委員會在村內設置法律宣傳欄，系統解讀法律，深入解析典型案例。注重發揮庭審的宣傳教育作用，鼓勵和組織人民群眾參加庭審旁聽。

第六十一條 建立完善仲裁經費管理制度。仲裁辦編制仲裁工作經費預算，明確經費開支范圍和開支標準，并在核定的預算范圍內嚴格執行。各地根據當地情況制定辦案仲裁員補貼和仲裁工作人員勞務費用補助標準，妥善解決仲裁員補貼和仲裁工作人員的勞務費用。當事人委托進行證據專業鑒定的，鑒定費用由當事人承擔。

第六十二條 建立仲裁檔案管理制度。案件結案后仲裁員應及時將案件材料歸檔，應歸必歸，不得短缺和遺漏。規范檔案整理裝訂。落實檔案管理崗位責任制，強化檔案保管安全，嚴格檔案借閱、查閱手續。當事人及其他相關人員在檔案管理員指定地點查閱、復印調解書、裁決書、證據等非保密檔案資料。仲裁委員會及仲裁辦內部人員調閱仲裁檔案，須經仲裁辦主任批準。

第七章 附則

第六十三條 本規范由農業部負責解釋。

第六十四條 本規范自二零一三年一月十五日起實施。

第五篇：農村土地制度的物權法規范解析(下)

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農村土地制度的物權法規范解析(下)學習《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》后的思

考

陳小君 中南財經政法大學 教授

三、宅基地使用權問題

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式,《物權法》和《決定》都明確肯定了宅基地使用權對農民的財產意義及物權屬性。其中,《物權法》把“宅基地使用權”作為獨立的一章加以規定,足顯其重要性。從詞源學的角度看,宅基地包括農民在其上建造住宅及其附屬設施的農村集體土地以及極少數城鎮居民在新中國成立以后由于歷史原因成為城鎮私房所有者而經批準在其上建造房屋的集體土地。但是,從規范意義———《物權法》第154條中的“村民”用語———上看,該法所謂“宅基地使用權”僅指農民在農村集體的土地上建造住宅及其附屬設施的權利。《物權法》為避免繁瑣的重復規定而采用了設計引用性法條的立法技術。由于實踐中有關宅基地使用權的糾紛不斷,這就使我們有必要審視有關法律,尋找解決途徑。按照《物權法》

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第153條的指引,我們找到了《土地管理法》第62條及《物權法》第184條,并對其解讀如下。

(一)宅基地使用權的取得

1.宅基地使用權的取得方式。按照《物權法》及其引用的《土地管理法》的規定來看,主要在于規定“合法審批建房”而取得宅基地使用權的方式。

2.宅基地使用權取得是否有償。在1990年至1993年期間,我國曾經實行過宅基地使用權有償取得的政策,即在農民申請宅基地使用權時,向其收取一定數額的使用費。后來,為減輕農民負擔,中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1993年7月在《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中要求,取消對宅基地使用權的收費。因而包括《物權法》在內的現有法律并未表明宅基地使用權是有償還是無償取得。[1]目前通說認為,宅基地使用權具有一定的福利性質,是村民最基本的居住保障,應當允許村民無償取得。

3.“一戶一宅”與宅基地使用權再分配的問題。《土地管理法》第62條明確規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。但是,在現實中存在一戶村民擁有兩處以上宅基地的情況。如按照《土地管理法》申請取得一處、繼承父母在土改中分房取得的宅基地一處、兒子成家又申請一處但并不分戶、接受他人贈與房屋取得一處、接受他人房屋

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轉讓取得一處等。通過前述這些方式取得的宅基地完全有并存的可能,但并無一處由于違法取得而應由村集體經濟組織收回。長此以往,當生活實踐對法律規定的突破成為常態時,就有必要審視法律規定之適宜性了。重讀《土地管理法》第62條后段,可以發現“農村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”。根據體系解釋,本條的規范意旨在于禁止村民多次申請宅基地。進而觀察《物權法》第154條可以發現,由于法定原因(自然災害等導致宅基地滅失)失去宅基地的,可重新申請并分得宅基地,此外的任何情形,如出賣、出租住房失去宅基地等,都不允許再申請取得宅基地使用權。而從《決定》的論述來看,嚴格宅基地管理、節約土地、保護耕地的政策目標也被進一步強調。這要求宅基地使用權的取得不能違反這個根本原則。概言之,現行法律不允許村民多次申請取得宅基地使用權,不過也沒有禁止村民同時擁有多處宅基地。

(二)宅基地使用權的行使

在農民行使宅基地使用權的過程中,經常出現的問題就是宅基地被“轉作他用”。筆者在對河南省農村地區進行調研時發現,在村民的觀念和實踐中都存在宅基地“轉作他用”的現象,在被訪的近200戶農民中有10%的被訪者認為宅基地可以用作修建住房以外的經營性用途。雖然《土地管理法》并未明確禁止宅基地“轉作他用”,但按照土地規劃原則及其法理,應當認為宅基地不可“轉作他用”。這主

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要是因為宅基地是作為生活資料由國家無償提供給農民的,而且禁止宅基地使用權人將宅基地“轉作他用”也有助于防止上述法律規定被規避,從而危及耕地保護政策的實施。[2]

(三)宅基地使用權的處分問題

1.宅基地使用權的轉讓。《物權法》第152條雖然規定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”,但并未規定轉讓、抵押等對宅基地使用權的處分行為。不過,《物權法》第155條卻又規定:“已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的,應當及時辦理變更登記或者注銷登記。”可見,《物權法》的規定有前后不一致的情況。從學理和實踐的角度看,應當解釋為《物權法》允許宅基地使用權轉讓。事實上,這與村民出賣住房從而按照“房地一致”原則轉讓宅基地使用權之實踐是相符的,并且出賣住房也為《土地管理法》第62條所明文允許。

2.宅基地使用權的抵押。與農地承包經營權一樣,對于宅基地使用權《物權法》第184條明令禁止抵押。但是,面對實踐中宅基地使用權隨房屋一并抵押的情況,有必要考慮以下兩個問題:(1)由于抵押權行使而喪失宅基地使用權的農民,按照法律規定不能再次申請取得宅基地使用權,而只能依照出租、轉讓、接受贈與等方式獲取他人宅基地使用權,如果這些再次獲得宅基地使用權的情形均無發生之可能

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時,喪失宅基地使用權的農民就會“無家可歸”了;(2)就宅基地使用權實現抵押權時,享有宅基地所有權的村集體經濟組織會主張“房子可封、可拆,地不能賣”,這就導致了抵押權事實上的無法實現。因此,對宅基地使用權抵押的問題,只有在深入研究后才可下結論。

四、農地征收問題

近年來公共建設已然擴大到廣大農村地區,土地征收也勢不可擋地將觸角伸及了數億農民賴以生存的土地。農地征收糾紛因之愈演愈烈,暴露于其中的制度缺失以及法律失范也愈加引人注目。《物權法》應時而出,于第42、43、132條就農地征收與補償作了概括性規定。遺憾的是,這些概括性規定沒有對此前的制度缺失及法律失范加以彌補,因此很難滿足社會發展的需要。值得欣慰的是,《決定》高度重視土地征收問題,提出了一些頗有新意的論斷,為農民土地權益的實現與保護開拓了新的途徑,也為今后農地征收制度的完善指明了前進的方向。

(一)公共利益界定問題

在農地征收中,首當其沖的問題就是公共利益界定的問題。一如既往,《物權法》沒有對公共利益作出任何實質性的界定。公共利益如何定位?筆者認為,至少應當明確公共利益并不等同于私人利益。可是由我國一定時期以來的政治傳統所致,對公共利益的提倡在大多數

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場合是在宣揚一種損己利人、克己奉公的奉獻精神,讓所謂的公共利益以私人利益抑制者的身份出現,在實際中多以忽略、犧牲當事人的個體利益為其價值取向。但是,我們不能由此認為,公共利益并不包括私人利益。在農地征收的實踐中,公共利益的實現往往是以剝奪原來以系爭土地為生的農民利益為代價的。在農民占我國人口的絕大多數的現狀下,這就形成了公共利益排斥“多數人利益”的悖論。[3]這樣,公共利益經簡單演算反而變成了“少數者利益”。例如,在為石油開采而征收土地的案件中,在被征收的農地上產出了所謂的國家能源,由此創造出的利潤的一部分被石油開采企業扣留,一部分被國家主管部門壟斷,一部分被能源產業相關者(如煉油廠、石油化工企業、加油站)等分食。但問題是,被征地農民的傳統耕作方式很少需要石油產品,即農民對此并無多少“戰略利益”;而且當農民給農機加油時,還要自掏腰包,一分不少地將自己的農業收入轉到石油產業,此時農民更無經濟利益可言。這樣一來,農民被剝奪了公共利益中的任何可見利益,公共利益服務了除農民外的其他利益相關者。這樣的公共利益還能稱為公共利益嗎?因此,如何界定公共利益是無法回避的難題。但是,學者們玄妙的研究不但未能廓清公共利益的邊界反而給其法律定性造成重重困難。所幸,我們還是看到了學界以務實的態度在界定公共利益上的努力。[4]

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為此,筆者不揣淺薄,嘗試對農地征收中公共利益的界定作出如下建議:軍事等國家安全利益、基礎設施包括任何形式的交通設施建設、水電設施建設、水利、電信設施建設以及提升社區生活質量的建設,如體育場、公園、養老院、幼兒園、學校等,其中包含社會大眾利益的,當為公共利益。在基于以下事項而為征收時,也可以認為是出于公共利益:(1)國家級規劃建設項目;[5](2)當地農民可直接獲益之基礎建設;[6](3)可以讓當地大多數農民利用土地征收后形成的建設項目間接獲益,如可以通過從農業轉向非農產業獲得工商業利益之建設。除此之外,所有不與農民利益相關的農地征收都不能認定為為公共利益目的的農地征收。[7]

(二)農地征收中的公共利益與公權力

對于農地征收來說,界定公共利益的意義在于,農地是不可再生且急劇減少的戰略資源,必須以極其慎重的態度進行征收。由于征收是為公共利益所需,因此在實踐中農地征收的補償幾乎都低于土地的市場價,這體現了社會公共利益對個人利益的限制。但問題是,非為公共利益所需之農地征收卻更多地存在,此即為商業目的的農地征收(以下簡稱商業征收)。[8]既然是商業征收,其補償額度之確定則應該完全以市場價格為標準,將農地供需雙方完全置于市場主體的地位,讓其按照市場規律自主定價,防止公權力不當干預。為“公共利益”之需征收土地時,公權力的作用在于合理限制供地方的補償期望,減

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少社會成本,促進社會效益;在商業征收中,公權力則應自覺、公正地維持市場秩序,保護交易雙方的契約權益,著力維護弱勢群體農民的利益,而不應為了維護同自己千絲萬縷關聯著的“商人利益”,打著“公共利益”的幌子在與農民的談判中濫用權力壓低土地價格。由于在農地征收后,國家取得的收益比村集體經濟組織和村民所獲得的補償還要多很多, [9]因此,行政機關在農地征收中濫用權力的現象非常普遍。為了遏止有關行政部門利用權力非法征收土地并從中牟取暴利的行為,我國應當以法律的形式嚴格規定土地征收的條件,明確征收必須嚴格依據法定程序。[10]

(三)農地征收的客體問題

筆者向來認為,對農地的征收不應限于農地所有權,而且應當包括農地承包經營權。在我國,農地征收的客體具有雙重性:對農村集體土地而言,征收的客體是土地所有權;對國有土地,因不存在獨立的土地所有權市場,僅有土地使用權市場,故征收的客體是土地使用權。筆者認為,若嚴格按現行法律規定,農村集體土地所有權市場在我國也不存在,因此將農地承包經營權納入征收的客體范圍是合乎法理且可行的,而且這樣做既保持了法律對不同主體權利的同等對待,又有利于農地承包經營權人在農地征收補償中作為獨立的利益主體參與協商,保護自己的合法利益。[11]可喜的是,《物權法》第132條對此

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作出了積極的回應,承認了農地承包經營權作為農地征收客體的地位。

(四)農地征收中的補償問題

《物權法》第42條涉及農地征收補償標準,采用了“足額補償”的提法,但很難說相對于此前的《物權法》(草案)第128、137條中備受詬病的所謂“合理補償”有所改進;稍有明確的只是強調了對“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費”四項費用的“足額補償”。然而,僅僅這四項費用得到“足額補償”是否就足以使被征地農民維持不低于征地前的生活水平抑或使他們的生活水平當然地有所提高?農村集體所有土地被征收的過程,應當是農民分享城市化和工業化成果的過程,應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距。[12]為此,農民由于農地被征收而有提升生活水平的訴求,也應視為當然。《物權法》規定的“足額補償”引導我們去《土地管理法》第47條尋找答案。然而,《土地管理法》第47條規定的意旨僅僅在于“使需要安置的農民保持原有生活水平”,而且使用一個“但書”條款限定了補償的最高限額:“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。對于廣大農村地區來說,農地征收補償即使是按全額標準支付的話也不會太高,更何況農民最終得到的補償額只是全額中的一小部分。[13]有鑒于此,《決定》明確了補償的原則,即“依法征收農村集體土地,按照同

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地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償”,并充分注意到了被征地農民就業、住房、社會保障等在實踐引發大量糾紛、影響社會穩定的難題。

為此,筆者認為應當根據《決定》的精神在法律中明確規定給予被征收人“完全補償”, [14]包括農民“實在利益”的補償及農民“發展利益”的補償。前者指《物權法》第42條中的“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用”的補償,應該按照《土地管理法》規定的最高補償額計算;后者指該條中的“被征地農民的社會保障費用”的補償等,應按照當地所在縣、市平均社會保障水平計提。之所以強調對農民“發展利益”的補償,是因為在農地征收后,農地承包經營權的補償中應考慮我國的一個現實,即土地是我國農民的“命根子”,是“飯碗”,其承載著農戶的基本生存保障功能,農民失地就意味著失去他們的生存來源。根據《決定》的要求,筆者認為,可以考慮通過法律強制規定補償費中的一部分須用來為失地農戶購買養老、失業以及醫療等社會保險,直至由政府負擔這部分為農民建立社會保障體系所需的支出,妥善解決被征地農民的社會保障問題。當然,如果《物權法》因立法技術的考量不便對土地征收進行細致而明確的規制,可以考慮單獨制定一部統一的農地征收法。[15]

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農地征收是調整私人所有權與資源的社會利用之間矛盾的公法手段。我國實行土地社會主義公有制,禁止土地所有權在市場上進行交易,因此農地征收是土地所有權流動的唯一方式。隨著我國城鎮化水平的逐步提高,農地征收將越來越頻繁,從而將進一步加劇我國農村的人地矛盾。而對于傳統生活方式尚未受到太大沖擊的農民來說,這些相關問題之發展態勢及影響都遠遠超出了他們的想象力,農民自己很難充分認識到農地征收帶來的社會保障問題。故對現有法律、法規中農地征收及補償制度的種種不足,還需做進一步完善。

五、結語

綜上所述,《決定》在農地制度完善方面有不少頗有新意的論述,切中了當前“三農”中的難點與焦點問題,而《物權法》在農地制度方面的規范卻守成有余、創新不足。換言之,作為我國一部空前的財產法典,《物權法》彰顯了其制度價值與規范目的:關注民生,張揚私權,保護農民土地權益。但是,《物權法》的固有缺失也同樣明顯:立法技術略顯粗糙,規范功能體現得不徹底,表現出了價值強、功能弱的特性;從實證研究結果來看,《物權法》亦未能實現其切實保障農民土地權益之功效。筆者希望,在今后的相關法律修改及立法中,能認真貫徹《決定》的要求,充分運用已有的研究成果,回應并解決農地制度所存在的問題。

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注釋:

[1]值得注意的是,宅基地使用權的無償取得在嚴格意義上是指無需交納土地使用費,但并不表明在宅基地使用權取得的過程中沒有其他支出。例如,實踐中農民取得集體土地使用證和房屋所有權證往往需要繳納工本費,同時也需要繳納土地勘測費。這在筆者對河南省的實地調研中也有體現:近200名的受訪者中有54%的農民認為應繳少量的手續費。

[2]對此,王利明教授持相同的看法。參見王利明:《物權法研究》,中國人民大學出版社2002年版,第474頁。

[3]如果說因修建一項工程征收農地而剝奪了一個特定地域農民的利益卻能夠造福于遠在天涯海角的其他農民的話,那么除了“三峽工程”等極少數特例外,這種論調只是一種虛幻的說辭!

[4]參見梁慧星主編:《中國民法典草案建議稿·物權編》,法律出版社2004年版,第57頁。

[5]只可以是國家級項目,即由國務院有關部門直接負責的項目。對于摻入任何地方政府利益的項目建設,一定要經過信息公開、聽證、反復質疑、充分論證的程序才可以立項,否則,“公共利益”往往會淪落為“形象工程”、違規征地、商業征收等活動的幌子。有關案例可

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參見何禹欣、陳芳:《鐵本之亂》,《財經》2004年第10期;劉建平、戴敦峰:《別奪走我的麥田———山東齊河“圈地運動”的終結》,《南方周末》2004年1月8日;程潔:《土地征收征用中的程序失范與重構》,《法學研究》2006年第1期。

[6]直接獲益是指與農民的衣食住行及生活質量提高有直接關系的一種利益的享有。

[7]參見陳小君:《農地法律制度在后農業稅時代的挑戰與回應》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[8]參見陳小君:《農地法律制度在后農業稅時代的挑戰與回應》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[9]參見黨國英:《農村改革攻堅》,中國水利水電出版社2005年版,第148-151頁

[10]參見陳小君:《農地法律制度在后農業稅時代的挑戰與回應》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

[11]參見陳小君:《農地法律制度在后農業稅時代的挑戰與回應》,《月旦民商法雜志》2007年第3期。

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[12]參見吳行政:《我國農村土地征收補償法律問題研究》,http:///20051210-152800.htm。

[13]參見溫鐵軍、朱宋銀:《縣以下地方政府資本原始積累與農村小城鎮建設中的土地問題》,《經濟研究資料》1996年第1期。

[14]法學界要求按“公平市場價格”補償的呼聲也極高,但筆者認為在我國并不存在這樣一個穩定、客觀的農地交易市場,而且在每筆交易的主體極具特殊性的境況下,確實也難于把握一個有絕對參考意義的“市場價格”,故此種補償方式難以操作。

[15]參見陳小君:《后農業稅時代農村土地法律制度的完善》,載《南方農村報》報社編:《“中國農村發展論壇”論文集》,2005年,廣州,第147頁。

出處:《法商研究》2009年第1期