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第一篇：城市房屋征收動拆遷基本法律問題概述(講課稿)

房屋征收拆遷法律問題

主講人：四川蒼龍律師事務所

胡俊律師

第一章房屋征收的原則、主體及實施單位

一、房屋征收的原則

第三條房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

二、房屋征收的主體-政府

核心問題：新征收條例與原拆遷條例有何區別？

1、新房屋征收條例與原拆遷條例的區別分析：

變化一：責任主體的變化

《新條例》則規定了房屋征收與補償的主體是市、縣級人民政府，承擔房屋征收與補償工作的單位不得以營利為目的，禁止建設單位參與搬遷。

變化二：法律關系的變化

根據《新條例》規定，征收的法律關系產生于征收人（政府）和被征收人之間，政府作為當事人一方，不再作為中立的第三方，因而不具有行政裁決權。

變化三：程序的變化

《新條例》規定，征收程序由政府直接啟動，由政府作出房屋征收決定，政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區域的房屋征收補償工作。

變化四：強制執行模式的變化

《新條例》取消了行政機關自行強制拆遷的規定，由政府申請人民法院司法強制執行，執行依據是政府作出的補償決定。

變化五：征收前必須進行維穩評估《新條例》把社會穩定風險評估作為房屋征收決定的必經程序，通過風險評估及早發現征收項目中存在影響社會穩定的隱患，并采取有效措施予以化解，從源頭上預防和減少矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態。

2、房屋征收補償行政工作體制

首先，房屋征收是政府行為。其次，政府有關部門有相互配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行的責任。再次，上級有關部門有監督和指導責任。

三、房屋征收實施單位-房屋征收事務所

新征收條例統一稱為“某某房屋征收事務所”。

新征收條例征收事務所不得以營利為目的，人員費用列入項目預算，由政府支付。新征收條例征收事務所要求應當通過市房屋行政管理部門組織的有關法律知識、業務知識的培訓考核，持證上崗。

第二章房屋征收決定

一、房屋征收的前提：公共利益需要

核心問題：符合何種情形才能做出房屋征收決定

1）國防和外交的需要；（2）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（3）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（4）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（5）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（6）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。也即是，必須符合上述六種情形，才能列入公共利益需要。

同時，征收條例第九條規定，依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

二、房屋征收決定的法律救濟

公告、行政復議、行政訴訟

核心問題：征收決定如何作出？對房屋征收決定不服，如何處理？

1、作出征收決定的程序

（1）市、縣級人民政府對符合法律規定的征收項目，應當及時作出房屋征收決定。房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。

（2）市、縣級人民政府作出征收決定后，應當及時公告。

（3）征收公告應當載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。

（4）市、縣級人民政府及房屋征收部門應當做好房屋征收與補償的宣傳、解釋工作。（5）房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。

（6）因舊城區改建需要征收房屋的，房屋征收部門應當在征收決定作出后，組織被征收人根據征收補償方案簽訂附生效條件的協議。在簽約期限內達到簽約比例的，補償協議生效；在簽約期限內未達到簽約比例的，征收決定終止執行。簽約比例在征收方案中明確。

2、不服征收決定的法律救濟（1）行政復議

被征收人對市人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議。（2）行政訴訟

被征收人對市人民政府作出的房屋征收決定不服的，也可以依法提起行政訴訟。

三、房屋征收決定的法律后果

核心問題：房屋征收范圍確定后，哪些行為不得實施？

1、房屋征收范圍內被征收房屋的調查登記

（1）房屋征收部門應當對房屋征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況組織調查登記。

（2）被征收人對上述調查應當予以配合。

（3）調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。

2、不得實施的行為

（1）房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為。

（2）不當增加補償費用的行為一般還包括：

①建立新的公有房屋租賃關系、分列公有房屋租賃戶名； ②房屋轉讓、析產、分割、贈與、租賃、抵押； ③新增、變更工商營業登記； ④遷入戶口或者分戶；

⑤以被征收房屋為注冊地址辦理工商注冊登記手續；

⑥已依法取得建房批準文件但尚未建造完畢的房屋的續建； ⑦新增種植、養殖；

⑧其他不當增加補償費用的行為。

（3）違反規定實施不當增加補償費用的行為的，不予補償。

（4）房屋征收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續

第三章房屋征收補償方案

一、補償方案的制定和修改

核心問題：房屋征收補償方案如何確定？

1、征收補償方案的擬定和論證

（1）房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

（2）市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

（3）被征收人需提交意見的，應持本人身份證明和房屋權屬證明在征求意見期限內以書面形式提交。

（4）因舊城區改建需要征收房屋的征收補償方案，如果多數被征收人有異議，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。

（5）征收補償方案一般應當包括以下內容：

①房屋征收與補償的法律依據； ②房屋征收的目的； ③房屋征收的范圍；

④被征收房屋類型和建筑面積的認定辦法； ⑤房屋征收補償方式、標準和計算方法； ⑥補貼和獎勵標準；

⑦用于產權調換房屋的基本情況和選購方法； ⑧房屋征收評估機構選定辦法； ⑨房屋征收補償的簽約期限；

⑩搬遷期限和搬遷過渡方式、過渡期限； ⑾受委托的房屋征收事務所名稱； ⑿其他事項。

2、征收補償方案的公布和備案

（1）市、縣級人民政府應當將根據公眾和被征收人意見修改后的方案及時進行公告。（2）市、縣級人民政府應當將修改后的征收補償方案報市征收辦

二、征收補償費及房源的監管

核心問題：房屋征收補償款如何發放？安置房源如何落實？

1、對征收補償費用的具體要求

（1）用于貨幣補償的資金在房屋征收決定作出前應當足額到位、專戶存儲、專款專用。（2）用于產權調換的房屋在交付時應當符合國家質量安全標準和本市住宅交付使用許可要求，并產權清晰、無權利負擔。

2、對征收補償費用的監管

市房屋征收部門為征收補償費用的監管部門，對項目征收補償費用的使用進行監管，確保資金足額到位，并專款用于征收補償。

提供房屋產權調換房源的，應當向市房屋征收部門提供房屋來源證明。

第四章房屋征收社會風險評估

一、房屋征收第三方參與機制

核心問題：律師作為第三方參與房屋征收動拆遷案件是否具備可行性？

1、房屋征收社會穩定風險評估必要性、評估方式及內容

（1）必要性：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。

（2）評估方式：風險評估可通過收集文件資料、問卷調查、民意測驗、座談走訪、聽證會、論證會等方式。

（3）房屋征收風險評估一般包括以下內容： ①征收項目的基本情況。包括征收計劃和征收方案、征收范圍內被征收房屋及產權人基本情況、補償資金和產權調換房源的落實等有關情況、被征收人選擇補償方式情況。②征收項目的合規性審查。包括征收項目的實施是否符合有關法律法規的要求，是否是為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要；是否符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；保障性安居工程建設、舊城區改建是否納入了市、區（市）縣國民經濟和社會發展年度計劃等。③征收項目的準備工作情況審查。包括征收項目實施的各項準備工作是否充分，包括征收補償方案是否進行了論證并征求公眾意見，征收補償費用是否及時到位，征收法規政策的宣傳公示是否到位等。

④征收項目影響情況分析。包括征收項目的實施是否會引起征收片區內或周邊居民的嚴重不滿，征收補償是否與同類地區的項目存在明顯的不公平；對因征收項目實施產生影響社會治安和社會穩定的因素，因征收可能引發的其他類型矛盾等問題進行評估預測和分析研究的相關情況，包括防范對策和預案措施。⑤征收項目風險防范組織及責任人。包括征收項目風險防范及維護穩定的相關組織機構和責任人員。

⑥評估結論。風險評估報告應當做出風險存在、中風險和高風險的風險預警評價，并提出可實施、暫緩實施和不可實施的建議。

2、律師作為第三方參與房屋征收動拆遷案件的必要性及工作內容

（1）必要性：律師作為第三方全程深度介入房屋征收動拆遷案件，把動遷糾紛化解在萌芽狀態，從根本上降低了“維穩”成本。

（2）律師作為第三方參與房屋征收動拆遷案件主要工作內容：

①社會穩定風險評估、違法建筑的認定與救濟、補償安置方案的聽證；

②協助政府部門完善有關規章制度和操作規范，審核相關法律文件的合法合規性； ③協助政府部門做好對房企和拆遷戶的法制宣傳；

④為政府部門事先預見動拆遷改造中可能出現的矛盾糾紛，預測和評估法律風險，并提出防范措施；

⑤針對已出現的法律糾紛為政府部門提供法律咨詢、出具法律意見； ⑥協助政府部門進行事后跟蹤總結，做好后續法務工作。

⑦協助政府部門提前介入法制宣傳，為棚戶改造工作的開展掃除民眾思想上的障礙；（如：集中宣講、制作并向社區居民發放法律宣傳卡冊等）；

⑧在拆遷補償等事務中，協同政府部門參與必要的協商、談判和合同簽署等； ⑨為政府部門與拆遷單位、拆遷戶之間關系的協調發展搭建橋梁，協助政府部門處理爭議與糾紛；

⑩為地區百姓在舊區改造中遇到的法律事務和疑難問題提供法律幫助。

二、房屋征收信訪矛盾化解

核心問題：律師如何協助化解房屋征收動拆遷信訪矛盾案件？【分析提示】

1、房屋征收動拆遷信訪矛盾案件處理原則

按照“屬地管理、分級負責”的原則，積極采取措施，妥善解決歷史遺留問題，保護拆遷當事人的合法權益。及時掌握和化解房屋征收與補償中出現的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化，避免因房屋征收與補償引發非正常上訪事件，切實維護社會和諧穩定。

2、律師協助化解房屋征收動拆遷信訪矛盾案件工作內容

（1）全程法律顧問服務。參與政策宣傳、咨詢，參與矛盾協調、化解。

（2）房屋征收動遷拆信訪案件全過程核查，出具核查報告及律師意見。核查征收決定、征收補償方案、征收程序等征收全過程是否符合法律規定，被征收人的訴求是否有依據，并給出化解、中止或終結的律師意見。

（3）做好項目的銜接，妥善解決矛盾糾紛）各市、縣級人民政府及有關部門要強化政治意識、大局意識和責任意識，按照“屬地管理、分級負責”的原則，及時掌握和化解房屋征收與補償中出現的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化，避免因房屋征收與補償引發非正常上訪事件，切實維護社會和諧穩定。要加強輿論引導，妥善應對涉及房屋征收補償的相關輿情，嚴防失實報道或渲染炒作。

3、健全征收投訴機制。各區（市）縣應設立征收投訴中心，公開投訴電話。被征收人對補償標準、安置方案有異議的，可向投訴中心投訴。投訴中心應及時調查核實，并答復當事人。被征收人對房屋征收、補償決定不服的，可依法申請行政復議或向人民法院提起行政訴訟。對涉及被征收人數量較多的，可邀請人大、政協、法律專家等人士參與協調，積極化解征收與補償矛盾糾紛。

第五章房屋征收對象的調查及認定

一、被征收房屋安置人員

核心問題：哪些人員應當認定為被征收房屋的安置人員？

1、征收個人住宅住房保障的政策規定

征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

2、全國各省、自治區、直轄市甚至不同的基地都有不同的住房保證政策

二、被征收房屋面積的認定

核心問題：房屋征收中，房屋面積如何認定？未經登記的建筑面積如何補償？

1、房屋征收中未經登記的建筑面積處理原則

（1）市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。

（2）對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。

2、房屋面積認定原則

（1）對于已經登記的房屋，其建筑面積，一般以房地產權證書和房地產登記簿的記載為準；房地產權證書和房地產登記簿的記載不一致的，除有證據證明房地產登記簿確有錯誤外，以房地產登記簿為準。

（2）未經登記的建筑面積如何認定和補償各地規定不一

①上海市：對于未經登記的房屋，以相關批準文件記載的建筑面積為準，實際建筑面積小于相關批準文件記載的建筑面積的，以實際建筑面積為準。相關批準文件未記載建筑面積，或者雖無批準文件但有相關材料證明在1981年以前已經建造并用于居住的房屋，以房屋行政管理部門認定的房屋調查機構實地丈量的建筑面積為準。

第六章房屋征收評估

一、評估機構的選定

核心問題：房屋征收評估機構如何選定？

1、房屋征收評估機構選定原則

（1）房地產價格評估機構應具有相應資質；（2）房地產價格評估機構由被征收人協商選定；

（3）房屋征收部門應當將確定的房地產價格評估機構予以公告。

（4）協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

二、評估復核與鑒定

核心問題：對房屋征收評估結果不服，如何處理？

1、對房屋評估結果有異議的處理方案

（1）可以向房地產價格評估機構申請復核評估；

（2）對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。（3）應當自收到評估報告或復核結果之日起10日內作出申請。

（4）房地產價格評估、鑒定費用原則上由委托人承擔。但經鑒定改變原評估結果的，鑒定費用由原房地產價格評估機構承擔。復核評估費用由原房地產價格評估機構承擔。

第七章房屋征收補償

一、房屋征收補償范圍

原則：不低于類似房屋市場價。問題：評估權的掌控

核心問題：房屋征收如何補償？補償范圍包括哪些？

1、房屋征收的補償范圍

（1）被征收房屋價值的補償；

（2）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（3）因征收房屋造成的停產停業損失的補償；（4）對被征收人給予補助和獎勵；

（5）征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

【法律指引】（1）《國有土地上房屋征收與補償條例》

第十七條作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

（一）被征收房屋價值的補償；

（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。

第十八條征收個人住宅，被征收人符合住房保障條件的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

第十九條對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。

對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。

房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。

二、房屋征收補償方式

核心問題：房屋征收的補償方式是什么

1、房屋征收的補償方式

（1）征收居住房屋的，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。（2）被征收人符合住房保障條件的，應當優先給予住房保障。（3）征收非住宅房屋無法按原有用途安置的，實行貨幣補償。

第二十一條被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。

被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。

因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

三、房屋征收補償協議

核心問題：房屋征收補償協議包含哪些內容？應當如何簽訂？

1、房屋征收補償協議內容

（1）房屋征收補償協議內容包括：補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項。

（2）補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

（3）征收補償協議主體：房屋征收部門與被征收人、公有房屋承租人。（4）房屋征收補償協議示范文本由市房屋征收部門統一印制。【法律指引】

第二十五條房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。

補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

四、非居住面積的認定及停產停業補償

核心問題：非居住房屋如何認定，停產停業損失如何補償定？

1、非居住房屋認定

（1）原始設計為非居住房屋，延續至房屋征收決定作出時仍作為非居住房屋使用的，應當認定為非居住房屋；

（2）公有房屋承租人與公有房屋出租人簽訂了公有非居住房屋租賃合同，建立了公有非居住房屋租賃關系的，可以認定為非居住房屋；

（3）房地產權證書和房地產登記簿記載的權利人為單位，可以認定為非居住房屋，但其房屋性質明確記載為居住或者實際用作職工或者職工家庭居住使用的除外；

（4）原始設計為居住房屋，經市或者區（縣）房屋行政管理部門批準居住房屋改變為非居住用途的，除有特別規定以外，可以認定為非居住房屋。

（5）特定時間以前已經以居住房屋作為經營場所并領取營業執照的，可以認定為非居住房屋。各地規定不一樣。

2、停產停業損失補償

（1）對因征收房屋造成停產停業損失的補償，根據房屋被征收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

（2）各省、自治區、直轄市關于停產停業損失補償的規定：

五、房屋征收補償款的歸屬

核心問題：房屋征收補償款應當如何分割？

1、房屋征收補償款分割原則

（1）征收居住房屋的，被征收人取得貨幣補償款、產權調換房屋后，應當負責安置房屋使用人；

（2）公有房屋承租人所得的貨幣補償款、產權調換房屋歸公有房屋承租人及其共同居住人共有。

（3）被征收人、公有房屋承租人、同住人、房屋使用人對征收補償有約定的，按照約定

一、企業搬遷自由產權租賃

核心問題：企業搬遷，應當如何補償？

（1）地上物的損失（房屋、機器設備等固定資產）

地上物包括房屋、臨時建筑、樹木花草、道路、機器設備等。可搬遷的，折價補償，不可搬遷的，應全部補償。這些損失需要專業的評估公司參與。（2）停業停產損失

根據企業經營范圍和營業創收，拆遷導致企業停產停業的時間會有所不同，造成的損失也不同。

（3）搬遷費用。根據搬遷所需要的人力物力協商確定。（4）其他合理補償。

第八章房屋征收補償決定

一、房屋征收補償決定的作出-程序

核心問題：房屋征收無法達成補償協議，該如何處理？

1、補償決定如何作出

（1）作出補償決定的前提：房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確的；

（2）由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。

（3）補償決定應當公平。

二、房屋征收補償決定的法律救濟

核心問題：不服房屋征收補償決定，如何處理？

1、不服房屋征收補償決定的法律救濟途徑

（1）被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議；（2）被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，也可以依法行政訴訟。不服房屋征收決定行政訴訟案例。

第九章房屋征收強制執行（強制拆遷）

一、是否可以強制拆遷

核心問題：房屋征收新規定出臺之后，是否可以強制拆遷？

1、新條例之前的項目是否可以強制拆遷（1）《國有土地上房屋征收與補償條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。

（2）對在規定期限內，達不成補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。被拆遷人或者房屋承租人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在裁決規定的搬遷期限內又未搬遷的，由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制執行

二、強制執行主體

核心問題：房屋征收決定如何進行強制執行？

1、房屋征收決定如何進行強制執行

（1）被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。（2）申請強制執行應當提供的材料： ①強制執行申請書；②征收補償決定及相關證據和所依據的規范性文件；③征收補償決定送達憑證、催告情況及房屋被征收人、直接利害關系人的意見；④社會穩定風險評估材料；⑤申請強制執行的房屋狀況；⑥被執行人的姓名或者名稱、住址及與強制執行相關的財產狀況等具體情況；⑦法律、行政法規規定應當提交的其他

第十章房屋征收違法行為的處理

一、不得迫使搬遷

核心問題：房屋征收過程中，不得采取哪些非法方式迫使搬遷？房屋征收過程中迫使搬遷的違規行為

（1）任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。

（2）禁止建設單位參與搬遷活動。

三、違法行為法律責任

核心問題：房屋征收過程中違法行為的法律責任？

1、房屋征收過程中違法行為的法律責任

（1）不履行規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的責任：（2）采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷的責任：（3）采取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋征收與補償工作的責任（4）貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費用的責任（5）房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的責任

第二篇：城市房屋拆遷法律問題

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城市房屋拆遷法律問題

作為全國眾多拆遷糾紛案件之一，本案之所以在全國乃至于全世界引起轟動，原因在于剛剛結束的第十次全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國物權法》(以下稱《物權法》)，人們都在密切關注著這部新的所謂的保護公民合法私有財產的法律究竟能發揮什么作用。筆者試圖從該案出發，分析中國城市房屋拆遷立法、司法等現狀，并就存在的問題提出建議。

房屋拆遷;物權法;公共利益;

一.對于本案的誤解

如前所述，全國人民都非常關注這部具有歷史意義的《物權法》的頒布和實施，尤其是想通過該案的處理結果來檢驗這部法律的效用是否像想象的那么理想。本案當事人吳萍女士在接受記者采訪時就是手握一本《中華人民共和國憲法》(以下稱《憲法》)和《物權法》，法律咨詢s.yingle.com

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并聲稱要用《物權法》捍衛自己的權利。但是，《物權法》目前還未施行，等到2007年10月1日才能夠正式施行，因此，對于現在發生的糾紛，并不能援引《物權法》來判案。

二.中國城市房屋拆遷的相關法律法規規定及其程序

重慶的這起案件只是中國城市房屋拆遷糾紛的一個縮影，因此，本文試圖從目前城市房屋拆遷的整體法律法規規定及其程序開始分析。

《憲法》第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第二條第四款：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”基于《憲法》和《土地管理法》中關于國家對城市單位及公民的房屋進行征收的相關規定，國務院于2001年頒布了《中華人民共和國城市房屋拆遷管理條例》(以下稱《拆遷條例》)，就城市房屋拆遷的相關程序做出了具體的規定。首先，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權批準文件”。經主管部門審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。拆遷人取得房屋拆遷許可證后，應當與被拆遷人“就補償方式

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和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。”第一，如果雙方當事人達成了拆遷補償安置協議后，被拆遷人在搬遷期限內拒絕搬遷的，“拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請人民法院先予執行。”第二，如果雙方當事人達不成協議，“經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。當事人對裁決不服的，可以自裁決書送達之日起3個月內向人民法院起訴。拆遷人依照本條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、周轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。”如果“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。”本案即出現了前面所述的第二種情形，雙方當事人就拆遷補償問題一直未能達成協議，于是拆遷人依照《拆遷條例》相關規定申請主管部門裁決，并申請法院強制執行。最終在法院的主持下，雙方當事人達成和解協議。本案能有這樣的結局也算是被拆遷人的幸運，如果不是處在《物權法》剛剛頒布這樣的關鍵時期，恐怕那座高高聳立的“紀念碑”早已被強制拆除了。但是，就全國所有的拆遷糾紛以及今后可能發生的糾紛來說，筆者認為，還有更多的問題值得探討。

三.立法、司法及執法等存在的問題

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(一)立法問題：《拆遷條例》不合法

現在解決城市房屋拆遷糾紛主要的依據為《拆遷條例》，經過這幾年的發展，尤其是隨著2004年憲法修正案的通過，以及2007年《物權法》的頒布，保護公民合法私有財產的觀念已經深入人心，這部由國務院頒布的行政法規顯然已經跟不上時代發展的步伐，而且還違反憲法以及物權法的規定。《拆遷條例》第七條規定，拆遷房屋的單位要向房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證，前提是提交所要求的資料，其中包括“國有土地使用權批準文件”。拆遷人取得拆遷許可證后就可以與被拆遷人談判解決拆遷問題。但是，這其中存在很嚴重的侵權行為：被拆遷人作為房屋的所有人和土地的合法使用權人，同時，國家卻在沒有對被拆遷人任何補償并收回土地使用權的情況下，將土地使用權又批準給被拆遷人，這種做法嚴重侵犯了被拆遷人的用益物權——土地使用權。《拆遷條例》做出這樣的規定違背了《憲法》及《物權法》“保護公民合法私有財產”的立法宗旨，從而也違反了《憲法》第五條第三款的規定：“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”

(二)政府定位問題：政府既是當事人，又是裁判者，還是營利方

政府從被拆遷人手中征收土地，和政府把土地出讓給被拆遷人，法律咨詢s.yingle.com

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這是兩個法律關系。然而，目前政府普遍的做法是讓拆遷人直接和拆遷戶發生關系，從而實現政府轉嫁責任和風險。本來應該由政府先將土地使用權收回，然后再出讓給拆遷人，但是，按照《拆遷條例》的規定，政府先是將拆遷人與被拆遷人置于談判協商的位置，一旦雙方達不成協議，通常經過拆遷人的申請，政府又會以裁判者的身份出現，對該爭議做出行政裁決，如果當事人拒不執行，還可申請法院強制執行。當然，當事人可以在3個月內提起行政復議或者行政訴訟，但是，由于行政行為具有的特殊執行力，在這期間，即使當事人提起行政復議或者行政訴訟，也不能阻止法院強制拆遷。而且，根據《拆遷條例》第四條的規定：“拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置;被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。”，即被拆遷人沒有不拆遷的權利，而且即使有異議也不能阻止房屋被拆遷。對于政府和拆遷人，做到程序上的合法性很容易，裁決，或者申請法院的強制執行。但被拆遷人不想啟動拆遷程序，就很難，沒有相應的程序保障。最后被拆遷人會感覺裁決判決，都是向著拆遷人和政府既定的開發意圖去的。

此外，政府出讓土地使用權給拆遷人，通常都是賺錢的，但是其并不會將所賺部分利潤分給被拆遷人;而拆遷人也是本著營利的目的而為拆遷，更難給與被拆遷人更多的補償。這就導致最終受害的總是被拆遷人。

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第三篇：城市房屋拆遷的基本程序

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城市房屋拆遷的基本程序

拆遷人進行拆遷時，必須持有國家規定的相關文件，在獲得縣級以上人民政府房屋拆遷主管部門批準后，方可實施。城市房屋拆遷的基本程序如下：

城市房屋拆遷首先應當獲得被拆遷房屋的土地使用權。拆遷人按規定向有關政府規劃管理部門申請建設用地規劃許可證，經審查符合條件的，由規劃管理部門核發建設用地規劃許可證，確定拆遷房屋的地域范圍。同時，由規劃管理部門通知被拆遷人停止房屋及其附屬物的改建、擴建等工程。

拆遷人在獲得土地使用權后，應當到當地公安派出所和房管所摘錄拆遷范圍內的常住人員及其房產狀況，對被拆遷人進行逐一采訪，摸清要求，并分類做好記錄。拆遷人再根據核實的情況和國家、地方有關拆遷補償安置的規定，編制出詳細的拆遷計劃和方案。

國家對房屋拆遷實行許可制度。拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實施拆遷。拆遷人申請領取房屋拆遷許可證的，應當向

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房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：建設項目批準文件;建設用地規劃許可證;國有土地使用權批準文件;拆遷計劃和拆遷方案;辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內，對申請事項進行審查;經審查，對符合條件的，頒發房屋拆遷許可證。

房屋拆遷許可證是拆遷人獲得許可從事房屋拆遷活動的法律憑證，只能對指定的項目在一定時間和一定范圍內有效。拆遷人必須在房屋拆遷許可證規定的范圍內從事拆遷工作，不得擅自擴大或縮小，應當在規定的期限內完成拆遷工作，不得擅自延長。由特殊原因需要變更拆遷范圍和拆遷期限時，拆遷人應當及時向房屋拆遷主管部門報告、說明原因和理由，并得到拆遷主管部門的許可。

房屋拆遷管理部門在發放房屋拆遷許可證的同時，應當將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，以房屋拆遷公告的形式予以公布。

房屋拆遷管路部門和拆遷人應當及時向被拆遷人做好宣傳、解釋工作。

房屋拆遷公告一般張貼于拆遷范圍內及周圍較為醒目、易于為公

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眾閱讀的地點，對于規模較大的拆遷，應登載在當地的報紙上。通過發布房屋拆遷公告，使被拆遷人在正常情況下有可能了解城市建設的進程，了解拆遷有關的法律和政策，了解其應當享有的權利和義務，積極爭取被拆遷人的支持和配合，減少拆遷工作中不必要的麻煩和糾紛。房屋拆遷公告的內容主要包括：建設項目的名稱、拆遷人、拆遷時間、拆遷范圍、拆遷的實施單位及其他需要讓被拆遷人了解的有關事項。

另外，拆遷范圍確定后，由當地縣級以上地方人民政府房屋拆遷主管部門通知房地產有關部門暫停辦理房屋的買賣、交換、析產、分割、贈予、出租、調配等手續。通知房屋拆遷所在地公安部門暫停辦理向拆遷范圍內遷入居民戶口和居民分戶。因出生、軍人復轉退、婚嫁等確需入戶或分戶的，經縣級以上地方人民政府批準后，由公安部門辦理手續后回復房屋拆遷主管部門。

拆遷公告發布后，拆遷人與被拆遷人應當依照規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立房屋拆遷補償安置協議。房屋的所有人和使用人是同一人的，拆遷人只與房屋的所有人簽訂房屋拆遷協議。但如果房屋的所有人與使用人不是同一人的，拆遷人需要分別與所有人和使用人簽訂補償安置協議。該協議在性質上屬于民事合同的范疇，一般包括以下條款：

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(1)補償方式，即選擇貨幣補償還是產權調換。

(2)補償金額。

(3)原房狀況及產權調換房屋的地點、樓層、戶型、結構、位置和建筑面積。

(4)結算方式。

(5)搬遷過渡方式。

(6)搬遷期限與過渡期限。

(7)產權調換房屋交付的告知方式。

(8)違約責任與糾紛解決辦法。

(9)拆遷補償安置協議變更條件。

(10)當事人雙方認可的其他條款。

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此外，有房屋產權證或經城市規劃管理部門批準的用作產權調換的房屋平面圖，應作為協議附件。

根據《城市房屋拆遷管理規定》的規定，拆遷補償安置協議訂立后，可以到公證機關辦理公證，并到房屋拆遷主管部門備案。房屋拆遷主管部門代管的房屋需要拆遷的，拆遷補償安置協議必須經公證機關公證，并辦理證據保全。

拆遷人應當在規定的期限內完成拆遷任務。搬遷結束后，拆遷人應向被拆遷人出具包括被拆遷房屋所有人姓名或者名稱、房屋產權性質、地點、面積、搬遷時間等內容的搬遷驗收單。對完成搬遷后的房屋斷水、斷電、斷熱、斷氣，組織房屋拆除工作。

拆遷人無正當理由超過規定的拆遷期限或者擅自延長過渡期限的，由房屋拆遷主管部門對拆遷人予以警告，并可以處以罰款。被拆遷人在房屋拆遷公告規定的或者拆遷主管部門裁決作出的拆遷期限內，無正當理由拒絕拆遷的，縣級以上人民政府可以作出責令限期拆遷的決定，逾期不拆的，由縣級以上人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷主管部門申請人院強制拆遷。

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第四篇：我國城市房屋拆遷中的若干法律問題

我國城市房屋拆遷中的若干法律問題 ——以北京酒仙橋拆遷案為例

胡錦光中國人民大學法學院教授 , 王鍇北京航空航天大學法學院

關鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權

內容提要: 城市房屋拆遷的性質是國家收回被拆遷人的國有土地使用權，本質上是國家基于公共利益，強制取得公民的私有財產權。因此，現行的《城市房屋拆遷管理條例》將其定位為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關系，是存在合憲性爭議的。同時，政府在城市房屋拆遷中并非處于“配角”的地位，政府應當對公民的私有財產權承擔不作為義務和保護義務。北京酒仙橋拆遷案中所首創的“公民投票決定拆遷”和“同步拆遷杜絕釘子戶”的措施，前者是對直接民主的迷信，公民投票并不能完全體現理性，而且容易對少數人的權益構成打壓；后者的“一刀切”則容易侵犯被拆遷人的平等權，所以，我國城市房屋拆遷并非一兩個創新措施就能解決，需要從根本上突破制度的“瓶頸”。

關鍵詞: 城市房屋拆遷/公共利益/公民投票/平等權

2007年6月發生在北京的酒仙橋拆遷案是近年來中國諸多城市房屋拆遷案中比較有代表性的案件。這個案件中所反映出來的諸多問題，既有與其他拆遷案件一樣的共性問題，比如城市房屋拆遷的性質、政府在城市房屋拆遷中的角色定位，也有這個案件本身的一些特色問題，比如這個案件中所采用的“公民投票決定拆遷”、“同步拆遷杜絕釘子戶”的“創新方法”，這些都著實值得我們深思。

一、城市房屋拆遷的性質如何？根據《城市房屋拆遷管理條例》，城市房屋拆遷是一種拆遷人與被拆遷人之間的合同行為，即拆遷人與被拆遷人在基于合意的基礎上的不動產的移轉。而政府在其中的角色只是對拆遷過程進行監督管理，從而“維護拆遷當事人的合法權益，保障建設項目順利進行”。[1]由此來看，城市房屋拆遷似乎成為一種私人之間的民事行為。但是，這僅僅是問題的表面。由于我國實行土地與房屋的分開管理，而根據憲法第10條第1款，城市的土地屬于國家所有。所以，被拆遷人雖然對房屋享有所有權，但卻是在使用國有的土地。由此，房屋拆遷實際上變成了國有土地使用權人的改變，即從原來的被拆遷人變更為拆遷人。但是，這個改變不是由拆遷人和被拆遷人自行決定的，而是通過國家先從被拆遷人處收回土地的使用權，然后再轉移給拆遷人來完成的。這也就是《城市房屋拆遷管理條例》規定拆遷人在拆遷之前必須向國家申請拆遷許可證的原因，所謂國家許可拆遷就是國家同意了將該塊土地的使用權人從被拆遷人變更為拆遷人。

那么，國家收回國有土地使用權的性質如何？它與憲法第13條第2款規定的國家的征收或征用行為有什么聯系呢？從《土地管理法》的規定來看，并沒有給出明確的答案。對此，筆者認為，既然被拆遷人之前曾經合法地取得國有土地的使用權，并且可以通過對該土地的使用來獲取經濟利益，比如將自己的房屋出租給他人，那么，這個土地的使用權就應當成為被拆遷人的私有財產權的一部分，因為根據財產權的定義，一切具有經濟利益或者財產價值的權利都可以屬于財產權。如此，國家收回被拆遷人的國有土地的使用權就是對被拆遷人的財產權的侵害。那么，這種侵害究竟是對被拆遷人的私有財產的征收還是征用呢？根據王兆國副委員長在《關于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》中對征收、征用的解釋為：征收主要是所有權的轉移，征用只是使用權的轉移。然而，這種對征收、征用的定義無法涵蓋所有的在當事人沒有過錯的情況下，國家強制取得私有財產權的情形。因為無論是所有權還是使用權，都是針對物權而言的，只有物權才有所謂的所有權和使用權，而對于物權之外的其他財產權甚至物權之下的某個“子物權”，都很難區分所有權和使用權。[2]比如，我們無法說債權的所有權和債權的使用權，同樣，我們也不可能說收回當事人的國有土地使用權是剝奪了當事人的國有土地使用權的所有權還是剝奪了他的國有土地使用權的使用權。[3]因此，根據現行憲法的對征收和征用的定義是很難說清楚國家收回當事人的國有土地使用權的性質的，估計這也是《土地管理法》對此“模棱兩可”的原因。對此，筆者認為，要么取消征收或征用的劃分，將其統一為一種行為，比如征用（當然這需要修改憲法，實現起來難度很大），要么對征收或征用作擴大解釋，將其擴充到一切在當事人沒有過錯的情形下，國家強制取得私有財產權的行為。

二、城市房屋拆遷中的公共利益在哪里？

誠如前述，既然城市房屋拆遷本質上仍是國家對私有財產權的征收或征用，那么，根據憲法第13條，國家必須基于公共利益進行。雖然，《城市房屋拆遷管理條例》中沒有出現任何公共利益的字眼，但是，根據《土地管理法》第58條，國家收回國有土地使用權的條件是：（1）為公共利益需要使用土地的；（2）為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的；（3）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者申請續期未獲批準的；（4）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；（5）公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的。這其中的第一個條件就是基于公共利益的需要，但是，令人疑惑的是，該條將“公共利益”與“舊城改造”并列，且分別規定，似乎舊城改造并不屬于公共利益。但如果舊城改造不屬于公共利益，在當事人沒有過錯的情況下，國家收回國有土地使用權的合憲性就很值得懷疑。所以，為了維護城市房屋拆遷的正當性，對于《土地管理法》第58條中的公共利益，立法者最好進行具體解釋。[4] 況且，我國的危房改造往往與土地的商業開發聯系在一起，即除將危房改造后騰出的土地一部分用作原來居民的回遷房外，其余的則進入土地交易市場用于商業目的。比如，酒仙橋拆遷案中，在實際改造的84萬余平方米中，其中58萬余平方米用于回遷及配套規劃面積，占69％；入市交易的土地面積為25萬余平方米，占31％。[5]那么，即使危房改造屬于公共利益，而對于危房改造所遺留的土地的商業開發，能否因為危房改造也一并取得收回這部分國有土地使用權的正當目的呢？ ?

三、能否通過公投的方式決定拆遷？

酒仙橋拆遷案中最令人矚目的就是對拆遷人提出的補償方案的“全民公投”，有人認為，這是拆遷邁向民主化的進步。這是否屬于進步？仍然需要細致的分析。所謂公民投票是指由官方舉辦的，由公民直接對“事”，而非對“人”，以投票的方式表達其接受與否的意見。[6]由于公民可以通過投票決定的“事”有很多，這就導致了公民投票的內涵非常的豐富。首先，公民投票有涉及主權建立而具有國際法意義的投票或為制定憲法而進行的投票和單純涉及體制內公共事務，只有國內法意義的投票。前者由于尚未建立國家，所以嚴格地講，并非公民投票而是住民投票。[7]其次，對于體制內的投票，又可以分為創制和復決。創制就是公民從無到有的創設，而復決是指公民對已有決定的同意。當然，根據提起復決的主體的不同，又可分為主動的復決和被動的復決。前者是由公民自己發動，自己復決；后者是由國家機關發動，“丟”給公民復決。再次，根據公民投票的效力，又可分為有拘束力的公民投票和咨詢性的公民投票兩種。[8]前者具有法律效力，決策機關必須遵守；而后者的目的只是就公投的主題探尋民意的看法，以作為決策機關的施政參考。最后，以公民投票有無法律依據為標準，可以將其分為有法律依據的公民投票和無法律依據的公民投票。前者是制度化的、可重復進行的投票，后者則是在“機緣巧合”時，一時發生的投票。體制內的公民投票多屬于前者，而咨詢性的公民投票多屬于后者。[9] 如果根據上述定義與分類來看待酒仙橋拆遷案中的公民投票，并不完全符合公民投票的定義。蓋因為公民投票一般都是由官方舉辦的，而本案中的公民投票則是由拆遷人——北京電控陽光房地產開發有限公司組織的，當地政府只是負責協助維持投票的秩序和相關的安全穩定事宜。[10]同時，從該次公民投票的性質來看，應屬于不具有法律效力的咨詢性投票。因為根據投票的組織者的說法，“我們只是想通過這個方式全面了解居民的真實意愿，隨后再召開一次決策會商定最后的方案”。[11]雖然咨詢性投票不對決策者產生法律上的拘束力，但由此所帶給決策者巨大的民意壓力，成為一種事實上的拘束力。即決策者不得不根據民意來調整自己的決定。所以，世界各國仍然對咨詢性投票給與法律上的規范。以德國為例，對咨詢性投票的合法性，通說持反對的態度。理由主要在于：（1）咨詢性的投票雖不具有法律效力，但在事實上有如此強烈的政治壓力，國家機關皆不敢違背，這種現象不符合國民主權和法治國家的原理；（2）咨詢性的投票容易為了贏得支持所設計的問卷調查而變質，因此危險的是，問卷的設計是為了特定的答案所作的誘導性的提問，然而，執政黨最后并不用為了承擔政治責任的問題而道歉，因為可以以公民意見普查的中的多數也希望如此的結果去推脫責任。（3）咨詢性的投票容易使得參與普查的公民陷于個人偶發利益的表白與應負政治責任之間的分裂，所以不適合對此進行的意見普查。（4）任何一種由國家組織所發動的咨詢性投票具有代議機關成員下達指令的意義，這種指令根據憲法原理是不被允許的。因為這種結果在政治道德上的拘束力幾乎無法和憲法拘束力區別。[12] 采用公民投票這種直接民主的方式來決定拆遷的根本原因在于對直接民主的迷信，認為直接民主即多數決具有超越一切的正當性。但根據學者的研究，直接民主是否真正優越于間接民主是有疑問的。首先，公民投票容易形成對少數人權益的打壓。即使在酒仙橋拆遷案中有44％的居民同意拆遷的情況下，仍有人發出疑問：“為什么要讓我的鄰居決定我的房子拆不拆？” [13]公民投票的程序設計有可能侵害少數者的權利。比如，公民投票下的個人，由于無法預知何時和何種議題會再度被交付公民投票，因此失去在投票行為中與其他人進行交換支持的動機，同時秘密投票的運用也使其無法判斷對方是否信守諾言。這種情況下，個別投票行為人便會根據自己對此單一議題的偏好做投票決定，問題在于，多數決可能出現多數人微弱的贊成無關緊要的利害關系勝過少數人強烈的反對、事關重大的權益損害的情形。[14]再比如，公民投票中往往將問題簡化為二選一，讓投票者作出非此即彼的選擇，如此怎能解決所有可能發生的問題？這不僅失去多種結果的可能性，并且使問題被壓縮為兩種答案，妨礙少數人的言論自由的表達。[15]其次，公民投票具有非理性。有學者研究證明，在對人選舉和對事決定方面，個人的理性是不同的。對人選舉時，往往個人利益變得無足輕重，選賢能成為唯一的要求，因此，選民不從本性的我出發，而從較好的我出發去作決定。相反，如果公民在對事作決定，并且詢問的事情沒有任何拘束力時，所作出的決定往往是擴大的自私，且投票的結果有隨著情緒而定的危險。[16]再次，破壞正常決策的持續性，使決策者推脫責任。公民投票的存在使代議機關中的少數往往動輒借助公民投票來反對代議機關的決定。但是民意多變，如果完全要求代議機關的決策與民意保持同步的話，必然會損害代議機關本身決策的形成與持續性。同時也容易養成代議機關為了避免得罪任何選民，將那些高度爭議性的燙手山芋丟給公民，從而使代議機關正常的決策能力逐漸退化。最后，并非對任何議題都適合公民投票。現代社會的政策議題復雜而充滿技術性，透過人數不多但比較專業的民意代表和政府官員的充分的論辯、協商，可以較好地保障決策的品質，對此專業性的問題，公民是否有能力作出深思熟慮的判斷，令人生疑。再比如，對于預算、租稅、薪俸等具有財政效果的決策，一般認為選民比較容易受自利的心態所左右，而導致輸出不理性的結果，所以即使承認公民投票的國家也往往將其排除在公投議題之外。[17] 鑒于公民投票的種種缺點，有學者提出了實施公民投票的幾大原則，值得我們思考：（1）補充原則。公民投票只能作為彌補正常決策的不足，而不是直接阻擾或取代正常的決策。所以，只有在正常決策通道無法進行，比如代議機關的立法怠惰，或者系爭事物非常重大且分歧嚴重，代議機關無法作有效的決定，才能進行。（2）少數人權益尊重原則。對于單純涉及特定區域居民的生命、財產、安全等事項的決定，原則應由最直接的利害關系人來進行，不能由事不關己，或利害根本相沖突的其他民眾以公投的方式來決定，否則勢必造成多數人的暴力。（3）專業問題排除原則。專業問題、技術性較強的問題應尊重專家的決定。比如哪些藥品應列為劇毒性藥品、輻射安全標準等如何制定，都需要專業的、科學的認定，不適合簡單地通過多數決來決定。[18]（4）合法性原則。筆者認為，公民投票也必須合法，對于法律規定的強制性的事項，除非執行其將會導致極度的不公正，否則不能通過公民投票來反對之。比如，在酒仙橋拆遷案中，如果該處居民居住的的確是危房，符合危房改造的標準，并且危房改造屬于公共利益的范疇，那么對其拆遷就是必需的，不可能通過公民投票的多數決來反對該項規定的執行。否則，法律的權威何在？我們的法律還如何貫徹實施？而針對法律中的任意性規定，比如本案中的補償標準問題，既然法律允許拆遷人與被拆遷人的協商，那么，通過公民投票來咨詢民意才是可以的。?

四、同步拆遷是否侵犯被拆遷人的平等權？

酒仙橋拆遷案的另一個創新之處在于首次采用了同步拆遷方法。所謂同步拆遷，與其他拆遷方法不同的是，為有效杜絕“釘子戶”，拆遷并非采取簽一戶搬一戶的方式，而是居民中達到一定比例的人都簽訂補償協議后，才實行搬遷，從而避免了越到最后拿到的補償越多的現象。[19] 釘子戶也是我國城市房屋拆遷的“頑疾”，[20]在政府與被拆遷人的關系中，要么政府居于強勢地位（常態如此），可能對被拆遷人進行強制拆遷，甚至野蠻拆遷。[21]要么被拆遷人“占據上風”，成為政府無可奈何的釘子戶，向政府索取高額的補償款。我國的城市房屋拆遷總是在這兩種力量的較量中“左右搖擺”。

但是，筆者認為，這兩種極端狀態都是不合法的。在沒有充分補償甚至不符合拆遷條件的情形下，政府對被拆遷人進行強制拆遷違反了《城市房屋拆遷管理條例》中所規定的維護被拆遷人合法權益的目的。另一方面，在符合拆遷條件或者應當拆遷的情形下，通過索要高于同等條件的被拆遷人的補償款來阻礙拆遷是抗法行為，政府不能一味遷就，應當強制執行的必須強制執行。否則就是政府的不作為。當然，對于釘子戶，我們必須區別對待，釘子戶本身要求高于同等條件的被拆遷人的補償款，如果滿足，構成對其他被拆遷人的不平等對待；反之，如果釘子戶的確具備不同于其他被拆遷人的特殊困難，那么，也需要不同情況不同對待，對其給與不同于其他被拆遷人的補償。所以，釘子戶問題歸根結底是一個政府如何平等對待的問題。

酒仙橋拆遷案中所采取的同步拆遷制度在杜絕第一種不平等——同等條件的被拆遷人被不同對待的問題上確實會起到有益的作用，但反過來，卻可能造成第二種不平等——不同條件的被拆遷人被同等對待。即如果強行要求所有的居民都贊成同樣的補償標準，這對于一些有特殊情形的被拆遷人來說又造成了新的不平等。因此，筆者不主張任何形式的“一刀切”，比如本案中的同步拆遷方法，政府在拆遷補償問題上，必須區別情況，同等條件的同等對待，不同條件的不同對待，當然后者需要政府充分地說明理由，即基于被拆遷人之間合理的差別。[22] ? ?

五、政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？

雖然在整個酒仙橋拆遷案中，政府始終處在一個“配角”的地位上（這恐怕是我國城市房屋拆遷制度的最大特色，即政府努力逃避與被拆遷人進行直接接觸，從而防止 “惹火燒身”），但實際上，通過對《城市房屋拆遷管理條例》的分析，我們可以發現，城市房屋拆遷處處體現著政府與被拆遷人之間的行政法律關系。首先，根本上，由于我國實行土地和房屋的雙重管理，那么，如果房屋使用的是國有的土地，要拆遷該房屋，就必然要收回被拆遷人對國有土地的使用權。誠如前述，這種政府土地管理部門收回國有土地使用權屬于一種行政行為，而收回的國有土地使用權又以有價出讓或劃撥的方式提供給拆遷人，這仍然是行政行為。所以，在拆遷中的關鍵——獲得國有土地使用權階段，拆遷人與被拆遷人之間尚不存在法律關系，而只有政府與被拆遷人、政府與拆遷人之間的行政法律關系。其次，拆遷人在獲得被拆遷房屋的土地使用權之后，緊接著就要向建設行政主管部門申請房屋拆遷許可證。這雖然是行政機關向拆遷人作出的一種行政許可，但由于涉及到被拆遷人的財產權，被拆遷人成為該行政許可的利害關系人。

再次，在具體的拆遷過程中，雖然拆遷人與被拆遷人之間表面上是一種合同關系，但《城市房屋拆遷管理條例》同時又規定，如果雙方達不成協議的，可以申請建設行政部門裁決，房地產管理部門的裁決是一種行政裁決，雙方當事人不服可以提起行政訴訟。這樣，這種民事關系又進入了行政領域。根據《最高人民法院關于當事人達不成拆遷補償安置協議就補償安置爭議提起民事訴訟人民法院應否受理問題的批復》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議，就補償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當事人向有關部門申請裁決。由此可見，拆遷人與被拆遷人之間并非一種單純的民事關系，因為他們有關拆遷補償協議的爭議無法通過民事訴訟解決，而是必須通過行政途徑來解決。

由此可見，雖然立法者極力想將房屋拆遷關系定性為一種拆遷人與被拆遷人之間的民事關系，但實際上，由于房屋拆遷屬于一種對公民私有財產權的強制剝奪，沒有公權力的參與，私人根本無法進行。所以，政府在城市房屋拆遷中是無法逃避責任。政府不僅不能逃避責任，而應當勇于承擔責任，這個責任就是政府針對公民憲法上享有的私有財產權的不作為義務和保護義務。一方面，政府本身不能作出對被拆遷人的財產權進行非法侵害的行為，[23]另一方面，政府應當主動保護被拆遷人的財產權，防止其受到拆遷人行為的侵害。[24] 誠如筆者在一篇有關公共利益的文章所說，我們當前的房屋拆遷（包括土地的征用、征收）并非單純的法律不完善問題，而是有很深的制度難題。[25]就城市房屋拆遷來說，由于土地與房屋的分離，房屋拆遷本質上是國家在收回被拆遷人的國有土地使用權，而國家在什么情況下可以收回被拆遷人的國有土地使用權？如果基于公共利益收回，公共利益包括哪些？政府在城市房屋拆遷中扮演什么樣的角色？等等，這些根本問題不解決，任何的有創意的措施也只是“杯水車薪”，“治標不治本”。

注釋:

[1] 參見《城市房屋拆遷管理條例》第1條。

[2] 從德、日等國對征收或征用的定義來看，都籠統地針對財產權，并不區分所有權和使用權。比如，德國學者通稱公用征收，是指對作為財產保護的具有財產價值的法律地位的全部或者部分地剝奪，參見【德】哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯《行政法學總論》第683頁，法律出版社2000年版。日本學者通稱為公用收用，是指為了公共公共事業之用，而強制地取得私人的特定財產權的活動或制度。參見楊建順著《日本行政法通論》第471頁，中國法制出版社1998年版。

[3] 我國民法學者馬俊駒、梅夏英將其稱為“物權的物權的怪圈”，參見馬俊駒、梅夏英：《財產權制度的歷史評析和現實思考》，載《中國社會科學》1999年第1期。

[4] 公共利益是否真的像某些學者所說的難以具體化，筆者認為不然：首先，公共利益是憲法委托。憲法固然可以對公共利益作概括規定，但這既是出于憲法本身的特點所決定，也代表了立憲者對立法者的一種立法的委托，即寄希望于立法者續其未竟之志，而為一定之作為。因此，假如憲法并未對該內容確定之，而該內容又是必須規定者，則由立法制定執行性質法律，來貫徹憲法，不僅是權限，亦是一種義務。立法者違反這種義務，將承擔立法不作為的責任。其次，從其他國家的情況來看，在普通立法中對公共利益進行列舉是普遍做法。比如德國、日本。

[5] 《北京酒仙橋危改多數居民贊成公證人員全程監督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。

[6] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第56頁，元照出版有限公司2007年版。

[7] 蘇永欽：《創制復決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。

[8] 曲兆祥著《公民投票理論與臺灣的實踐》第70－71頁，揚智文化事業股份有限公司2004年版。

[9] 蘇永欽：《創制復決與咨詢性公投——從民主理論與憲法的角度探討》，載《憲政時代》第27卷第2期。

[10] 《北京酒仙橋危改多數居民贊成公證人員全程監督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。

[11] 同上。

[12] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。

[13] 《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml。2007年6月26日訪問。

[14] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第57頁，元照出版有限公司2007年版。

[15] 在酒仙橋拆遷案中，即出現這樣的情況。投反對票的人中多數實際上并不反對拆遷，而是對補償不滿意，但由于議題的二選一，不得不投出整個的反對票。

[16] 陳英淙：《以德國為例探討直接民主的可能性及可行性》，載《憲政時代》第24卷第4期。

[17] 許宗力：《憲法與公民投票——公投的合憲性分析與公投法的建制》，載氏著《憲法與法治國行政》第83頁，元照出版有限公司2007年版。

[18] 上述三個原則參考了臺灣學者許宗力的論述，參見同上，許宗力文，第81－84頁。

[19] 《北京酒仙橋危改多數居民贊成公證人員全程監督》，資料來源：http://news.sohu.com/20070610/n250483608.shtml。2007年6月26日訪問。

[20] 參見此前引起廣泛報道的重慶最牛釘子戶事件，資料來源：http://news.sina.com.cn/s/2007-03-09/032512468160.shtml。2007年6月26日訪問。

[21] 參見此前的江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”報道。參見何禹欽、陳芳：《鐵本之亂》，載《財經》2004年第10期；曾鵬宇：《嘉禾拆遷事件，誰在撒謊》，載《北京青年報》2004年5月22日。

[22] 從這個角度來說，一些學者主張的逐個協商的方式反而是值得推廣的（參見《北京酒仙橋危改項目投票民主試驗再陷僵局》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2007-06-10/041013193109.shtml，2007年7月1日訪問）。當然有同志可能會說，這種方式太浪費時間，會拖延拆遷的進行。對此，筆者認為，首先，由于房屋拆遷影響到許多被拆遷人的生存，不能一味以效率來犧牲公平；其次，制度上的適當設計可以提高逐個協商的效率，比如，對具有相同條件的被拆遷人進行分類，對屬于同一類別的被拆遷人進行集體協商，而在不同類別的被拆遷人之間進行個別協商，這種集體協商與個別協商相結合的方式相信會兼顧效率與公平。

[23] 這就是所謂的基本權利的防御權功能，是指公民可以根據基本權利規定，請求國家不作出非法侵害其基本權利的行為。

[24] 這就是所謂的基本權利的保護義務功能，是指公民可以根據基本權利規定，向國家請求保護其基本權利所保障的法益免受其他人民的侵害。參見張嘉尹：《論“價值秩序”作為憲法學的基本概念》，載《臺大法學論叢》第30卷第5期。

[25] 參見胡錦光、王鍇：《我國憲法上“公共利益”的界定》，載《中國法學》2005年第1期。

第五篇：城市房屋拆遷中的法律問題

城市房屋拆遷中的法律問題

摘要：城市房屋拆遷是舊城改建房地產開發的老大難問題同時也是城市發展和居民居住條件和環境改善的必由之路.為了順利實施房屋拆遷,國家不斷調整拆遷補償政策,但是房屋拆遷受地方政策影響較大,實務操作中更多適用地方規則.本文對現城市房屋拆遷中的法律問題及其對策作了系統的回答。

一、城市房屋拆遷的概念及其目的

(一)城市房屋拆遷的概念

城市房屋拆遷是指拆遷人根據建設規則要求和政府所批準的用地文件,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,將該范圍內的單位和居民(被拆遷人)重新安置并對其所受損失予以補償的一系列活動.(二)城市房屋拆遷的目的

當前的房屋拆遷有為城市公共利益的拆遷，也有純是為商業利益的拆遷，但目前的立法還沒有將兩者區別對待。因此，首先必須區分公益性拆遷和商業性拆遷。凡為修建公共道路、興辦醫療、文化、軍事等設施而拆遷房屋的，是公益性拆遷，本身具有一定的正當性，這決定了政府參與拆遷的必要性和正當性，政府在這種拆遷中可以有較多的發言權。而在公益性拆遷之外的商業性拆遷，是開發商為了賺取商業利潤而進行的拆遷，這種拆遷應結合城市發展的需要來看待其正當性，并且必須依照商業模式而非現在的公益模式來拆遷，在補償費用和安置上應給予所有權人及時、充分的補償，決不能像現在這樣讓開發商大飽私囊。我國憲法既規定了公民的合法財產受法律保護，也規定了國家為公共利益的需要可以依法征用土地，房屋拆遷與所有權受保護并不矛盾。現在的問題是如何體現拆遷的合理性，以減少日益增多的糾紛和訴訟。這一合理性應從三方面來把握：其一，拆遷目的是否正當，是否為城市發展或改善人們生活所必需；其二，拆遷程序是否正當；其三，補償標準是否合理，是否充分協調了各方利益。

二、城市房屋拆遷中的問題

(一)拆遷許可證取得中存在的問題

近年來，隨著我國城市房屋建設的快速發展，房屋拆遷引發的相關問題已經相當嚴重。其中首要的問題是，開發商無需同房主協商就可以直接申請并獲得政府許可進行拆遷，公民房屋所有權和土地使用權事實上已經變得非常脆弱，在房地產開發商持有的拆遷許可證前，居民的《私有房屋所有權證》和《土地使用權證》變成廢紙一張。我們知道城市發展需要拆遷，沒有拆遷就沒有發展，但是，我們不能把拆遷建立在對私有財產的侵害上。在我國長期的拆遷歷史中恰恰忽視了這個問題，只是到了最近，我們才關心起私人財產權問題，但立法對此沒有給予“足夠”的重視，嚴重一點說，現在有的房屋拆遷是一種大規模的、有組織的對私人財產權的侵犯，不但直接侵害了私人財產權，而且也引發了社會極大的不穩定，破壞了人們對法治的信心。

《行政許可法》第三十六條規定：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。” 第四十七條：“行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。”第五十三條：“實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。”其第二項是：“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項。” 按照這樣的原則，房屋拆遷許可也應該事先告之被拆遷人，并且由政府和被拆遷人協商規定一定的底價，在具備資質的開發商中實行招標或拍賣的方式確定許可證的獲得者。

(二)被拆遷人的權利救濟方面存在的問題

1、當前開發商熱衷于房屋拆遷的關鍵原因在于拆遷成本很低，而造成這一不公正結果的因素就是在補償費用和安置問題上幾乎都是由開發商單方決定的，房主在整個拆遷過程中沒有表達自己意愿、維護自己合法權益的機會。實際上，補償費用和安置就是房主喪失房屋所有權的對價，房主對此豈能沒有發言權？

開發商是強者，房主是弱者，這一強一弱不僅表現在前者是有組織的經濟勢力強大的團體，還表現在信息的不對稱上，前者擁有全面的信息。因此，應該有適當程序保障房主在整個拆遷過程中有機會表達自己的意見，主張自己的權利。首先，在房屋價格評估上，應取消由開發商聘請評估機構來評估的做法，采取公開、公正的程序如招標等方式來選擇評估機構，保障公正評估。其次，應建立拆遷談判機制，讓房主和開發商有一個平等交流的機會，平等協商補償費用和安置問題。在補償問題上，完全等價有償地補償房主的損失是不可能的，完全滿足開發商的利益更不應該，這里要貫徹適當補償原則。適當補償是從充分補償被拆遷人利益的角度上而言的，補償到什么程度才是適當的？這要結合具體情況而定。但可以肯定的是，拆遷補償不僅要補償被拆遷人的房屋損失，而且還要補償被拆遷人的宅基地使用權。當前房屋拆遷中存在的一個重大問題就是補償數額過低，之所以過低，原因正在于只補償被拆遷人的地上建造物，而不補償其宅基地使用權。

2、雖然我們說拆遷中的開發利益應該返還社會，但實際上其中的大部分利益被開發商拿走，政府也從中得到了很多，惟獨較少獲得開發利益的就是被拆遷人。這一結果的出現，固然與目前我國的土地所有制有較大關系，但和拆遷立法的不完善也有關。至少，從程序上看，拆遷補償的重要原則即先協商后拆遷的原則必須得以貫徹執行；此外，從實體上看，國家應該制定拆遷各方都能夠接受的拆遷補償標準、拆遷補償方式和方法。很遺憾，目前有關的拆遷規定在這個問題上非常模糊，或者根本就沒有具體規定，被拆遷人的利益能否得到保障，完全取決于開發商的實力和信譽。為解決這個問題，立法必須從實體上和程序上明確以下幾個問題：在實體上，必須明確開發商和被拆遷人之間的法律關系，拆遷是開發商收購被拆遷人的財產？還是將被拆遷人的財產作為股權投資？如果是收購，按什么價格收購？如果是股權投資，如何在開發商和被拆遷人之間分配開發利潤？在程序上，要建立拆遷補償安置資金監控程序。首先，要事先測算資金監控數額，在發放拆遷許可證前，政府部門應對拆遷范圍進行摸底調查，結合房屋產權管理部門登記的資料，確定監控資金數額，以保障被拆遷人能夠按時、按標準得到補償安置。其次，指定特定銀行保管并監控該資金專款專用，其使用必須經過三方簽字確認。

3、當前的房屋拆遷，由于行政權力的介入，加之有關拆遷補償和安置都是由開發商一個人說了算，是霸王條款，被拆遷人同意也罷，不同意也罷，都得拆，嚴重侵害了被拆遷人的利益。同時，由于一部分被拆遷人有搭便車的心理，開發商又推出一些“先搬遷先獎勵”的措施，造成被拆遷人之間在補償上的不公平。因此，為保障拆遷補償和安置的公平，立法應允許被拆遷人成立被拆遷人大會，由其商同開發商選定拆遷評估機構，公平合理地確定拆遷補償費用和安置方案。

國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》中關于補償安置的規定非常不合理，它閉塞了被拆遷人獲得民事救濟的渠道。依據該規定，被拆遷人不滿開發商提出的補償安置方案時，開發商可以申請房屋拆遷管理部門裁決，若房主不服，其只能就此裁決向法院提起行政訴訟，而不能以開發商為被告提起民事訴訟。但在行政訴訟中，法院原則上只審查行政行為的合法性，不涉及合理性。因此，這對房主非常不利。而且依據國務院《城市房屋拆遷管理條例》規定，開發商可以在房主提起訴訟前強行拆遷，由此導致的后果是：１）法院無法審查該補償費用或安置是否合理，因為房屋已經被拆毀；２）迫使法院維持拆遷，因為房屋拆遷已成定局，無法恢復原狀。這種強制拆遷固然有利于提高效率，但是否兼顧了公平？這種強制拆遷是一種嚴重侵犯私人財產權的行為。個人的財產權，除了依照司法程序外，不被其他任何組織或個人非法剝奪。像強制拆遷這樣可以在法院作出生效判決前剝奪個人的房屋所有權，確實是違背法律原則的。

4、從法理上講，行政機關的具體行政行為一經作出，就產生公定力、拘束力和執行力。我國《行政訴訟法》第四十四條也規定，訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。這就是說，只要政府的拆遷命令已經作出，強制拆遷就獲得了合法性。但是，合法的，不一定合理。強制拆遷制度雖然有其一定的合法性，但還得和行政補償制度和行政賠償制度配套，否則就會成為侵犯私人利益的幫兇。如果強制拆遷最后被法院的生效判決確認為違法，應該予以賠償；如果被確認為合法，則應該實行補償。或者更加徹底一些，不必區分合法還是違法，只要是強制拆遷導致的危害或者利益的減少，拆遷人都必須負責填補。只要建立起這樣的制度，強制拆遷的一系列問題就可以迎刃而解了為保障將來法院能夠公正審理這類案件，我認為現在的強制拆遷應該受到兩點限制。一是房屋拆遷管理部門自己不能進行強制拆遷；二是在強制拆遷時應進行證據保全，為以后判斷拆遷是否合理提供依據。在民事訴訟中，誰主張誰舉證，房屋拆遷中的強制拆遷可以在法院審理前強行拆除房屋，房子都沒有了，被拆遷人如何去舉證拆遷補償或安置不合理呢？被拆遷人的敗訴也就在所難免了。?

如果出于社會公共利益目的而進行強制拆遷，應當說具有一定合理性；但如果為商業性目的而在法院判決前給予強制拆遷，這就有問題了。因為，第一，在房屋拆遷中，被拆遷人處于弱勢地位，行政權力的介入應該保護弱者而非強者。第二，從法理上講不通，開發商與被拆遷人本是平等的民事主體，在商業性拆遷法律關系中，雙方地位平等，凡雙方不能自行解決的問題，應通過民事訴訟程序最終由法院裁決。行政部門事先強行拆遷，是行政權對司法權的粗暴干預。因此，雖然《城市房屋拆遷管理條例》第十七條規定，被拆遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，可以由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷，但是這一規定毫無道理，既不能保護被拆遷人的合法權益，又違背了法治的基本原則。

三、城市房屋拆遷的完善

(一)正確處理好拆遷人與拆遷人.政府的利益關系

房屋拆遷，實際上涉及到三方主體利益即房主的房屋所有權、政府的土地所有權和開發商的開發權，從公正意義上說應該是由三者來分享開發利益，但目前的立法著重保護政府和開發商利益。從保障拆遷順利進行和維護社會穩定的長遠目標來看，構造一個維護三者利益平衡的法律系統勢在必行。在今天的城市化發展過程中，拆遷的直接目的越來越多元化了，單純地直接用于公益目的的征地越來越少，與之相對的商品房、休閑度假村等開發項目興盛起來了。在這種背景下，加之公民的財產權利意識的增強，要求我們重新審視現行的房屋拆遷立法。要真正實現被拆遷人與拆遷人、政府三者之間的利益平衡，就必須確立按市場價格補償的基本原則和基本標準。這里需要強調的是，政府對拆遷負有特別監督的職責，千萬不要像眼下許多地方政府所做的那樣，將補償金總括性地包干給開發商，然后就一概不管不問了。因此，在立法的完善方面，有必要對政府的特別監督職責予以明確規定。

真正實現三者之間的利益平衡，必須從立法上解決以下問題：首先，房屋拆遷立法應將出于商業目的的拆遷與出于社會公益目的的拆遷區別開來；其次，對出于商業目的的拆遷應確定特別的程序和原則。第一，商業拆遷規劃立項時，應公告征求廣大被拆遷人意見，確保被拆遷人的知情權和異議權，并建立被拆遷人大會或代表大會制度；第二，拆遷評估機構應由開發商與被拆遷人共同選定；第三，應建立拆遷安置補償費用專項監管制度；第四，取消對商業拆遷中的行政裁判制度，未經法院判決，不得強制拆遷；最后，政府應強化對開發商的管理，除檢查規劃、立項等工作外，對拆遷人與被拆遷人之間的糾紛應發揮協調作用，但不應對被拆遷人作出強制性的行政決定。

(二)完善立法

加快制定與物全法相適應的實施細則的步伐.《中華人民共和國物全法》第42條規定:”為了公共利益的需要依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位.個人的房屋及其他不動產.”然而《物全法》并未對公共利益的范圍作出明確的界定,不能更進一步體現在實施中的作用.在實踐中可能會遇到許多麻煩.我認為有必要在后續的《物全法》的司法解釋中細化公共利益的范圍和標準.制定《物全法》實施細則.不僅為城市房屋征收和拆遷及訴訟提供明確的司法審查標準而且可指導與此相關的其他方面的實踐。

文章來源：免費法律咨詢

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城市房屋征收動拆遷基本法律問題概述(講課稿)

第一篇：城市房屋征收動拆遷基本法律問題概述(講課稿)

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第三篇：城市房屋拆遷的基本程序

第四篇：我國城市房屋拆遷中的若干法律問題

第五篇：城市房屋拆遷中的法律問題

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