第一篇：一文讀懂棚改（推薦）

一文讀懂棚改

本文綱要

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾 第二部分 快速理解什么是“棚改” 第三部分 棚改與央行貨幣政策

第一部分 一波三折的棚改傳聞與波瀾

一、近期新聞回顧

這幾天，棚改相關的媒體報道、業內傳聞和各路小道消息均不絕于耳。6月25日，一則關于國開行“棚改貸款審批權收回總行，全國一刀切暫停棚改”的傳聞驚動了整個市場。

當日晚間，國開行新聞辦公室回應稱，今年以來，開發銀行嚴格執行國家有關棚改政策，在國務院相關部委指導下，配合地方政府依法合規開展棚改融資工作。

6月26日，21世紀經濟報道稱國開行分支行暫停棚改項目審批，且審批權限上收總行屬實。此次棚改項目審批暫停，或與財政系統整治地方政府負債有關。不排除相關部門在調研后，將地方政府的棚改項目融資視為隱性債務，需控制其總量。

6月26日稍晚，證券時報稱國開行內部近日正在重新全面梳理授信白名單，強化業務風險管理，受此影響，不少尚未審批通過的新增項目被暫停，但已獲批的存量項目仍在繼續執行中。國開行此次并非針對棚改項目。目前，新棚改項目基本暫停審批，但已經在放款的存量項目還會正常發放。

6月27日即今天，澎湃新聞上午還發布了一篇有關“海通證券邀請國開行相關領導參與電話會議”的報道。其中提到了以下幾點：

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? 權限的上收主要是處于兩方面的考量。一是國開行分行在審批時違規現象嚴重，總行擔心后期的風險隱患；二是棚改的貨幣化推高了房價，中央對棚改有一定的看法。

? 現階段處在停擺狀態，下一步怎么走在等高層的下一步決策。其個人感覺不會特別嚴重，此后對棚改的政策肯定會收緊些，但不太可能一刀切直接暫停，這樣后果不太可控。

? 此后貨幣化安置的比例會受到一定的限制，因為和地方債務問題相關。

不過就在下午，就有媒體發布報道澄清此事。據中新社北京6月27日電（記者 王恩博），針對“中國國家開發銀行將收緊棚戶區改造融資”等市場傳聞，國開行27日發布澄清聲明稱，從未授權任何人員代表該行發表相關言論。

國開行在聲明中強調，經核實，國家開發銀行從未授權任何人員參加該電話會議并代表該行發表言論，有關言論不代表國家開發銀行。

目前，澎湃新聞已經刪除了上午關于電話會議的報道。

雖然不知道明天還會不會有其他的說法再出現。不過值得我們深思的是，為何這個國開行棚改貸款的傳言，引發了如此大面積的關注，而且對于市場造成了可觀的沖擊。

二、政策調整原因猜想

雖然今天，國開行27日發布澄清聲明稱“未授權任何人員參加該電話會議并代表該行發表言論，有關言論不代表國家開發銀行?！?/p>

不過其實這個電話會議報道的信息，其實也正是多方推測的近期政策調整的原因。

1、三四線城市房產價格非理性暴漲歸因于棚改貨幣化安置

自2005年至今，棚改已在中國實施12年之久。作為黨中央國務院重大民生戰略，棚改確實為困難群眾解決了實實在在的居住問題。

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而近年來，為解決三四線城市房地產庫存商品房積壓問題，中央提出棚戶區改造貨幣化安置方案，期冀在解決居住問題的同時，順帶解決掉部分商品房庫存積壓。于是國務院、財政部、住建部等出臺了若干政策鼓勵棚改貨幣化補償。主要包括如下政策：

? 《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）提出：積極推進棚改貨幣化安置。各省要摸清存量商品住房庫存，制定棚改貨幣化安置的指導意見和安置目標。

? 《關于進一步推進棚改貨幣化安置的通知》（建?！?015〕125號）明確：落實棚改貨幣化安置目標和項目，按照原則上不低于50%的比例確定本地區棚改貨幣化安置目標。

? 《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號）提出：推進棚戶區改造貨幣化安置，化解庫存商品住房。

棚改貨幣化安置完全契合了地方政府偏好，通過貨幣化安置既能很好地解決了商品房庫存問題，同時也能拉動本地房產價格上升，很多三四線城市貨幣化安置率高達90%以上。所謂的貨幣化安置，其實很多地方的貨幣化安置是給拆遷戶“房票”，而這個“房票”不能夠直接兌換成現金，而是只能到開發商那里兌換成房子，只有開發商才能拿“房票”找政府兌現成現金，拆遷戶不是按需買房，而是按房票的多少買房。

于是，隨著棚改貨幣化安置的推進，三四線房價出現非理性上漲，即使是人口凈流出的城市，房價也在快速上漲。

2、PSL使用有限

PSL（Pledged Supplementary Lending）抵押補充貸款，作為一種貨幣政策工具，名義上是央行借給商業銀行的一種抵押貸款，實際上是央行直接

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為商業銀行提供基建、民生領域的長期限、低成本資金支持。其成本相當低，有時甚至不足1%。

為解決國開行棚改的資金難題，央行通過PSL工具向國開行貸款，國開行借到錢后，再通過棚改貸款向棚改主體貸款，棚改主體通過貨幣化安置向拆遷戶發放補償款，地方政府拆遷賣地支付款項，棚改主體償還國開行貸款，國開行償還央行貸款。整體是這樣的一個資金閉環。

未來三年，還有1500萬套棚戶區改造目標任務，棚改資金需求約7.5萬億，PSL同時作為基礎貨幣政策工具，海量投放將會影響整個金融市場的流動性供給，影響央行貨幣政策靈活性。

3、棚改貸款增加地方政府隱性債務，與地方政府化債背道而馳

當前，棚戶區改造主要采取政府購買棚改服務模式。在該模式下，雖然舉債主體不是地方政府，不會增加地方政府債務，但是卻會增加地方政府隱性債務。

其實，財政部很早就認識到上述問題，在財預〔2017〕87號文中，就已經將工程、服務工程打包等作為政府購買服務負面清單。但其中將黨中央國務院統一部署的棚改和易地扶貧搬遷作為例外。

另外，2018年3月下發的財預〔2018〕28號文《試點發行地方政府棚戶區改造專項債券管理辦法》，政策開宗明義提出棚改專項債出臺目的：規范棚戶區改造融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務增量。對比土儲專項債、收費公路專項債政策，出臺目的都沒有提及“遏制地方政府隱性債務”這一目的。

但棚改專項債沒有明確堵死政府購買服務這一模式。專項債實施力度也遠小于土儲及收費公路、土儲專項債均明確排除了其他聚焦債務的形式：“地方政府為土地儲備舉借債務采取發行土地儲備專項債券方式”。收費公路專項債明確“地方政府為政府收費公路發展舉借債務采取發行收費公路專項債券方式”，但棚改

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專項債正式稿刪除了原征求意見稿中的“地方政府為棚戶區改造舉借政府債務采取發行棚改專項債券方式”。且棚改專項債通篇都是“采取自愿試點”方式。

4、政府購買棚改服務面臨的調整

2016年財政部、住房城鄉建設部聯合發布了《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號），通知明確，對棚戶區改造安置住房建設用地，按規定實行劃撥方式供應的，除依法支付征地補償和拆遷補償費用以外，免繳土地出讓收入。2016年新開工棚戶區改造項目，由政府主導運作的，要按照規定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業舉借政府債務。

目前，實際上而言，政府購買服務是主要渠道，這也是87號文的例外。但是目前，該渠道面臨地方政府不顧自身財政支出能力采購棚改政府服務，構成“隱性負債”棚改購買服務的問題。如此一來，該渠道勢必將面臨收縮的趨勢。

此前，在今年5月，財政部青島專員辦也在一篇報告中明確：

“棚改業務的融資存在多種方式，多采取政府購買服務的方式。部分政府購買服務協議內容存在只標注購買服務總金額，卻不對應具體棚改項目的情況。實際操作中，政策性開發銀行要求政府購買服務的項目必須列入當年度全國棚改計劃，而其他類金融機構則要求不一，容易造成政府債務的劇增。……在2020年棚改計劃完成后，重新評估棚改任務量，多采用新增棚改專項債或置換的方式融資，量入為出，嚴格管控和壓縮政府購買棚改服務的融資模式，并使其逐步納入政府債務限額管理，接受監督?！?/p>

近期有傳聞有地區要求政府購買棚改服務的期限需要限定在三年以內，這個在財政部最新修訂的《政府購買服務管理辦法(征求意見稿》中就有所體現，改辦法明確所有政府購買服務都需要滿足中期財政預算約束，并沒有給棚改例外，87號文也不滿足總體法律和行政法規的例外情形（因為87號文只是規范性文件）。另

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外，也有一種傳聞是后續監管部門將要求發過棚改專項債的將不允許開展政府購買服務。

三、結果猜想

房子是用來住的，不是用來炒的，這是一個顛撲不破的真理。一切違背這一法則的行為都是在耍流氓，棚改也不例外。試想一下，中央層面怎么能容忍三四線房價非理性暴漲呢？

防范地方政府債務風險，已成為2018年乃至未來三年主要目標，PPP模式因政府融資擔保問題已反復被虐多遍，現在就只剩下棚戶區改造這一領域，棚改專項債是一個不錯的選擇，今年新增政府債券額度2.18萬億中專項債券為1.35萬億，遠高于一般債券新增額度，意在“開前門、堵后門”規范地方政府舉債。

去杠桿大背景下，適度從緊的貨幣政策應該是首選，而且當前處于多事之秋，中美貿易戰、實體企業低迷、消費增速下降，央行需要更多、更精準的貨幣政策工具實施定向寬松政策，而棚改PSL影響了央行這一貨幣政策目標。

? 不排除，國開行調整棚改信貸政策，有可能是有關高層進行窗口指導的結果。

? 不排除，住建部、財政部等部門后續會調整棚戶區改造相關政策，如安置方式。

由此看來，棚戶區改造，是到了該調整一下業務模式的時候了。

第二部分 快速理解什么是“棚改”

一、什么是棚戶區改造？

1、棚改的定義

“棚戶區”這一名詞“起源”于遼寧。由于歷史和現實的原因，棚戶區的居住條件長期沒有改善，房屋結構簡陋，缺乏必要的市政基礎設施，居民生活不便。“棚戶區改造”這一概念，則首先出自時任遼寧省委書記。

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可以看出，這一概念并不是一個嚴格的法律定義，因其更多的是政策性項目，相關定義也是根據多年的實踐活動歸納總結出來的，多見于政策文件當中。

根據《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》（建保[2010]58號）、《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）及《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）規定：

“棚戶區是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域；具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區和國有林場危舊房、國有墾區危房”；

棚戶區改造范圍包括居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，其他工程不納入（即不含工業廠區、商業設施建設的拆遷等）。

2、棚改的范圍

棚戶區改造范圍是逐步擴充的，由最初的煤礦棚戶區，擴展到城市棚戶區和鐵路、鋼鐵等行業棚戶區以及國有林區、國有墾區，由最初的成片棚戶區，向非成片棚戶區、城市危舊住房拓展，將棚戶區改造與舊城改造、城中村改造結合在一起。

棚戶區改造范圍增加的領域及政策依據如下： 一是城市棚戶區（危舊房）。

《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規定，“十二五”期間，城市棚戶區（危舊房）改造范圍內的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，統一納入國家城鎮保障性安居工程規劃計劃，其他工程不納入規劃計劃。

二是2011年延伸到建制鎮。

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《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發[2011]1號）規定，有條件的地區，可以把建制鎮納入住房保障工作范圍。

三是2013年延伸至城中村改造。

《關于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項目也納入了棚戶區改造范圍。

四是2015年延伸至城市危房改造。

《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

3、棚改的安置方式

按照安置方式的不同，棚改可以分為實物安置和貨幣安置。其中實物安置，包括異地安置和原地安置，貨幣化安置包括居民購買、國家購置、貨幣補償這三種形式，居民購買是指政府引導開發商將普通商品房轉為安置房，讓居民自行購買，國家購置是指政府購買商品房轉賣給棚改戶，貨幣補償是指政府直接給予棚改戶以貨幣補償。

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早期的棚改基本以實物安置為主，而實物安置又分為原地安置和異地安置，力度也不能和現在相提并論。2008年以來，棚改逐漸從實物化安置轉向貨幣化安置。

二、棚改政策的發展階段

自2005年遼寧省探索棚戶區改造以來，我國棚戶區改造已實施12年之久。從現在回過頭來看，棚改政策可以分為三個階段。

1、起步和探索階段（2005-2007年）

2005年，遼寧省率先探索實施城市棚戶區改造，提出用兩到三年時間基本完成5萬平方米以上城市集中連片棚戶區改造任務。當年建設部印發《關于推進東北地區棚戶區改造工作的指導意見》（建住房[2005]178號），提出因地制宜，多種方式推進棚戶區改造，加大基礎設施配套力度。

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2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號）提出加快集中成片棚戶區改造，對棚戶區改造、舊住宅區政治一律免收各種行政事業性收費和政府性基金。棚戶區改造進入起步和探索階段。

2、大力推廣階段（2008-2012年）

2008年，為應對國際金融危機，中央出臺擴大內需十項措施，其中明確提出加快建設保障性安居工程，棚戶區改造全面啟動。

2009年，住建部印發《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號），提出棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償相結合，加大稅費政策支持力度。

2009年年底，國務院在山西大同召開全國城市和國有工礦棚戶區改造工作會議。

2010年，《關于中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知》（建保[2015]56號）出臺。

2012年9月，當時的副總理在全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續發展，推動獨立工礦區轉型，加大棚戶區改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業增加，走可持續的新型城鎮化道路。

2012年12月，《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）將鐵路、鋼鐵、有色金屬、黃金等行業棚戶區納入棚改政策支持范圍。

3、加速落地階段（2013年-至今）

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2013年，十二屆全國人大一次會議決定，今后5 年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000 萬戶，棚改力度持續加大。同年7 月，國務院辦公廳印發《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發[2013]25號），提出擴大棚改范圍，將非集中連片棚戶區、城中村改造統一納入城市棚改范圍，加大政策支持力度，該文件被認為是棚戶區改造工程加速的標志。

2014年國開行專門成立金融事業部辦理棚改相關貸款業務，央行則創設抵押補充貸款（PSL）這一貨幣政策工具為棚改提供長期低利率的資金支持。就是在2014年這一年，PSL的問世，與MLF/SLF等定向調整工具一起，成為了央行創造性貨幣調節工具。

2014年，國務院辦公廳印發《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發[2014]36號），要求重點安排資源枯竭型城市、獨立工礦區和三線企業集中地區棚戶區改造。

2015年提出三年棚改計劃，即2015-2017年完成1800萬套棚改任務，并積極推進棚改貨幣化安置，包括發放購房券、政府購買存量商品房安置、一次性貨幣補償等，2017年我國各類棚戶區改造開工609萬套，完成投資1.84萬億，棚改貨幣化安置比例高達60%。

2016年，第十二屆全國人民代表大會第四次會議開幕，國務院總理在政府工作報告中指出，今年棚戶區住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例。完善支持居民住房合理消費的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產庫存。

2017年再次提出第二個三年計劃，即2018-2020年再改造棚戶區1500萬套目標。

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三、棚改的資金來源

棚改項目的融資方式包括政策性銀行貸款、項目收益債/企業債、政府購買服務和棚改專項債等。

根據《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）、《國務院辦公廳關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發〔2014〕36號）、《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）等文件的規定，棚戶區改造的資金來源包括：

1、財政資金

棚改依托中央、省、市（縣）三級財政統籌，可以從城市維護建設稅、城鎮公用事業附加、城市基礎設施配套費、土地出讓收入等渠道中，安排資金用于棚戶區改造支出。各地區除上述資金渠道外，還可以從國有資本經營預算中適當安排部分資金用于國有企業棚戶區改造。有條件的市、縣可對棚戶區改造項目給予貸款貼息。

2、政策銀行貸款

國家開發銀行成立住宅金融事業部，重點支持棚戶區改造及城市基礎設施等相關工程建設。開發銀行可以通過專項過橋貸款對符合條件的實施主體提供過渡性資金安排。

3、銀行信貸

鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。

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4、項目收益債、棚改專項債等社會資本

鼓勵和引導民間資本根據保障性安居工程任務安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區改造。推進債券創新，支持承擔棚戶區改造項目的企業發行債券，優化棚戶區改造債券品種方案設計，研究推出棚戶區改造項目收益債券；與開發性金融政策相銜接，擴大“債貸組合”用于棚戶區改造范圍；適當放寬企業債券發行條件，支持國有大中型企業發債用于棚戶區改造。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目。

最近首單棚改專項債于6月20日在天津落地，該專項債通過天津市省財政局招標發行，金額共計15億元，期限五年。

第三部分 棚改與央行貨幣政策

一、為何PSL和棚改息息相關？

抵押補充貸款（PSL，PledgedSupplementary Lending的縮寫），PSL作為一種新的儲備政策工具，主要是通過商業銀行抵押資產從央行獲得融資的利率，引導中期利率。

PSL發放對象為國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行三家政策性銀行，主要用于支持三家銀行發放棚改貸款、重大水利工程貸款、人民幣“走出去”項目貸款等。就實際體量來看，其中以棚改貸款為絕對主力，主要是從政府信用和融資需求來看，尤其是貨幣化安置的棚改項目操作簡單，政府信用以確定性的合同法律義務進行綁定，所以具備短期大規模風險可控情況下進行操作！

棚改的參與方包含了地方政府、平臺公司、房地產開發商，在資金來源上還包括了政策銀行PSL、以及商業銀行貸款等。以下為貨幣化安置為例，其中“資金閉環”示意圖：

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二、財政性質的“貨幣政策”

抵押補充貸款的合同期限為一年，可以展期，展期金額和展期次數由中國人民銀行確定。貸款利率由中國人民銀行確定，但并沒有對市場公開。

從設立初衷和使用途徑看，PSL的作用以支持特定產業發展為主，影響中期政策利率為輔。

1）透明度，該工具并沒有明確公開規則。

2）政策對象：只有政策性銀行獲得該流動性工具。

3）政策目標：打造中期政策利率，降低融資成本，同時兼具定向信貸投放條款目標。

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抵押補充貸款（PSL）反映了央行希望同時完成保增長和調結構兩項任務。但是，貨幣政策不應該是否應該過多承擔結構調整的任務？原本而言即便要做，結構調整的任務應該主要由財政政策和產業政策承擔。

貨幣政策是總量工具。通過各種貨幣政策措施，央行可以控制貨幣供給的閘門，至于貨幣最后流入哪個溝渠，一般情況下是不應由央行控制的。定向再貸款等貨幣政策措施到底能否在適度放松貨幣政策的同時達到結構調整的目的，還有待時間的檢驗。

所以PSL是否應該作為央行貨幣政策選擇工具仍值得商榷，央行是否應該過度干預微觀層面貨幣流向及利率？商業銀行的定位在風險定價，資金微觀流向；央行定位在宏觀貨幣政策，通過調節貨幣數量或短期貨幣價格實現其貨幣政策目標。PSL恰恰是混淆商業銀行和央行定位的工具，由央行直接指定便宜資金流向特定領域。

三家銀行的改革方案實質則是貨幣政策為財政政策買單新途徑。傳統來講，為保持貨幣政策相對獨立性，政府一般忌諱直接由央行為財政政策買單（比如大規模購買國債）。但央行通過向政策性銀行注入流動性，政策性銀行又隱含政府擔保特征，實施類似政府意志的擴張意圖。這是一個相對而言各方可以接受的擴張方式。

三、PSL在基礎貨幣投放體量

實際上PSL就是相對穩定的基礎貨幣投放方式，過去三年3.1萬億的余額基礎貨幣投放通過這個渠道，成為央行過去4年來僅次于MLF的第二大基礎貨幣投放渠道，和5次降準所釋放的基礎貨幣基本相當。但PSL的信息披露非常少，政策

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需求不透明，因此一直以來PSL作為央行的放水的暗渠。成為貨幣和宏觀研究學者么用來解釋短期市場流動性無法解釋的部分。從央行的資產負債表看，和MLF（約4.8萬億）一起體現在央行資產端的“對其他存款性公司債權”。

根據公開報道的數據，國開行棚戶區改造發放的貸款2012、2013、2014、2015分別為778億、1060億、4086億和7509億。最近的2018年6月1日，央行公布5月份對國開行、進出口銀行、農發行凈增加PSL共801億元，5月末PSL余額為3.12萬億元。

此外，根據中國社會科學院世界經濟與政治研究所經濟發展室主任徐奇淵的測算：2018年1季度，PSL余額的增量是3038億，比2017年同期的1632億幾乎增長了一倍。結合昨日國開行官方給出的數據，可以估算出2018年2季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0，與一季度翻一番的數據形成鮮明對比。

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第二篇：一文讀懂：銀行如何繼續參與棚改

一文讀懂：銀行如何繼續參與棚改

為激勵合法合規投融資，嚴控地方政府性債務風險，在新預算法及國發[2014]43號文基礎上，近年來國務院及相關部委相繼出臺了一系列政策規范地方政府投融資活動，尤其是財預[2017]50及財預[2017]87號文，基本實現了對地方政府融資平臺、PPP、政府購買服務、產業基金等融資模式進行政策全覆蓋。當前監管政策背景下，地方政府進行城鎮化融資主要有以下三種途徑：發行地方政府債券，市縣級政府由省級政府統一代發；采取政府與社會資本合作（PPP）模式；采取政府購買服務模式，工程項目僅限棚戶區改造及異地扶貧搬遷兩類。對于銀行等金融機構來說，工程項目的市場機會主要包括以下兩方面：一是政府與社會資本合作（PPP）項目；二是納入國務院棚改規劃的棚戶區改造項目，以下就棚戶區改造概念、及銀行如何續做棚戶區改造項目進行分析。

本文綱要棚改的定義及范圍棚改相關政策分析政府購買棚改服務銀行支持棚改的政策依據及支持方式銀行信貸支持棚改的幾個關鍵問題

一、棚改的定義及范圍

棚戶區改造作為國家“城鎮化”戰略推進過程中最重要的一環，2009年五部委（住建部、發改委、財政部、國土部、人民銀行）《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）等文件明確棚戶區改造戰略意義：棚戶區改造作為重大的民生工程和發展工程，是緩解城市內部二元矛盾、提升城鎮綜合承載能力及促進經濟社會協調發展的有效途徑，既可以帶動社會投資，促進居民消費，擴大社會就業，又可以發展社區公共服務，加強社會管理，推進平安社區建設，是擴內需、惠民生、保穩定的重要結合點。

（一）棚改的定義根據《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》（建保[2010]58號）、《關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）及《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）規定：棚戶區是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域；具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房。2004年，遼寧省在全國率先啟動了全省范圍內的棚戶區改造。2005年，國家啟動對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造。2008年，中共中央國務院決定將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，拉開了全國大規模推進棚戶區改造大幕。自2008年國務院發布《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》，明確加快實施國有林區、墾區、中西部地區中央下放地方煤礦的棚戶區改造全面啟動。

（二）棚改的范圍棚戶區改造范圍由最初的煤礦棚戶區，擴展到城市棚戶區和鐵路、鋼鐵等行業棚戶區以及國有林區、國有墾區，由最初的成片棚戶區，向非成片棚戶區、城市危舊住房拓展，將棚戶區改造與舊城改造、城中村改造結合在一起。棚戶區改造范圍增加的領域及政策依據如下：一是城市棚戶區（危舊房）?！蛾P于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規定，“十二五”期間，城市棚戶區（危舊房）改造范圍內的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，統一納入國家城鎮保障性安居工程規劃計劃，其他工程不納入規劃計劃。二是2011年延伸到建制鎮?！蛾P于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發[2011]1號）規定，有條件的地區，可以把建制鎮納入住房保障工作范圍。三是2013年延伸至城中村改造?！蛾P于做好2013年城鎮保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項目也納入了棚戶區改造范圍。四是2015年延伸至城市危房改造。《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。

二、棚改政策分析

（一）政策概況當前棚戶區改造政策以國務院、財政部、住建部政策為主，涵蓋棚戶區改造范圍、國務院棚改規劃、融資模式、項目資本金、納入預算等方面管理要求。核心政策包括：棚改項目要納入省級政府棚改規劃、項目資本金不低于20%、政府主導運作的2016年新開工棚改項目要實施政府購買服務、購買主體的項目信息公開。中共中央、國務院明確要求，到2020年基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造，做好棚戶區改造三年（2018-2020年）攻堅戰，繼續推動政府購買棚改服務。棚戶區改造相關政策一覽

1關于促進房地產市場健康發展的若干意見

2008-12-20 國務院辦公廳國辦發[2008]131號政策要點：實施城市棚戶區（危舊房、筒子樓）改造，實施國有林區、墾區、中西部地區中央下放地方煤礦的棚戶區和采煤沉陷區民房搬遷維修改造工程，解決棚戶區住房困難家庭的住房問題。2關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見 2009-12-24 住建部 發改委 財政部 國土部人民銀行建保[2009]295號政策要點：棚戶區改造項目執行項目資本金20%的規定。市縣政府編制棚改規劃和計劃，報省級政府批準后實施。省級政府編制本地區棚改規劃和計劃，報住建部備案。住建部把棚改規劃和計劃納入保障性安居工程規劃。3關于做好城市和國有工礦棚戶區改造金融服務工作的通知

2010-02-03 人民銀行 銀監會銀發[2010]37號政策要點：根據棚戶區改造具有的綜合性特點，依據商業性開發、經適房和廉租房建設貸款管理規定，積極向符合貸款條件的棚戶區改造項目提供貸款支持。4中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知

2010-04-13 住建部 發改委建保[2010]56號政策要點：申請中央投資補助項目須符合省級人民政府批準的棚戶區改造規劃，并附經省級人民政府批準的全省（區、市）棚戶區改造規劃。5關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知

2010-04-16 住建部建保[2010]58號政策要點：市縣政府制定棚戶區改造實施方案，明確棚戶區改造的具體項目，及時報省級人民政府批準后實施。對納入改造范圍的棚戶區，區別不同情況，分別采取政府主導或市場運作等不同改造模式。6關于公開城鎮保障性安居工程建設信息的通知 2011-05-10 住建部建保[2011]64號政策要點：信息公開內容：建設計劃（含棚戶區改造）、開工項目信息、竣工項目信息。當地政府網站公開。7關于鼓勵民間資本參與保障性安居工程建設有關問題的通知

2012-06-20住建部 發改委 財政部 國土資源部 人民銀行 稅總 銀監會建保[2012]91號政策要點：通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房、限價商品住房和棚戶區改造住房等保障性安居工程建設。8關于加快推進棚戶區（危舊房）改造的通知

2012-12-12住建部 發改委 財政部 農業部 林業局 國僑辦 總工會建保[2012]190號政策要點：城市棚戶區改造范圍內的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補償等）工程和原居民住房改建（擴建、翻建）工程，統一納入國家城鎮保障性安居工程規劃計劃，其他工程不納入規劃計劃。9關于加快棚戶區改造工作的意見

2013-07-04 國務院國發[2013]25號政策要點：各地區要逐步將其他棚戶區、城中村改造，統一納入城市棚戶區改造范圍。10關于棚戶區改造有關稅收政策的通知

2013-12-02 財政部 國稅總局財稅[2013]101號政策要點：定義棚戶區和棚改：本通知所稱棚戶區是指簡易結構房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎設施簡陋的區域，具體包括城市棚戶區、國有工礦（含煤礦）棚戶區、國有林區棚戶區和國有林場危舊房、國有墾區危房。棚戶區改造是指列入省級人民政府批準的棚戶區改造規劃或改造計劃的改造項目；改造安置住房是指相關部門和單位與棚戶區被征收人簽訂的房屋征收（拆遷）補償協議或棚戶區改造合同（協議）中明確用于安置被征收人的住房或通過改建、擴建、翻建等方式實施改造的住房。11關于加快推進國有企業棚戶區改造工作的指導意見

2014-01-15國資委國資發改組[2014]9號政策要點：位于城市規劃區范圍內的國有企業棚戶區，納入城市棚戶區改造范圍；位于城市規劃區外的國有企業棚戶區，納入工礦棚戶區政造范圍。12關于進一步加強棚戶區改造工作的通知 2014-07-21國務院辦公廳國辦發[2014]36號政策要點：鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。13關于進一步做好住房金融服務工作的通知

2014-09-29 中國人民銀行 銀監會政策要點：鼓勵銀行業金融機構按照風險可控、財務可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造和保障房建設項目。對公共租賃住房和棚戶區改造的貸款期限可延長至不超過25年。

14關于印發《城鎮保障性安居工程貸款貼息辦法》的通知 2014-10-17 財政部財綜[2014]76號政策要點：城鎮保障性安居工程貸款貼息必須為城市棚戶區改造項目和公共租賃住房項目已納入省級政府計劃和市縣政府目標任務，并由市縣政府組織實施。15關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見

2015-06-25 國務院國發[2015]37號政策要點：市縣政府公開擇優選擇棚改實施主體，并簽訂購買棚改服務協議。市縣政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。16關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知 2015-08-26 財政部財綜[2015]57號政策要點：市縣財政部門要按照政府購買棚改服務協議要求和城市棚戶區改造項目進度，在編制預算時做好購買服務資金安排，向承接主體及時撥付資金。17關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見

2016-02-06 中共中央 國務院政策要點：打好棚戶區改造三年攻堅戰，到2020年基本完成現有的城鎮棚戶區、城中村和危房改造。創新棚戶區改造體制機制，推動政府購買棚改服務。城市總體規劃由本級政府編制、同級人大常委會審議、上級政府審批。18關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知

2016-03-25 財政部 住建部財綜[2016]11號政策要點：對于需要由政府主導運作的2016年新開工棚戶區改造項目，要按照規定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業舉借政府債務。19關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知

2017-05-28 財政部財預[2017]87號政策要點：政府購買服務購買主體公開項目信息，包括政府購買服務內容、購買方式、承接主體、合同金額、分年財政資金安排、合同期限、績效評價等。

（二）政策解讀及預判從最新政策財預[2017]87號文可以看出，棚戶區改造不受87號文約束（某些方面也不受政府購買服務政策約束），仍可采取政府購買服務方式運作，不受“先有預算、后有購買”限制，仍采取“先有棚改規劃、再有購買協議、后有納入預算”方式運作，購買期限也不受三年期中期財政規劃限制，沒有任何文件對棚戶區改造、政府購買棚改服務的期限作出明確規定?！蛾P于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）仍作為棚戶區改造的綱領性文件，但信息公開（尤其是購買主體信息公開）應執行財政部財預[2017]87號文規定。政策預判：本文預計，短期內，國務院及相關部委不會對棚戶區改造另行出臺新的政策文件。

（三）部分地方性棚改政策

1、安徽省政府購買棚改服務管理辦法（1）購買內容：棚改征地拆遷服務以及安置住房建設或籌集、貨幣化安置、公益性基礎設施建設等方面，不包括棚改項目中配套建設的商品房以及經營性基礎設施。其中，棚戶區改造范圍包括城市規劃區內國有土地上的集中和非集中成片棚戶區、集體土地上的城中村，國有工礦棚戶區，國有林區棚戶區，國有墾區危房以及建制鎮棚戶區。（2）購買方式：購買主體應當按照政府采購法的有關規定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、競爭性磋商等方式確定承接主體。采用公開招標以外的采購方式，應按照政府采購法的有關規定報設區的市級以上人民政府財政部門批準。（3）預算管理：購買主體所屬的本級政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按購買棚改服務合同要求，及時、足額向提供棚改服務的實施主體支付。政府購買服務資金安排及列入預算支出管理、中期財政預算等事項，在開展采購前應按程序報同級人大常委會審議。

2、貴州省人民政府政府購買棚戶區改造服務工作實施意見（1）納入目錄及人大決議：全省各級財政部門要將棚戶區改造納入政府購買服務指導性目錄，推動人大審議同意采購資金納入預算支出及中期財政規劃。（2）納入國家棚改規劃：全省各級住房城鄉建設部門要推動項目納入國家棚戶區改造規劃和計劃（3）購買程序：一是編制購買計劃。購買主體結合本級政府購買服務指導性目錄，編制購買棚戶區改造服務項目計劃，明確計劃購買的服務項目、內容、標準和相關要求，與部門預算一并報同級財政部門審核。二是公示購買信息。政府購買棚戶區改造服務項目計劃經同級財政部門審核同意后，購買主體應按照政府采購有關程序及時向社會公開購買棚戶區改造服務項目的預算資金、主要內容、承接標準和目標要求等信息。三是確定購買方式。通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源采購等方式確定承接主體。四是簽訂購買合同。簽訂購買棚戶區改造服務合同，明確購買服務的范圍、標的、數量、質量要求和服務期限、資金支付方式、雙方權利義務、違約責任等。五是組織實施購買。承接主體完成合同約定的服務事項后，購買主體應及時驗收，驗收完畢應將驗收材料報同級財政部門，并向社會公開。（4）資金管理。政府購買棚戶區改造服務資金納入同級財政預算。同級財政部門要及時跟蹤和掌握棚戶區改造工作進程，包括棚戶區改造房屋征收安置方案具體實施和進展情況、棚戶區改造安置住房籌集進展情況等，按照政府購買棚戶區改造服務協議要求和項目進度，在編制預算時做好購買服務資金安排，向提供棚戶區改造服務的承接主體及時撥付資金。（5）績效管理。各市縣政府要加強政府購買棚戶區改造服務的績效管理，嚴格績效評價機制。財政部門應將政府購買棚戶區改造服務資金納入財政資金績效管理體系，建立績效評審辦法，建立評審機制，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價，確保資金使用安全有效。評價結果向社會公布，并作為以后編制政府購買棚戶區改造服務預算和選擇承接主體的重要參考依據。

三、政府購買棚改服務

（一）基本定義國發[2015]37號提出：市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。2016年3月21日，國務院副總理出席全國棚戶區改造工作電視電話會議，要求落實棚改信貸支持政策，對2016年及以后新開工棚改項目，要全面實施政府購買服務。政府購買棚改服務，是指通過發揮市場機制作用，把棚戶區改造相關服務事項按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。

（二）政策依據2015年6月25日《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）：推動政府購買棚改服務。市、縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體，并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。2016年2月6日《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出：創新棚戶區改造體制機制，推動政府購買棚改服務，推廣政府與社會資本合作模式，構建多元化棚改實施主體，發揮開發性金融支持作用。全國棚戶區改造工作電視電話會議：2016年3月21日，國務院副總理出席全國棚戶區改造工作電視電話會議，要求落實棚改信貸支持政策，對2016年及以后新開工棚改項目，要全面實施政府購買服務。2016年3月25日，財政部、住建部《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號）：推進政府購買棚戶區改造服務，做好與棚戶區改造貸款銜接工作。對于2015年底以前開工的棚戶區改造續建項目，可以繼續按照已簽訂的合同規定發放棚戶區改造貸款，不納入地方政府債務，地方政府不得出具任何形式的擔保函；對地方政府與借款人簽訂的相關協議，地方政府要按約定將相關支出逐年納入財政預算予以保障。對于需要由政府主導運作的2016年新開工棚戶區改造項目，要按照規定實施政府購買服務，一律不得通過融資平臺公司等企業舉借政府債務。

（三）政府購買棚改服務的內容棚改項目的征地、拆遷、補償等服務；棚改安置住房的籌集，包括新建、購買、租賃、改擴建、貨幣化安置等方式；棚改片區公益性配套基礎設施建設，包括安置住房小區“紅線內”的道路、供水、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等配套基礎設施。

（四）政府購買棚改服務的七個步驟出臺相關辦法意見，對購買主體、承接主體、購買內容、購買方式及程序、預算管理、績效管理、工作機制等操作辦法作出明確規定；本級政府所屬財政部門將棚戶區改造納入《政府購買服務指導性目錄》；確定政府授權的有預算權的政府部門、事業單位或主管部門作為購買主體；確定采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式實施棚改采購；確定承接主體為社會資本，也可是社會資本獨自或與政府共同成立的項目公司；棚戶區改造的購買主體與承接主體簽訂政府購買服務合同；將棚戶區改造的采購資金納入未來財政預算支出管理，按照合同約定向承接主體支付。

四、銀行對棚改的信貸支持

棚戶區改造屬于政府公益事業范疇，相關支出應由地方政府以財政資金支付，銀行如何介入呢？關鍵依據為政府購買棚改服務，因為有了政府購買棚改服務，所以銀行才能夠介入。

（一）政策依據2013年7月4日，國務院《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）：各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則，創新金融產品，改善金融服務，積極支持棚戶區改造，增加棚戶區改造信貸資金安排，向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。各地區要建立健全棚戶區改造貸款還款保障機制，積極吸引信貸資金支持。2014年7月21日《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知號》（國辦發〔2014〕36號）：鼓勵商業銀行等金融機構按照風險可控、商業可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造項目。各地要建立健全信貸償還保障機制，確保還款保障得到有效落實。通過投資補助、貸款貼息等多種方式，吸引社會資金，參與投資和運營棚戶區改造項目，在市場準入和扶持政策方面對各類投資主體同等對待。支持金融機構創新金融產品和服務，研究建立完善多層次、多元化的棚戶區改造融資體系。2016年3月25日，財政部、住建部《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜 [2016]11號）：銀行業金融機構支持新開工的棚戶區改造項目，應當嚴格按照國發〔2015〕37號規定，與棚戶區改造項目承接主體簽訂貸款合同，直接向棚戶區改造項目承接主體發放貸款。市縣財政部門要做好政府購買棚改服務與棚戶區改造貸款銜接工作，明確政府購買棚戶區改造服務的購買主體、購買范圍，落實棚戶區改造資金來源，并與棚戶區改造項目承接主體簽訂購買服務協議，按照協議支付購買服務資金。2015年6月25日《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）：承接棚改任務的項目實施主體，可依據政府購買棚改服務協議進行市場化融資，開發銀行等銀行業金融機構據此對符合條件的實施主體發放貸款。鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。

（二）支持方式住建部《關于做好城市和國有工礦棚戶區改造規劃編制工作的通知》（建保[2010]58號）提出，對納入改造范圍的棚戶區，區別不同情況，分別采取政府主導或市場運作等不同改造模式。

1、政府主導模式為加快棚戶區改造力度，鑒于當前地方政府財政支出壓力，中共中央國務院出臺《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號），政策原文：市縣人民政府公開擇優選擇棚改實施主體并簽訂購買棚改服務協議。市縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。該模式最大的優點是可以通過分期付款方式緩解地方政府財政支出壓力，政策核心是“簽訂購買棚改服務協議、逐年列入財政預算、按協議支付”。

在政府購買棚改模式下，銀行可以向棚戶區改造的承接主體發放授信，用于棚戶改造項目。地方政府根據購買棚改協議約定的付款日期及金額，將支出金額分納入財政預算，采取國庫集中給付方式支付給承接主體，承接主體用以歸還銀行貸款。

2、商業化開發模式國務院在《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號文）中提出創新融資體制機制，包括推動政府購買棚改服務、推廣政府與社會資本合作模式、構建多元化棚改實施主體等方式推動棚戶區改造工作。最為典型的商業化開發模式，就是將一級開發（棚戶區拆遷安置補償等）與二級開發有機結合起來，以二級開發收益補償一級開發成本。商業化開發由于沒有明確的政策，且實際案例較少，在此不再贅述。法詢金融精品課程【11.18-19 上?！空艠I務創新模式實務培訓【11.04-05 北京】PPP.政府出資基金架構.風控及案例

五、銀行參與棚改的關鍵問題

（一）如何判斷拆遷改造項目是否屬于棚戶區改造城市拆遷改造包括的范圍很廣，其中也包括棚戶區改造，棚戶區改造只是城市拆遷的一個特定領域，棚戶區改造作為改善困難家庭住房條件推出的一項民生工程，作為中共中央和國務院重大戰略部署，具有明確標準和要求，并不是所有的房屋拆遷安置都屬于棚改范圍。所以，棚戶區改造較其他房屋拆遷具有以下優勢：中央政府給予較多優惠政策和照顧，包括中央及省級財政投資補貼、劃撥方式供地、稅費減免、信貸政策等。最典型的栗子，就是棚改項目可以采取政府購買服務方式投資建設，但棚改以外的其他拆遷項目則不可以采取政府購買服務方式投資建設。那么如何證明某一房屋拆遷項目已納入國務院棚改規劃了呢？答案是：項目已納入省級棚改規劃。具體政策依據如下：2009年12月24日，五部委《關于推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》（建保[2009]295號）：市縣人民政府要編制城市和國有工礦棚戶區改造規劃和工作計劃，報省級人民政府批準后實施。省級人民政府編制本地區棚戶區改造規劃和工作計劃，報住房城鄉建設部備案。住房城鄉建設部把棚戶區改造規劃和工作計劃納入保障性安居工程規劃。2010年4月13日，住建部、發改委《中央投資支持國有工礦棚戶區改造有關問題的通知》（建保[2010]56號）：申請中央投資補助項目須符合省級人民政府批準的棚戶區改造規劃，并附經省級人民政府批準的全省（區、市）棚戶區改造規劃。2013年12月2日，財政部 國家稅務總局《關于棚戶區改造有關稅收政策的通知》（財稅[2013]101號）：棚戶區改造是指列入省級人民政府批準的棚戶區改造規劃或改造計劃的改造項目。《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發[2013]25號）：市、縣人民政府應結合當地實際，合理界定城市棚戶區具體改造范圍。禁止將因城市道路拓展、歷史街區保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區改造范圍。財政部《關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知》（財綜[2015]57號）明確規定：嚴禁各地區通過虛報城市棚戶區改造任務或將城市道路拓展、重大工程建設等涉及的房屋拆遷納入城市棚戶區改造范圍等方式，騙取套取中央和省級財政城市棚戶區改造專項資金。這就是為什么一定要強調納入省級棚改規劃的原因，萬一是區縣級政府道路拓寬或重大項目建設涉及的房屋拆遷，得不到中央及省級財政補貼，而且拆遷也困難。

（二）棚改項目是否必須接受“先預算、后購買”限制？財預[2017]87號文提出：先有預算、后購買服務，預算未安排資金的不得實施購買服務。中共中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項，按照相關規定執行。說明國發[2015]37號等國務院棚改相關規定肯定還是有效的，不受財預[2017]87號文“先有預算，后有購買服務”預算約束。國辦發[2013]96號《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》也提出：政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統籌考慮。隨著政府提供公共服務的發展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算。要嚴格資金管理，確保公開、透明、規范、有效。國發[2015]37號提出：市縣人民政府要公開擇優選擇棚改實施主體并與實施主體簽訂購買棚改服務協議。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算，并按協議要求向提供棚改服務的實施主體支付。如果說國辦發[2013]96號對“在既有財政預算安排中統籌考慮”不甚明確的話，那么國發[2015]37號應該算是在棚戶區改造購買服務領域對國辦發[2013]96號的一個政策調整。財綜[2015]57號文《關于做好城市棚戶區改造相關工作的通知》在“政府購買城市棚戶區改造服務資金納入財政預算管理”中明確：市縣政府購買城市棚戶區改造服務資金納入財政預算。市縣財政部門要及時跟蹤和掌握城市棚戶區改造工作進程，包括城市棚戶區改造拆遷安置方案具體實施和進展情況，城市棚戶區改造安置住房籌集進展情況等，按照政府購買城市棚戶區改造服務協議要求和城市棚戶區改造項目進度，在編制預算時做好購買服務資金安排，向提供城市棚戶區改造服務的承接主體及時撥付資金，確保城市棚戶區改造項目資金需要。財綜 [2016]11號文《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》明確：

市縣財政部門要會同同級住房城鄉建設等部門，做好政府購買棚戶區改造服務與棚戶區改造貸款銜接工作，明確政府購買棚戶區改造服務的購買主體、購買范圍，落實棚戶區改造資金來源，公開擇優選擇棚戶區改造項目承接主體，并與棚戶區改造項目承接主體簽訂購買服務協議，加強對購買服務的履約評估管理，按照協議及時向棚戶區改造項目承接主體支付購買服務資金。分析結論：以上五份文件可以得出，在政府購買服務中，棚改作為國務院重大的民生工程項目，其適應政策不同于一般的公共服務購買政策。棚改項目可以先簽訂購買服務協議，再列入預算，一般的公共服務，必須是“先有預算、再有購買”。

（三）棚戶區改造的購買服務期限可以是多少年？首先，國發[2015]37號文提出，各?。▍^、市）應根據棚改目標任務，統籌考慮財政承受能力等因素，制定本地區政府購買棚改服務的管理辦法。市、縣人民政府將購買棚改服務資金逐年列入財政預算。這里應深刻理解“統籌考慮財政承受能力”和“逐年列入財政預算”，地方政府可以根據本地區的財政承受能力，合理規劃棚改購買服務期限，并將購買服務資金逐年列入當地財政預算。而中期財政規劃（國發[2015]3號）提出，對規劃期內重要政策和重大項目通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對預算的約束性；中期財政規劃按照三年滾動方式編制。此處可以理解成：棚改項目逐年列入財政預算，意思就是在中期財政規劃逐年滾動列入。國務院棚戶區改造相關政策對期限沒有明確規定，人行及銀監會發文《關于進一步做好住房金融服務工作的通知》明確提出，鼓勵銀行業金融機構按照風險可控、財務可持續的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區改造和保障房建設項目。對公共租賃住房和棚戶區改造的貸款期限可延長至不超過25年。

（四）為什么要強調推廣貨幣化安置？

1、原因及政策依據

推進棚戶區改造貨幣化安置的主要目的有二：一是化解商品房庫存解決房地產過剩問題。當前除一線城市和部分二線城市外，其余大部分城市（尤其是三四線）房地產均存在過剩問題，如果采取新建安置房將會加劇房地產過剩問題。二是提高安置效率。新建安置房具有較大缺陷（劃撥用地致使房屋產權不完整、位置偏遠、配套不齊全等），貨幣化安置可以縮短安置周期，節省過渡費用，滿足多樣化居住需求。因此國務院及相關部委強調棚改安置擴大貨幣化安置比例，主要包括以下政策：2015年6月25日，國發[2015]37號文，縮短安置周期，節省過渡費用，消化房產庫存，讓群眾盡快住上新房，享有更好的居住環境和物業服務，滿足群眾多樣化居住需求。2016年3月21日，國務院副總理出席全國棚戶區改造工作電視電話會議，要求提高棚改貨幣化安置比例，商品住房庫存量大的地方，貨幣化安置比例應更高一些，一線城市和部分二線城市可以因地制宜。各地要抓緊明確棚改貨幣化安置的具體目標、政策及措施。2015年6月25日，《關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發[2015]37號）：積極推進棚改貨幣化安置。2016年3月25日，財政部、住建部《關于進一步做好棚戶區改造相關工作的通知》（財綜[2016]11號）推進棚戶區改造貨幣化安置，切實化解庫存商品住房。對于需要市縣相關部門購買商品住房作為棚戶區改造安置住房的，在購買環節要嚴格遵循政府采購的規定和程序。

2、貨幣化安置方式

棚改貨幣化安置方式包括：政府組織購買、政府集中采購和直接貨幣補償，安置方式按照自愿的原則由棚戶區居民自主選擇。（1）政府組織購買。由區縣政府從本市商品房市場組織房源，搭建統一的房源信息平臺，通過發放“購房券”等形式，引導棚戶區居民自主選擇購買。（2）政府集中采購。由區縣政府按照政府采購程序的規定，集中購買本市在建或已建成的普通商品住房用于棚改安置，采購價格不得高于所在區域周邊同類商品住房的平均價格。（3）直接貨幣補償。區縣政府將補償資金支付給棚戶區居民，由棚戶區居民自行通過房地產市場購買、租賃住房或用于其他支出。日期課程地點10.21-22IPO加速形勢下審核要點及案例深圳10.21-22并購重組實務與案例深圳10.26-31金融全體系研修班上海11.03-05不良資產專題培訓精品系列課上海11.04-05PPP融資渠道、政府出資基金及產業引導基金架構、風控實務及案例

北京11.04-06一帶一路背景下投融資新機遇研討會北京11.17-19不良資產專題培訓精品系列課上海11.18-19新形勢下政信業務創新模式、合規路徑及實務專題 上海

第三篇：一文帶你讀懂“雪亮工程”!

“雪亮工程”相關知識

一、“雪亮工程”

“雪亮工程”，即公共安全視頻監控建設聯網應用，是指以“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”為總目標，推動重點公共區域、重點行業、領域的視頻監控系統建設，指導、監督治安保衛重點單位公共安全視頻監控系統建設；推動公共安全視頻監控系統聯網，整合各類視頻圖像資源；開展視頻圖像信息在治安防控、城鄉社會治理、智能交通、服務民生、生態建設與保護等領域應用。充分發揮人民群眾利用視頻監控系統在社會治安綜合治理和平安建設中的作用。

二、建設依據

1.《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》 2.《“十三五”國家信息化規劃》（國發[2016]73號）

3.《公共安全視頻監控建設聯網應用“十三五”規劃方案》

4.《中華人民共和國反恐怖主義法》 5.《國家創新驅動發展戰略綱要》（中發[2016]4號）6.《關于加強社會治安防控體系建設的意見》 7.《關于印發國家電子政務總體方案的通知》（廳字[2017]7號）8.《國務院關于印發政府信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發[2016]51號）

9.《關于加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的若干意見》（發改高技〔2015〕996號）

10.《關于印發加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作方案（2015-2020年）的通知》

11.《安全防范視頻監控聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求》國家標準（GB/T 28181-2016）12.《社會治安綜合治理基礎數據規范》國家標準（GB/T 31000-2015）13.《關于推進社會治安綜合治理信息化建設的若干意見》（中綜辦

〔2014〕27號）

14.《關于印發公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目管理辦法的通知》

三、《“十三五”國家信息化規劃》（國發[2016]73號）相關要求

堅持以惠民為宗旨,把增進人民福祉、促進人的全面發展作為信息化發展的出發點和落腳點，著力發揮信息化促進公共資源優化配置的作用，以信息化提升公共治理和服務水平，促進人民生活水平和質量普遍提高。

到2020年,“數字中國”建設取得顯著成效，信息化發展水平大幅躍升，信息化能力躋身國際前列，具有國際競爭力、安全可控的信息產業生態體系基本建立。信息技術和經濟社會發展深度融合，數字鴻溝明顯縮小，數字紅利充分釋放。信息化全面支撐黨和國家事業發展，促進經濟社會均衡、包容和可持續發展，為國家治理體系和治理能力現代化提供堅實支撐。

大力推進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的網絡基礎設施建設，為人民群眾提供用得上、用得起、用得好的信息服務。發揮互聯網在助推脫貧攻堅中的作用，以信息化推進精準扶貧、精準脫貧，培育特色優勢產業，增強造血功能，促進人民生活明顯改善。

針對孤寡老人、留守兒童、困境兒童、殘障人士、流動人口、受災人員、失獨家庭等特殊人群的實際需求，整合利用網絡設施、移動終端、信息內容、系統平臺、公共服務等，積極發展網絡公益，統籌構建國家特殊人群信息服務體系，提供精準優質高效的公共服務。

利用互聯網充分宣傳國家方針政策，豐富信息內容服務，確保及時傳遞到邊疆、基層和每一個居民。普及農業科技、文化、商務、交通、醫療、教育等信息化應用，優化邊疆地區生產力布局，打造一批有特色、可持續發展的“數字走廊”，促進邊疆地區開發開放。

建設社會治安綜合治理信息系統和公安大數據中心，加強公共安全視頻監控聯網應用，能夠有效提升對自然災害等突發事件和安全生產、社會治安的綜合治理水平，推進多元矛盾糾紛化解信息化平臺建設，有效預防和妥善化解各類矛盾糾紛，為社會風險防控提供支撐。

四、《中華人民共和國反恐怖主義法》中涉及視頻監控的相關規定

《反恐法》第二十七條第二款規定，地方各級人民政府應當根據需要，組織、督促有關建設單位在主要道路、交通樞紐、城市公共區域的重點部位，配備、安裝公共安全視頻圖像信息系統等防范恐怖襲

擊的技防、物防設備、設施。

《反恐法》第三十二條第三款規定，重點目標的管理單位應當建立公共安全視頻圖像信息系統值班監看、信息保存使用、運行維護等管理制度，保障相關系統正常運行。采集的視頻圖像信息保存期限不得少于九十日。

《反恐法》第八十八條第一款規定，防范恐怖襲擊重點目標的管理、營運單位違反本法規定，有下列情形之一的，由公安機關給予警告，并責令改正；拒不改正的，處十萬元以下罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處一萬元以下罰款：

（一）未制定防范和應對處置恐怖活動的預案、措施的；

（二）未建立反恐怖主義工作專項經費保障制度，或者未配備防范和處置設備，設施的；

（三）未落實工作機構或者責任人員的；

（四）未對重要崗位人員進行安全背景審查，或者未將有不適合情形的人員調整工作崗位的；

（五）對公共交通運輸工具未依照規定配備安保人員和相應設備、設施的；

（六）未建立公共安全視頻圖像信息系統值班監看、信息保存使用、運行維護等管理制度的。

五、《國家電子政務總體方案》（廳字[2017]7號）相關要求

國家電子政務由國家、省、市三級平臺構成。各級平臺主要支撐本級業務應用，也可根據需要承載上級縱向業務應用，或與上級縱向業務系統實現數據互通。鼓勵省（自治區、直轄市）利用云計算模式，建設集中統一的區域性平臺，推動基礎設施、數據共享。支持市縣兩級政務部門使用上級平臺資源實現本級業務應用。省直轄縣的政務部門可充分利用省級平臺資源，實現集約建設和資源共享?？h級以下（不包含縣級）政務部門可參考或利用上級平臺資源開展電子政務應用。

中央有關部門按照職責分工，完善人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息、社會信用信息等基礎數據共享機制，依托國家電子政務內網和電子政務外網，建設國家政務數據共享交換平臺。鼓勵?。ㄗ灾螀^、直轄市）和有條件的市地充分利用本級電子政務平臺，建立數據共享交換平臺，完善共享機制，推進基礎數據共享及以跨部門協同應用為主要特征的主題數據共享。

六、視頻監控建設分類和管理

一般而言，視頻監控系統主要根據經濟社會發展實際需要和社會治安現狀進行分類建設和管理：一類視頻監控點主要安裝在重點公共區域，覆蓋主要道路、重點區域、重點部位、重點場所等，此類視頻監控點通常由政府出資統一建設，就近接入所屬轄區綜治網與公安視頻專網，視頻圖像由綜治組織與公安機關進行監控和管理；二類視頻監控點主要安裝在重點行業、領域，以及覆蓋次要部位、次要場所等，此類圖像采集點按照“誰使用、誰建設”原則，由相關政府部門或企事業單位建設并管理；三類視頻監控點主要安裝在一般企事業單位、住宅小區，以及覆蓋一般部位、普通場所等，同樣根據“誰使用、誰建設”原則，由相關政府部門或企事業單位建設和管理，相關視頻信息主要以本地錄像資料備查為主。

七、發展思路

按照中央一系列重要部署要求，在前期各地區、各有關部門建設成果和探索經驗基礎上，進一步加強中央層面頂層設計，建立跨部門工作機制，加強對公共安全視頻監控建設聯網應用工作的總體設計和指導監督，推動各地區將該項工作納入經濟社會發展和城鄉規劃，結合實際制定工作實施方案。進一步推動重點領域建設，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作，提高重點公共區域視頻監控系統覆蓋密度和建設質量。進一步加強資源整合，分級有效整合各類視頻圖像資源，促進點位互補、網絡互聯、平臺互通，最大限度實現公共區域視頻圖像資源的聯網共享，逐步拓寬應用領域。進一步加強機制創新，完善相關法律法規及政策，建立備案監管制度和日常管理機制，加強人才隊伍建設管理，促進長效規范發展。進一步加強科技創新，加大現代技術在視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平，加強視頻圖像領域的關鍵技術攻關，嚴密安全措施，提升技術支撐能力。

八、基本原則

堅持依規建設、按需聯網、整合資源、規范應用、分級保障、安全可控，形成黨政領導、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。依據國家相關法律、法規、政策和技術標準，應用安全可控的技術和產品，統籌公共安全視頻監控系統建設，避免重復投資；按照維護國家安全、社會公共安全的實際需要，推動公共安全視頻監控體系聯網，整合各類視頻圖像資源；加強部門間工作協作和業務協同，規范管理、確保安全，應用牽引、分步實施，推進和保障視頻圖

像資源的共享應用；權責一致，分級分類投入、社會參與，加強公共安全視頻監控建設聯網應用工作的保障。

具體是：

1、統籌推進，因地制宜，整合資源；

2、重點建設，分步實施，分級管理；

3、深度應用，持續發展，系統安全。

九、總體目標

到“十三五”末，基本建成涵蓋中央、省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）、村（社區）的六級公共安全視頻監控聯網應用體系，實現視頻圖像信息交換共享平臺按需聯通、視頻資源有效整合。

到2020年，基本實現“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”的公共安全視頻監控建設聯網應用。

——全域覆蓋。重點公共區域視頻監控覆蓋率達到100%，新建、改建高清攝像機比例達到100%；重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋率達到100%，逐步增加高清攝像機的新建、改建數量。

——全網共享。重點公共區域視頻監控聯網率達到100%；重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到100%。

——全時可用。重點公共區域安裝的視頻監控攝像機完好率達到98%，重點行業、領域安裝的涉及公共區域的視頻監控攝像機完好率達到95%，實現視頻圖像信息的全天候應用。

——全程可控。公共安全視頻監控系統聯網應用的分層安全體系基本建成，實現重要視頻圖像信息不失控，敏感視頻圖像信息不泄露。

十、重點公共區域

1．具有政治、歷史意義的廣場主要區域、周邊重要路段、路口；經常性舉辦重大群眾性集會、商業服務、文化宣傳等公共活動的廣場、活動中心、文化中心的主要區域、周邊重要路段、路口；紀念碑（館）、機場、車站、港口外廣場等主要區域、重要通道、周邊路段、路口、出入口。

2．城鎮主要路段、路口，黨政機關駐地周邊路口、路段；學校、醫院、涉及國計民生的企事業單位門口、周邊重要路段、路口；治安復雜的公共區域出入口，地下人行通道、隧道、過街天橋等主要通行區域。

3．省市縣際、城鎮道路主要出入口、公安檢查站、超限站等公路檢查站、收費站通道；高速公路、國道、省道上的治安卡口、卡點；

大型橋梁、隧道主要通行區域，城鎮商業金融聚集區主要入口、周邊主要路段、路口。

4．縣級以上人民政府確定的其他重點公共區域。

十一、重點行業、領域及涉及的公共安全區域

1．廣播電臺、電視臺、通訊社、報社等重要新聞單位的出入口、主要通道、人員聚集的廳（堂）等重要部位；

2．機場、車站、港口、碼頭、城市軌道等重要交通樞紐的人員聚集場所、出入口、主要通道等重要部位；

3．黨政機關駐地主要出入口等重要場所或重要部位；

4．電信、郵政、金融機構的營業和金融信息的運行、儲存場所；票據、貨幣押運車輛；

5．大型能源動力設施和城市水、電、燃氣、燃油、熱力供應設施的重要部位或者經營場所；江河堤防、水庫、人工湖、重點防洪排澇區域及其他重要水利工程設施重要部位；

6．大型物資儲備單位、大中型商貿中心、商業街和大型農貿市場的主要出入口、人員聚集的廣場等重要單位；

7．體育比賽場館、公園、教育機構、科研、醫療等單位公眾活動和聚集場所、主要出入口等重要部位；

8．博物館、紀念館、展覽館、檔案館和重點文物保護單位的主要出入口、通道、電梯等重要部位。

9．研制、生產、銷售、儲存危險品或者實驗、保藏傳染性菌種、毒種的單位的重要部位；

10．省市級監獄、看守所單位出入口、周界； 11．縣級以上人民政府確定的其他重點行業領域涉及公共安全區域。

十二、系統整體架構

系統總體按中央、?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）、村（社區）六級架構進行構建，分級逐步實現互聯。按資源分布以及應用環境的不同，公共安全視頻監控系統依托政府、綜治組織或公安機關現有的視頻圖像傳輸網絡等基礎設施進行構建。結合

各地實際，在黨委政府領導下，明確相關部門牽頭建設各級 公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，整合本級各方面視頻圖像資源，為本級提供可視化圖像資源與應用服務支撐能力。根據形勢任

務需要，逐步探索完善視頻信息協同計算等聯網應用模式，在有條件的地方推進以地市為單位的公共安全視頻監控統一建設聯網應用。根據各部門公共安全視頻監控使用需求，通過公共安全視頻圖像信息共享平臺的權限設置，靈活劃分圖像資源和應用功能，向不同部門提供相應的視頻圖像資源以及基礎服務。同時，為確保公共安全視頻監控聯網系統安全，互聯網、政務網等相關網絡間應采用滿足安全隔離要求的安全接入設備。

十三、聯網共享模式

1．建立統一的網絡體系結構和標準，中央與省級層面使用國家電子政務外網（完成相應改造擴容后）連接，實現各級政務外網與其他各類視頻網的互聯互通。各部門聯網共享根據業務需要選擇適當的方式接入。

2．除涉及維護國家安全、政權安全、公共安全等任務需要，原則上上一級部門不匯集存儲下一級的一般原始視頻，但可根據既定的應急或監督機制調用下一級視頻信息，并具備適當的臨時存儲能力。地方政府明確的建設與運維主要負責部門，可以對同一層級（以及部分下一層級）的視頻信息集中存儲、處理、應用、分發。各專業職能部門和村、社區等基層單位的視頻信息，原則上要求自行存儲。

3．政府各職能部門負責各自專業領域視頻監控的應用與業務深度開發，地方政府已明確的建設與運維主要負責部門應建立對應的視頻信息交換共享平臺和視頻信息處理應用中心，基層單位在視頻監控中直接使用具有簡便功能的應用軟件。

十四、工作運行機制

“十三五”期間，各地區各部門要從推進平安中國建設和創新社會治理工作實際需要出發，對已建的應用系統，綜合運用法規規范、政策引導、行政協調、技術支持等多種手段，推動互聯互通。對在建和新建應用系統，要根據互聯互通的技術標準和要求進行必要調整和統一。同時，將公共安全視頻監控建設聯網應用納入智慧城市建設規劃，同步設計、同步推進、同步實施，充分利用已有基礎設施，整合各類平臺資源，深度運用視聯網技術，實現業務應用可視化、扁平化。

按照目前“誰主管、誰負責，誰使用、誰建設”的原則，“十三五”期間尚不宜硬性要求一省或一市必須在其行政區域內按一種模式（完全由一個部門或單位）統一進行建設及運行，但可明確依照“統一組織、分

類實施”的基本要求，逐步實現一體化。具體措施如下：

1．由各級綜治組織牽頭協調，發揮公安部門的主責作用，各部門參與配合。根據不同區域、部位的社會治安風險等級，明確安全防護級別和視頻圖像信息屬性類別，指導開展示范建設，逐步實現城鄉視頻監控一體化。一方面，充分利用已有監控點，并要求同一監控覆蓋區域或位置取消相同作用的重復攝像機，移至新的監控點，協調聯網并共享職能業務所需的視頻信息；另一方面，協調設置公共區域新的監控點，避免重復，按需求統籌改造、更新原有攝像機，推動既有系統聯網升級，并設立各級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。

2.針對視頻監控點在分類上相互轉化、動態調整的特點，各相關部門按照“誰建設、誰管理、誰維護”的原則開展視頻監控建設、管理、運維工作，綜治組織要發揮統籌與組織作用，并指導一般企事業單位商戶根據自身安全防范需求開展建設。

3．根據發改高技〔2015〕996號文件要求，推動各地根據實際明確建設與運維的主要負責部門，分步驟有重點推進實施，逐步實現統一平臺、統一聯網，集中處理、按需分發，統一建設、統一運維。注重通過開展示范建設，推動有條件的地市按照統一建設的理念，探索加強基礎網絡、數據存儲計算、應用技術等架構設計。探索在有條件的省級地區推進一個權限管理中心、分析處理中心建設。對于各部門已建系統繼續維持使用，待淘汰或必須更新時統一納入主要負責部門的建設工作。

“十三五”期間，結合既有的各級政府信息管理系統、綜治信息化業務系統、公安機關視頻監控系統等，建立全國公共安全視頻圖像傳輸網絡體系，并由地方各級人民政府建設公共安全視頻圖像信息交換共享平臺。允許各地結合業務實際，采取高效便捷的工作模式和運行機制，但視頻圖像信息交換共享平臺須實現各有關部門視頻資源的全面聯通接入，須實現與相應綜治信息化業務系統的有效對接，確保“最大限度實現公共區域視頻圖像資源聯網共享”工作目標的落地、落實。

十五、重點任務和時間節點

1.2016年12月底前，重點行業、重點領域的中央企業重要部位視頻監控覆蓋率達到80%，到2018年達到100%。建立定期報告制度。2017年12月底前，重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋率達到80%，重點公共區域的視頻監控覆蓋率和新建高清攝像機比例達到100%。2020年，重點行業、領域的重要部位視頻監控覆蓋

率達到100%，重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到100%。

2.積極指導一般企事業單位、商戶根據自身安全防范需求開展視頻監控建設。2017年起，在全國逐步推廣城鄉視頻監控一體化工作。進一步加強人民群眾自身防范能力，2016年12月底前，新建住宅小區公共區域視頻監控覆蓋率達到100%。2020年，住宅小區公共區域視頻監控覆蓋率達到100%。

3.加快各級公共安全視頻信息共享平臺建設，完善公共安全視頻圖像聯網基礎設施。2017年12月底前，地方各級人民政府依托公安機關視頻監控系統、綜治中心等，建立本級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，實現跨地區、跨部門視頻圖像信息的聯網應用，視頻信息存儲時限要求至少達到1個月，其中重點區域與重要部位的視頻信息存儲期限為3個月。

4.推進視頻圖像資源聯網整合。2016年，各省（自治區、直轄市）人民政府相關部門應結合實際，建立視頻圖像資源共享應用機制和安全使用審核制度，實現視頻圖像資源最大限度的共享共用。2017年12月底前，重點公共區域視頻監控聯網率達到100%，重點行業、領域涉及公共區域的視頻圖像資源聯網率達到80%。

5.強化應用監督管理。2016年12月底前，制定出臺公共安全視頻監控管理的行政法規。2018年6月底前，完成地方配套立法和政策制定工作。創新專業運維服務機制。2016年12月底前，推動?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府出臺重點公共區域視頻監控系統運維辦法，將其納入政府預算，并按照城市公共基礎設施進行管理。2017年12月底前，重點公共區域安裝的視頻監控攝像機完好率達到98%。

6.嚴格落實屬地管理職責。2016年6月底前，建立重點行業、領域視頻監控系統的屬地管理、運維保障、資金投入等制度。2020年，重點行業、領域安裝的涉及公共區域的視頻監控攝像機完好率達到95%。

7.2016年12月底前梳理制定《公共安全視頻監控建設聯網應用國家標準體系框架》，從視音頻采集、編碼、傳輸、存儲、安全、應用等方面全面完善核心標準。推動搭建測試平臺，面向產業化組織開展標準性能、產品符合性測評。各地區、部門、行業、領域應嚴格執行《社會治安綜合治理基礎數據規范》《安全防范視頻監控聯網系統

信息傳輸、交換、控制技術要求》等關系視頻圖像聯網共享、安全使用的國家（行業）標準。

8.不斷加強網絡安全傳輸、系統安全保障、重要信息安全管理等技術手段建設，提升公共安全視頻監控系統安全防護能力。2016年12月底前，梳理制定公共安全視頻監控安全防護體系相關技術文件。2017年，建立、完善全國公共安全視頻監控系統的安全防護技術措施和管理機制。

十六、全域覆蓋的要求和重點

按照城鎮道路交叉口無死角，主要道路關鍵節點無盲區，人員密集區域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發區域、治安復雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作。切實加強民航機場、高鐵、主要鐵路干線、地鐵、港口、客貨運中心等交通運輸樞紐和危險化學品企業、煙花爆竹企業、尾礦等重點生產企業視頻監控建設聯網應用工作。加大城鄉接合部、農村公共區域、城鎮重點易澇部位、重點文物保護單位、重點林區、風景名勝區、自然遺產保護區以及省、市、縣級行政區重點界線界樁、界線重點地段等的視頻監控系統建設力度。推進城鄉社區、住宅小區、地下管廊在新建、改建、擴建過程中開展視頻監控系統建設。完善現有視頻監控系統，提高重點公共區域視頻監控系統覆蓋密度和建設質量，實現重點公共安全區域全覆蓋。

十七、任務區分

對于廣大城鄉社區和老少邊窮等欠發達地區，仍應以補點擴面、提高覆蓋率、大力發展聯網為主要工作；對于發達地區，應充分運用視頻結構化描述、數據挖掘、人像比對、車牌識別、智能預警、無線射頻、地理信息、北斗導航等現代技術，加大在公共安全視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平。

十八、國家視頻圖像信息資源交換共享平臺建設模式

在中央各部委之間、中央與省級單位之間，視頻信息資源使用國家電子政務外網聯通，并根據聯網共享后視頻傳輸帶寬與數據交換要求對現有政務外網資源進行改造擴容或建設政務外網視頻傳輸網絡，初步估計帶寬需求在2G左右。在國家電子政務外網管理中心建設信息資源交換共享平臺，實現對各類視頻監控資源的匯聚和安全共享，具體包括視頻圖像安全認證管理、系統運維管理、視頻資源存儲等。

十九、中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺建設要求

按照發改高技〔2015〕996號文件關于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設中央綜治辦公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，依托全國社會治安綜合治理信息化綜合平臺，滿足中央領導同志對公共安全、社會治安重大、敏感事件綜合研判、決策分析支撐的要求，利用地理信息技術促進關鍵圖像信息資源的深度分析與互通共享，完善各級綜治組織間視頻通信、視頻圖像深度應用等功能，具備應急情況下視頻調用、存儲和指揮、控制能力，同時加強對各級各有關部門視頻監控建設聯網應用等工作的有效監督和綜合管理。

二十、公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺建設要求

按照發改高技〔2015〕996號文件關于“綜治牽頭、公安負責、部門配合”的要求，建設公安部公共安全視頻圖像信息交換共享分平臺。公安部門作為視頻監控應用的重要主體，要健全公共安全視頻圖像建設聯網應用標準，建立動態化、信息化條件下支撐各項公安工作的重要基礎信息資源智能服務系統，完善視頻圖像解析與應用、視頻資源云存儲等功能，形成立體化社會治安防控信息體系。二

十一、省級共享平臺建設的相關要求

一是要落實標準要求，加強頂層設計。執行統一體系下的技術標準與規范要求，嚴格落實國家（行業）相關標準規范。加強頂層設計和部門間協同建設，避免重復，統一接口和共享模式，推動各類信息基礎設施互聯互通，推進各類數據集成應用，發揮最佳效能。頂層設計直接關系到全省一張網共享模式的工作進度，中央《“十三五”規劃方案》中明確提出了中央層面頂層設計方案，提出了“統籌推進、分步實施、因地制宜”的原則。各省（區、市）應根據各地差異和實際情況進行統籌規劃，中央不做統一安排。有些省建在發改委，有些建在智慧城市辦公室，也有的建在公安廳（局）或綜治中心，這些方式都可以，可以有兩個平臺，也可以有三個平臺。二是要注重平臺建設，突出資源整合。省級共享平臺無論建在什么地方，各地和中央是通過電子政務外網聯接的，縱向聯通中央、市（地、州、盟）視頻監控共享平臺，橫向對接、聯通相關部門視頻監控資源。各地要在保障安全可控的前提下，逐步豐富接入數據類型，為不同部門提供可視化的政務管理支撐服務，并根據業務需求，合理設定省級平臺的容量和規模。三是要認真學習研究，搞好功能定位。要搞好本省內各層級平臺的功能定位和功能區分，要緊貼綜治業務設置各層級平臺的功能，要完善方案、優化結構實現平臺功能。堅持實戰實用、重心下沉，堅持互為

補充、互有差異，堅持基層重基礎應用、向上重深度應用，體現實戰性、差異性和前瞻性，實現建設效益的最大化。四是要著眼業務需求，建好綜治分平臺。省級平臺無論建在什么地方，必須保證綜治分平臺要建好，總平臺不能代替綜治分平臺，應確保綜治工作的共享共用。五是要強化職能應用，保障信息安全。應充分運用視頻結構化描述、數據挖掘、人像比對、車牌識別、智能預警、無線射頻、地理信息、北斗導航等現代技術，加大在公共安全視頻監控系統中的集成應用力度，提高視頻圖像信息的綜合應用水平。加強網絡安全傳輸、系統安全保障、重要信息安全管理等技術手段建設，提升公共安全視頻監控系統安全防護能力。嚴格公共安全視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術措施，確保安全共享、規范使用；嚴格執行安全準入機制，選用安全可控的產品設備和符合要求的專業服務隊伍。六是要把握時間進度，加快建設步伐。2016年確定的6個重點省（區）平臺建設進展順利，2017年將繼續選定幾個省級示范平臺建設，目的在于提高省級平臺建設積極性，加快中央、省與市地連接進度，解決中央和地方連通樞紐問題。

二十二、項目安排與資金計劃

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據中央與地方事權劃分的原則，地方政府要落實主體責任，中央資金主要用于重點地區、老少邊窮地區和示范地區。

統籌考慮需求條件，分類開展示范建設，及時總結示范點建設經驗，探索可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用工作新模式、新路子，充分發揮典型的示范引導作用，從整體上提高建設聯網應用工作水平。

2016年，在全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）和新疆生產建設兵團共選擇45個市（區）作為全國第一批示范點。同時，在示范城市建設基礎上，引導和推動省級地區開展視頻共享應用示范建設，重點構建政府部門間視頻共享應用的體系與機制，提升向中央平臺高質量傳輸視頻圖像信息的能力水平。積極推動部分沿邊（海）省級地區開展邊/海防視頻聯網共享示范建設。

2017年至2020年，在總結推廣示范模式的基礎上，形成可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用模式，并繼續擴大建設聯網應用范圍，加強對視頻監控薄弱地區和經濟欠發達地區的支持力度，每年選擇一批市（地、州、盟）作為重點支持，加大經費投入力

度，引導各地將公共安全視頻監控系統建設、聯網和維護經費列入本級政府財政預算，充分發揮市場作用，引導社會力量參與，拓寬多元投資途徑，切實提高視頻監控建設聯網應用效果。力爭到2020年實現公共安全視頻監控建設聯網應用“全域覆蓋、全網共享、全時可用、全程可控”目標。

二十三、法律法規及標準規范

加快推進視頻圖像信息安全、數據保護、個人隱私保護等方面的立法工作。完善政策法規，強化安全準入，規范重點公共區域和重點行業、領域公共安全視頻監控系統的建設、聯網與信息的安全使用。加強地方配套立法和政策支持，抓緊研究制定視頻圖像信息在安全使用、保護隱私等方面的具體辦法和落實措施。積極推進《社會治安綜合治理基礎數據規范》等國家（行業）標準的貫徹實施，盡快完成對現有視頻監控相關標準規范的修改完善。加強網絡安全保障，采用認證和檢測等方式，確保產品、系統質量可靠和安全可控。對違反相關規定嚴肅追究相關責任。

國家標準委負責牽頭完善相關標準規范體系。二

十四、GB/T 28181標準

GB/T 28181標準全稱為：安全防范視頻監控聯網系統信息傳輸、交換、控制技術要求（Security and protection video monitoring network system technical specification for information transport,switch and control），該標準由公安部提出，質檢總局和標準委于2016年7月12日共同發布，2016年8月1日開始實施。該標準規定了安全防范視頻監控聯網系統中信息傳輸、交換、控制的互聯結構、通信協議結構，傳輸、交換、控制的基本要求和安全性要求，以及控制、傳輸流程和接口協議等技術要求。該標準適用于安全防范視頻聯網監控系統及城市監控報警聯網系統的方案設計、系統檢測、驗收及相關設備的研發、生產，也可供其他信息系統參考采用。二

十五、職能分工

各級機關及相關組織應認真貫徹中央要求，確保各地從人力、物力、財力上保證工作的順利實施。各級綜治組織要在黨委和政府領導下，積極組織各有關單位參與該項工作，加強調查研究、組織協調、督導檢查、考評、推動，及時發現和分析問題，并協調解決。公安機關要充分發揮骨干作用，根據需要調整工作重點、系統部署和制度保障。其他有關部門要按照“誰主管、誰負責”的原則，結合自身職能，主動承擔相應工作。鐵路、高速公路部門應加快探索建立跨地區的業務協同工作模式，完善相關支撐、保障條件。

中央綜治辦、國家發展改革委、公安部會同有關部門，研究提出示范和重點支持項目建設各項具體要求，審核確定示范和重點支持城市（區），組織示范和重點支持項目申報及實施，對示范和重點支持項目進行中期檢查和項目驗收。

省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）會同本級有關部門，負責申報本地區示范和重點支持城市（區），并具體指導示范和重點支持城市（區）組織實施示范和重點支持項目，協助做好項目中期檢查和驗收。

獲批復的示范和重點支持城市（區）政府應將示范和重點支持項目納入本地區經濟社會發展和城鄉規劃，嚴格按照《“十三五”規劃方案》和經審批的示范和重點支持項目實施方案開展工作。二

十六、共享權限設置

各級權限部門對已經建成的視頻資源，可以按照安全等級、用戶等級與管理等級等要素進行合理分配。對于日常必用的單位，建議賦予高級權限，實現對視頻網絡的全權限管理與維護；對于區域性時段性應用的單位，建議賦予區域使用權限，對其負責的區域進行分時共享；對于偶發性需要的單位，按照按需使用原則，向高級權限部門申請，按時間段共享；對于互聯網應用型的共享需求，建議由建設管理方按專事專辦原則，以合同方法約束共享的范圍。二

十七、示范和重點支持城市（區）工作原則

實施公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目，應以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和總書記系列重要講話精神為指導，認真貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，圍繞建設平安中國、法治中國的總目標，堅持機制創新、管理創新和技術創新，結合智慧城市建設和網格化服務管理要求，遵循依法依規建設、按需聯網、整合資源、規范應用、分級保障、安全可控的原則，推動公共安全視頻監控建設集約化、聯網規范化、應用智能化。

實施公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目，應充分發揮地方的主動性與積極性。鼓勵、引導各地區根據實際情況明確建設與運維的主要負責部門，分步實施、逐步實現統一規劃、統籌建設、統一聯網、統一平臺、統一運維、集中處理、按需共享。

二十八、示范和重點支持城市（區）項目建設目標

按照分級、分類、分步實施的基本思路，根據中央與地方事權劃分的原則，“十三五”期間，全國公共安全視頻監控建設聯網應用工程要落實地方政府的主體責任，充分調動地方積極性。公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目以市（地、州、盟）或市轄區為基本單位，2016年為示范建設項目，建設周期為項目批復后24個月內；2017—2020年為重點支持建設項目，加強對視頻監控薄弱地區、經濟欠發達地區和重點地區的支持力度，資金和名額分配根據當年重要政治活動、重大安保任務等適度進行動態調整，建設周期為項目批復后24個月內。通過加強頂層設計與工作指導，總結示范和重點支持城市（區）建設經驗，探索可復制、可推廣的公共安全視頻監控建設聯網應用工作新模式、新路子，充分發揮典型的示范引導作用，從整體上提高公共安全視頻監控建設聯網應用工作水平。二

十九、示范和重點支持城市（區）項目建設要求

（一）創新管理機制，加強統籌規劃。構建黨委領導、政府主導、綜治牽頭、公安負責、部門配合、社會參與的工作格局。建立健全工作領導體系和領導機構，落實跨部門工作機制。結合實際科學制定公共安全視頻監控建設聯網應用工程實施方案和項目建設方案，納入本地區經濟社會發展和城鄉規劃統籌推進。

（二）注重平臺建設，突出資源整合。分級有效地整合各類視頻圖像資源，建立市、縣兩級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺，促進點位互補、網絡互聯、平臺互通，與上級公共安全視頻圖像信息交換共享平臺聯網，并與各有關部門實現信息共享，最大限度實現公共區域視頻圖像資源的聯網共享。建立健全視頻圖像信息共享應用機制，與綜治網格化管理信息系統深度融合，加強部門協作和業務協同。

（三）以應用為引領，推進重點覆蓋。堅持以用促建和高起點規劃，按照城鎮道路交叉口無死角，主要道路關鍵節點無盲區，人員密集區域無遺漏，以及要害部位、重要涉外場所、案件高發區域、治安復雜場所主要出入口等全覆蓋的要求，有重點、有步驟地推進公共安全視頻監控建設聯網應用工作。

（四）區別建設任務，保障信息安全。根據不同地區的實際情況，區別設定建設任務。依據國家相關法律、法規、政策和技術標準，應用安全可控的技術和產品，嚴格公共視頻圖像信息的使用管理，完善安全技術措施，確保安全共享、規范使用。

三

十、示范和重點支持城市（區）項目管理與監督

各示范和重點支持城市（區）要建立和完善視頻監控聯網應用工作的監督檢查和評估機制，強化對實施執行進度和質量的跟蹤分析和監督檢查，加強對視頻監控聯網應用成效的量化評估，提高評估的科學性、公開性與透明性，形成不斷推進的正向激勵機制，促進工作預定目標的實現，并及時研究解決工作中存在的問題。

（一）示范和重點支持城市（區）政府負責協調落實項目建設資金、環保、規劃、節能等相關建設條件。示范和重點支持城市（區）綜治、發展改革、公安等部門按季度調度項目建設，及時推動解決存在的問題，并每半年將項目建設進展情況報省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）。省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）會同有關部門就補助資金使用、項目進展等情況加強監督檢查。每或遇到重大問題須及時上報中央綜治辦、國家發展改革委、公安部。

（二）示范和重點支持城市（區）項目建設單位應當嚴格執行國家有關政策要求使用中央預算內補助資金，嚴禁轉移、侵占或者挪用，不得擅自改變主要建設內容和建設標準。中央預算內資金必須?？顚Ｓ?，嚴禁虛報、冒領、截留、擠占、挪用。違反規定的，依照《財政違法行為處罰處分條例》等有關法律法規規定予以處理。

（三）項目匯總申報單位要嚴格按照要求，對資金申請報告及相關附件（如銀行貸款承諾、自有資金證明、生產許可文件等）進行認真核實，對其合規性負責，并協調項目建設過程中的重大問題，督促按期實現建設目標，完成驗收。

（四）項目建設單位、項目匯總申報單位、評審專家、委托評估機構存在提供虛假材料、弄虛作假等行為的，國家發展改革委可以將其失信記錄納入社會信用體系，并可以根據情節輕重提請有關機關依法追究有關責任人的法律責任。已經獲得中央預算內資金的，應當予以追回。

（五）中央綜治辦、國家發展改革委、公安部會同有關部門在項目建設實施過程中期組織檢查評估，適時組織經驗交流。項目實施完成后，由中央綜治辦、國家發展改革委、公安部等委托第三方中介機構按照建設規劃方案進行項目驗收，驗收不通過的，項目實施主要負責人要書面陳述原因，并責令限期整改。

（六）中央綜治辦、國家發展改革委、公安部對各示范和重點支持城市（區）項目建設中存在的突出問題，采取通報、約談、暫停安

排中央預算內投資、取消示范或重點支持資格、收回項目等措施進行處理，加強責任督導和追究。中央綜治辦、國家發展改革委、公安部接受單位、個人對公共安全視頻監控建設聯網應用工程示范和重點支持項目在審批、建設過程中違法違規行為的舉報，并按照有關規定予以查處。

三

十一、項目申報原則

省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）按照“公開、公正、公平”的原則，擇優選擇申報示范和重點支持城市（區）。按照《“十三五”規劃方案》要求，2016年，在全國選擇一批市（地、州、盟）或市轄區作為示范城市（區），2017年—2020年重點支持城市（區）按照確定的分配數量等額申報。2020年重點支持城市（區）于2019年底前申報完成。申報示范和重點支持城市（區）政府應明確具體工作部門、機構作為項目建設單位，編制項目可行性研究報告，并經本級政府同意后，將可行性研究報告簡化修改為項目建設方案。項目建設方案加蓋本級政府公章后由省級綜治辦、發展改革委、公安廳（局）正式行文上報中央綜治辦。三

十二、項目審核原則

中央綜治辦、國家發展改革委、公安部等聯合組織專家對申報示范和重點支持城市（區）項目建設方案進行評審。評審根據申報區域條件、項目建設方案、組織保障、政策措施等進行獨立評價。中央綜治辦、國家發展改革委、公安部根據專家組評審意見，按照《“十三五”規劃方案》相關要求，結合專家組評審意見，審核確定公共安全視頻監控建設聯網應用示范和重點支持城市（區）。三

十三、產品安全技術要求

從安全可控的角度出發，加大對相關行業的扶持力度，推動國家發改委、科技部、工業信息化部等部門協調聯動，加強對傳感芯片設計、智能分析算法等核心技術的深入研究，支持技術成果的商業化、產業化應用及相關業務創新。按照國家法律法規要求，除人臉識別技術和人群行為分析等高端智能化應用外，本工程中儀器、設備、芯片、軟件與集成服務等均應選用國內廠家及品牌的產品。三

十四、管理和運維模式

各建設單位應及時總結各地管理和運維實踐，積極推廣成功經驗，主動探索嘗試PPP等新型模式，加大政府購買服務力度。推動有關部門指導本行業、領域依法依規履行安全責任，充分發揮市場作

用，獎勵、引導社會力量參與建設、運營、服務，拓寬多元投資途徑，鼓勵和支持有條件的企事業單位履行社會職責，承擔本單位周邊公共區域的視頻監控系統建設任務，提高視頻監控建設聯網應用效果。建立健全人才引進、培養、激勵機制，建立職業化視頻監控系統管理和監看隊伍，著重培養具有視頻圖像信息專業化分析處理研判技能的應用人才。

三

十五、資金保障機制

各地區應將公共安全視頻監控系統建設、聯網和維護經費列入本級政府財政預算，建立與經濟社會發展相適應的經費保障機制，根據實際工作需要，相關部門應指導本行業、領域依法依規履行安全責任，確保資金投入。各?。▍^、市）實施方案確定后，地方各級人民政府應出具相應的建設與運維資金承諾函并報部際協調工作組備案，以確保資金來源的落實，保障工程順利實施。同時，考慮到該項工程的特殊意義與重要作用，中央對示范點工程的建設給予一定規模的資金支持，補貼資金應主要用于重點公共區域、重點行業與領域的重要部位，并側重于老少邊窮地區的工程建設。三

十六、應用隊伍建設管理

建立健全人才引進、培養、激勵機制，建立職業化視頻監控系統管理和監看隊伍，著重培養具有視頻圖像信息專業化分析處理研判技能的應用人才。

三

十七、社會治安綜合治理信息系統

以綜合治理業務需求為導向，充分利用已有基礎設施，整合各類平臺資源，通過系統文本、圖像、音頻、視頻等各種信息數據進行集成、交換、共享等方式，建設的縱向貫通、橫向集成、共享共用、安全可靠的信息系統。綜治信息系統總體框架采用“9+X模式”。9是根據現階段綜治業務需要，設置9大基礎應用模塊，包括綜治組織及綜合業務、實有人口、特殊人群、重點青少年、非公有制經濟組織和社會組織、社會治安、矛盾糾紛排查化解、校園及周邊安全、護路護線等，在此基礎上實現大數據挖掘、研判分析、統計報表、綜合查詢等深度應用?！癤”是各地、各層級根據業務工作需要進行的個性化定制和擴展延伸。

三

十八、社會治安綜合治理視聯網

以綜治視頻綜合應用為目的，依托電子政務網絡和通信運營商提供的專線網絡，采用自主知識產權的視頻產品并集成信息安全防護技

術，圍繞社會治安綜合治理重點業務，將視頻會議、視頻監控、視頻通訊、視頻培訓、視頻點播、視頻調解、視頻信訪、視頻調研、信息發布等功能整合在同一個平臺上，實現跨地區、跨部門、跨行業指揮調度、分析研判、應急處置、服務管理等業務應用可視化、智能化、扁平化的綜合高清視頻網絡系統。三

十九、“雪亮工程”中云計算應用

云計算與大數據是緊密結合的，相當于一枚硬幣的兩個方面，對于“雪亮工程”中產生的大量視頻信息，在信息存儲、深度應用、數據智能傳輸等方面都需要用到云計算。比如在尋找失蹤兒童方面，對于失蹤兒童面部特征識別、衣物識別、攜帶物品識別、附近監控視頻調取、移動軌跡識別等方面都需用到云計算，從而可以正確判斷失蹤兒童的去向。四

十、“雪亮工程”中4G技術應用

“雪亮工程”除了固定監控攝像機外，還有大量移動監控設備、手持監控設備、車載監控設備、無人機監控設備等無法用有線方式進行視頻信息傳輸的監控方式，需要使用4G通信技術。對于一些地區不方便架設有線網的地方，也可以通過4G通信技術來進行視頻傳輸。對于4G網絡覆蓋不到的地方，如果遇到緊急事件，可以采用衛星視頻傳輸方式。

四

十一、雪亮工程地理信息系統（GIS）應用

當發生突發事件時，事件的相關責任部門需要迅速地進行信息匯總、綜合評估決策，用以指導一系列的反應動作，最終以最優方案解決事件。GIS以其得天獨厚的時空可視化優勢，結合對各種復雜地理數學模型的完美支持，能夠實現各種復雜場合下的輔助決策應用。底圖分辨率不夠高、立體效果不好的，可以采用虛擬現實地圖，將會帶來更加直觀、更易操作的應用體驗。另外，對移動目標監控，可以在地圖上清晰顯示軌跡，并有利于預判目標下一步的去向。四

十二、“雪亮工程”中“物聯網”應用

“雪亮工程”不只有視頻監控相關的設備，有些重要場所還加裝了入口控制系統，這主要是基于射頻識別技術，與物聯網基礎技術相同。物聯網與“雪亮工程”的結合可以在重大活動人流量管制、智能交通、智能醫療、社會公共設施維護等方面發揮重要作用，“雪亮工程”相關設備維護也需要物聯網的支持。

第四篇：一文讀懂政府引導基金

標簽： 分類： 風投私募

財經

作為政府參與創業投資的重要手段，引導基金是伴隨著政府鼓勵創業投資以及戰略新興產業發展的戰略舉措而產生的，其作為一種政策性產物會一直長期存在下去。但是政府引導基金未來是繼續以發揮政府職責為目的參與創業投資，還是向市場化的FOFs轉變，以市場化的方式進行運作，這取決于每一支政府引導基金自身的戰略定位。

當然，不同的運作方式對于引導基金本身的運作能力也提出了不同的要求：

以市場化方式運作的引導基金，其與政府化運作的引導基金相比具有更高的活力，同時也帶來了巨大的壓力與挑戰：市場化的運作方式對于基金的運作與管理能力提出了更高的要求，包括基金的募資策略與能力、基金的投資組合設計、專業化的基金管理團隊以及市場化的團隊激勵機制等等。國內現有引導基金向市場化變革的內容應包括基金的原則、募資策略、投資策略、投資流程、退出策略、團隊構成等一系列因素。

基金的原則：引導基金的轉型，首先需要思考的是基金原則和投資哲學問題，特別是在“政府化”和“市場化”兩條道路上進行抉擇。當從政府引導基金的背景轉變為市場化FOFs時，首先需要轉變基金的根本原則，即以實現政府政策為目的還是以盈利為根本目的，亦或根據自身特點創新出一條符合自己發展的中間路線。

基金的募資策略：市場化首先從多元化的募資策略開始，即不再完全依賴政府資源的募資和談判能力，逐漸轉變為依靠政府支持，獲得投資人對FOFs已經具備的資產管理能力和機會判斷能力的認可，從而獲得出資承諾。當然，對于引導基金而言，在初期缺乏實際的募資能力，完全可以考慮和具備相應能力的市場化機構進行合作和資源互補，通過基金管理人合作等方式，結合市場化募資能力和政府公共關系，分階段實現的市場化之路。

基金的投資策略：關于投資策略，既然明確以收益最大化為目的，就要打破引導基金既有的政策性限制，制定相關投資策略，以達到在風險固定的條件下，追求投資收益的最大化;而在收益固定的情況下，追求投資風險的最小化的目標。在設計基金的投資組合及其他相關策略時，應結合基金自身的能力，進一步突破引導基金關于地域、行業、階段的限制。

基金的工作流程與體系：作為FOFs參與市場化的競爭，需要建立FOFs相關的工作體系和流程，包括行業信息和數據庫，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監測流程，投資組合管理和風險管理流程等等。

基金的團隊組建：在引導基金思路下的團隊組建是政府+外部合作機構的方式，而在FOFs思路下，團隊組建是有經驗的合格基金管理人挑選基金的方式。由此，管理團隊的選聘將成為FOFs非常重要的話題和內容。

基金的退出策略：目前，引導基金在退出方面的主要問題在于退出方式較為簡單且不逐利，且缺乏實際的退出經驗。上市和并購作為成熟的市場化退出策略，是PE實現資本退出的重要方式，而引導基金卻極少觸及，在引導基金的市場化過程中，上市和并購也應成為引導基金的重要的退出策略組成部分。

雖然引導基金市場化之路充滿艱辛，但引導基金向市場化的轉型，將為引導基金自身提供長久發展的源動力。目前我國189家引導基金中以市場化方式運作包括蘇州工業園區創業投資引導基金(該引導基金I期以及II期中的國創元禾母基金均由元禾控股負責管理)以及成都銀科創投，其中，蘇州園區引導基金作為國內引導基金的另類，其在成立初始便定位為市場化運作的母基金，其I期引導基金目前已與國內著名GP機構合作設立了16支子基金。

相對來說，以政府化原則運行的引導基金由于其在基金的治理以及激勵機制等多方面存在缺陷，未來可能需要與外部的專業機構合作以彌補其不足，如在基金成立初期委托第三方機構協助引導基金制定各類管理制度、在基金投資時對子基金進行盡職調查、在基金投資完成后對子基金進行投后監控、在基金退出期協助引導基金完成退出等等。另外，目前國內某些引導基金通過委托某些專業機構來對引導基金進行管理，如安徽省創業投資引導基金、荊州市引導基金均曾委托浦東科投作為引導基金的托管機構，但是成效有限，且會產生管理人的代理成本以及投資意見分歧等各類問題。

一、引導基金概述

1、引導基金的定義與特點

2008年由國家發改委、財政部和商務部聯合發布的《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)中指出：“創業投資引導基金(以下簡稱“引導基金”)是指由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務。”

從廣義上來說，引導基金是由政府設立的政策性基金，政府產業引導基金、創業投資引導基金以及科技型中小企業創新基金等都屬于引導基金。狹義上的引導基金主要是指政府創業投資引導基金。

根據《指導意見》的要求，引導基金應具備以下三個特點：

第一，非營利性。引導基金是不以營利為目的的政策性基金，并非商業性基金;

第二，不直接參與創業投資。引導基金“主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域”，其本身并不直接參與創業投資;

第三，市場化、有償方式運作。引導基金應按照市場化的有償方式運作，而不是通過政府撥款、貼息等無償方式運作。

2、政府設立引導基金的作用與意義

作為創業投資領域的重要主體之一，政府對于一國的經濟發展和產業推動起到非常重要的作用，其應充分發揮宏觀指導與調控職能，保障創業投資良好的外部環境，為創業投資提供政策、法律上的支持，克服“市場失靈”問題，防止“擠出效應”的發生。同時，作為資本的提供主體之一，政府也會參與到資本市場的運作，通過直接或間接參與的方式，引導并規范資本市場的投資行為。

具體來說，政府參與創業風險投資的方式主要有以下幾種：

圖1 政府參與創業風險投資的方式

近年來，政府參與創業風險投資的角色正在逐漸轉變——由直接投資者轉變為間接投資者，不再設立創投公司，而是設立創業投資引導基金，引導更多的民間資本進入創業投資領域，充分發揮政府財政資金的杠桿放大作用，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題，扶持創新型中小企業的發展。

具體來說，政府設立引導基金的意義主要表現在以下幾個方面：

引導社會資金集聚，形成資本供給效應

引導基金的設立能夠有效地改善創業資本的供給，解決創業投資的資金來源問題。創業投資的投資期長，風險大，流動性差;不像股票等證券投資可以迅速變現、流動性好，民間資本偏好于證券市場，而創業投資等股權投資整體資金供給不足，完全依靠市場機制無法有效解決資本供給不足問題。因此，政府設立引導基金，通過政府信用，吸引保險資金、社保資金等機構投資者的資金以及民間資本、國外資本等社會資金聚集，形成資本供給進入創業投資領域，這為創業投資提供一個很好的資金來源渠道。

優化資金配置方向，落實國家產業政策

政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體，從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。目前，我國創業投資者偏好于投資期短見效快的IT類、教育、餐飲等領域項目，而對于成長期較長的生物醫藥、節能環保等領域項目投資偏少，這與國家科技發展規劃所鼓勵的方向不協調，創業投資不能有效地發揮其對產業調整和發展的促進作用。

通過設立政府引導基金，以政府信用吸引社會資金，可以改善和調整社會資金配置，引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域，培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業，有利于我國產業結構的調整升級。

引導資金投資方向，扶持創新中小企業

政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前，國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點，多傾向于投資中后期的項目，特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業。而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險，正處于生死存亡的關鍵時刻，但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難，而中后期企業資金供給相對過剩。

通過設立政府引導基金，引導社會資金投資處于初創期的企業，從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期企業快速成長，為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險，引導其后續投資，用“接力棒”方式將企業做強做大，最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展，建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。

引導資金區域流向，協調區域經濟發展

市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象，經濟條件優越，發展條件越好的東部地區，越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣，發展越落后的中西部地區，越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金，引導社會資金投資于中西部地區，爭取更多的中西部投資項目，有利于緩解區域間經濟發展不平衡，對促進區域經濟協調發展有好處。

二、引導基金的發展歷程與政策環境

中國創業投資引導基金的發展經歷了探索起步(2002年-2006年)、快速發展(2007年-2008年)，以及規范化設立與運作(2009年至今)的三個歷史階段。

1、探索起步階段

1998年以后，受國家“科教興國”戰略的鼓舞，我國創業投資掀起熱潮，北京、深圳、上海、江蘇、山東等地相繼成立了多家政府背景的創業投資公司。這些政府主導型創業投資機構，很快成為我國創業投資行業的重要力量。在某種意義上，上海、江蘇、深圳、天津等地方政府主導型創業投資機構雖然沒有被稱為“創業投資引導基金”，但其在實際運作中，起到了政府引導基金的作用。

2002年，我國第一家政府引導基金——中關村創業投資引導資金成立(由于中關村創業投資引導資金成立時，國內尚未出現“引導基金”的概念，通常意義上的“基金”是指證券投資基金。因此，為避免混淆概念，這里命名為資金。)該引導資金是由北京市政府派出機構——中關村科技園區管理委員會設立。目前，該基金的運作主體為北京中關村創業投資發展中心，資金來源于中關村管委會，總規模5億元，主要采用種子資金、跟進投資和參股創業投資企業的方式進行運作。

為了有效克服財政資金參與創業投資的不足，2005年11月，國務院十部委聯合發布《創業投資企業管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，《辦法》第二十二條明確規定：“國家與地方政府可以設立創業投資引導基金，通過參股和提供融資擔保的方式扶持創業投資企業的設立與發展”。但“具體管理辦法另行制定”。至此，引導基金第一次以法規的形式出現。在此文件中，概括規定了引導基金的設立方式和作用，第一次從正式文件上引出了引導基金的概念，確立了引導基金的法律地位。2007年，為貫徹《國務院關于實施<國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，財政部和科技部聯合制定了《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》。，該辦法對科技型中小企業創業投資引導基金的設立目的、資金來源、運作原則、引導方式和管理方式等進行了規定?？萍夹椭行∑髽I創業投資引導基金專項用于引導創業投資機構向初創期科技型中小企業投資，屬于典型的風險投資引導基金。

隨后在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》等政策的鼓勵下，蘇州工業園區、北京海淀區、上海浦東新區和無錫新區相繼設立引導基金，根據投中研究院統計，截至2006年底，全國共設立引導基金6只，基金總規模接近40億元。

表1 2006年之前政府引導基金設立情況

2、快速發展階段

2007年開始，國內創業投資進入高速發展期，政府引導基金也得到了快速發展。從科技部到地方地級市政府，都開始或籌劃設立創業投資引導基金。除了京津、江浙地區引導基金不斷涌現之外，山西、陜西、成渝、湖北、吉林、廣東、云南等地區也相繼設立了政府引導基金。根據投中研究院統計，2007-2008年之間，全國共新成立政府引導基金33只，總規模接近200億元。其中，科技部、財政部啟動了我國第一個國家級的科技型中小企業創業投資引導基金，首期規模為1億元。

表2 2007-2008年中國政府引導基金設立情況(部分)

但是，在引導基金設立后，有關引導基金的性質、宗旨、管理、運作模式、監管考核和風險控制等很多關鍵問題并沒有得到解決，導致許多地方政府引導基金雖已設立很長時間，但一直沒有實際的運作。

為了有效指導國務院有關部門及地方政府規范設立和運作創業投資引導基金，2008年10月18日，國家發改委聯合財政部、商務部共同出臺了《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，該意見第一次對引導基金的概念進行了詳細地定義，并對引導基金的性質與宗旨、設立與資金來源、運作原則與方式、管理、監管與指導及風險控制等進行了要求。

《指導意見》指出，“引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創業投資企業發展，引導社會資金進入創業投資領域。引導基金本身不直接從事創業投資業務?！?/p>

3、規范化設立與運作階段

為了對引導基金股權投資收入的收繳工作進行規范，2010年，由國家財政部、科技部聯合印發了《科技型中小企業創業投資引導基金股權投資收入收繳暫行辦法》。根據《辦法》，引導基金股權投資收入包括：引導基金股權退出應收回的原始投資及應取得的收益;引導基金通過跟進投資方式投資，在持有股權期間應取得的收益;被投資企業清算時，引導基金應取得的剩余財產清償收入。

2011年8月，為了加快新興產業創投計劃的實施，加強資金管理，財政部、國家發展改革委制定了《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》，明確提出中央財政參股基金應集中投資于節能環保、信息、生物與新醫藥、新能源、新材料、航空航天、海洋、先進設備制造、新能源汽車、高技術服務業等戰略新興產業和高新技術改造提升傳統產業領域。該辦法的頒布對引導基金的投資范圍進行了劃定，有利于推動地方戰略新興產業的發展以及中小型創業企業的發展，發揮政府資金的杠桿放大作用。

《科技型中小企業創業投資引導基金管理暫行辦法》、《關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以及《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》這三個文件的頒布，為引導基金的設立和運行提供了實質性的法律指導。全國各地政府迅速地作出了反應和對策，不但很快設立了一批地方引導基金，還相應地制定了一系列地方實施辦法，引導基金進入一個繁榮時期: 江浙地區政府引導基金的設立繼續保持快速發展勢頭，不僅數量上快速增長，而且新成立引導基金在規模上也迅速擴大。同時，上海、遼寧、內蒙古等地區也相繼出現了規模在30億元的大型引導基金。根據投中研究院統計，2009年到2013年12月期間，全國共設立政府引導基金150只，基金總規模超過700億元。

表3 2009年至今中國政府引導基金設立情況(部分)

表4 政府引導基金管理相關政策法規一覽

三、引導基金的運作模式分析

引導基金在中國的出現，借鑒了國外政府扶持股權投資的行業實踐與成熟經驗。作為政府參與創業風險投資的重要手段，引導基金以“母基金”(FOFs)的方式運作(所謂FOFs，即投資于基金的基金，其與一般的基金不同，是以股權投資基金作為投資對象的特殊基金)。引導基金通過與GP合作成立子基金來將資金投入到實體經濟中去。我國引導基金的政策導向性決定了其具有中國特色的運作模式。為此，投中研究院總結了引導基金在設立、募資、管理、投資及退出等幾個方面的的特性，以揭示其在中國的運作模式。

1、引導基金的設立模式 1.1 引導基金的資金來源

根據三部委聯合發布的《指導意見》要求，引導基金的資金來源主要為：支持創業投資企業發展的財政性專項資金;引導基金的投資收益與擔保收益;閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益;個人、企業和社會無償捐贈的資金等。

目前，國內的政府引導基金資金來源主要有兩種：一是地方政府通過財政出資獨立完成，二是政府與政策性銀行聯合出資設立。絕大多數已設立的引導基金資金均來源于政府財政出資，只有少數的早期政府引導基金資金來源于政策性銀行，比如，由地方政府聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金、天津濱海新區創業投資引導基金、吉林省創業投資引導基金以及山西省創業風險投資引導基金;由地方政府聯合中國進出口銀行共同出資設立的成都銀科創投及重慶市科技創業投資引導基金等。1.2 引導基金的法律結構

在引導基金設立的法律結構上，《指導意見》指出：引導基金應以獨立事業法人的形式設立，由有關部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責，并對外行使引導基金的權益和承擔相應義務與責任。

目前，各地引導基金的運作主體除了獨立事業法人之外，亦有部分引導基金以企業法人制(公司制)設立，在不同的法律結構下，引導基金的運作模式、監管模式以及考核激勵體制均有所不同。

獨立事業法人制引導基金，因其事業單位的性質，更為強調“社會服務”、“讓利于民”的特點，其基金管理多委托第三方管理機構，少數成立事業編制基金管理團隊，對于管理團隊的考核與同級國有企業類似，相對缺乏有效的利益驅動。

企業法人制引導基金多采用公司制，由于對國有資產負有保值增值的義務，其一般會按照同股同權的原則獲取基金收益，對于管理團隊的激勵機制相對市場化，某些地方已在實行參股激勵方式，已經在向專業的市場化FOFs轉型。

2、引導基金的管理模式

對于引導基金的管理運作，地方政府一般會成立引導基金管理委員會(或投資決策委員會)作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與引導基金的日常運作。

管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，比如深圳市創業投資引導基金管理委員會主任由分管科技工作的副市長擔任，市發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等作為成員單位。各地引導基金管理委員會的成員構成、職務分配等均有區別，因此其權利重心也不相同，發改委、經貿信息委、科技創新委、財政委、前海管理局等職能部門在不同的引導基金中會扮演不同角色，并對引導基金的投資決策及管理模式等產生影響。但總體來看，引導基金的管理主要歸口發改委和科技部門兩大系統，前者主要導向是推動本地創投業發展，后者則主要致力于推動中小科技企業融資。

對于日常管理及投資運作，各地引導基金的管理模式亦有很大差別：有的會新設引導基金管理機構，或以公司制設立并對其自行管理，有的則委托相關事業單位或外部機構管理。目前，引導基金的管理方式主要有以下幾種：

一是成立獨立的事業法人主體作為基金的管理機構。比如深圳市創業投資引導基金，專門成立了深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室(市創投辦)，負責引導基金的日常管理工作;南京市創業投資引導基金的日常管理運作，也是由專門成立的南京市創業投資發展中心負責。

二是委托地方國有資產經營公司或政府投資平臺公司負責引導基金的管理運作。比如石景山區創業投資引導基金是以石景山區國有資產經營公司作為受托管理機構，負責引導基金的運作;石家莊市創業投資引導基金委托石家莊發展投資有限公司負責具體投資運作。

三是委托地方國有創投企業負責引導基金管理運作。如蘇州工業園區創業投資引導基金的管理機構為蘇州元禾控股集團，上海市創業投資引導基金由上海創業投資有限公司作為管理機構，廣州市創業投資引導基金則委托廣州市科技風險投資公司管理。

四是成立引導基金管理公司或者由公司制引導基金自行管理。前者如北京股權投資發展基金管理有限公司、浙江省創業風險投資引導基金管理有限公司，此類公司并非引導基金的出資主體，而僅作為受托機構負責基金管理運作;后者如上海浦東科技投資有限公司、成都銀科創業投資有限公司等，由公司內部團隊負責基金管理運作，內部治理按照《公司法》執行。

五是委托外部專業管理機構負責引導基金管理。如上海楊浦區人民政府引導基金委托美國硅谷銀行，金山區、閔行區創業投資引導基金委托盛世投資，紹興市創業投資引導基金委托凱泰基金等。此外，2009年成立的安徽省創業(風險)投資引導基金、2012年成立的荊州市創業(產業)投資引導基金均曾委托浦東科投作為其管理機構，也可算作委托專業機構管理的典型代表。

在基金管理費方面，對于引導基金管理機構來說，一般會得到2%左右的固定管理費。由于多數引導基金出于政策導向，主要以帶動社會資本參與創業投資為主要目的，并無營利要求，因此，管理機構獲得業績分成的情況并不常見。

少數引導基金為鼓勵基金投向本地，會設置一些獎勵機制，比如深圳市創業投資引導基金規定，按照市場通行規則，在各出資人收回對子基金實繳出資的前提下，將子基金投資凈收益的20%獎勵子基金管理機構，其余80%部分由各出資人按照出資比例進行分配。為鼓勵子基金更多投資深圳本地項目，子基金到期清算時，對于來自深圳本地初創期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至50%;對于來自深圳本地早中期項目的子基金凈收益，引導基金對子基金管理機構的獎勵比例由20%提高至30%。

另外，部分引導基金決策機構通常會招標或指定一家境內商業銀行，作為引導基金的資金托管銀行，具體負責資金保管、撥付、結算等日常工作，并對基金運作負有一定的監管職責;大部分引導基金的資金的監管、撥付等工作劃歸當地財政局，引導基金管理機構的資金賬戶僅起到資金中轉的作用，如深圳市創業投資引導基金。此外，有的引導基金理事會委托第三方機構對引導基金運作績效進行評估，日常運作中會聘請中介機構對所參股創業投資機構進行盡職調查及各類審計工作。

3、引導基金的投資方式

根據《指導意見》要求，引導基金應按照“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”的原則進行投資運作，其扶持對象主要是按照《創業投資企業管理暫行辦法》規定程序備案的在中國境內設立的各類創業投資企業。引導基金本身不直接從事創業投資業務。

目前來說，我國引導基金的主要運作模式有參股、跟進投資、風險補助、融資擔保及投資保障等。

階段參股：是引導基金目前的主要運作模式，是指引導基金向創業投資企業進行股權投資，并在約定的期限內退出，主要支持發起設立新的創業投資企業。在該模式下，引導基金按照創投母基金(FOFs)的方式運作，與創業投資機構合作成立子基金，然后子基金投向創業企業，在此過程中，引導基金不參與子基金的日常管理，僅僅充當出資占股角色。子基金中引導基金的認購比例一般不超過25%，且不能成為第一大股東。該運作方式能夠通過發起設立創業投資基金引導民間資本投資初創期企業，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

跟進投資：是指對創業投資機構選定投資的初創期科技型中小企業，引導基金與創業投資機構共同投資。一般來說，創業投資機構在選定投資項目后或實際完成投資一年內，可以申請跟進投資。引導基金應按創業投資機構實際投資額50%以下的比例跟進投資，且每個項目投資額不超過300萬元人民幣。引導基金跟進投資形成的股權委托共同投資的創業投資機構管理。

風險補助：是指引導基金對已投資于初創期科技型中小企業的創業投資機構予以一定的補助?！兑龑Щ鸸芾頃盒修k法》規定，引導基金按照最高不超過創業投資機構實際投資額的5%給予風險補助，補助金額最高不超過500萬人民幣。風險補助資金主要用于彌補創業投資損失。

投資保障：是指創業投資機構將正在進行高新技術研發、有投資潛力的初創期科技型中小企業確定為“輔導企業”后，引導基金對“輔導企業”給予獎勵。《引導基金管理暫行辦法》規定，引導基金可以給予“輔導企業”投資前資助，資助金額最高不超過100萬元人民幣，資助資金主要用于補助“輔導企業”高新技術研發的費用支出。

4、引導基金的投資條件

對于參股基金，政府引導基金均要求盡量不參與子基金管理運作，尊重創投機構決策程序及市場化管理運作。但是，部分引導基金還是會在參股子基金中扮演一定決策角色，比如黑龍江省引導基金要求在所扶持創投機構的董事會或決策部門中至少須有1個席位，并行使相應的權利;河北省中小科技企業引導基金以及石家莊市引導基金，均要求投資對象為公司制基金，并按股東權利執行管理。(1)參股基金的注冊地與投資策略限制

出于“政府引導”目的，引導基金對于參股基金的注冊及投資策略有諸多規定。多數引導基金要求參股基金在本地注冊，部分地市級引導基金僅要求基金注冊于本省。基金注冊資本要求在3000萬至1億元不等，上海市創投引導基金甚至要求新參股設立的創投基金規模不少于2億元(種子期基金規模原則上不少于1億元)。對于子基金的法律形式，多數引導基金可接受公司制和有限合伙制兩種，少數引導基金僅限公司制基金，如河北省中小企業創投引導基金、青海省中小企業創投引導基金等。對于基金管理公司，部分引導基金要求在本地注冊，如深圳市創業投資引導基金及安徽省創業(風險)投資引導基金，多數則未作要求。

(2)參股基金的投資范圍限制

首先在投資區域上，多數基金要求參股基金主要投資于本地轄區，要求投資比例不盡相同：如北京市中小企業引導基金要求投資于北京區域內創業期中小企業的資金額度不低于引導基金出資額的2倍;安徽省引導基金要求參股基金投向安徽省早期創新型企業的投資比例不得少于年投資總額的50%;湖北省創業投資引導基金要求投資湖北省內企業的資金總規模不得少于注冊資本的60%。不過，由于地域投資比例要求對投資機構項目源有較大限制，因此，在實際運作中，部分引導基金在參股之后逐步放寬了投資限制。比如蘇州工業園區引導基金在最初發布管理辦法中，要求參股基金對園區企業的投資總額不低于引導基金出資額的2倍，在實際上該引導基金基本實現了市場化運作，參股基金并未受限于這一規定;2010年成立的青島市創投引導基金，最初要求參股基金投資于青島轄區企業不低于基金總額70%，而目前僅求其中引導基金出資部分投資于青島。(3)參股基金的投資行業限制

行業方面，引導基金的限制并不嚴格，包括新興產業、高科技產業、地方優勢產業等都在鼓勵范圍內，如深圳市創業投資引導基金要求參股基金應重點投向深圳市政府確定的生物、互聯網、新能源、新材料、文化創意、新一代信息技術等戰略性新興產業及其他重點鼓勵發展的產業，且每支參股自基金投資與上述約定產業領域的資金比例不低于基金注冊資本或承諾出資額的60%，投資于初創期項目和早中期項目的資金比例不低于基金注冊由于這些行業與創投基金自身投資策略較為契合，因此，行業要求很少對創投基金構成障礙。

(4)參股基金的投資階段限制

投資階段方面，引導基金作為政府服務功能的一個載體，其服務中小企業發展的政策導向十分明顯，因此，多數引導基金對于其參股基金投資中小企業的比例有明確要求，比如江蘇省新興產業創投引導基金、浙江省創投引導基金等要求投資初創期創業企業的投資額比例不得低于全部投資額的30%;湖北創投引導基金要求子基金投資于種子期、初創期、早中期投資對象的資金規模不得少于注冊資本的60%;北京市文化創意產業引導基金要求投資于創業早期文化創意企業的金額不低于引導基金出資額的2倍;深圳市創業投資引導基金要求投資于初創期、早中期項目的投資比例不低于引導基金出資額的2倍。

5、引導基金的退出方式

由于引導基金是一種不以盈利為目的的政策性基金，引導基金退出及利益分配的過程中，通常遵循“保障政府資金”和“讓利于民”的原則。根據《指導意見》的要求，引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑實現退出。目前來說，引導基金的退出方式主要有兩種：

一是引導基金在所投資的創業投資企業存續期內將其所持股份有限轉讓給其他社會投資人或公開轉讓，但原始投資者同等條件下具有優先購買權;

二是引導基金投資的創業投資企業到期后清算退出。

引導基金投資形成股權的退出，應按照公共財政的原則和引導基金的運作要求，確定退出方式和退出價格。一般來說，引導基金的參股期限為5-10年，在被調研的50家引導基金中，尚無退出案例。

四、引導基金的設立情況

自從2005年十部委《創業投資企業管理暫行辦法》發布，尤其是2008年國務院辦公廳轉發《關于促進創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見》以來，地方政府設立引導基金的積極性顯著提高。根據投中研究院統計，截至2013年12月份，目前中國政府共成立189家引導基金，累計可投資規模接近1000億元(以基金首期出資規模為準)，參股子基金數量超過270支。其中，2010年成立的蘇州創業投資引導基金二期預期規模為150億元，若其募資完成，將成為國內規模最大的政府引導基金，另外，2009年成立的北京股權投資發展基金規模達50億元，2011年成立的杭州市產業發展投資基金規模達40億元，2010年成立的大連市股權投資引導基金規模為30億元。根據投中研究院統計，目前成立的多數引導基金規模均在10億元以下，其中首期出資額在2億元以下的引導基金超過50支。

從地區分布來看，浙江省設立引導基金數量最多，包括縣區級引導基金在內共有35支，其次是江蘇省，共設立引導基金22支，上述兩省均是民間資本比較活躍的區域，由此可以看出，當地資本活躍度也是設立引導基金的重要基礎。北京、上海、廣東作為中國VC/PE投資最為活躍的三個區域，政府部門也積極擔當引導角色，三地已披露設立引導基金數量分別為10支、11支和12支。目前，除港澳臺之外的32個行政區中，有29個省(市、自治區)已設立引導基金，既有省級引導基金，也有由地市或縣區級政府主導的引導基金。除此之外，江西、海南、甘肅3個省份尚未有政府引導基金披露。

表5全國政府引導基金區域分布情況

圖2 2006年至今全國政府引導基金分布情況

引導基金資金來源的不同，在一定程度上決定了引導基金的運作模式。資金全部來源于政府財政出資的引導基金，其運作過程中一般會以發揮政府引導職責為主，對于子基金的投資區域、投資行業、投資階段以及投資策略、注冊地等各個方面都會有一定的限制;而資金來源多樣化的引導基金，如由中新創投聯合國家開發銀行共同出資設立的蘇州工業園區創業投資引導基金，以及由成都高新投與中國進出口銀行聯合出資設立的成都銀科創投，它們的運作相對市場化，不會對子基金的投資區域、投資行業、投資階段等各方面進行限制，完全按照市場化的方式運作，多年以來積累了一定的投資經驗，與一般的政府化引導基金相比，具有較高的基金管理能力及市場化水平。

五、案例分析

1、國內案例——深圳引導基金與同創偉業

深圳市創業投資引導基金

深圳市創業投資引導基金成立于2009年，總規模為30億元，是由深圳市人民政府出資設立的按市場化方式運作的政策性基金。其定位是發揮財政資金的杠桿放大效應，通過參股創業投資基金，引導社會資金加大對深圳市戰略性新興產業的投資，并重點投資處于初創期、早中期的創新型企業，促進相關產業和科技的發展，形成新的經濟增長點。截至2012年9月，深圳市引導基金已完成參股子基金8只，與眾多知名創投機構，如深創投、同創偉業、松禾資本、力合創投、達晨創投等均保持了良好的合作關系。

深圳市創業投資引導基金管理委員會辦公室作為深圳市創業投資引導基金管理委員會下設機構，為深圳市政府直屬事業法人單位，是引導基金的日常管理部門，對外行使引導基金的權利并承擔相應義務。

深圳市同創偉業創業投資有限公司

深圳市同創偉業創業投資有限公司成立于2000年6月26日，注冊資本1億元人民幣，管理資產規模約80億元，是中國第一批專業創業投資公司，到目前為止，同創偉業已完成對國內超過150家企業的投資，其中，上市企業有24家，并購轉讓回購20家，項目成功退出率超過50%。該公司為深圳和全國多家中小型企業提供創業資金，協助企業規范運作、改善治理結構、參與企業戰略決策、提高企業的盈利水平，并策劃企業上市，從而與企業實現共同成長。同創偉業成立14年以來，旗下共設立了5支南海成長系列基金，如下表所示：

表6 同創偉業旗下主基金基本情況

今年7月份，同創偉業與深圳引導基金共同出資合作設立了一支創投子基金(深圳市同創偉業創新節能環保創業投資企業)，該子基金為有限合伙制，基金規模為2.5億元，主要投向節能環保行業。

2、國外案例——以色列引導基金與Infinity

以色列政府引導基金

為了推進本國高科技產業的發展，幫助國內初創期企業實現融資，促進本國創業投資的發展，以色列政府于1993年1月撥款1億美元設立了Yozma政府引導基金，主要宗旨在于建立以色列本土風險投資市場，募集國內私人資本，同時吸引國際投資者共同參與風險投資，從而扶持以出口為主的以色列高科技企業的成長。Yozma政府引導基金由政府獨資設立的Yozma公司負責運營管理，主要通過與國際知名的創業投資機構合資在以色列發起創業投資基金。在合資成立的子基金中，以色列政府出資額最高占比40%，私人資本則占到60%以上，因此政府的1億美元基金能夠帶動1.5億美元以上的私人資本，從而起到政府資金的杠桿放大作用。

在投資范圍上，Yozma計劃要求子基金必須投資于早期階段的技術創新型企業，作為補償，政府給予私人投資者一項期權，私人投資者可以在子基金成立5年內以事先確定好的較低價格購買政府在子基金中的份額。Yozma計劃要求其參股的創投子基金投資于通信、IT、生命生物科學、醫藥技術等領域的企業，重點是基礎設施和專利技術的企業。

以色列政府創業投資基金的模式是“政府+民間資本+海外資本”三者相融合的模式。這種多種資本相互融合的模式不僅增強了資本實力，而且有利于資源的優勢互補。以色列政府創業投資基金的引導模式對于推動以色列本土創業投資業的發展起到了很大的作用，如通過政府信用為有競爭力的創業投資機構輸送了資本;學習國外經驗，培養國內創業投資人才;吸引了一些非常著名的機構投資者進入以色列;充分利用國際資本市場，推動了國內科技產業的快速發展。

英菲尼迪股權基金管理集團

英飛尼迪股權基金管理集團(Infinity Group)是一家以色列私募股權投資基金，是世界領先的專注于中國市場的跨境基金管理集團，透過旗下18支基金(其中16支基金位于中國)管理著100億人民幣和7億美金的資金。英飛尼迪得到國際投資者如以色列最大的多元化產業集團IDB集團和中國國家開發銀行等的鼎力支持。另外，基金還獲得中以兩國政府的有力支持。英飛尼迪集團的目標是充分利用其在以色列、中國和北美所擁有的商業網絡、知識產權、技術專利以及創業和經營管理經驗，與中國市場上的領先企業建立牢固的合作關系、對其進行可靠有效的投資。

英飛尼迪集團的第一支中國概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中國最早的中外合作人民幣創業投資基金，獲得中國政府頒發的第一張非法人制中外合作創業投資基金的營業執照。設立于2007年的Infinity I-China基金是英飛尼迪的第二支中以基金，管理著等值于3億美金的資金(包括人民幣和美元)。

自2010年開始，英飛尼迪在中國主要城市和高新技術開發區設立了16支合作PE基金并通過引入成熟的技術和專利以支持中國地方經濟的發展。新基金的設立標志著繼2004年設立第一支人民幣基金和2009年設立第一支跨境基金之后，英飛尼迪進入了其“中國十年計劃”的第三階段。

英菲尼迪與政府引導基金合作成立的子基金情況如下：

表7 英菲尼迪與政府引導基金合作設立子基金情況

六、引導基金發展過程中存在的現象與問題

1、引導基金規模普遍偏小募資渠道亟需擴充

目前，我國政府設立的引導基金規模普遍偏小，據我們統計，全國29家省級引導基金中規模超過10億元的僅占到15%左右，特別是在一些經濟欠發達地區，引導基金的規模相對偏小，無法起到其應有的引導作用。除此之外，目前國內的引導基金的主要資金來源為政府財政出資，僅有一小部分有國開行等政策性銀行參與，募資渠道狹窄，未來亟需擴充。

基于以上現象，投中研究院認為，在引導基金的募資運作過程中，仍然存在很多問題：

首先，我國LP市場發展尚不成熟，國開行、社?；?、保險等大型機構LP偏少，民營企業和個人LP偏多，而且多數LP追求短期收益，長期投資意愿不高，這在一定程度上決定了引導基金的資金來源狹窄，專業水平偏低;其次，政府出資存在不確定性。政府人員換屆往往導致政策的連續性差，影響引導基金后續出資;第三，引導基金的投資人地域性強，全國性、產業性投資人少。引導基金投資人主要為當地政府和企業，利益訴求復雜且限制條目繁多，協調困難，較難推動全國性的行業并購整合。

2、引導基金投資限制條件偏多“擇地不擇優”

通過對各地區引導基金已出臺管理辦法的研究，我們發現目前多數引導基金都對其合作對象有一定的要求與限制，如地方政府要求與其合作投資的創業投資企業的管理團隊在不同的地區均設立管理公司，有些要求合作基金必須注冊在本地。而且，很多引導基金基于政府扶持當地的創業投資以及戰略新興產業發展的考慮，對于子基金投資項目的地域分布也限制在本地，從而產生了“擇地不擇優”的現象。

投中研究院調研發現，一般運作時間不長、相對不成熟的引導基金對于投資階段及領域的限制更為嚴格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，這使得引導基金尋找合適的投資對象變得更加困難，引導基金資金出現沉淀、閑置現象，資金利用效率低下;

另一方面，由于在當地找不到好的投資項目，導致一些優秀的創業投資企業不敢與引導基金合作，長此以往，引導基金的引導作用受到嚴重制約，無法達到其引導創業投資的目的。

另外，由于多數引導基金都是由地方財政出資，掛靠于地方財政廳或者財政投資公司的名下，可能會出現資金“左手倒右手”現象，從而使引導基金成為尋租腐敗等弊病的“溫床”。

3、引導基金政策導向與GP利益不一致兩者訴求存在分歧

由于引導基金“社會服務”及“讓利于民”的特點，其政策導向與參股基金的收益導向存在天然的矛盾抵觸——前者更為注重資金的安全，不以盈利為目標，后者則追求利益的最大化。因此，LP與GP的利益無法做到一致，一方面這將會嚴重影響基金的運作效率、另一方面，雙方訴求存在分歧，容易導致“利益共享，而風險不共擔”的局面，對于參股基金的收益及風險控制等各個方面均會造成不利影響。

4、引導基金專業能力偏弱且缺乏有效的激勵機制

由于引導基金是政府主導而非市場環境下自發成立，引導基金的管理團隊在市場認知及專業能力等許多方面普遍較弱，對于合作基金的盡職調查等許多工作均需要借助第三方的其他機構來完成，因此引導基金的整理運作效果必然大打折扣。

另外，引導基金多以事業法人制成立，引導基金管理團隊內部激勵機制基本無實現的可能性。作為政府全額撥款事業單位，引導基金的的經費、部門預算和引導基金是完全分開的。因此，團隊的激勵只能體現在兩個方面：一是給予引導基金負責人提升行政級別的預期，享受政府待遇;二是對普通員工的待遇適當提高，給予鐵飯碗承諾。這也許是目前事業型引導基金最可行有效的激勵機制。

對于少部分以公司制成立的引導基金來說，對于公司管理團隊的激勵機制相對市場化，但此類做法與一些國有企業現行的管理制度和規范性文件并不相符，所以仍然處于地方性的嘗試中，要推廣到全國范圍仍有一定的難度。

七、引導基金與市場化FOFs的區別

1、引導基金與市場化FOFs的異同

目前來說，國內的引導基金雖然是以FOFs的方式進行操作，但是與市場化的FOFs在各方面依然存在著較大的差異，引導基金僅具備了FOFs的“形”，但尚不具備FOFs的“神”，其本質原因在于，引導基金其本質源于政府職能的延伸，而市場化FOFs則是私募股權投資市場在進化過程中的產物。

首先，就其相同點而言，引導基金和FOFs都是不以直接投資于項目而以投資基金作為基本策略，并通過對基金投資組合的管理實現投資收益和風險的投資組合匹配。在投資流程、操作方式上引導基金可大量借鑒市場化FOFs的行業實踐。

第二，在不同點上，首先在基金的理念和價值觀基礎上，引導基金是以實現各種既定的政策目標如創業扶持、經濟振興或產業戰略轉型為目的，而市場化的FOFs始終是以實現利益最大化為目標，這一點就決定了引導基金不會站在市場化的角度來思考問題，而且，在基金的募集、投資、投后管理、退出等各個環節上，引導基金和市場化FOFs都存在著較大的區別。

表8 引導基金與市場化FOFs的區別

2、引導基金與市場化FOFs之間的能力差距

市場化的FOFs是私募股權投資行業向專業化細分的產物，是具有豐富經驗的行業精英站在行業資源整合的最高端對行業資源進行資源優化配置的過程，其在基金的篩選、投資組合的分配與風險管理以及基金的監控等方面具有較高的專業化水平。相對而言，引導基金與市場化的FOFs在各種機會、能力和限制方面都有著這樣那樣的差異與差距，主要體現在以下幾個方面：

第一，市場觀測及基金篩選能力相對欠缺。

雖然引導基金在成立之初可以進行大量的制度建立和知識學習過程，并且可以得到各種服務機構的支持，但是對于整個市場的洞見和基金篩選能力并不是一時就能建立起來的。市場化FOFs的市場觀測和基金篩選能力往往是其確立競爭地位的核心能力，依靠著長年的積累及系統化的工作積淀而成，其行業信息知識庫和行業標桿數據庫資源極少向外界透露。對行業一流基金的篩選能力是FOFs分界的基礎，而在這方面能力的競爭上，引導基金幾乎不占有任何優勢。

第二，政策導向導致的限制過多，無法在市場中占據主動地位。

由于引導基金的政策性導向，與市場化FOFs相對比，其投資策略受到各種限制：引導基金不能完全地進入全部行業、全部區域和全部階段的投資標的，而是只能集中于特定扶持性早期行業，而且往往還在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引導基金的市場機會。不僅如此，由于大多數引導基金具有地方封閉性色彩，使得引導基金的合作機構選擇范圍也極度縮小，引導基金不能在市場范圍內篩選合作機構，而只能對有興趣與其合作的機構進行談判，在市場化談判中的地位屬于被動一方。因此，在投資機會獲取上，引導基金很難與以主動篩選和主動匹配為原則的市場化FOFs相提并論。

第三，投資多借助外力，自身團隊建設需加強。

與完全市場化運作的FOFs相比，引導基金是以政府財務投資的名義，進行政策性扶持的工具。其投資方式除了直接的股權投資之外，還包括擔保、保障和補助等政策性手段。雖然看似擴展了引導基金的投資手段，但實際上限制了引導基金在股權投資方面的深入和專業化，在進行投資時帶有更多政策性因素的顧慮。而且，很多引導基金的投資能力均借助于參股基金的外部管理機構，引導基金自身的管理團隊能力及經驗等都相對欠缺。

第四，缺乏專業的基金監控流程，基金監控失靈。

引導基金在進行基金談判時，由于不具優勢地位，更多是以“合作”而不是投資者的身份與投資機構建立關系，因此在基金監控過程中與投資機構的監控邊界較為模糊。而FOFs作為專業化的LP，能夠更為熟練且專業地運用各種談判手段和監控工具向GP施加壓力。而且，FOFs還具有長期監控的流程和能力。除此之外，引導基金還存在著由于受更多行政管理因素的影響而導致監控手段失靈。

第五，引導基金收益目標及激勵機制不明確。

引導基金不設定明確的盈利目標，一方面導致激勵機制設置上缺乏利益驅動，另一方面也導致各種政策性軟性目標反向弱化了引導基金的激勵因素。同時，雖然引導基金在與市場化機構合作過程中承認并引入市場化的激勵機制，但是往往還是以政府管理手段作為限制和附加條件，如不進入具有高收益的充分競爭行業，及優先滿足引導基金的利益回收等，將會導致管理團隊的激勵缺失。（來源：投中集團

第五篇：“棚改”經驗總結

棚改“搭臺” 群眾當“主角”

——龍泉驛區大面老場鎮棚戶區改造工作綜述

尊敬的各位領導：

今天在這里我要給大家報告一個好消息：大面老場鎮棚改模擬簽約成功后，已經有 戶群眾實現騰退房屋，國開行的請款正在加緊進行，今年430戶住戶困難群眾就能實現即拆即安的安居夢了。

棚戶區改造工程作為解決弱勢群體居住條件和生活環境的一項民生工程、德政工程，從中央到地方黨委政府都高度重視，作為頭號民生工作來抓。去年，龍泉驛區棚戶區改造拉開大幕，我街辦搶抓機遇，搭上2015年棚改項目專項貸款的末班車，成為全區首個鄉鎮棚戶區改造項目。今年1月項目啟動，歷時50天，比法定簽約時間提前10天完成356戶群眾模擬簽約，讓群眾棚改信心大增。4月，大面中學老師宿舍棚戶區主動要求棚改，并用7天完成74戶群眾模擬簽約，再次刷新簽約紀錄，讓大面棚改工作開創了龍泉驛區棚改最快簽約速度，樹立了棚改新標桿。它的成功離不開區委區政府、區級各部門的大力關心與支持，離不開房管局、街辦、棚改辦、勞務公司、自改委的辛苦付出，更離不開430戶棚戶區群眾主動作為、共同努力的結果，今后，大面街辦將繼續發揚棚改精神，以等不起緊迫感、坐不住責任感，繼續投身大面城市轉型發展的大潮中，開創新大面的美好藍圖。

我街辦棚戶區改造的主要做法如下：

大面老場鎮棚改項目位于大面街道大面鋪片區，東至八一大道，西至金旗大道北段，南至驛都大道，北至龍錦大道、金地路，總占地面積236畝，改造總戶數389戶，其中住宅356戶。涉及房屋建筑總面積約2.9萬平方米，住宅面積占比超過一半。二標段改造總戶數74戶，為大面中學教師宿舍。該片區大部分建筑屬磚瓦結構，存在基礎設施不配套，環境臟、亂、差，配電站超負荷運行、且維護投入嚴重不足（因體制改制原因）等諸多安全隱患，嚴重影響到居民生產生活和生命財產安全。但是在2005年，經歷一次開發商拆遷，因賠償價格等原因，業主與開發商未達成一致，棚改中途夭折，出現一批爛尾樓、釘子戶。再加之住改商、違法搭建現象普遍，因此，大面棚戶區歷史遺留問題多、群眾訴求多，工作任務極其艱巨，但在區房管局的精心指導下，我街辦多次組織實地學習062小區、五金廠-金輪寺片區棚改經驗，結合大面街辦實情、創新工作思路、理順群眾方法，形成了一套完整的工作機制，確保了簽約快速棚改生效。

一、建立機制、全面統籌，組織保障有力

（一）成立機構，建立工作機制

大面老場鎮棚戶區改造項目工作啟動以來，區房管局、街道辦事處高度重視，及時成立大面老場鎮棚戶區改造項目領導小組及辦公室，設立主任1人，常務副主任1人，副主任2人，成員6人，并制定詳細職責，明確分工，為大面老場鎮棚戶區改造有序開展提供了堅強的組織保障。

同時，建立工作機制，嚴肅工作紀律，細化分工，責任到人，并定期召開工作組協調會，研究解決調查過程中出現的新情況、新問題，為大面老場鎮棚戶區改造項目的正常有序開展和上情下達、下情上報提供了制度保證。

（二）統一思想，形成工作共識

街辦主任牽頭，棚改辦、三個村（社區）、自改委、評估公司、勞務公司組成學習小組，并組織人員前往龍街辦學習他們的工作思路、經驗及方式方法，通過學習，參與人員在思想上達到高度統一，政策把握上意識堅定，優秀的工作方式方法被充分吸納借鑒。通過多次分別會議、集體培訓，讓每一位工作人員在思想上高度重視，工作上一絲不茍，并始終堅定政策上一把尺子量到底。

（三）明確分工，達到各司其職

思想上統一了，工作任務上進一步細化分解，達到各司其職：區房管局協調內部相關科室協同查證、搞清楚每一戶的權屬關系；棚改辦先后5次去相關部門復核國有土地使用證有無、是出讓還是劃撥都清楚明了；三個村（社區）通過街坊鄰里了解歷史情況，個別業主的家庭背景和社會關系；自改委、勞務公司與業主溝通交流，進一步向業主宣傳政策、講清形勢；評估公司認真收集評估影像、數字資料。前期工作中，經過反復核實，多方查證，使每一戶業主的數據確保“零錯誤”，保障了業主的合法利益。

二、全面宣傳、深入調查，工作基礎扎實

（一）制定政策，加強培訓學習

為確保棚改工程的有序推進，參照《四川省國有土地上房屋征收與補償條例》、《成都市人民政府關于貫徹<四川省國有土地上房屋征收與補償條例>的通知》（成府發〔2015〕9號）、《成都市人民政府辦公廳關于進一步推進中心城區舊城改造規范房屋征收與補償行為的通知》（成辦發〔2013〕57號）、《成都市城鄉房產管理局關于國有土地上房屋征收與補償工作中有關問題的通知》（成房發〔2015〕101號）、《成都市城鄉房產管理局關于<關于在房屋征收中做好模擬搬遷工作的指導意見>的通知》（成房發〔2012〕36號）和《成都市龍泉驛區人民政府辦公室關于推進舊城改造規范房屋征收與補償行為的通知》（龍府辦發〔2014〕28號）規定，結合項目實際，制定了大面老場鎮棚戶區改造項目模擬搬遷補償安置方案。

由區房管局牽頭，先后召開10次會議，對棚改辦成員、三個村（社區）成員、自改委成員及勞務公司、評估公司人員進行政策的宣講及解讀，相關工作人員對棚改工作的政策尺度和法律支撐有了更深層次的了解，做到“只有一個政策，只有一種補償方式”。這不僅讓他們增強了工作信心，振奮了精神，同時也為切實搞好棚改工作從思想上作了很好的鋪墊，在工作上做到了有的放矢。

（二）強化宣傳，營造棚改氛圍

先后在八一大道、金地路、龍錦大街及大面老街懸掛橫幅200余幅，在8個點位張貼展板、海報100余張,發放宣傳臺歷2400余份，充分利用標語、宣傳單、告知書和臺歷等方式及時向業主及廣大人民群眾告知棚戶區改造項目的啟動，做好政策的宣傳，調動業主的熱情，使棚改工作深入人心，讓全體業主和廣大人民群眾真正感受到區委區政府開展棚戶區改造工作的信心與決心，了解到棚戶區改造是一項民生工程、德政工程，能夠切實為棚戶區群眾謀福祉，從而引導廣大業主自覺、積極地參與到棚戶區改造工作中來。

同時，通過座談會的形式進行宣傳。三個村（社區）分別于2015年12月29日、30日召開業主座談會，宣傳棚戶區改造工作動態，讓業主清楚了解到棚改工作的動態形式、老舊房屋存續的危害性，從大多數業主等不得、拖不得、但的確能得到的切身利益入手，動之以情，曉之以理，讓業主知曉棚改工作的重要性和必要性，保障業主的知情權，調動業主的積極性，座談會業主參與率達96%左右。

（三）深入調查，完善數據檔案

（一）全面完成棚戶區調查摸底工作，對棚改范圍內符合改造要求的棚戶區住戶全部登記造冊，實行一戶一檔，做到“房產狀況清、動遷面積清、補償數量清、安置意愿清”。

（二）做好“減法”，為確保棚戶區改造項目得到可靠的基礎數據，棚改辦工作人員先后6次前往區國土局檔案館核實業主土地信息，同時請區房管局工作人員核實業主產權信息，在反復核實、查漏補缺中，剔除不符合模擬搬遷條件的劉寶生等7戶，并送達了《關于房屋調查登記的告知書》，由初步統計結果棚戶區總戶數399戶，減少為389戶，其中私產355戶，公產34戶。

（三）對申請測量而未測量的20戶房屋進行測量，測繪測量予以公示。

（四）三個村（社區）和自改委對所有業主中涉及公職人員（機關企事業干部職工、退休人員、村社區兩委成員）和社會人員的相關社會關系進行了梳理。

（五）發布模擬搬遷公告，針對入戶摸底、測繪測量過程中反映出來的共性問題27個，個性問題近200個，都通過政策宣講、解釋、答疑、律師協助等，一一予以化解。

三、充分動員群眾，巧妙創新方法，實現自治改造

（一）全程優質服務，堅持文明簽約

在大量扎實的摸底工作基礎上，大面老場鎮棚戶區改造項目模擬搬遷動遷大會于2016年1月16日上午10:00在大面第五中學校內隆重舉行。模擬搬遷簽約于2016年1月17日拉開了序幕，在50天的簽約過程中，街辦、棚改辦、社區、勞務派遣公司始終堅持依法依規，文明簽約。為了讓業主們不跑冤枉路，50天里，工作人員們上班早、下班晚，常常堅守到晚上12點，沒有周末和節假日。

對在外地的業主，工作人員通過電話、微信等方式通知業主，傾聽他們的訴求，在政策范圍內解決他們的問題；對部分對政策了解不清楚的業主，工作人員耐心解釋，曉之以理、動之以情；對年老的、行動不便的部分業主，工作人員上門服務，和氣友善、態度良好。特別是適逢張作清老人百歲壽辰之際，街辦領導帶領工作人員帶著鮮花、生日蛋糕前往朝賀，老人熱淚盈眶，感動不已，當場簽下了模擬搬遷協議。

（二）突出群眾主體，創新“網格化”工作模式

棚戶區改造是關系群眾生活的大事，我們創造性地推出“自改委”+“網格化”的工作機制，突出群眾的主體作用，以群眾帶動群眾，讓棚改群眾從“要我拆”變為“我要拆”。

大面老場鎮棚改項目借鑒社區網格化管理的方式和經驗，采取“化大片為小片”的工作方法，將涉及三個村（社區）的236畝改造范圍分為若干個網格，形成“網中有格，格中有人，人在格上，事在格中”的棚改工作模式。按照充分尊重民意，少數服從多數的原則和自我教育引導、自我管理約束的模式，由業主自主推舉產生大面老場鎮棚戶區改造居民自治委員會，20多位業主代表成為“自改委”委員，每一個網格有專門的“自改委”成員，覆蓋棚改范圍全部網格，并進行“單元格”的步步突破。

“自改委”成員都是土生土長的當地人，對周邊情況特別熟悉，在村（社區）中具有一定的威望，能得到業主的信任和好感。與業主溝通交流沒有任何障礙，政策講解容易深入人心，“現身說法”更有說服力。“群眾工作群眾做”，加上政策和補償全程透明，改造得以順利推進。

同時，在專業的測量公司、勞務公司、法律顧問的支持下，改造補償方案由群眾自己制定，政府負責引導，提供政策咨詢保障和其他服務。業主共同制定的方案，平衡了各自利益，把所有人的利益捆綁在了一起。

從前期工作啟動，一直到騰退房屋、領取補償款，“自改委”全程參與、全程監督，實現了“共改共享”。

（三）搭建服務平臺，購房信息“零距離”

大面老場鎮棚戶區改造采用貨幣化安置，讓業主更有自主權和選擇空間，無形中加強了業主改造的主觀能動性。

棚改實施過程中，區房管局、大面街道共同搭建了專門的服務平臺，為棚改區業主提供一站式服務，實現棚改與商品房銷售信息共享“零距離”。既為業主提供棚改政策、棚改項目、樓盤房源等豐富的信息，方便業主購房。政府還出臺相應的鼓勵政策減免稅收，同時以“團購”的優勢，為棚改區業主爭取更大幅度的優惠，降低他們自主安置的成本，讓廣大群眾實現了即拆即安的安居夢。