第一篇：全面推進的中國司法體制改革

全面推進的中國司法體制改革

白龍 和曉

? 2012-10-16 16:02:14

來源：人民日報2012年10月15日

司法制度是一個國家政治制度的重要組成部分，是維護社會公平正義的利劍。十六大以來，以維護司法公正為目標，我國司法體制機制進行了廣泛而深刻的改革。司法體制改革是我國不斷深化改革開放的重要方面，是推進政治體制改革、發展社會主義民主政治的重要組成部分。

圍繞加強人權保障、優化司法職權配置、提高司法能力、踐行司法為民等范疇，司法體制改革全面推進，并且還將隨著我國經濟社會的不斷發展而繼續推進。

寬嚴相濟

針對犯罪的不同情況，區別對待，該寬則寬，該嚴則嚴，有寬有嚴，寬嚴適度的刑事政策

【鏡頭】

“之前，我對涉林刑事案件判緩刑居多的現象感到困惑，對寬嚴相濟的刑事政策不太理解。”福建省南平市是我國南方重要林區，福建省人大代表羅群榮對以往涉林刑事審判工作一度憂心忡忡。為此，去年年初，福建省邵武市人民法院在審理此類案件時，主動邀請羅群榮作為人民陪審員參審，部分當地人大代表和政協委員也應邀旁聽了庭審。

“通過親自參與審理，我明白了法院辦案不僅要根據立功、自首、退贓等情節，還要綜合考慮被告人的家庭及法律效果和社會效果，對被告人適用緩刑是慎之又慎。”羅群榮說。

【點評】

寬嚴相濟是我國在新形勢下提出的一項基本刑事政策，是懲辦與寬大相結合政策在新時期的繼承、發展與完善。它以區別對待為核心，做到該嚴則嚴，當寬則寬，最大限度地減少社會對立面，最大限度地減少不和諧因素。

寬嚴相濟，并不意味著一味從寬，甚至放縱犯罪。對于恐怖犯罪、黑惡勢力犯罪、危害公共安全犯罪，以及搶劫、強奸、貪污賄賂、販賣毒品等嚴重刑事犯罪，人民法院向來是在突出重點、嚴格依法的前提下，嚴厲予以打擊的。

與此同時，人民法院如果依法用好“從寬”的一面，同樣有利于化解社會矛盾。事實證明，由于審判機關很好地適用了“從寬”政策，使得許多過失犯、初犯、偶犯、未成年人犯、老年犯有機會改過自新，重新融入社會，真正促進了社會和諧。

執法規范

為了實現公正、文明、嚴格、高效的執法目標，在法律的框架內，對執法活動進行程序化與標準化建設

【鏡頭】

“也許有人認為交警的工作只是‘站馬路’，簡單得很，但7年‘站’下來，我發現，交通民警從事的并不是拼體力的簡單工作，與身邊群眾、交通參與者的每一次溝通，執勤執法中的每一個細節，其實都值得我們用心去鉆研去琢磨。”不久前，按照公安部統一部署，公安部交管局在全國交警系統選調63名規范執法標兵，分成12個組分赴黑龍江、內蒙古等省區開展規范執法宣講交流活動。北京市交通管理局東城支隊天壇大隊民警焦春雨的發言體現了他對“執法規范化”的深刻理解。據了解，宣講團所到的12個省（區），對規范執法宣講交流活動及時進行了總結，并對下一步推進執法規范化建設提出要求。

【點評】

隨著我國民主法制建設進程的加快，執法面臨的要求越來越嚴格。社會日益開放透明，對執法行為的監督越來越嚴；人民群眾權利意識的日益增強，要求執法工作要更加文明公正。執法規范化建設，成為公檢法司各個部門面臨的當務之急。

2010年底，最高人民檢察院頒布實施《檢察機關執法工作基本規范（2010年版）》，涵蓋了從執法辦案初始環節到案件終結的執法全流程；公安部在全國公安機關全面推行“執法信息網上錄入、執法流程網上管理、執法活動網上監督、執法質量網上考核”的執法辦案新模式，動態一目了然；全國監獄系統建立了集管理、教育、執法、勞動、罪犯權益保障、監督于一體的執法標準和程序。規范化執法，已經不是一個靜態的概念，而是有著內在層次的、動態的實踐性要求。

司法公開

司法公正的重要保障，包括立案公開、庭審公開、執行公開、聽證公開、文書公開、審務公開六個方面

【鏡頭】

“收到法院發來的送達傳票的短信時，我還以為是詐騙短信，抱著試試看的心態，我撥打了上面留下的電話號碼咨詢，原來真是法院發給我的，令我喜出望外。這種短信通知案件信息的方式真是太便捷了。”自2011年開始，山東省日照市東港區人民法院運用信息化手段促進司法公開，投資搭建短信平臺系統，所有案件一經立案即由該平臺自動發送短信告知當事人案件承辦法官、舉報電話、開庭通知等“第一手”案件信息，如有疑問和建議還可進行短信互動交流咨詢，有效增強了司法活動的公開性和透明度。

【點評】

陽光下運行是司法公開的目標，既是對司法活動的自信，也是對群眾要求司法公正的積極回應。深化司法公開，從“有選擇”到“全方位”、從“當事人”到“全社會”、從“零散”到“集中”、從“淺表”到“實質”，每一次公開都在推進和群眾的溝通，每一個轉變背后都是司法部門觀念的變遷，將司法權力置于全社會的監督之下，進而倒逼自身建設，提高司法公信力，贏得社會對司法機關的認可，建立公正、高效、權威的司法制度。

群眾想知道什么就公開什么，充分保證了群眾的知情權。聽得到、看得見、聽得懂的司法活動，群眾極為認可。司法越公開，越能增加群眾的公平感和對司法部門的信任感，讓群眾對司法有信任，對社會有信心。

量刑規范

在實體上規定各種從輕或者從重處罰的量刑幅度；在程序上允許量刑各方在庭審中展開量刑辯論和質證

【鏡頭】

“這罪，我認得心服口服！”日前，浙江省紹興市越城區人民法院審理了一起盜竊案，被告人高某、馮某和武某都因結伙撬開私家車盜取財物而以盜竊罪入刑，但各自所受刑罰卻并不相同，宣判后，三人表示認罪服法。

“這就是量刑規范化帶來的好處。”審判此案的法官表示。“量刑論辯”作為庭審的重頭戲，留給三名被告人的辯護人充分時間，就公訴人提出的量刑建議展開辯論，而法庭則充分考慮雙方意見，最后確定宣告刑，整個過程在法官的量刑表上清晰明確地予以體現。

【點評】

量刑被稱為是刑事正義的一半工程，和定罪同等重要。然而，在以往的司法實踐中，曾經出現過不少“同案不同判”的情況。為了改變“估堆式”的量刑方法，最高人民法院從2005年開始對量刑規范化改革進行實質性調研論證，并逐步開展試點，至2009年，試點法院已擴展到全國120多家。從2010年10月1日開始，量刑規范化改革在全國全面試行。

量刑規范化改革改變了過去法院、檢察、公安三機關只有法院重量刑的工作模式，將各政法機關的相關工作有機地銜接起來。專家表示，量刑規范化改革，既使寬嚴相濟刑事政策得到進一步貫徹落實，也使被告人的合法權利得到進一步保護，既使社會矛盾得到進一步化解，也使公正廉潔司法得到進一步保證。

死刑復核

2007年1月1日起，由最高人民法院統一行使死刑案件核準權，各高級人民法院不再行使此權力

【鏡頭】

被告人郭某與被害人王某系初中同學，2005年確定戀愛關系。2007年，二人戀愛關系遭王某父母反對，王某被迫與被介紹的男友交往。郭某發現后，趕往王某家中，商談無果后將王某刺死，郭某自殺未遂。一審法院經審理，判處郭某死刑；郭某提出上訴后，二審裁定駁回上訴，維持原判。

最高人民法院經復核認為，本案系典型的因婚戀糾紛引發的故意殺人案，被告人在有深厚感情基礎的戀愛關系受阻的情況下實施犯罪并殉情自殺，認罪、悔罪態度較好，從法律效果和社會效果兼顧出發，不核準郭某死刑。

【點評】

俗話說“人命關天”，如何嚴格掌握和統一死刑適用的標準，確保死刑只適用于極少數罪行極其嚴重的犯罪分子，關系到當事人的人權保障。近年來，云南杜培武案、湖北佘祥林案等，由于在事實認定、證據審查和運用方面的嚴重錯誤，導致錯判、錯殺，社會影響惡劣。

死刑復核直接關系到公民生命權，必須確保依法公正進行。2006年10月31日，全國人大常委會修改人民法院組織法，決定從2007年1月1日起，由最高人民法院統一行使死刑案件的核準權。2012年3月14日刑事訴訟法修正案對死刑復核制度作了重大修改完善，在原有立法規定的基礎上，對死刑復核程序作了進一步的明確規定。這對確保死刑案件質量、加強訴訟人權保障都具有深遠的意義。

國家賠償

國家機關及其工作人員因行使職權給公民、法人及其他組織的人身權或財產權造成損害，依法應給予的賠償

【鏡頭】

去年3月的一天，湖南青年劉某從廣東佛山南海區人民檢察院拿到了4萬余元的國家賠償金。此前，劉某因涉嫌搶劫罪被羈押，后因證據不足不起訴，在劉某向檢察院提出賠償申請后，僅過了兩個月就拿到了國家賠償金。

今年5月，最高人民法院、最高人民檢察院公布了2012年國家賠償標準，具體數額為每日162.65元，比上年增加20.32元。這是依據國家賠償法的規定，正常的年度國家賠償標準調整。從1995年國家賠償法實施到2010年國家賠償法的修改，再到2011年國家賠償司法解釋的出臺，國家賠償制度不斷完善。

【點評】

國家賠償是建立正常法治秩序所必須付出的成本。如果說國家權力體系是一臺結構復雜的機器的話，那么在這臺機器運行的過程中，不可能永遠不出現故障。“冤案不可避免”也是國家機器的風險，如何為風險買單，則是制度設計過程中必須考慮的問題。

近年來，國家賠償從無到有，制度設計從粗到細，賠償意識從弱到強。特別是新修改的國家賠償法，首次規定了精神損害賠償、取消了確認程序、暢通了請求渠道、調整了歸責原則、擴大了賠償范圍、完善了賠償程序、提高了賠償標準、改進了經費保障。國家賠償的這些變化，記錄著我國相關制度建設的自我完善之路，反映出法治建設的堅定步伐。

辯護制度

辯護制度的主要內容包括：辯護權、辯護方式、辯護主體和辯護責任、辯護人的權利義務等

【鏡頭】

“你有權獲得辯護”已不再是一句僅存于電影、電視里的臺詞。2011年修改的刑事訴訟法規定：“辯護律師持律師執業證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函要求會見在押的犯罪嫌疑人、被告人的，看守所應當及時安排會見，至遲不得超過四十八小時。”“辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監聽。”

這是2007年律師法修訂后律師工作全面加強的一個方面，近年來，在司法活動中，逐漸明確了律師的基本定位和職業使命，把嚴了律師入口，加強了對律師執業的全程監管，同時完善了律師的權利保障，調整了律師事務所的組織形式。

【點評】

辯護權是一項基本人權，幫助當事人實現辯護權的群體就是律師。律師通過幫助當事人進行辯護，在司法活動中實現平衡，充當經濟發展的“助推器”和社會和諧的“穩定劑”。

律師自身權利和地位的明確是律師正常開展工作的前提，也是律師保護當事人合法權益的基礎。刑訴法和律師法的修訂給律師明確定了位，強調了律師合法權益，同時，逐步解決律師“會見難、閱卷難、調查取證難”這“三難”問題，便于律師開展工作。

隨著律師活動深入到各個領域，全社會對律師也有了更高的要求。加強律師隊伍自身的建設和管理，才能讓社會對律師更加信任。全程監管的設計讓律師行業在自我管理的同時接受司法行政管理，有利于律師隊伍整體素質的提升，有利于社會和律師良性互動，進而共同推動法制建設。

社區矯正

將符合法定條件的罪犯置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和志愿者的協助下，矯正其心理和行為的非監禁刑

【鏡頭】

41歲的林某是北京市東城區某街道居民。2010年5月，林某和鄰居因爭執互毆。2011年7月11日，林某被判處有期徒刑3年，緩期3年執行。法庭宣判以后，他填寫了“社區矯正保證書”，保證自己在矯正期內不會有違法行為。7月22日，林某開始了在社區服刑的生活，成為北京社區矯正試點工作的矯正對象。每個月，林某要完成至少10小時的勞動，比如，清掃社區衛生死角、清洗健身器材等。每周五，林某要在9點至11點向街道司法所電話報到，匯報一周的學習情況、思想體會、遇到的問題、外出情況等。對這樣的生活，林某感到“很滿足，能照顧母親”。

【點評】

俗話說，浪子回頭金不換。根據寬嚴相濟刑事政策，將社會危害性小、悔罪表現好的罪犯放在社區，充分利用社會資源和力量，加強監督管理，開展綜合教育矯正和社會性幫扶，有助于其主動配合，更快更好地融入社會，降低重新違法犯罪率，維護社會穩定。

我國根據國際通行做法，從引入社區矯正到如今的全面試行，拉開了非監禁刑發展的序幕，為探索中國特色社會主義刑罰執行制度，推進社會主義民主法制建設邁出了堅實的一步。數據表明，社區矯正人員在矯正期間的重新犯罪率一直保持在0.2%左右，絕大多數社區矯正人員能夠認真接受矯正，遵紀守法意識和社會責任感明顯增強。

第二篇：中國司法體制改革

中國司法改革的主導任務是通過制度創新, 提高司法機構“公共產品”的出產能力和效益, 更有效、更充分、更完善地保護社會主體的正當權利, 創造、完善并維護適應新的歷史條件的政治、經濟以及社會生活諸方面的法律秩序。與此相適應, 中國司法改革的基本內容在于重新配置并合理界定各種權力關系。由于中國司法改革受諸種條件約束, 因而改革具有復雜性, 必須進行整體設計、“由上而下”全面推行。

世紀末, 司法改革作為一項政治決策在中國共產黨文獻中正式提出。由此, 司法改 革成為中國社會制度變遷的又一個熱點。

中國現行司法體制下司法機構運作的全部資源, 即人、財、物, 基本來自于司法體制以外。司法自身創造的唯一資源———訴訟費收入在制度上也不能(或不應)由司法機構自由支配。更主要的問題是, 外部資源的供給, 既不充分, 也不穩定。包括司法職位任免在內的外部資源供給的實際狀態, 相當程度上取決于同級其他權力機構所能夠提供的實際條件以及司法機構與同級其他權力機構之間的相互磋商。司法機構過度依賴外部資源供給, 自洽機制不能形成, 這是當前司法機構抱怨最多的現實。

簡略地說, 中國司法改革的主導任務在于:通過制度創新, 消除或減緩司法所面臨的現實矛盾, 提高司法機構“公共產品”的產出能力和產出效益, 更有效、更充分、更完善地保護社會主體的正當權利, 創造、完善并維護適應新的歷史條件的政治、經濟以及社會生活諸方面的法律秩序。這種表達或認識, 與以制度創新、提高企業經濟效益, 豐富社會主體物質生活為主導任務的經濟體制改革頗為契合。

我認為, 中國司法改革的基本內容可以歸略為:圍繞更有效、更充分、更完善保護社會成員 正當權利的要求, 合理界定司法機構與其他相關主體的權力范圍及相互關系, 逐步形成現代化的、且富有中國特色的司法體制。這一內容的關鍵是重新配置司法以及與司法相關的各主體的權力。作出這種概括的理由是:(1)司法體制的核心是司法機構與其他相關機構之間的權力關系。恰當界定這種權力關系是創設合理的司法體制的關鍵所在。(2)根據法治國家政治建構的要求, 中國社會中現實權力結構關系整體上面臨著進一步的調整。在這種調整中, 司法在政治建構中的定位具有基礎性意義;而司法的定位正體現于界定司法與其他主體之間的權力關系。(3)中國司法所面臨的矛盾和問題(至少是主要矛盾和主要問題)都同司法與其他主體權力邊界不清, 或權力關系不合理相關。重新合理配置權力是解決中國司法現實矛盾和主要問題的根本出路。

西方主流意識形態常常把司法描繪成不受政黨任何影響的領域。然而事實上, 即便在美國這樣的法治國家中,政黨對司法的影響也是深刻的。美國法官的任命通常都帶有一定的黨派背景。據統計, 從克利夫蘭到卡特共17位總統中, 有13 位總統任命本黨成員為聯邦法官, 本黨成員的法官占他們任命的聯邦法官總數的90 %以上, 其余4 位所任命的本黨成員占任命總數的80 %以上。在依照選舉程序而選舉法官的情況下, 法官的產生仍然有深刻的黨派背景。美國學者曾揭露道:在“ 黨派選舉” 的州,“ 法官是作為一個政黨的成員或候選人而選出的”;在“ 非黨派選舉” 的州,“ 不管選舉過程和政治如何, 法官仍然可以帶著一個政黨所主張的社會準則來到司法機構”。不僅如此, 控制或制約司法機構往往正是美國兩黨激烈競爭的目標。參見陳其人等:《美國兩黨制剖析》, 商務印書館1984 年版, 第57 頁。

1.司法與執政黨的權力關系

司法與執政黨關系的總體原則已成為主流意識形態的重要內容。兩者關系的實質是執政黨在中國社會不容置疑、不容更易的領導核心地位(這是被普遍認同的中國社會發展的主要經驗)與理想化的法治國家中法律至上地位的相容性、協調性問題。在總的原則上, 司法與執政黨的關系是明確的。“依法治國”被確定為執政黨的基本方針, 這不僅是執政黨對全體人民的社會理想的一種尊重, 而且也是執政黨在處置司法關系上所作出的一種政治承諾。但是,在具體運作層面上仍然需要討論和解決一系列問題:(1)執政黨如何在實施其政治領導過程中維護司法的應有權威, 尊重司法自身的運作規律。(2)司法在具體實踐中如何通過法律技術手段(尤其是不損傷法律基本原則)貫徹執政黨對社會治理的基本要求, 體現執政黨對社會過程 的控制與領導的愿望。(3)執政黨通過什么樣的形式對司法實施組織化的、制度化的、常規性的領導。(4)在執政黨的總體方針、政策體現于各級黨組織、以及黨的領導干部所實施的具體行為的情況下, 司法如何既能做到貫徹黨的方針、政策, 同時又能辨識進而排拒個別黨組織、特別是個別黨的領導干部對司法行為的不當干預。相關制度設計的重心似應集中于兩個基本方面:一方面, 建立和鞏固向司法機構灌輸執政黨的方針政策, 強化主流意識形態對司法滲透和影響的常規渠道;另一方面, 為司法機構排拒個別黨組織、特別是個別黨的領導干部的不當干預, 維護法律基本原則(包括程序上的規則)提供必要的制度保障。

2.司法與立法機構(包括各級人大)的權力關系

立法機構(包括各級人大, 下同)是司法機構外部聯系最為密切的主體, 相互間權力關系的 內容也最為豐富, 因而在司法改革中, 司法與立法機構之間的權力關系也最值得審視。調整、完善或重構兩者之間權力關系所涉及的問題包括:(1)立法權是否由人大獨享, 司法機構(特別 是最高審判機構)在一定范圍內的立法權應否被承認。這一問題具體又包括兩個方面:一是司 法解釋與立法及立法解釋的各自范圍及地位如何界定;二是司法判例可否作為法律淵源之一。(2)中國應否建立違憲審查制度, 亦即司法(當然僅指特別司法審判機構)能否獲得評價某些立法合憲性的權力。(3)現行司法人員的任免制度是否需要完善。更進一步說, 司法機構自身任免司法人員的權限可否相對擴大;而應由人大任免的, 在方式上(如人大任免同級司法機構人員)是否應作一定改進。(4)如何改善人大對司法機構的監督;人大對個案監督是否正當和必要;如果個案監督正當和必要, 個案監督的范圍、方式以及程序應如何設定。

3.司法與政府的權力關系

在現行體制下, 司法與政府的權力關系集中體現在三個不同層面:一是在一定范圍內, 政府行政權力的行使受制于司法評價。二是司法機構的物質資源來自于同級政府;政府的財政狀況以及對司法機構的態度決定著同級司法機構物質供給的豐寡。三是司法是政府實現其經 濟社會發展以及社會治理的重要保障或重要手段, 盡管從理論上說政府不能直接支配司法行為。

4.司法機構之間的權力關系

中國現行司法機構之間的權力關系是根據“相互獨立、互相制約、互相配合”這一富有理想 化色彩的原則而設定和構造的。不僅如此, 意識形態或主導政治理念還賦予每一司法機構某 種特別的優勢;同時, 每一司法機構也在不斷張揚和強調這種優勢以謀求社會對自身的重視, 特別是謀求在司法機構之間權力格局中的特殊地位。在此境況下, 體現司法機構權力關系的 具體制度, 往往只是特定的意識形態或政治理念的一種演繹, 而無論“獨立” , 還是“制約” , 抑或“配合” , 尤其是“獨立”、“制約”以及“配合”三者之間的協調都未能很好地得到展示。純粹從司法技術角度看, 現行司法機構權力配置中的突出矛盾集中在檢察機關的權力界 定上。具體說, 檢察機關集部分偵查以及控訴和法律監督權力為一體, 這一格局事實上已經瓦解了相互獨立、相互制約以及相互配合原則所要求的平衡。

5.各司法機構內部的權力關系

司法機構內部權力關系涉及兩個基本方面:其一, 各級司法機構之間的權力關系;其二, 在各司法機構內部, 不同職級之間的權力關系。由于司法機構內部權力調整的制度性障礙較少, 因而當前司法改革的實際措施主要集中于這一方面。我們注意到, 在司法機構內部權力的調整過程中, 較為明確的取向是權力下放, 亦即上級司法機構將部分權力下放給下級司法機構(包括權力行使的部分范圍劃給下級);〔11〕在司法機構中, 上一職級將部分權力下放給下一職級。〔12〕這一取向形成的主要理由和原因是:(1)司法行為的層次較多, 會影響司法機構的整體效率;(2)社會各方面對司法行為受到的上級干預過多提出了不同程度的批評;(3)下放權力有助于明確和落實司法機構的內部責任;(4)法治國家的普遍實踐是突出司法機構成員在作出司法行為時的作用。

早在1997 年1 月29 日, 江澤民總書記在中紀委第八次全會的講話中就提到司法腐敗的問題, 并作出“ 官吏的腐敗、司法的腐敗, 是最大的腐敗” 的論斷。但真正將司法改革提上日程的, 是江總書記在黨的十五大上的報告。此后, 關于司法腐敗、司法改革的話語經常出現在官方文件和各級領導的講話中。

(1)司法權行使的地方化。從1954 年《人民法院組織法》的制定開始, 我國建立了以行政區劃為依據, 司法已與行政轄區相重合的法院組織體系。各級法院不僅被冠以“ ……省高級人民法院”、“ ……區中級人民法院”、“ ……縣基層人民法院”的頭銜, 而且由于法院 的人事任免、經費開支均掌握在地方黨政機關手中, 地方法院實際上也受制于地方政府。這已經潛伏了司法權地方化的制度根源, 但在計劃經濟體制下, 由于全國經濟一盤棋和地方利益的相對淡化, 司法機構的地方化設置只是“虛假的地方化” , 不會導致地方保護主義。隨著經濟體制的變革, 國家在財政制度上實行分稅制后, 在中央與地方利益分化的形勢下, 司法機構設置上的地方化變成了真正的地方化, 而中央的集權和統一化成為虛假的②。由此產生的地方保護主義, 已經發展到了相當嚴重的程度。

(2)上下級法院關系的行政化。

前文已提到, 在我國現行體制下, 上下級法院之間是一種“監督”與“被監督”的關系。這種關系的確定本身即不合理———因為上訴、再審程序已為上級法院的監督提供了合法渠道, 再明文規定這種監督關系, 純屬多余。司法實踐中, 這種監督還包括案件請示之類的非程序性監督③ , 就更有違法官獨立的要求了。這實際上是把上下級法院的關系等同于不同級別行政機關的關系加以處理了。其根源一方面在于我國缺乏司法獨立的傳統, 司法部門習慣于用行政化的方式思考和處理問題;另一方面, 也與現行法院組織制度過分強調法院和法官的行政等級不無關系。

(3)法院內部關系的官僚化。

在我國法院的審判活動中, 民主集中制是一個重要的原則。這一原則在法院內部嚴密的級別劃分的依托下, 導致了法院內部在司法決策上的嚴重官僚化。雖然名義上是民主決策, 但在過分強調級別的氛圍下, 不同行政級別的法官———從院長到普通審判員, 其決策權并不是同等份量的。這種官僚化的決策模式對司法活動的弊害極其明顯。首先, 集體決策本身即不符合司法活動的性質, 既不必然導致公正, 更是絕對的不效率。其次, 這種模式下, 決策權的分配極不科學。一方面, 法官級別的高低并不能反映其判案水平的高低———事實上, 我國的法院院長經常是從其他部門調來的①;另一方面, 由于工作重心的不同, 行政級別高的法官通常承擔較多的行政事務, 因此相對地疏遠一般司法活動, 對其所要參與決策的案件也常常知之甚少。但在具體案件中,恰恰是這些在“能力”和“信息”兩方面都處于劣勢的法官行使著更多的決策權。這種決策模式是反理性的。當然, 這種體制的形成是與特定歷史時期的社會條件密切相關的。在建國初期, 尤其是1952 年“司法改革”運動中舊的司法人員被徹底清除后, 新中國的司法制度實際上已很難找到專業法律人才的支持。這時, 以集體決策代替個人獨立判案, 尚不失為一種減少錯案的途徑。另外, 當時的社會關系簡單、法律也很粗略, 一般來說, 堅定的政治立場和一定的社會閱歷、處事經驗已足以應付審判活動的需要。在這方面, 較高的行政級別恰恰是“比較出色”的標志, 因此, 由較高級別的司法官員“ 領導”司法活動, 在當時的政治環境下是可以接受的。因此可以說, 司法決策中的官僚化是我國大眾化法官與法院內部的行政化管理共同作用的結果。正如我們前文所闡明的, 由于其賴以建立的社會條件發生了變化, 這種模式本身也必然成為變革的對象。

一當前我國司法制度存在的主要問題(一)司法權地方化

由于我國現行的地方各級人民法院是按行政區域設置的，司法機構的人、財、物等有形資源均由各級行政機關支配和管理，具體表現為：一是地方各級人民法院的經費依靠地方政府供給；二是地方各級人民法院的人員編制由地方政府決定，法官及院長由各級人大及其常委會選舉和任免；三是地方各級人民法院工作條件的改善、裝備的更新依賴地方政府及有關部門的批準。這種體制上的弊端導致司法機關在適用法律解決案件時受地方政府的干涉或者潛在的威脅。其后果是使地方各級人民法院喪失了作為國家司法機關應有的中立性而淪為保護地方利益和部門利益的司法工具。使國家的司法活動地方化，使國家的某些法院成了“地方的法院”，不僅嚴重制約了審判工作的發展，而且破壞了國家法制的統一，直接影響國家法律的權威。

（二）司法權行政化

由于受到傳統文化的制約，我國的司法體制、運行過程帶有明顯的行政化色彩。一方面，在法院同其他國家機關的外部關系上，法院往往被視為同級黨委、政府領導下的一個專門負責司法活動的職能部門，它和同級黨委、政府領導下的其他下屬部門之間只是分工不同，而抹煞了司法機關自身的特性。另一方面，從法院內部結構看，司法行政化表現為從檢察長（院長）、副檢察長（副院長）、處（科、庭）長到普通檢察官、法官形成一個等級體系，這種等級是按照行政官員的職級套用的。工資獎金也一律只與其行政級別掛鉤。行政性職級成為檢察官、法官能力與水平高低的計量器。從而使司法過程貫穿著強烈的行政管理色彩。法官在司法中難以獨立、自主的進行審理，必然影響司法公正的實現。(三)法官素質不高

我國的法官隊伍基本上形成于《法官法》頒布以前。當時以工代干的人可以成為法官，法院的司機、打字員能提成法官，還有復轉軍人等皆可輕而易舉地成為法官。《法官法》將法官入門的起點規定為大學本科以上。但目前，我國法院符合規定的卻不足三分之一。長期以來人們對法官職業認識上的偏差，導致了法官選拔標準與程序上的偏差，表現為：一是準入條件過低，導致法官精英程度不高。在我國，以往的初任法官考試和人大任命審判員考試內容難度尚不及律師資格考試，無論是否經過正規的法律教育，是否有從事法律職業的知識背景，是否從事審判工作，有無審判職稱等，都屬法官之列，一律叫法官，造成我國法官絕對數量龐大，與世界通行的法官精英化格格不入。二是任命格次較低，不利于法官地位的提高。地方各級人民法院審判員由同級人大常委會任命，任命者格次不夠高。而且，助理審判員由本院院長任命，而助理審判員也屬于法官，這樣無疑削弱了法官任命的崇高性，實際上

第三篇：深入推進司法體制改革（最終版）

今年的政府工作報告重點將到干貨這一名詞。

要談政府自身，要尊法學法守法，依法全面履行職責，所有行政行為都要于法有據，任何政府布恩都不得法外設權。腐敗現象的一個共同特征就是權力尋租，要以權力瘦身為廉政強身。

“有權不可任性”

報告原文：

地方政府對應當放給市場和社會的權力，要徹底放、不截留，對上級下放的審批事項，要接得住、管得好。

經觀說：

近兩年，隨著簡政放權的力度加大，一些地方和部門少數人表現出了“懶政”、“怠政”的情況，“不能為”、“不敢為”和“不愿為”這些觀念仍然存在。經濟結構調整轉型后對干部的考核與以往不一樣，原來是靠審批來管，簡政放權之后怎么審，不審批了怎么辦。總體來說，這是政府放權后如何管，怎樣履行政府職責的問題。

法治政府

報告原文：

堅持依憲施政，依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。所有行政行為都要于法有據，任何政府部門都不得法外設權。

經觀說：

作為中國最高行政機關的“年報”，盡管對另一分支的司法改革鮮有著墨，但法治精神 貫串全篇，從“完善法律援助制度”到“把信訪納入法制軌道”，從“堅決打掉尋租空間”到“加強行政監察”，都在強調建設法治政府。今后，各級政府不僅要面 臨廉政監察（整頓亂作為），還要面臨效能監察（整頓不作為）。各級官員不僅不能“以權壓（司）法”，也不能在自己職權范圍內搞“立法部門化，部門利益化” 了。

既反腐，也追究“為官不為”

報告原文：

政府工作還存在不足，有些政策措施落實不到位。少數政府機關工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦。我們要直面問題，安不忘危，治不忘亂，勇于擔當，不辱歷史使命，不負人民重托。

經觀說：

十八大以來的反腐高壓態勢，已經根本改變了中國的官場生態，在風氣明顯好轉的同時，一些政府和官員不作為、怠政懈政的現象明顯抬頭。治國先治官，應對新形勢，亟需對癥下藥，在持續反腐之下，推動政府高效運轉，追究官員“為政不為”的責任。

第四篇：為什么要全面深化司法體制改革

尊敬的黨組織：

黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，改革的內容涉及經濟建設、社會建設、政治建設、思想文化建設、生態文明建設等方方面面。在諸多改革中，司法改革是其中重要組成部分。從黨的十五大以來，司法改革就被納入改革的議事日程，司法改革正由淺入深、由易至難逐步穩健推進。實踐表明，我國的司法改革之路已經邁出了堅實的步伐，目前正在向縱深發展。現在我們較之歷史上任何時候都更加接近于依法治國目標的實現。

一、如何理解司法改革和其他改革之間的關系?

總體上說，各項改革應當齊頭并進，統籌兼顧，協同發展，但我認為，各項改革都要貫穿一條主線，這就是要依法進行改革，要通過法治的改革來推進其他領域的改革。只有用健全的法制和完善的司法作保障，其他的改革才能有序推進，才能將改革的試錯成本降到最低，才能將改革的紅利最大化地釋放出來。法制規劃了改革，司法保障了法制。要善于運用法治思維和法治方式來從事我們的這種進入深水區的改革，用法制來排除一切橫亙在改革路途中的阻力和障礙。就其本質而言，乃是用法制凝聚改革的共識，用法制贏得全體人民對于改革大業的參與、支持和擁戴，這也是在改革中貫徹群眾路線的最好體現。

二、為什么要進行司法改革?司法改革的方向何在?

“實行依法治國，建設社會主義法治國家”，是我國憲法所確立的治國目標。建設法治國家具有階段性特征。目前我國的法制建設已經完成了其初級階段的任務，基本上做到了有法可依，現在的關鍵在于真正做到嚴格依法辦事，執法必嚴，違法必究，從而樹立法治的權威，樹立人民對于法律的信仰，切實做到依法治國。能否做到依法治國，成為我國能否真正崛起的重要指標，成為我國在2020年實現小康社會的關鍵因素。

我國目前的司法為貫徹落實國家的法律法規，解決糾紛，構建和諧社會，保障市場經濟的發展，維護人民的合法權益，作出了重大貢獻。但另一方面也要看到，我國的司法狀況還不盡如人意，司法不公乃至司法腐敗的現象還不同程度地存在，人民群眾對司法日益增長的期待還不能得到充分滿足。這些問題的造成，固然有多方面的成因，但司法體制和司法機制的不完善無疑是最為重要的原因。因此，要改善司法狀況，就要正視我國司法體制和機制中存在的諸多缺陷，并針對這些缺陷進行司法改革，從而提升我國的司法層次和水平，最終實現依法治國的憲法目標。

為此，《決定》指出：“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”公正、高效、權威，是我國司法改革要達到的價值目標;而要實現這樣一個價值目標，一個至關重要的前提就是要堅持正確的改革方向。這個改革方向就是中國特色社會主義司法制度。建設中國特色社會主義司法制度為我國的司法改革樹立了旗幟，奠定了基調，也決定了基本內容。唯其如此，我國的司法制度才能堅實地建立在中國國情的深厚土壤中，才能真正使我國的司法改革成果惠及人民，才能使每一個訴訟案件都能夠達到公平正義的基本要求。

三、本次司法改革的關鍵是什么?

司法改革的關鍵在于司法體制的改革，司法體制改革的關鍵在于確保司法機關能夠依法獨立公正行使司法權，而在依法、獨立、公正這三者之間，獨立又是關鍵的關鍵。因為道理很簡單，沒有獨立，就意味著司法機關抵御干預的能力不強，也就意味著其不可能依法、公正行使司法權，而且，缺乏獨立，司法責任制度也難以建立起來。

如何實現司法機關的相對獨立?《決定》提出了具體方案：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”

之所以要實行地方司法機關的人財物統一管理，改變目前地方司法機關的人財物受制于同級地方管理的狀態，原因就在于要弱化乃至消除司法的地方化屬性，恢復司法權力的國家屬性。根據憲法規定，人民法院和人民檢察院是國家的審判機關和法律監督機關，而不是從屬于地方權力、服務于地方利益的司法機關。這一點與行政機關具有性質的不同。只有這樣，才能確保司法不受地方利益的影響和掣肘，從而實現司法權的獨立行使，確保司法公正和司法權威，保障國家法制的統一性。

實行地方司法機關人財物統一管理后，目前這種將司法轄區從屬于行政轄區的司法管轄制度就不具有存在的必要性和必然性了。因為目前之所以將司法轄區和行政轄區統一劃定，原因就在于司法機關的人財物要由行政轄區上的地方權力機關提供和配置，實行統一管理后，司法轄區就可以按照司法規律和實際需要進行劃分了。這樣就更加強化了地方司法機關的相對獨立性，地方因素便很難影響司法機關的司法活動，司法的公正性由此得以提升。

四、為什么要進行司法人員管理制度的改革?

司法公正、廉潔、高效，離不開一支高素質的司法隊伍。近年來，在司法改革中，圍繞著專業化、職業化、正規化制度建設，圍繞著容易滋生腐敗的關鍵環節，已開展的大力完善職業準入制度、強化職業道德建設、改革經費保障體制、加強廉政風險防控等，有效提高了司法能力和司法公信力。但是按照公務員序列管理司法人員隊伍導致形成行政職級主導的職業保障體系，與司法的職業要求和職業風險不相適應。這樣就導致了優秀司法人才大量流失、司法職業成為高風險行業、司法的戰斗力不強等弊端和問題，難以為建設公正高效權威的社會主義司法制度提供良好的組織基礎。

為此，《決定》指出：“建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。”這里的關鍵在于建立和完善司法人員的分類管理制度。所謂分類管理，就是將司法機關內部的各種人員，按其性質和職能分為司法人員、司法輔助人員、司法行政人員等等，各種人員按不同的標準招錄、使用、晉升，并提供相應的有差別的待遇及各類保障。

這樣一來，就會產生兩個主要功效：一是使法官和檢察官等司法人員的地位提升了，待遇也相應地改善了;二是使司法人員能夠擺脫司法行政等方面的干預和影響，有助于獨立行使司法權，同時也有助于司法人員專業化發展，提高司法素養。

可見，司法人員的分類管理制度在本質上是提高法官和檢察官的相對獨立性和待遇保障，由此激發司法人員的積極性和敬業精神，將優秀的人才吸引到司法隊伍中來，同時也有助于克服司法懈怠和司法腐敗，確保依法獨立公正行使審判權檢察權的實現。

匯報人：xiexiebang

第五篇：司法體制改革

司法體制改革：立案審查變立案登記制

發表時間:2014-10-29 8:25:50 內容來源:新京報 瀏覽:3 上傳:0 作者: 全文(共2頁)

■ 說明

司法不公問題十分突出

司法是維護社會公平正義的最后一道防線。我曾經引用過英國哲學家培根的一段話，他說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”如果司法這道防線缺乏公信力，社會公正就會受到普遍質疑，社會和諧穩定就難以保障。因此，全會決定指出，公正是法治的生命線；司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。

當前，司法領域存在的主要問題是，司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風不正、辦案不廉，辦金錢案、關系案、人情案，“吃了原告吃被告”等等。司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全。

黨的十八屆三中全會針對司法領域存在的突出問題提出了一系列改革舉措，這次全會決定在黨的十八屆三中全會決定的基礎上對保障司法公正作出了更深入的部署。

加強公共利益保護

現在，檢察機關對行政違法行為的監督，主要是依法查辦行政機關工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構成刑事犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為。

全會決定提出，檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。作出這項規定，目的就是要使檢察機關對在執法辦案中發現的行政機關及其工作人員的違法行為及時提出建議并督促其糾正。這項改革可以從建立督促起訴制度、完善檢察建議工作機制等入手。

在現實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。

由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。

以審判為中心避免冤假錯案

充分發揮審判特別是庭審的作用，是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。我國刑事訴訟法規定公檢法三機關在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約，這是符合中國國情、具有中國特色的訴訟制度，必須堅持。同時，在司法實踐中，存在辦案人員對法庭審判重視不夠，常常出現一些關鍵證據沒有收集或者沒有依法收集，進入庭審的案件沒有達到“案件事實清楚、證據確實充分”的法定要求，使審判無法順利進行。

全會決定提出推進以審判為中心的訴訟制度改革，目的是促使辦案人員樹立辦案必須經得起法律檢驗的理念，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律檢驗，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。這項改革有利于促使辦案人員增強責任意識，通過法庭審判的程序公正實現案件裁判的實體公正，有效防范冤假錯案產生。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明

檢察機關提起公益訴訟

保證公正司法，提高司法公信力

公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（一）完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。

建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。

（二）優化司法職權配置。健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職，偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。

完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。完善刑罰執行制度，統一刑罰執行體制。改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。

最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件。完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。

改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度。完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。

完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

明確司法機關內部各層級權限，健全內部監督制約機制。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責。

堅決懲治司法掮客行為

（三）推進嚴格司法。

推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。

全面貫徹證據裁判規則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用。

明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗。

（四）保障人民群眾參與司法。堅持人民司法為人民，依靠人民推進公正司法，通過公正司法維護人民權益。在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審制度公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統一上網和公開查詢制度。

（五）加強人權司法保障。強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據排除等法律原則的法律制度。完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防。

落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利。

（六）加強對司法活動的監督。完善檢察機關行使監督權的法律制度。完善人民監督員制度。司法機關要及時回

應社會關切。規范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正。

依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送。

對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員，終身禁止從事法律職業，構成犯罪的要依法追究刑事責任。

堅決破除各種潛規則，絕不允許法外開恩，絕不允許辦關系案、人情案、金錢案。

■ 說明

跨行政區劃設法院

隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟出現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。

全會決定提出，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。這有利于排除對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權，有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局。

建巡回法庭

近年來，隨著社會矛盾增多，全國法院受理案件數量不斷增加，尤其是大量案件涌入最高人民法院，導致審判接訪壓力增大，息訴罷訪難度增加，不利于最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能，不利于維護社會穩定，不利于方便當事人訴訟。

全會決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件。

——習近平關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明