第一篇：浙江省高級人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見-

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第二篇：浙江省高院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障的意見

浙江省高級人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保

障的意見

浙高法〔2009〕250號

浙江省高級人民法院關(guān)于

為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革

提供司法保障的意見

本省各級人民法院、寧波海事法院：

為貫徹落實(shí)省委《關(guān)于認(rèn)真貫徹黨的十七屆三中全會精神加快推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于深化改革開放推動科學(xué)發(fā)展的決定》，以及省委、省政府《關(guān)于積極引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的若干意見》等文件精神，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見》，結(jié)合法院工作實(shí)際，現(xiàn)就我省法院為推進(jìn)農(nóng)村土地（含林地）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供司法保障，提出以下指導(dǎo)意見。

一、充分認(rèn)識農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革的重要意義。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革，是我省農(nóng)村改革發(fā)展的新起點(diǎn)，是繼續(xù)解放思想、深化改革開放、再創(chuàng)體制優(yōu)勢、推動科學(xué)發(fā)展的重要舉措，事關(guān)新時(shí)期我省經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的大局。全省各級法院要緊緊圍繞黨委和政府工作重心，把支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革創(chuàng)新作為踐行科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，按照“八項(xiàng)司法”的要求，努力為推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和集體林權(quán)制度改革提供強(qiáng)有力的司 1

法保障。

二、準(zhǔn)確把握審理原則和指導(dǎo)思想。嚴(yán)格執(zhí)行物權(quán)法、合同法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、森林法、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等法律、司法解釋的規(guī)定。對我省各地根據(jù)省委、省政府決策部署推出的各項(xiàng)改革創(chuàng)新措施，只要不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，有利于農(nóng)民得實(shí)惠，有利于土地集約化經(jīng)營，有利于推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展方向，都要給予有力的司法支持。出現(xiàn)矛盾和問題時(shí)，不要輕易認(rèn)定涉案流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議無效。

三、依法保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。以維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營各項(xiàng)權(quán)益和保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定為核心，以穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展為最終目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)人民法院的審判和執(zhí)行工作。依法保護(hù)農(nóng)民對承包土地享有的占有、使用、收益的權(quán)能，制裁侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的行為，構(gòu)建農(nóng)村改革發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

四、妥善處理返鄉(xiāng)農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。認(rèn)真貫徹最高人民法院《關(guān)于當(dāng)前形勢下進(jìn)一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2009〕37號），對返鄉(xiāng)農(nóng)民工因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)用明顯偏低或者返鄉(xiāng)后流轉(zhuǎn)合同期限尚未屆滿而引發(fā)的糾紛，特別是返鄉(xiāng)農(nóng)民工因此陷于生活困難的案件，要在當(dāng)?shù)攸h委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持下，加大調(diào)解力度，多做思想勸導(dǎo)工作，努力實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人利益的平衡。調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人和案件的具體情況，按照公平原

則妥善處理，以最大限度地避免返鄉(xiāng)農(nóng)民工因生活無著而引發(fā)新的社會問題。

五、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護(hù)農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)與規(guī)范和促進(jìn)農(nóng)村土地、林權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。按照既有利于土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)，又有利于農(nóng)民土地承包各項(xiàng)合法權(quán)益充分保障的原則，切實(shí)審理好相關(guān)案件。對承包方依法采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作等方式，流轉(zhuǎn)其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的，只要符合“依法、自愿、有償”原則，一般應(yīng)確認(rèn)有效。對改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，依法確認(rèn)無效。對以股份合作形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的，要著重審查入股行為是否符合農(nóng)民意愿，防止因股份合作導(dǎo)致農(nóng)民喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。

六、依法支持宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。對各地在農(nóng)村住房改造和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中采取的集體土地調(diào)換、農(nóng)民宅基地串換、宅基地置換和流轉(zhuǎn)試點(diǎn)等，只要解決好“地從哪里來、房在哪里建、錢從哪里出、人往哪里走”等問題，且農(nóng)民自愿，不損害農(nóng)民合法權(quán)益，確保農(nóng)民相應(yīng)獲得住房、社會保險(xiǎn)等必要保障的，應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和支持。對就業(yè)穩(wěn)定、愿意進(jìn)城鎮(zhèn)定居的農(nóng)戶，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、宅基地置換城鎮(zhèn)住房、納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老體系等辦法，支持其退出農(nóng)村宅基地，拓寬農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的空間。

七、依法保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。在符合土地利用規(guī)劃的前提下，依法確認(rèn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)利，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的形成。目前，在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)規(guī)模范圍外，除宅基地、集體公益事業(yè)建設(shè)用

地，凡符合土地利用總體規(guī)劃，依法取得并已經(jīng)確權(quán)為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地，采取出讓、轉(zhuǎn)讓等方式有償使用和流轉(zhuǎn)的，應(yīng)認(rèn)定有效。國土資源部下發(fā)有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的辦法后，可參照該辦法的規(guī)定進(jìn)行認(rèn)定。

八、妥善處理征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。對依法受理的征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案件，應(yīng)當(dāng)在尊重相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織依法作出的自治意思的同時(shí)，根據(jù)法律精神和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，努力消除分配方案中既不合法也不合理的差別待遇，依法保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的合法權(quán)益。對涉及農(nóng)村集體成員資格界定的，要在現(xiàn)行法律規(guī)定框架內(nèi)，最大限度地保護(hù)農(nóng)民特別是婦女、兒童的合法權(quán)益。要依照法律、法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，協(xié)助當(dāng)?shù)卣图w經(jīng)濟(jì)組織完善征地補(bǔ)償費(fèi)用分配制度。

九、依法支持農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制的完善。承包人或者其他合法權(quán)利人以股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后衍生的經(jīng)營權(quán)等權(quán)利質(zhì)押，或者以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村住房抵押等新型貸款擔(dān)保方式貸款的，只要當(dāng)事人依據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理了抵押或出質(zhì)登記的，對抵押權(quán)和質(zhì)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以確認(rèn)和保護(hù)，依法支持創(chuàng)新貸款擔(dān)保方式，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道。但在審判和執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)注意保障農(nóng)民享有的承包土地和必要的生活住房，防止農(nóng)民徹底喪失承包土地和基本生活住房。

十、推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新和經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。按照有利于提高農(nóng)業(yè)市場集約化和組織化的原則開展審判工作，為加快發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民專業(yè)合作社提供司法保障。加大對農(nóng)村新興市場主體的保護(hù)力度，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的

第三篇：中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》公布后，國家林業(yè)局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人對《意見》進(jìn)行了解讀。

這位負(fù)責(zé)人表示，《意見》深刻論述了集體林權(quán)制度改革的重大意義。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和完善。中央作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)“山有其主”。這是農(nóng)村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村改革的又一個(gè)里程碑，必將極大地調(diào)動億萬農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。集體林權(quán)制度改革是全面建設(shè)小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，可以徹底解放山區(qū)的勞動力和林地生產(chǎn)力，極大地調(diào)動山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民收入，必將對破解“三農(nóng)”難題作出巨大貢獻(xiàn)。

集體林權(quán)制度改革是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的偉大實(shí)踐。當(dāng)前，生態(tài)承載力低是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)狀況與可持續(xù)發(fā)展的要求極不協(xié)調(diào)。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制，不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能，滿足社會對林業(yè)的多種需求，而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力，有力推動生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。

《意見》明確提出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革必須堅(jiān)持的五大原則。

一要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。對集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織將林地林木發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營時(shí)，要按照每戶所有成員的人數(shù)來確定承包份額，切實(shí)做到“按戶承包，按人分山”，突出“均”字，確保“人人有份”。

二要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)。重點(diǎn)是要統(tǒng)籌個(gè)人、集體兩方面的利益，處理好農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)的關(guān)系。首先要保證農(nóng)民的利益，堅(jiān)持讓權(quán)于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配上得“大頭”，在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益分配上得“大頭”。同時(shí)，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費(fèi)，還可以通過提供社會化服務(wù)、多渠道盤活各種林業(yè)資源，來分享林業(yè)發(fā)展的收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。既要確保農(nóng)民得實(shí)惠，又要確保生態(tài)受保護(hù)，不能以資源的過量消耗為代價(jià)，更不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，這是必須堅(jiān)守的底線。

三要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行。

四要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。改革的政策、內(nèi)容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項(xiàng)工作扎實(shí)到位，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng)流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的集體林地，要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。要允許存在差異性和多樣性，決不能強(qiáng)求一律，搞“一個(gè)模子”。要尊重客觀，注重實(shí)效，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，避免追求速度而

“四權(quán)”提供制度性保障

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確了改革的內(nèi)容，主要包括明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)和保障收益權(quán)，以確保農(nóng)民獲得林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)后，能依法實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營、自由處置、自得其利，為農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)提供制度性保障。國家林業(yè)局政策法規(guī)司有關(guān)負(fù)責(zé)人對此做出詳解。

明晰產(chǎn)權(quán)，集體林權(quán)制度改革的核心

意見明確提出，在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包經(jīng)營方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。這是此次改革與歷次改革的根本不同和突破所在。

明晰產(chǎn)權(quán)，必須保持林地家庭承包的長期性。意見規(guī)定：“林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”這是目前我國土地承包政策的最長年限，完全符合林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點(diǎn)，給農(nóng)民吃上了長效“定心丸”。

明晰產(chǎn)權(quán)還要維護(hù)林地家庭承包經(jīng)營的物權(quán)性。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有三層含義：林地承包經(jīng)營權(quán)是由林地所有權(quán)派生的用益物權(quán)，林地所有權(quán)是權(quán)利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；林地承包經(jīng)營權(quán)相對于林地所有權(quán)是不全面的、受一定限制的物權(quán)，主要表現(xiàn)為在承包期屆滿時(shí)應(yīng)將林地返還給所有人；林地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便具有獨(dú)立于林地所有權(quán)而存在的特性，所有權(quán)人不得隨意收回或調(diào)整林地，不得妨礙林地承包經(jīng)營權(quán)人依法行使權(quán)利。

放活經(jīng)營權(quán)，林農(nóng)充分享有自主權(quán)利

意見明確規(guī)定：“實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。”“對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售”。這有三方面含義。

一是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，對其林地要種什么樹、什么時(shí)間種、培育目標(biāo)是什么等可以自主決定；二是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，可以選擇單獨(dú)經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營、租賃經(jīng)營等多種經(jīng)營模式，享有生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。三是農(nóng)民生產(chǎn)的木材，要不要賣、怎么賣、賣給誰，農(nóng)戶可以自主決定。

此外，意見還規(guī)定：“對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等”。這相對放活了公益林經(jīng)營，將進(jìn)一步提高公益林經(jīng)營者的收益。

落實(shí)處置權(quán)，林地承包人可依法流轉(zhuǎn)山林

意見規(guī)定：“在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可以依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。”賦予林地承包

經(jīng)營權(quán)人依法對森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。林權(quán)流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。意見還規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途”。這可以從四個(gè)方面理解。——允許林地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，放活了林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有力推進(jìn)森林資源經(jīng)營向資產(chǎn)、資本經(jīng)營轉(zhuǎn)變，增加農(nóng)民資產(chǎn)性收入，但不包括森林內(nèi)的野生動物、礦藏物和埋藏物；

——以“依法、自愿、有償”為必要前提，有利于維護(hù)農(nóng)民利益，為依法公平交易提供了政策保障；——只要法律沒有禁止，林地承包經(jīng)營權(quán)人可以自主選擇流轉(zhuǎn)方式；

——明確流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。

鑒于土地是農(nóng)民賴以生存和安身立命的生產(chǎn)資料，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)民充分考慮耕山致富、生活保障的需要，流轉(zhuǎn)期限不宜過長，不要輕易改變林地原始承包關(guān)系，防止農(nóng)民失山失地。

保障收益權(quán)，林農(nóng)擁有四方面權(quán)益

一是農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。

二是征收林地必須補(bǔ)償。依法征收的林地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的原有生活水平不降低。家庭承包經(jīng)營的林地被依法征收的，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。林地補(bǔ)償費(fèi)是給予林地所有人和林地承包經(jīng)營權(quán)人的投入及造成損失的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)歸林地所有人和林地承包經(jīng)營權(quán)人所有。安置補(bǔ)助費(fèi)用于被征林地的承包經(jīng)營權(quán)人的生活安置，對林地承包經(jīng)營權(quán)人自謀職業(yè)或自行安置的，應(yīng)當(dāng)歸林地承包經(jīng)營權(quán)人所有。地上附著物和林木的補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物和林木的所有人所有。

三是經(jīng)政府劃定為公益林的要落實(shí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策。對集體林地被劃入公益林范圍的，不管采取哪種承包方式，都要求補(bǔ)償資金落實(shí)到農(nóng)戶，進(jìn)一步從政策上維護(hù)農(nóng)民的利益。

四是嚴(yán)禁對林地承包經(jīng)營權(quán)人亂收費(fèi)、亂攤派，依法維護(hù)其合法權(quán)利。

忽視質(zhì)量，影響改革成效。

興林富民五大關(guān)鍵詞

國家林業(yè)局局長賈治邦在接受記者采訪時(shí)說，改革的最根本精神是“興林富民”，通過家庭承包經(jīng)營方式，將林地林木這筆生產(chǎn)資料和物質(zhì)財(cái)富交給農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)老百姓耕山致富，森林資源增長，維護(hù)生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明。關(guān)鍵詞一：公共財(cái)政

“第一項(xiàng)政策就是要建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度。”賈治邦說，這主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容。一是建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，逐步建立和完善政府財(cái)政補(bǔ)償、受益者補(bǔ)償與合理經(jīng)營利用自我補(bǔ)償相結(jié)合的長效機(jī)制。

二是建立造林、撫育、保護(hù)、管理的投入補(bǔ)貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。

三是改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。四是林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

五是林改工作經(jīng)費(fèi)，主要由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。

六是對財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)，中央和省級財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

關(guān)鍵詞二：林業(yè)投融資

賈治邦表示，按照意見要求，要充分發(fā)揮金融部門的職能作用，全面推進(jìn)林權(quán)抵押貸款，加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，切實(shí)解決林業(yè)生產(chǎn)資金不足的瓶頸。

同時(shí)，著力推進(jìn)林業(yè)小額貼息貸款，積極探索金融機(jī)構(gòu)＋擔(dān)保公司＋林戶、金融機(jī)構(gòu)＋龍頭企業(yè)＋林戶、林農(nóng)聯(lián)保貸款等多種貸款模式，增加林業(yè)經(jīng)營者的融資渠道。

“還要加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，降低農(nóng)民經(jīng)營林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力，消除農(nóng)民的后顧之憂。”賈治邦認(rèn)為，當(dāng)前特別要對保險(xiǎn)保費(fèi)實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼政策，科學(xué)確定各級財(cái)政和投保人的分擔(dān)比重，適當(dāng)降低農(nóng)民繳費(fèi)比例，引導(dǎo)農(nóng)民參加投保，盡量擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋面。

關(guān)鍵詞三：林木采伐

“集體林權(quán)制度改革后，老百姓非常關(guān)心‘樹怎么砍’，我們要與時(shí)俱進(jìn)地改進(jìn)和完善管理方式，建立起與家庭承包經(jīng)營林業(yè)相適應(yīng)的林木采伐管理制度。”據(jù)賈治邦介紹，林業(yè)部門將以森林經(jīng)營主體為單位，組織編制森林經(jīng)營方案，把采伐限額還原到可采資源上，落實(shí)到山頭地塊，同時(shí)實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序和手續(xù)，減少采伐管理上的限制條件，向農(nóng)民提供便捷高效的服務(wù)。

賈治邦同時(shí)表示，意見對采伐森林有明確規(guī)定：“嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度”，這與森林法對防護(hù)林和特種用途林實(shí)行禁止性或控制性采伐的政策是一致的。關(guān)鍵詞四：林地林木流轉(zhuǎn)

賈治邦說，建立健全林地林木流轉(zhuǎn)制度，是盤活森林資源資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)化運(yùn)營的基礎(chǔ)和保障。要加強(qiáng)對森林資源流轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)，探索限期限量流轉(zhuǎn)的辦法，防止農(nóng)民失地；探索限定受讓方資格的辦法，限制沒有林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的工商企業(yè)和個(gè)人受讓森林，抑制過度炒買炒賣森林的行為。

他還表示，今后要加快森林資源流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，建立集信息發(fā)布、市場交易、林權(quán)登記、中介服務(wù)、法律政策咨詢于一體的資源流轉(zhuǎn)的要素市場，建立森林資源流轉(zhuǎn)信息庫，逐步實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化。

同時(shí)，完善森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，抓緊擬訂森林資源資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入條件，盡快啟動森林資源資產(chǎn)評估師的認(rèn)定工作。

關(guān)鍵詞五：社會化服務(wù)

改革后，為解決“分林到戶”后單一農(nóng)戶生產(chǎn)實(shí)力較單薄問題，將積極引導(dǎo)培育新型社會化服務(wù)組織，扶持農(nóng)民組建各類專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程綜合配套服務(wù)。“要通過健全林業(yè)社會化服務(wù)體系，解決農(nóng)民一家一戶辦不了、辦不好、辦了不劃算的事。”賈治邦說。他指出，在提高農(nóng)民組織化的程度，逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營基礎(chǔ)上，尤其要積極引導(dǎo)發(fā)展各種形式的林業(yè)專業(yè)協(xié)會，組建包括“三防”聯(lián)防協(xié)會、科技協(xié)會、產(chǎn)業(yè)協(xié)會等群眾性聯(lián)合組織。同時(shí)大力發(fā)展中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，完善林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)中心、森林資源資產(chǎn)評估中心、林業(yè)科技推廣中心等行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，對農(nóng)民和其他林業(yè)經(jīng)營者提供支持和服務(wù)。

第四篇：《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》解讀

《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》解讀

2008-07-18 09:192008年 6月8日，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)。國家林業(yè)局政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人今日就此接受了記者采訪。

問：在迎來改革開放30周年之際，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，其重大意義和深遠(yuǎn)影響包括哪些方面？

答：《意見》第一部分從四個(gè)方面深刻論述了集體林權(quán)制度改革的重大意義，明確指出，集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力。我們理解，《意見》論述的重大意義主要包括以下深刻內(nèi)涵：

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重大創(chuàng)新和完善。土地是重要的生產(chǎn)資料，是生產(chǎn)力的基本要素。30年前，中央作出了實(shí)行耕地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的戰(zhàn)略決策，把耕地承包到戶，實(shí)現(xiàn)了“田有其主”，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力；30年后的今天，中央又作出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實(shí)現(xiàn)“山有其主”，即：在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民作為林地經(jīng)營權(quán)人的主體地位，使農(nóng)民真正擁有了林地的經(jīng)營權(quán)、林木的所有權(quán)及處置權(quán)和收益權(quán)，做到“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”。這是農(nóng)村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的豐富和完善，是農(nóng)村改革的又一個(gè)里程碑，必將極大地調(diào)動億萬農(nóng)民耕山致富的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。

集體林權(quán)制度改革是全面建設(shè)小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。我國是一個(gè)多山的國家，山區(qū)面積占國土面積的69%、山區(qū)人口占全國人口的56%，絕大多數(shù)貧困人口聚集在山區(qū)。全面建設(shè)小康社會重點(diǎn)和難點(diǎn)在山區(qū)。山區(qū)發(fā)展?jié)摿υ谏剑Ｍ诹帧Ｈ嫱七M(jìn)集體林權(quán)制度改革，可以徹底解放山區(qū)的勞動力和林地生產(chǎn)力，極大地調(diào)動山區(qū)農(nóng)民開發(fā)多年沉睡的山林，促進(jìn)林木種植，林下經(jīng)濟(jì)，木本糧油，竹藤花卉，森林旅游，生物質(zhì)能源以及林產(chǎn)品經(jīng)營加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，全面提升森林經(jīng)營水平和林地產(chǎn)出率，大幅度增加農(nóng)民收入，必將對破解“三農(nóng)”難題、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建設(shè)小康社會作出巨大貢獻(xiàn)。

集體林權(quán)制度改革是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的偉大實(shí)踐。科學(xué)發(fā)展觀第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，生態(tài)承載力低是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)差距是我國與發(fā)達(dá)國家的最大差距，生態(tài)狀況與可持續(xù)發(fā)展的要求極不協(xié)調(diào)。全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)體制機(jī)制，不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經(jīng)濟(jì)功能和社會功能，滿足社會對林業(yè)的多種需求，而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力，有力推動生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展。

問：《意見》第二部分，明確提出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和必須堅(jiān)持的五大原則。對五大原則應(yīng)該如何理解？

答：這五大原則，是對30年農(nóng)村改革的系統(tǒng)總結(jié)，是實(shí)踐和理論的結(jié)晶，內(nèi)涵十分豐富，對集體林權(quán)制度改革具有很強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性。

一要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的林地林木屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。對集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織將林地林木發(fā)包給農(nóng)戶承包經(jīng)營時(shí)，要按照每戶所有成員的人數(shù)來確定承包份額，切實(shí)做到“按戶承包，按人分山”，也就是要突出一個(gè)“均”字，確保“人人有份”。

二要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)。重點(diǎn)是要統(tǒng)籌個(gè)人、集體兩方面的利益，處理好農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)的關(guān)系。在統(tǒng)籌個(gè)人與集體利益上，首先要保證農(nóng)民的利益，堅(jiān)持讓權(quán)于民、讓利于民，確保農(nóng)民在林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配上得“大頭”，確保農(nóng)民在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益分配上得“大頭”。同時(shí)，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費(fèi)，還可以通過提供社會化服務(wù)、多渠道盤活各種林業(yè)資源，來分享林業(yè)發(fā)展的收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，保證集體經(jīng)濟(jì)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在處理農(nóng)民得實(shí)惠與生態(tài)受保護(hù)關(guān)系上，既要確保農(nóng)民得實(shí)惠，又要確保生態(tài)受保護(hù)，不能以資源的過量消耗為代價(jià)，更不能以破壞生態(tài)為代價(jià)，這是改革必須堅(jiān)守的一條底線。

三要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。農(nóng)民群眾具有偉大的創(chuàng)造精神，集體林權(quán)制度改革是老百姓發(fā)明的，一定要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。農(nóng)民群眾是集體林權(quán)制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn)民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。

四要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革要始終把依法操作作為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規(guī)定。改革的政策、內(nèi)容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項(xiàng)工作扎實(shí)到位，經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng)流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時(shí)要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。《意見》提出的改革基本原則和總體要求，是對全國的統(tǒng)一要求，各地必須嚴(yán)格遵循。但是，我國幅員遼闊，自然條件不同，社情林情各異，改革必須從實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行分類指導(dǎo)、分區(qū)施策。要允許存在差異性和多樣性，決不能強(qiáng)求一律，搞“一個(gè)模子”。要尊重客觀，注重實(shí)效，科學(xué)確定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，扎實(shí)穩(wěn)妥地做好改革的各項(xiàng)工作，避免追求速度而忽視質(zhì)量，影響改革成效。

總之，要通過全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，基本完成“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的主體改

革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)，推進(jìn)整個(gè)社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

第五篇：中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見

（２００８年６月８日）

新華社北京７月１４日電 新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業(yè)建設(shè)取得了較大成效，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。集體林權(quán)制度雖經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明 晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業(yè)的發(fā)展。為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，現(xiàn)就全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革提出如下意見。

一、充分認(rèn)識集體林權(quán)制度改革的重大意義

（一）集體林權(quán)制度改革是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活 保障。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是 對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。

（二）集體林權(quán)制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措。林業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長，市場需求大，就業(yè)空間廣。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，讓農(nóng)民獲得重要的 生產(chǎn)資料，激發(fā)農(nóng)民發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，有利于促進(jìn)農(nóng)民特別是山區(qū)農(nóng)民脫貧致富，破解“三農(nóng)”問題，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（三）集體林權(quán)制度改革是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。建設(shè)生態(tài)文明、維護(hù)生態(tài)安全是林業(yè)發(fā)展的首要任務(wù)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，建立責(zé)權(quán)利明 晰的林業(yè)經(jīng)營制度，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民造林育林的積極性和愛林護(hù)林的自覺性，增加森林?jǐn)?shù)量，提升森林質(zhì)量，增強(qiáng)森林生態(tài)功能和應(yīng)對氣候變化的能力，繁榮生 態(tài)文化，促進(jìn)人與自然和諧，推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

（四）集體林權(quán)制度改革是推進(jìn)現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動力。林業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。實(shí)行集體林權(quán)制度改革，培育林 業(yè)發(fā)展的市場主體，發(fā)揮市場在林業(yè)生產(chǎn)要素配置中的基礎(chǔ)性作用，有利于發(fā)揮林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業(yè)的多樣化需求，促進(jìn)現(xiàn) 代林業(yè)發(fā)展。

二、集體林權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)

（五）指導(dǎo)思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā) 展觀，大力實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，不斷創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營的體制機(jī)制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi)，進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn) 力，促進(jìn)傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會主義和諧社會作出貢獻(xiàn)。

（六）基本原則。堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)受保護(hù)；堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)；堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序；堅(jiān)持分類指導(dǎo)，確保改革符合實(shí)際。

（七）總體目標(biāo)。用５年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

三、明確集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)

（八）明晰產(chǎn)權(quán)。在堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，通過家庭承包方式落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，確 立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位。對不宜實(shí)行家庭承包經(jīng)營的林地，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實(shí)產(chǎn)權(quán)。村集體經(jīng) 濟(jì)組織可保留少量的集體林地，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法實(shí)行民主經(jīng)營管理。

林地的承包期為７０年。承包期屆滿，可以按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、承包或流轉(zhuǎn)合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；承包或流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。對權(quán)屬有爭議的林地、林木，要依法調(diào)處，糾紛解決后再落實(shí)經(jīng)營主體。自 留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回，不得隨意調(diào)整。承包方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意。

自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、河道湖泊等管理機(jī)構(gòu)和國有林（農(nóng)）場、墾殖場等單位經(jīng)營管理的集體林地、林木，要明晰權(quán)屬關(guān)系，依法維護(hù)經(jīng)營管理區(qū)的穩(wěn)定和林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益。

（九）勘界發(fā)證。明確承包關(guān)系后，要依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權(quán)證，做到林權(quán)登記內(nèi)容齊全規(guī)范，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業(yè)主管部門應(yīng)明確專門的林權(quán)管理機(jī)構(gòu)，承辦同級人民政府交辦的林權(quán)登記造冊、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理、林地承包 爭議仲裁、林權(quán)糾紛調(diào)處等工作。

（十）放活經(jīng)營權(quán)。實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理。依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會對生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林 木，劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對 公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。

（十一）落實(shí)處置權(quán)。在不改變林地用途的前提下，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用。

（十二）保障收益權(quán)。農(nóng)戶承包經(jīng)營林地的收益，歸農(nóng)戶所有。征收集體所有的林地，要依法足額支付林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和林木 的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征林地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。嚴(yán)格禁止亂收費(fèi)、亂攤派。

（十三）落實(shí)責(zé)任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規(guī)定并落實(shí)承包方、發(fā)包方的造林育林、保護(hù)管理、森林防火、病蟲害防治等責(zé)任，促進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營。基層林業(yè)主管部門要加強(qiáng)對承包合同的規(guī)范化管理。

四、完善集體林權(quán)制度改革的政策措施

（十四）完善林木采伐管理機(jī)制。編制森林經(jīng)營方案，改革商品林采伐限額管理，實(shí)行林木采伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務(wù)。嚴(yán)格控制公益林采伐，依法進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，合理控制采伐方式和強(qiáng)度。

（十五）規(guī)范林地、林木流轉(zhuǎn)。在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯拢值爻邪?jīng)營權(quán)人可采取多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。流轉(zhuǎn)期限不得超過 承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。集體統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，要在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)提前公示，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員 同意，收益應(yīng)納入農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理，用于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配和公益事業(yè)。

加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，建立健全產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。（十六）建立支持集體林業(yè)發(fā)展的公共財(cái)政制度。各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原 則，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，逐步提高中央和地方財(cái)政對森林生態(tài)效益的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。建立造林、撫育、保護(hù)、管理投入補(bǔ)貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林 木良種、沼氣建設(shè)給予補(bǔ)貼，對森林撫育、木本糧油、生物質(zhì)能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金征收比例，規(guī)范 用途，各級政府要將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。森林防火、病蟲害防治以及林業(yè)行政執(zhí)法體系等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要納入各級政府基本建設(shè)規(guī)劃，林區(qū) 的交通、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要依法納入相關(guān)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，特別是要加大對偏遠(yuǎn)山區(qū)、沙區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。集體林權(quán)制度改 革工作經(jīng)費(fèi)，主要由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。對財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)，中央和省級財(cái)政要加大轉(zhuǎn)移支付力度。

（十七）推進(jìn)林業(yè)投融資改革。金融機(jī)構(gòu)要開發(fā)適合林業(yè)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道。加大林業(yè)信貸投放，完善林業(yè)貸款財(cái)政貼息政策，大 力發(fā)展對林業(yè)的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險(xiǎn)制度，提高農(nóng)戶抵御自然災(zāi)害的能力。妥善處理農(nóng)村林業(yè)債 務(wù)。

（十八）加強(qiáng)林業(yè)社會化服務(wù)。扶持發(fā)展林業(yè)專業(yè)合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，促進(jìn)林業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。發(fā) 展林業(yè)專業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣、行業(yè)自律等作用。引導(dǎo)和規(guī)范森林資源資產(chǎn)評估、森林經(jīng)營方案編制等中介服務(wù)健康發(fā)展。

五、加強(qiáng)對集體林權(quán)制度改革的組織領(lǐng)導(dǎo)

（十九）高度重視集體林權(quán)制度改革。各級黨委、政府要把集體林權(quán)制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導(dǎo)，確保改革扎實(shí)推進(jìn)。要實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實(shí)施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作機(jī)制，充分發(fā)揮農(nóng)村 基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內(nèi)容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)各地 積極探索，確保改革符合實(shí)際、取得實(shí)效。要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部、林改工作人員包括農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，強(qiáng)化調(diào)度、統(tǒng)計(jì)、檢查、督導(dǎo)和檔案管理工作。要嚴(yán)肅工作 紀(jì)律，黨員干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要以身作則，決不允許借改革之機(jī)，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調(diào)處工作機(jī)制，妥善解決林權(quán)糾紛，及時(shí)化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

（二十）切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)林業(yè)管理。各級林業(yè)主管部門要適應(yīng)改革新形勢，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)林業(yè)宏觀管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法和監(jiān)督。要深 入調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，改進(jìn)服務(wù)方式。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強(qiáng)森林防火、病蟲害防治等公共服務(wù) 體系建設(shè)，健全政府主導(dǎo)、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機(jī)制。建立科技推廣激勵(lì)機(jī)制，加大培訓(xùn)力度，實(shí)施林業(yè)科技入戶工程。加強(qiáng)基層林 業(yè)工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權(quán)制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)。各有關(guān)部門要各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極參與改 革，主動支持改革。各群眾團(tuán)體和社會組織要發(fā)揮各自作用，為推進(jìn)集體林權(quán)制度改革貢獻(xiàn)力量。加強(qiáng)輿論宣傳，努力營造有利于集體林權(quán)制度改革的社會氛圍。

集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的重大變革，事關(guān)全局、影響深遠(yuǎn)。我們要緊密團(tuán)結(jié)在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主 義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解放思想，堅(jiān)定信心，開拓進(jìn)取，扎實(shí)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，為奪取全面 建設(shè)小康社會新勝利作出新的貢獻(xiàn)。

一）關(guān)于林權(quán)概念中的“林”

現(xiàn)行法律體系中與“林”有關(guān)的事物包括森林、林木、林地以及森林資源。厘清這幾個(gè)概念在法律文件中涵義及其相互關(guān)系是界定林權(quán)概念的基礎(chǔ)。

1.森林。法律用語上的森林，因其往往成為權(quán)利義務(wù)指向的對象而更注重范圍的特定性。例如：《印度尼西亞林業(yè)基本法》

第1條第1款規(guī)定“森林是指任何林木所覆蓋的成片土地，并與其環(huán)境構(gòu)成整個(gè)有生命的天然群落，經(jīng)政府確定為‘森林’者。”《聯(lián)邦德國林業(yè)法》第2條規(guī)定“本法將森林定義為每塊有林業(yè)植物的地產(chǎn)。業(yè)經(jīng)間伐的或透光的地產(chǎn)、林道、森林區(qū)劃帶和保險(xiǎn)帶，林中空地和疏林，森林草地、野生動物飼料地，森林林場以及其它和森林有關(guān)的為森林服務(wù)的面積均為森林。”中國臺灣地區(qū)

《森 林法》規(guī)定，“森林系指林地及其群生竹木之總和。”上述森林定義的共同點(diǎn)是：森林不僅僅由林木組成，而是由土地、植物、動物組成的整體。我國《森林法》第 4條規(guī)定，森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林五類。《森林法實(shí)施條例》第2條第2款規(guī)定：“森林，包括喬木林和竹林。”相比之下，中國《森林法》對森林涵義的解釋較為狹義并更關(guān)注于“林”。綜合各國立法，“森林”應(yīng)當(dāng)理解為特定范圍內(nèi)林地與喬木林、竹木林的總和。

2.林木。林木應(yīng)是生長在林地上的樹木和竹子，即指活立木，不包括樹木或者竹子采伐后形成的材料。我國《森林法實(shí)施條例》第2條第3款規(guī)定:“林木，包括樹木和竹子。”

3.林地。林地即用于經(jīng)營林業(yè)的用地，它是森林的基礎(chǔ)和載體。中國《森林法實(shí)施條例》第2條第4款規(guī)定：“林地包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。”在中國《土地管理法》上，林地是指在土地利用規(guī)劃中，編為林業(yè)用地的農(nóng)用土地。4.森林資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的森林資源是作為生產(chǎn)資料和生活資料的來源的自然要素之一。法律意義上的 森林資源，是指特定范圍的森林整體和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然資源的組成部分。中國《森林法實(shí)施條例》第2條1款明確規(guī)定： “森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。”

對上述概念的分析可見：第一，林木、林地、森林，都有其特定的內(nèi)涵和外延，在法律上，都可以成為獨(dú)立的權(quán)利客體。但是，它們之間又是相互依存、互為條件的——林木是森林的主體，林地是林木生存的基 礎(chǔ)，林木又展現(xiàn)了林地的價(jià)值，因此，三者可以成為同一的整體而成為法律調(diào)整的對象；第二，野生動物、植物和微生物雖然是其他特別法律調(diào)整的對象，但當(dāng)它們 與特定的森林、林木、林地結(jié)合并共同形成森林生態(tài)環(huán)境時(shí)，也當(dāng)屬森林資源的范疇。第三，在中國的現(xiàn)行法律中，森林資源在外延上涵蓋了森林、林木、林地，是 三者的上位概念。由于作為陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，森林資源對于氣候變遷、水源涵養(yǎng)以及動植物生長等具有巨大的影響，對改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡起著決定性 作用。為了確保實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)在生命支持系統(tǒng)中的整體作用，有必要將森林資源作為獨(dú)立的自然形態(tài)和法律關(guān)系客體，對包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物在內(nèi)的森林資源實(shí)行一體化和全面的權(quán)利設(shè)計(jì)和制度安排。因此，林權(quán)概念中的“林”，當(dāng)指“森林資源”。

(二)關(guān)于林權(quán)的規(guī)范目的1.保障林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體對森林資源經(jīng)濟(jì)利益的追求。民法對以土地資源為核心的自然資源的法律制度設(shè)計(jì)，主要是通過物權(quán)制度確認(rèn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值，并圍繞物權(quán)的移轉(zhuǎn) 和保護(hù)建立債權(quán)制度和侵權(quán)行為制度。現(xiàn)代社會強(qiáng)調(diào)對自然資源生態(tài)價(jià)值的承認(rèn)和法律保護(hù)，但并不因此否定對自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的追求。森林資源所具有的多元價(jià) 值功能可以通過不同法律的立法分工在有所側(cè)重的前提下協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)。隨著人們對森林資源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表現(xiàn)地更為明顯。在無法滿足各類主體 的所有需求時(shí)，為了定紛止?fàn)帲陀斜匾O(shè)置權(quán)利機(jī)制。“在共享的資源里，存在為獲得利益的使用權(quán)、決定誰有權(quán)利用的權(quán)利、決定管理規(guī)則的權(quán)利和讓渡所有權(quán) 利的權(quán)利。”[12]這些權(quán)利反映的是平等的主體之間在對資源利用過程中的各種利益關(guān)系，它是民事領(lǐng)域的基本法律關(guān)系，因?yàn)椤懊袷轮黧w為自己設(shè)定、受讓權(quán) 利,不過是將其作為實(shí)現(xiàn)自己利益的工具。”將林權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性的民事權(quán)利在法律上加以明確，解決的恰恰是森林資源的經(jīng)濟(jì)利益分配問題，即在森林資源的所 有和使用過程中，林權(quán)的設(shè)置可以使各類主體實(shí)現(xiàn)自己的利益主張：國家集體作為所有者，通過讓渡森林資源使用、收益等權(quán)利實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境改善和資源 良性循環(huán)；其他各類社會主體通過參與森林資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，通過自己的生產(chǎn)或經(jīng)營行為獲取收益。

2.實(shí)現(xiàn)非所有權(quán)人對森林資源所享有的權(quán)利。《憲法》第9條、《物權(quán)法》第 48條明確規(guī)定了森林資源所有權(quán)的歸屬。在此基礎(chǔ)上，迫切需要在立法上進(jìn)行規(guī)范、學(xué)理上進(jìn)行分析的是非所有人對森林資源的利用問題。這也是林權(quán)制度改革的 核心與最終的目標(biāo)，即在明晰所有權(quán)的基礎(chǔ)上，通過對非所有人所享有的有關(guān)森林資源的權(quán)利設(shè)置，促進(jìn)森林資源的使用、流轉(zhuǎn)，提高資源的效用。就是通過他物權(quán) 的模式,將抽象的森林所有權(quán)落實(shí)到具體的民事主體之上,創(chuàng)設(shè)出可流轉(zhuǎn)的森林資源使用收益權(quán)。通過法定的方式賦予非所有人對森林資源享有獨(dú)立的、排他的支配 權(quán)，由此既滿足非所有人開發(fā)利用林業(yè)資源的需求,又實(shí)現(xiàn)所有人的經(jīng)濟(jì)利益。總之，作為民法規(guī)范的林權(quán)，其規(guī)范目標(biāo)是特定的森林資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的分配和實(shí)現(xiàn)，并以保障“收益”為最終目的。這一規(guī)范目的應(yīng)當(dāng)是通過創(chuàng)設(shè)用益物權(quán)來實(shí)現(xiàn)。

林權(quán)具有以下特征：

林權(quán)是以森林資源所有權(quán)為基礎(chǔ),以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權(quán)。不論是從立法論還是解釋論的立場，都有必要將林權(quán)作為新的、獨(dú)立的用益物 權(quán)類型加以規(guī)定，以反映人們對特定的森林資源的特殊的利益需求。作為獨(dú)立的用益物權(quán)類型，在立法和理論上，可以將林權(quán)與水權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等并列為同一 位階的用益物權(quán)。作為獨(dú)立權(quán)利類型的林權(quán)具有以下特征：

1.林權(quán)主體的廣泛性、客體的復(fù)合性、內(nèi)容的多樣性

林權(quán)是一種用益物權(quán)，除了國家、集體作 為所有者外，國家鼓勵(lì)各種民事主體通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)的主體范圍是廣泛的，因不限于集體經(jīng)濟(jì)組織成員而大于土地承包經(jīng)營權(quán)的主體；林權(quán)的客體對象是包括森林、林木、林地以及其他生態(tài)資源在內(nèi)的森林資源，它們既可統(tǒng)一存在，也可以 各自分離，每一部分都可以作為獨(dú)立的權(quán)利客體而單獨(dú)存在。因此，林權(quán)的客體是復(fù)合性的；不同的權(quán)利主體對于林權(quán)的不同客體都可以有各自不同的利益需求，實(shí) 務(wù)界有將林權(quán)的內(nèi)容概括為：采伐利用權(quán)、采果、采脂等林中林下資源的采集利用權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、森林景觀的開發(fā)利用權(quán)、新物種的品種權(quán)等等。因此，林權(quán)的內(nèi)容是復(fù)雜多樣的。

2.林權(quán)是資源性權(quán)利，林權(quán)人享有權(quán)利的同時(shí)附有多種義務(wù)

林 權(quán)是非所有權(quán)人對森林資源所享有的權(quán)利，目的是通過使用、經(jīng)營資源獲得收益。因此，作為一種私有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，林權(quán)制度的設(shè)計(jì)必須保障權(quán)利主體生產(chǎn)生活的需 要以及利益的實(shí)現(xiàn)，如規(guī)定林權(quán)人享有林木采伐、林下產(chǎn)品采集、景觀利用等具

體的權(quán)利，以及對這些權(quán)利的救濟(jì)。但另一方面，由于森林資源的開發(fā)利用涉及水土 保持、環(huán)境保護(hù)、氣候調(diào)節(jié)等諸多社會公共利益，為確保森林資源能夠更好地發(fā)揮其生態(tài)功能，有必要對林權(quán)在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓、終止等各個(gè)方面進(jìn)行一定限制，例如，林木的經(jīng)營權(quán)人享有的采伐林木權(quán)受限額采伐的影響，必須取得采伐許可證，同時(shí)還負(fù)有更新造林的義務(wù)；林地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但不得將林地改為非林 地；等等。

3.林權(quán)是復(fù)合型的權(quán)利集合林權(quán)是獨(dú)立的權(quán)利類型，但在其內(nèi)部因客體不同 可以成立不同的具體的權(quán)利。作為林權(quán)客體的森林、林木和林地，三者之間可以相互結(jié)合,形成了一個(gè)完整的森林生態(tài)系統(tǒng)。如森林和林木是依托于林地之上的，離 開了林地、森林和林木就失去了存在的基礎(chǔ)。只有維持森林生態(tài)系統(tǒng)的完整，才能發(fā)揮其規(guī)模效益，在提高森林資源的效用的同時(shí)確保生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。因此，林權(quán) 可以是以一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)為客體進(jìn)行使用收益的總括性的權(quán)利。同時(shí)，林權(quán)的客體又可以各自獨(dú)立，劃分為不同的具體權(quán)利。這些具體權(quán)利既可統(tǒng)一于一個(gè)主 體，也可分屬不同的權(quán)利主體。因此，林權(quán)是復(fù)合型的權(quán)利集合。對此，將在下文“構(gòu)成林權(quán)體系的具體權(quán)利”中闡述。

林權(quán)制度改革如何讓農(nóng)民受益?

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》是指導(dǎo)我國集體林權(quán)制度改革的綱領(lǐng)性文件。作為農(nóng)村改革的又一重大突破，這項(xiàng)改革和１３億國人息息相關(guān)，將給廣大農(nóng)民、林業(yè)系統(tǒng)等相關(guān)人士帶來具體實(shí)惠。

有關(guān)方面負(fù)責(zé)人表示，要通過全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，基本完成“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”的主體改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標(biāo)。

確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)

要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，確保農(nóng)民平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。林地與耕地 一樣，是國家重要的土地資源，是農(nóng)民重要的生活保障。根據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的林地林木屬集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有。對 集體林地林木產(chǎn)權(quán)的初始分配，必須采用家庭承包經(jīng)營制度，并且做到每個(gè)家庭及其成員都平等享有承包經(jīng)營的權(quán)利。

根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，林地承 包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，有三層含義：林地承包經(jīng)營權(quán)是由林地所有權(quán)派生的用益物權(quán)，林地所有權(quán)是權(quán)利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；林地承 包經(jīng)營權(quán)相對于林地所有權(quán)是不全面的、受一定限制的物權(quán)，主要表現(xiàn)為在承包期屆滿時(shí)應(yīng)將林地返還給所有人；林地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，便具有獨(dú)立于林地所有 權(quán)而存在的特性，所有權(quán)人不得隨意收回或調(diào)整林地，不得妨礙林地承包經(jīng)營權(quán)人依法行使權(quán)利，林地承包經(jīng)營權(quán)人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所 有權(quán)人的干涉和第三人的侵害。

尊重農(nóng)民的意愿和民主權(quán)利

要堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。集體林權(quán)制度改革是老百姓發(fā)明的，一定要尊重農(nóng)民的創(chuàng)新精神，充分依靠群眾，充分發(fā)揮群眾的積極性和能動性，在堅(jiān)持改革基本原則的前提下，鼓勵(lì)積極探索、大膽創(chuàng)新，不斷豐富和完善改革的形式和內(nèi)容。

農(nóng)民群眾是集體林權(quán)制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農(nóng)民的意愿，更多地聽取老百姓的意見，讓農(nóng)民明白改革的政策、內(nèi)容、方法，使 農(nóng)民對改革的方案、過程、結(jié)果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權(quán)利，把改不改、何時(shí)改、怎樣改等重大問題的決定權(quán)交給群眾，做到發(fā)揮民智、符合民心、體現(xiàn) 民意，決不能包辦代替，更不能強(qiáng)迫命令、強(qiáng)制推行，讓農(nóng)民真正當(dāng)家作主。

內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開

要堅(jiān)持依法辦事，確保改革規(guī)范有序。集體林權(quán)制度改革要始終把依法操作作為基本準(zhǔn)則，嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規(guī)定。

改革方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議同意，做到內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果四公開，嚴(yán)禁暗箱操作、以權(quán)謀私。同時(shí)，要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。對已經(jīng)承包到戶或流轉(zhuǎn)的集體林地，符合法律規(guī)定、合同規(guī)范的，要予以維護(hù)；合同不規(guī)范的，要予以完善；不符合法律規(guī)定的，要依法糾正。特別是對于那些已經(jīng) 流轉(zhuǎn)的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時(shí)要認(rèn)真研究、認(rèn)真解決，可以采取期權(quán)分山、利益調(diào)整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。４億農(nóng)民將得到２５億畝集體林地完整物權(quán)（鏈接）

我國集體林地面積25.48億畝，占全國林地面積的60.1%，涉及農(nóng)民４億多。我國山區(qū)面積占國土面積的69%，擁有全國90%左右的林地資源。全國 2000多個(gè)行政縣（市）有70%是山區(qū)縣。山區(qū)又是貧困人口聚集的林區(qū)，全國592個(gè)國家級貧困縣，有496個(gè)分布在山區(qū)。

通過集體林權(quán)制度改革，廣大農(nóng)民將獲得２５億畝集體林地完整的“物權(quán)”，其中包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán) 為什么要開展集體林權(quán)制度改革？

答：我州集體林業(yè)自建國以來，已經(jīng)歷了五次大的改革：一是土地改革時(shí)期；二是合作化、人民公社、四固定時(shí)期； 三是林業(yè)“三定”時(shí)期；四是分戶經(jīng)營時(shí)期；五是重新組合時(shí)期。五次大的改革，促使我州集體林業(yè)取得了長足發(fā)展。但由于歷次改革的歷史局限性，致使至今集體 林業(yè)仍然存在著產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營機(jī)制不靈活、管理體制不完善、利益分配不合理、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一的問題，制約了我州林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。為了進(jìn)一步完善集體林權(quán) 制度，調(diào)動廣大群眾造林護(hù)林、發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加群眾收入，促進(jìn)我州林業(yè)更好更快的發(fā)展，州人民政府根據(jù)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《省人民政府關(guān)于開展深化集體林權(quán)制度改革意見》(黔府發(fā)[2006]42號)精神及有關(guān)法規(guī)規(guī)定，結(jié)合我州實(shí)際，決定 在全州開展深化集體林權(quán)制度改革。

4、集體林權(quán)制度改革應(yīng)遵循哪些原則？

答：(1)堅(jiān)持有利于“增量、增收、增效”的原則；(2)堅(jiān)持權(quán)益平等，以家庭承包經(jīng)營為主的原則;(3)堅(jiān)持因地制宜，形式多樣的原則，充分尊重群眾意愿，不搞“一刀切”;(4)堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，不搞暗箱操作;(5)堅(jiān)持尊重歷史，保持政策連續(xù)性的原則;(6)堅(jiān)持實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營管理的原則。

5、集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)有哪些？

答： 這次改革有三大主要任務(wù)：一是將尚未落實(shí)經(jīng)營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地，按照“均山”、“均股”、“均 利”的原則分配到集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部所有村民；二是對集體所有的商品林、公益林，在明晰產(chǎn)權(quán)和對公益林落實(shí)經(jīng)營管護(hù)責(zé)任制基礎(chǔ)上，發(fā)（換）統(tǒng)一式樣的林權(quán) 證；三是制定森林資源管理的系列配套政策。

6、集體林權(quán)制度改革要處理好哪些關(guān)系？

答：一是處理好生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系。二要處理好集體與林農(nóng)的利益關(guān)系。三要處理好歷史與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。四是處理好系統(tǒng)部署與因地制宜的關(guān)系。五要處理好尊重群眾意愿與規(guī)范操作的關(guān)系。六要處理好改革與穩(wěn)定的關(guān)系。

7、集體林權(quán)制度改革的范圍有哪些？

答：改革的范圍主要是除國有林外，尚未落實(shí)經(jīng)營主體的集體商品林及其林地和縣級以上人民政府規(guī)劃的集體所有的宜林荒山荒地。對抵押權(quán)未解除、權(quán)屬有爭議的林地、林木，在有關(guān)問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。

8、集體林權(quán)制度改革的主要內(nèi)容有哪些？

答：有四個(gè)方面的主要內(nèi)容：一是明晰產(chǎn)權(quán)；二是放活經(jīng)營；三是規(guī)范收費(fèi)；四是規(guī)范流轉(zhuǎn)。

9、開展集體林權(quán)制度改革要建立什么工作機(jī)制？

答：建立“縣政府直接領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織實(shí)施，村(組)具體操作，各部門搞好服務(wù)”的工作機(jī)制。

10、這次集體林權(quán)制度改革的工作流程？

答：制定縣級林改方案――宣傳發(fā)動――調(diào)查摸底――第一榜公示――制定、通過林改方案――勘界――第二榜公示――簽訂（完善）合同――林權(quán)權(quán)利人申請發(fā)證――審核――輸機(jī)――第三榜公示――頒證――建檔。

11、村(組)集體的林改方案應(yīng)包含哪些主要內(nèi)容？

答：（1）明確村(組)負(fù)責(zé)林改的人員；（2）村（組）現(xiàn)有農(nóng)戶及人口數(shù)，本次林改參與集體山林分配的人口數(shù)；（3）林權(quán)現(xiàn)狀。包括林業(yè)“三定“以來發(fā)放的林 權(quán)證及其他合法有效證據(jù)統(tǒng)計(jì)的山林面積，以及不能提供合法有效證據(jù)的自留山、責(zé)任山的面積；（4）林改的原則。包括自留山、責(zé)任山和集體管理山林處理原 則；（5）林權(quán)糾紛處理的原則。

12、什么是“三榜定案”？公示期限是多少？

答：山林權(quán)屬落實(shí)到戶，要實(shí)行“三榜定案”。即為：

“一榜”：是將林改前的林權(quán)摸底情況予以公示，公示期為7天；

“二榜”：是將制定通過的林改方案，勘界的林權(quán)狀況予以公示，公示期為7天； “三榜”：在簽訂（完善）合同后，由林權(quán)權(quán)利人申請發(fā)證，經(jīng)縣級林業(yè)行政主管部門審核、輸機(jī)確認(rèn)無誤后，將發(fā)證前的林權(quán)予以公示，公示期為30天。

13、什么是村民大會和村民代表大會？

答：村民大會是指該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)年滿18周歲以上的全體成員召開的會議；村民代表大會是指由該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員推選的代表召開的會議。

14、召開村民（或村民代表）會議和制定林改方案時(shí)要注意哪些事項(xiàng)？

答：要注意“四簽兩不準(zhǔn)“和“兩個(gè)三分之二”。

“四簽兩不準(zhǔn)“即為：開會的通知要簽收，到場開會要簽到，表決要簽名，林改方案要簽字；簽收、簽到、簽名不準(zhǔn)用鉛筆或圓珠筆，不準(zhǔn)請人代簽。

“兩 個(gè)三分之二”即為：參加村民會議或村民代表大會的人數(shù)必須超過應(yīng)到會議的2/3；林改方案或民主決策必須達(dá)到到會人數(shù)的2/3以上表決通過，否則表決結(jié)果 無效。村民會議或村民代表大會必須集中召開，當(dāng)場表決簽名，一人一簽，當(dāng)場宣布表決結(jié)果，將表決結(jié)果當(dāng)場封存，并存檔保管備查。

15、明晰產(chǎn)權(quán)主要采取哪幾種形式？

答：林業(yè)產(chǎn)權(quán)的范圍是森林、林木的所有權(quán)或者使用權(quán)和林地的使用權(quán)，不包括林地的所有權(quán)。明晰產(chǎn)權(quán)主要采取以下六種形式：

(1)穩(wěn)定自留山政策。已劃定的自留山由農(nóng)戶長期無償使用，不得強(qiáng)行收回。自留山上的林木除劃定時(shí)另有約定的外，一律歸農(nóng)戶所有，不得隨意收回、調(diào)整。

對目前仍未造林綠化的，在村組林改方案中要明確由權(quán)屬人兩年內(nèi)造林綠化。

(2)完善責(zé)任山政策。分包到戶的責(zé)任山，要保持承包關(guān)系穩(wěn)定。上一輪承包到戶后，原承包合同基本合理且執(zhí)行較好的，可直接續(xù)包；對合同不合法的，要依法糾正，重新簽訂家庭承包合同；面積四至不清楚的，在進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，完善家庭承包合同；農(nóng)戶不愿意繼續(xù)承包的，在對原合同約定的權(quán)責(zé)和義務(wù)清理后，可交 回集體經(jīng)濟(jì)組織另行處理。

(3)產(chǎn)權(quán)到戶，家庭經(jīng)營或聯(lián)戶經(jīng)營。對集體統(tǒng)一經(jīng)營的商品林及其林地以及宜林荒山荒地，原則上可按：商品林地按耕地第 二輪承包時(shí)的人口基數(shù)、林木按造林時(shí)人員數(shù)、宜林荒山地按本次林改時(shí)人員數(shù)計(jì)算山林面積，以戶為單位承包經(jīng)營，或自愿組合聯(lián)戶經(jīng)營。人口基數(shù)怎么定，須經(jīng) 本集體經(jīng)濟(jì)組織村民會議或村民代表大會討論通過。

(4)“分股不分山，分利不分林”。對集體統(tǒng)一經(jīng)營且農(nóng)民較滿意的山林，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民 會議三分之二以上成員或村民代表大會三分之二以上的村民代表同意，可以實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營。但要將現(xiàn)有林地、林木折股均等分配給集體內(nèi)部成員，明確經(jīng)營主 體，財(cái)務(wù)單獨(dú)核算，收益的70%以上按股分配。

(5)其它承包經(jīng)營。對不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，通過招標(biāo)、拍賣等方式，本著先內(nèi)后外 的原則（即在同等條件下內(nèi)部成員優(yōu)先），依法承包給本集體內(nèi)部成員或其他社會經(jīng)營主體，也可以將宜林荒山荒地承包經(jīng)營權(quán)折股分配給本集體內(nèi)部成員后，再實(shí) 行承包經(jīng)營或股份合同經(jīng)營。不管以哪種方式承包經(jīng)營，都必須簽訂林地承包合同。即內(nèi)部承包簽訂家庭承包合同，外部承包簽訂流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同。

(6)穩(wěn) 妥處理已經(jīng)流轉(zhuǎn)的集體山林和個(gè)人承包管理的山林。對已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，凡程序合法手續(xù)完備的，要維護(hù)其山林權(quán)屬；群眾意見較大的，要本著尊重歷史，依法辦事的原 則，妥善處理。個(gè)人承包管理的集體山林，若承包期限較短，由于我國森林采伐實(shí)行的是限額采伐和憑證采伐制度，或受天然林資源保護(hù)工程區(qū)域限制，其承包權(quán)益 尚未完全獲得，可作發(fā)包方工作，適當(dāng)延長承包年限。

以上六種形式，不論采取哪一種，都要召開村民會議或村民代表大會，經(jīng)三分之二以上多數(shù)同意，并依法完善或補(bǔ)簽家庭承包或流轉(zhuǎn)經(jīng)營合同，發(fā)（換）全國統(tǒng)一式樣林權(quán)證。

16、村集體經(jīng)濟(jì)組織能否保留一定數(shù)量的集體經(jīng)營管理的商品林地，用于村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公益事業(yè)？

答： 對集體統(tǒng)一經(jīng)營的商品林地，原則上不能保留，必須堅(jiān)持以下原則：(1)全部納入改革范圍（有糾紛的除外）；(2)改革形式（均山、均股、均利）可以多種多 樣，但必須經(jīng)村民會議或村民代表會議2/3以上討論通過；(3)集體山林的收益70%以上應(yīng)平均分配給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。

17、什么是林權(quán)？

答：林權(quán)是指森林、林木、林地的所有者、經(jīng)營者依法對森林、林木或林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。通常所指的林權(quán)，是林地的所有權(quán)、使用權(quán)和林木的所有權(quán)、使用權(quán)（即四權(quán)）。

18、什么是林權(quán)權(quán)利人？

答：林權(quán)權(quán)利人是指森林、林木和林地的所有權(quán)或使用權(quán)的擁有者。

19、森林、林木、林地所有權(quán)的主要形式有哪些？

答：主要有以下三種形式：

⑴國家所有權(quán)：國家所有的森林、林木和林地。

⑵集體所有權(quán)：集體所有的森林、林木、林地所有者是該集體經(jīng)濟(jì)組織，而不是該組織的成員。只有集體經(jīng)濟(jì)組織才有權(quán)依照法律的規(guī)定及集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的決定來行使對集體所有的森林、林木、林地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。⑶個(gè)人所有的林木：根據(jù)《森林法》的規(guī)定，公民個(gè)人不享有林地的所有權(quán)，享有林木的所有權(quán)、使用權(quán)和林地的使用權(quán)。

20、什么是林權(quán)證？林權(quán)證具有哪些法律效力？

答：林權(quán)證是確認(rèn)森林、林木和林地所有權(quán)的法律憑證，也是林地使用權(quán)和林木所有權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)營的法律依據(jù)。它在法律上具有繼承、貸款、擔(dān)保、抵押、流轉(zhuǎn)、入股權(quán)，以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。

21、對抵押權(quán)未解除和權(quán)屬有爭議的林地、林木怎么辦？

答：對利用林木、林地抵押擔(dān)保貸款的期限未到期或已到期限，但有關(guān)協(xié)議內(nèi)容未完全落實(shí)和權(quán)屬有爭議的林地、林木，在有關(guān)問題未得到有效解決前，暫不納入改革范圍。但在這次改革中，要本著積極協(xié)商、穩(wěn)妥處理的原則，爭取解決有關(guān)問題，納入改革范圍，發(fā)（換）林權(quán)證。

22、林改中哪些事項(xiàng)要民主決策？

答：有三個(gè)方面的內(nèi)容必須經(jīng)過村集體組織村民民主決策：

一是村級林改方案的制定。包括林改的原則、形式、范圍、程序、參與林地分配的對象、公示內(nèi)容和形式、確權(quán)發(fā)證等，都應(yīng)當(dāng)納入“林改方案”，必須進(jìn)行民主決策；

二是流轉(zhuǎn)集體山林的招投標(biāo)方案。包括擬流轉(zhuǎn)山林的評估作價(jià)、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)年限、流轉(zhuǎn)價(jià)格或分成比例等，必須事先經(jīng)過村民民主決策；

三是集體山林收入分配方案。包括流轉(zhuǎn)山林和集體統(tǒng)一經(jīng)營山林的收入如何分配等，必須經(jīng)過村民民主討論決策。林權(quán)流轉(zhuǎn)

林權(quán)流轉(zhuǎn)即森林、林木、林地流轉(zhuǎn)，包括林地承包經(jīng)營權(quán)人的林地承包經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)和集體經(jīng)濟(jì)組織的林地經(jīng)營權(quán)、林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)。林權(quán)流轉(zhuǎn) 方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押等。林權(quán)問題源于對森林資源使用和收益的現(xiàn)實(shí)需求，但中國立法對此認(rèn)識及規(guī)范極為不足，存在諸多問題。林權(quán)是 以森林資源所有權(quán)為基礎(chǔ)，以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權(quán)。林權(quán)具有主體廣泛性、客體復(fù)合性、內(nèi)容多樣性等特征。

林權(quán)流轉(zhuǎn)的涵義在廣義上是指林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)；狹義上是指林地、森林使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)雖然也是林權(quán)流轉(zhuǎn)的類型之一，但是從林權(quán)政策規(guī)范意義上來看，林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)的政策意義不是太大，因?yàn)榱帜舅袡?quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范可以依照《民法通則》以及《合同法》相 關(guān)規(guī)定遵照執(zhí)行。之所以說林權(quán)流轉(zhuǎn)在政策意義上規(guī)定為林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)意義更大，是因?yàn)榱謾?quán)流轉(zhuǎn)的積極意義不僅使林權(quán)流轉(zhuǎn)使得市場資源要素配置更加合 理，林地和森林在體現(xiàn)其私法意義上之經(jīng)濟(jì)價(jià)值以外，更重要的是體現(xiàn)公法意義上的生態(tài)價(jià)值。林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)則僅僅是其私法意義上的經(jīng)濟(jì)使用價(jià)值的體現(xiàn)，而無 需提高到生態(tài)價(jià)值上來考慮。為使林權(quán)流轉(zhuǎn)政策規(guī)定合理，不僅需要對林權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行實(shí)證的研究，同時(shí)也需要對林權(quán)流轉(zhuǎn)在理論上對其法律屬性進(jìn)行深刻的剖析，只 有在理論上深刻剖析了林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性，林權(quán)流轉(zhuǎn)政策的制

定也才能在其內(nèi)在邏輯上保證政策規(guī)范的嚴(yán)謹(jǐn)及其可操作。

林權(quán)流轉(zhuǎn)法律屬性

關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性主要有兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為是林權(quán)流轉(zhuǎn)是林地使用權(quán)、林木所有權(quán)、森林使用權(quán)的 流轉(zhuǎn)；另一是森林資源的流轉(zhuǎn)（包括林地的流轉(zhuǎn)），如福建省關(guān)于林權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)的名稱便是《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》。對于林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性筆者認(rèn) 為林權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上是林業(yè)物權(quán)的變動。林業(yè)物權(quán)的變動包括林業(yè)物權(quán)的設(shè)立、變更和終止。只有將林權(quán)流轉(zhuǎn)法律屬性定位于林業(yè)物權(quán)的變動，才能夠從理論上設(shè)置和 解釋林權(quán)流轉(zhuǎn)合理的原則及其規(guī)則。

界定林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性的理由，認(rèn)為林權(quán)流轉(zhuǎn)是林業(yè)物權(quán)的變動，其理由如下。

第一，林權(quán)改革明晰的是產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)。“所謂產(chǎn)權(quán)，簡言之，就是對財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，亦即對財(cái)產(chǎn)的廣義所有權(quán)——包括歸屬權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)和使用權(quán)；它是人們（主體）圍繞或通過財(cái)產(chǎn)（客體）而形成的經(jīng)濟(jì)權(quán)利關(guān) 系；其直觀形式是人們對物的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)主體（包括公有主體和私有主體）之間的關(guān)系”。產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)之間的關(guān)系是“廣義的所有權(quán)等于產(chǎn)權(quán)，狹義的 所有權(quán)只是產(chǎn)權(quán)中的一個(gè)組成部分。”

中國林權(quán)體制改革始于80年代初期的“林業(yè)三定”政策的實(shí)施。林權(quán)體制改革的目標(biāo)主要是“明晰產(chǎn)權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)，落實(shí)處置權(quán)，確保收益權(quán)”。在明晰產(chǎn)權(quán)的問 題上，林權(quán)改革不是明晰所有權(quán)，而是明晰使用權(quán)，尤其是對南方集體林權(quán)制度的改革更是如此。在所有權(quán)問題上，森林資源是屬于國家，實(shí)行的是公有制度。具體 制度表現(xiàn)為兩種：一是國家（全民）所有制，一是集體所有制。因此，在我國林權(quán)體制改革在林權(quán)歸屬問題上，其實(shí)并不是解決森林資源的歸屬問題，而解決的是森 里資源的使用問題。由此，林權(quán)改革的根本點(diǎn)也并不是要明晰森林資源的所有權(quán)，需要明晰的是林權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)。概而言之，林權(quán)改革明晰的是產(chǎn)權(quán)而非所有權(quán)。因?yàn)樯镔Y源歸屬于國家或者集體，而國家和集體作為森林資源的主體是一個(gè)“虛位”主體，而在市場經(jīng)濟(jì)中，主體虛位是不允許的，因此有必要而確立起森林資源的真正的使用權(quán)主體。并且，林權(quán)體制改革的實(shí)踐做法也是明確森林資源的使用權(quán)主體，林權(quán)改革中的明晰產(chǎn)權(quán) 也不是明晰所有權(quán)而是明晰森林資源的使用權(quán)。例如南平市集體林權(quán)制度改革的主要任務(wù)之一便是：“明晰所有權(quán)、落實(shí)經(jīng)營權(quán)。在保持林地集體所有的前提下，將 林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)落實(shí)到戶或經(jīng)營主體。”這里明晰的還是林地使用權(quán)以及森里資源的經(jīng)營權(quán)也即林業(yè)產(chǎn)權(quán)。

第二，從理論上而言，物的交易在本質(zhì)上是建立在物之上的權(quán)利的一種變動。

著 名經(jīng)濟(jì)學(xué)家將“交易”界定為是“個(gè)人與個(gè)人之間對物質(zhì)的東西的未來所有權(quán)的讓與和取得”，在我國也有法學(xué)學(xué)者從法學(xué)角度認(rèn)為：“交易就是權(quán)利主體之間進(jìn)行 的財(cái)產(chǎn)權(quán)的移轉(zhuǎn)，就是物權(quán)主體之間的權(quán)利界定或曰物權(quán)的變動”。因此，物的交易在本質(zhì)上是建立在物之上的權(quán)利的一種變動。

第三，林權(quán)流轉(zhuǎn)既包括林木所有權(quán)的變動即林木產(chǎn)權(quán)的整體變動，也包括林地以及森林資源的使用權(quán)變動即林地以及森林資源的部分林權(quán)變動。

產(chǎn) 權(quán)的交易是產(chǎn)權(quán)在不同主體之間的轉(zhuǎn)手和讓渡。按交易內(nèi)容或?qū)ο罂梢苑譃檎w交易和部分交易。特定財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是由狹義所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)使用權(quán)組成的權(quán) 利體系，它既可以作為一個(gè)整體成為交易的對象，“四權(quán)”中的任何一項(xiàng)或任意幾項(xiàng)的組合，也可以成為交易的對象。如前文所述，林權(quán)是指森林、林木、林地等森 林資源的所有權(quán)和使用權(quán)；林權(quán)流轉(zhuǎn)在廣義上是指林地、森林使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及林木所有權(quán)流轉(zhuǎn)；在狹義上林權(quán)流轉(zhuǎn)是指林地、森林使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)既 包括林木所有權(quán)的變動即林木產(chǎn)權(quán)的整體變動，也包括林地以及森林資源的使用權(quán)變動即林地以及森林資源的部分林權(quán)變動，這也是符合產(chǎn)權(quán)交易基本理論的。

第四，林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體與林權(quán)客體所指對象不同。

法 律關(guān)系的客體是指權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象。林權(quán)客體則是指林權(quán)中權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象也即是森林資源。森林資源包括森林、林木、林地以及依托森 林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體則是指林權(quán)流轉(zhuǎn)過程中權(quán)利與義務(wù)所共同指向的對象即林權(quán)，尤其是林地、森林使用權(quán)以及林木所 有權(quán)。因此，林權(quán)流轉(zhuǎn)的客體與林權(quán)的客體所指的對象是不同的，盡管林權(quán)是依附于森林資源之上，但是森林資源與依附于森林資源之上的權(quán)利畢竟是兩個(gè)不相同的 概念。如果將森林資源與依附于森林資源之上的權(quán)利視為同質(zhì)同義的話，那么林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵將只能界定為森林資源所有權(quán)的一種讓渡，可是實(shí)踐當(dāng)中，林權(quán)流轉(zhuǎn)的 所有權(quán)變動僅僅是指林木所有權(quán)的一種變動，所以從實(shí)踐出發(fā)，林權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵更加重要的卻是林地與森林資源的使用權(quán)一種流轉(zhuǎn)。因此，在此意義上，將林權(quán)流轉(zhuǎn) 的法律屬性認(rèn)可為一種物權(quán)的變動相比較為森林資源的一種交易更加合理。因?yàn)樯仲Y源的交易在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中往往是指所有權(quán)的一種讓渡。

第五，林地的公有性質(zhì)禁止林地作為資源進(jìn)行交易。

中國《農(nóng)村土地承包法》第 二條規(guī)定：“本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。”第三條規(guī)定：“國家實(shí) 行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招 標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。”第四條規(guī)定：“國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。”根 據(jù)這些規(guī)定，不難看出，對于林地而言，其所有權(quán)性質(zhì)是農(nóng)民集體所有和國家所有。林地使用權(quán)的讓渡主要采取承包的方式，并且林地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但是 “農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣”。所以，若將林權(quán)流轉(zhuǎn)界定為森林資源交易，在一定程度上也是違背《農(nóng)村土地承包法》的，因?yàn)榱?地是森林資源的一種，森林資源的交易既然是所有權(quán)的一種讓渡，自然也包括林地資源的所有權(quán)讓渡，而《農(nóng)村土地承包法》卻是明確禁止承包地的買賣。所以從林 地的公有性質(zhì)禁止林地作為資源進(jìn)行交易的角度看，林權(quán)流轉(zhuǎn)的法律屬性實(shí)質(zhì)上是林權(quán)的一種變動而非森林資源的交易。

第六，《森林法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》地方性法規(guī)如《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》中規(guī)定的是林權(quán)流轉(zhuǎn)，而不是森林資源的交易。

林權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定在官方文件中具有代表性規(guī)定的是《森林法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》以 及《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》。《森林法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》規(guī)定的都是林權(quán)流轉(zhuǎn)，如《森林法》第十五條規(guī)定：“下列森林、林 木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地”；再如《中共中央國務(wù)院關(guān) 于加快林業(yè)發(fā)展的決定》則規(guī)定：“加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)。在明確權(quán)屬的基礎(chǔ)上，國家鼓勵(lì)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、協(xié)商、劃撥等形式參與流轉(zhuǎn)。”而《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》第 二條規(guī)定：“本條例所稱的森林資源流轉(zhuǎn)是指森林、林木，以及林地使用權(quán)全部或者部分，依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為”；另外，2004年《中共南平市委南平市人民政府關(guān)于加快閩北林業(yè)發(fā)展建設(shè)海峽西岸綠色腹地的決定》也規(guī)定了“規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)行為”。根據(jù)這些規(guī)定，《森林法》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快 林業(yè)發(fā)展的決定》界定的林權(quán)流轉(zhuǎn)是森林、林木和林地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，而并未言及森林資源的交易，并且強(qiáng)調(diào)的是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》規(guī)定 界定的卻是“森林資源的流轉(zhuǎn)”，但是考察其內(nèi)容，在本質(zhì)上界定的還是林權(quán)的流轉(zhuǎn)，如其明確的定義“森林資源流轉(zhuǎn)是指森林、林木，以及林地使用權(quán)全部或者部 分，依法由一方轉(zhuǎn)移給另一方的行為”。