第一篇：破解城鄉統籌難題 積極促進農村土地要素資本化

破解城鄉統籌難題 積極促進農村土地要素資本化

5年前，在落實科學發展觀的實踐活動中，按照黨的十六大提出的“統籌城鄉經濟社會發展”思路，擁有1100萬人口的成都在全市范圍內深入推進城鄉一體化，5年實踐路徑完全符合黨的十七屆三中全會精神，因而被譽為“中國第二次農村改革的先行者”。2007年，在《中共成都市委、成都市人民政府關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》中，首次提出“全域成都”理念，把成都1.24萬平方公里幅員面積作為一個現代化的都市區來統籌發展，推動市域經濟、政治、文化、社會建設一體化，整體推進城市和農村的現代化，努力構建“現代城市和現代農村和諧交融、歷史文化與現代文明交相輝映”的新型城鄉形態。

縣城，作為成都三圈層的縣級市城市，更有著小城市帶大農村的實際，在省、成都市統籌城鄉發展中受益更多，更具典型。而“全域成都”理念的貫徹，使我市形成了以“三個集中”為核心、以“一點兩翼”為格局的新型工業化促進新型城鎮化和農業現代化的城鄉一體化道路。作為國土資源管理部門，如何在城鄉統籌的進程中突顯土地資源資本化的內涵，破解以土地為主的生產要素流動的難題，從而增強我市內源性經濟發展的活力，是我們一直在積極探索和不斷推動的主要方向。

農村土地的資本化是一項非常系統的工程，工程的著力點，必須要抓住統籌推進城鄉綜合配套改革的契機，建立統一的城鄉規劃體系，不斷探索集體建設用地的流轉、農村宅基地置換等措施，制定鼓勵農民進城和保護農民利益的政策，從而實現以農村土地要素資本化來破解城鄉統籌難題的目的。

一、我市農村集體建設用地資本化的現狀

（一）法律政策的現狀

依現行法律規定，任何單位和個人進行建設需用土地的，須申請使用國有土地。由此決定了集體土地使用權要進入市場，唯一途徑即須經政府征用轉為國有土地再予出讓。然而，但值得注意的是，國家目前的一系列政策以為其流轉合法性的規章提供了依據。國務院[2004]28號文《關于深化改革嚴格土地管理的規定》既要求采取最嚴格的措施保護農田、控制用地規模，同時亦提出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”。黨的十七屆三中全會提出，“鼓勵農村集體經濟組織的土地流轉用于經營性用地的建設”，可以說，這些政策精神為農村集體建設用地使用權流轉的立法控制在逐步松綁，取消限制，是積極明朗的改革導向。

目前，我們通過積極探索，出臺了《縣城市集體建設用地使用權流轉市場管理辦法》，該辦法的出臺，將進一步推進我市實驗區建設，在深化農村土地和房屋產權制度改革，優化土地資源配置，提高集體建設用地流轉使用效率方面，提供政策支撐和作出有效的嘗試。

（二）社會現狀 長期以來，在國有土地缺少和價格昂貴的現實下，集體非農建設用地的自發流轉在我市各個鎮鄉都有存在。有未經批準隨意占用耕地并出讓、轉讓、出租用于非農建設的勢頭，有低價出讓、轉讓和出租農村集體土地，私自交易的，也有工業用地以聯營為名行轉讓、出租之實的，住宅用地則借房屋出租或私自轉讓進行市場交易。對此類行為，過去法律限制過，行政干預過，經濟制裁過，但交易活動客觀上仍大量發生。事實證明，堵不如疏，隨著市場經濟體制的建立，城市化速度加快，農村集體建設用地特別是城市規劃區內的集體建設用地，包括鄉鎮企業用地交易越來越活躍，其利用價值和資產價值極具潛力，當務之急是應如何盡快加以規范集體建設用地的利用，提高集體建設用地利用率。

二、農村土地資本化的現實意義和必要性

（一）現實意義

城鄉統籌，破解二元結構，難點在農村，重點在農村。世界銀行的一份研究報告指出：當人均GDP小于 500美元時，農民以分散的自給自足式經營土地為主，當人均GDP大于1000美元之后，農村土地的商業運作和市場價值才能開發體現出來，表現為土地擁有者強烈的轉讓土地的意愿，土地經營者擴張規模的迫切需求，二者的共同作用所形成的市場共振效應，是土地使用權流轉的根本動力。從我市的現實來看，人均年收入已突破13000元，尤其是臨邛、羊安、平樂等重點鎮，在率先邁向小康的過程中，農村土地的使用權流轉也自發地率先出現，并迅速擴展。因此，農村土地使用權的流轉和資本化可以看作是我市經濟發展、全面邁進小康社會以及農業的發展進入一個更高標志的階段。

（二）必要性

雖然農村土地資本化受到各種限制，具體操作存在不少問題，從當前集體建設用地流轉的實際情況看，其積極作用是十分明顯的。

1、有利于合理配置土地資源。

由于實現了土地與資本的市場流動，二者就能實現最佳結合，產生最佳效益。許多經營不佳的鄉鎮企業因土地流轉引入資金而起死回生，許多進入城鎮的農民因宅基地流轉而收回建房資金，充實進城實力。

2、有利于保護耕地，保障建設用地供給。

新的投資可因為集體存量建設用地的流轉而減少建設用地增量的增加，減少閑置土地數量，從而起到保護耕地的作用。

3、有利于盤活企業，盤活閑置土地。

進入流轉的企業用地多屬于經營不善效益不佳的企業，若不允許流轉，企業往往只有申請破產，而其土地也往往成為閑置土地。這些企業往往通過以地入股、聯營等辦法走出困境，并提高了建設用地利用效率。

4、有利于發展中小企業，解決勞動就業。投資于集體建設用地的企業往往是中小企業，它們資金量小，要求資金周轉快，很難走收費多而審批時間長的征地程序，往往選擇方便快捷的集體建設用地流轉。這些大量生存于集體非農建設用地的中小企業，也是我市吸收農村剩余勞動力的主要力量。

5、有利于完善城鎮土地市場。

城鎮土地市場不可能與集體建設用地市場分割而孤立存在，二者只有統一才有利于市場發展和土地資源配置。集體建設用地市場是整個土地市場的有機組成部分，是城鎮土地市場最終走向成熟和完善的必要前提。把自發流轉合法化，便于土地資源的統一管理，6、有利于體現集體土地的財產權性質。

集體土地所有權作為一種財產權，它要求在經濟上得以實現，其所有權人也要求能正常地使用、支配和處分土地，以取得合理的土地收益。采取集體土地流轉方式，對鎮村兩級集體經濟組織來說，比征為國有土地之后出讓土地使用權，更具有深遠的意義。一是產權不變。二是收益穩定。三是農民實惠。實行征用土地方式，一次性補償安置，農民雖然從中能夠得到一筆土地征用費和參加社保，但由于農民自身的素質相對較低、技能單一，要維持長遠生計比較困難。推行集體土地流轉，使農民能夠對集體土地收益進行確定和分配，除了支付流轉土地的農戶安置補償費外，可以進行出租、入股、聯營，通過分配的形式，細水長流獲得土地收益，使失地農民有了生產生活保障。既可以幫助建立農村社會保障體系，也可用于發展村集體經濟，大部分仍分配給農民，大大提高農民的社會保障水平。

7、能夠加速我市工業化和農村城鎮化進程。

農村集體建設用地的流轉，對于現階段的城市化進程有著積極影響。尤其是在我市“一區兩園”的規劃建設中，由于工業企業的大量入駐，對建設用地產生了很大的需求。如果推行集體建設用地使用權流轉用于工業發展，將降低工業區建設過程中的政府投入，降低企業成本，給農民帶來長久穩定的收益，維護社會穩定。而這些需求主要來源于農村的集體建設土地存量。

三、目前我市農村土地資本化的實施途徑

（一）下大力氣理順產權關系，加快集體建設用地確權工作

由于多方面的原因，現階段絕大多數地方的集體土地還沒有登記造冊、發放證書，對土地所有權主體的界定工作遠遠沒有完成。集體土地使用權要進入市場，產權代表人必須明確，如果確權工作沒做好，產權關系依然“模糊不清”，使用權交易的收益分配必然會出現權屬糾紛或分配不公。只要符合村莊、集鎮、建制鎮規劃，權屬明晰，界址清楚，已經依法批準為建設用地的集體土地，可依法確定給單位和個人使用。只有確定權屬，才能降低金融部門的偏見，大膽為集體建設用地使用者抵押貸款，調動企業使用集體建設用地的積極性。

（二）建立集體建設用地基準地價體系。

我們將委托相關中介機構開展集體建設用地基準地價測算構建工作，借鑒國有土地基準地價更新體系，建立集體建設用地地價指數發布制度，及時反映土地市場變化，為加強集體土地 宏觀調控、維護農民利益提供決策依據。

（三）嚴格建設用地的計劃管理。

采取切實有效的措施，針對建設用地計劃分配辦法和建設用地審批方式改變后的新形勢、新特點，積極謀劃指標的分配和計劃的爭取。要科學配置指標，實行計劃用地。嚴格土地的計劃供應，優先保障城市基礎設施、農民宅基地和重點工業集中區的項目用地，保障重點項目的土地供給。嚴格按照用地定額供應土地，使有限的土地發揮最大用處。

（五）增加可利用建設用地數量。

一是爭取農村建設用地減少與城市建設用地增加掛鉤政策，置換用地。二是依法實行集體建設用地流轉，增加用地。要按照有關規定，加大對集體建設用地的管理,對鄉鎮的原集體建設用地，特別是倒閉的鄉鎮企業用地、生產組廢棄的辦公房等，鼓勵以租賃、作價出資等形式流轉，以提高土地利用率，增加土地的有效供給，促進農村集體經濟組織和農民收入的增加。三是積極支持新農村建設和全民創業。鼓勵全民創業，允許農民利用宅基地進行生產經營，允許農民在不破壞土地耕作層、不搞永久性建筑的前提下，利用家前屋后的未利用地和空地修建臨時建筑物進行生產經營。

（六）實施配套的土地供應政策。

實施配套的土地供應政策，引導工業項目，主要是中小企業大膽使用集體建設用地，利用集體建設用地的地價優勢，實行更加靈活的供地政策。集體建設用地轉化為工業用地后，要實行招標拍賣掛牌的方式出讓，這對解決目前存在的低價出讓土地、土地粗放利用、低水平重復建設、工業結構不合理以及土地供需矛盾突出等問題將起到決定性的作用。建設用地實行招標拍賣掛牌出讓后，更加需要我們加強對現有開發區和工業集中區的布局規劃，明確各類工業的功能分區。并根據功能分區規劃，公開擬出讓地塊的用地條件，明確告知投資者允許投資的工業項目門類、產業準入條件、環保要求、投資強度、容積率、建筑密度、出讓年限、開竣工期限、行政辦公及生活服務設施所占比例等使用條件，不斷提高集體建設用地的利用率。

（七）建立和集體建設用地流轉平臺。

通過集體建設用地流轉交易平臺的建立，將全市的集體建設用地納入統一管理范疇，通過招標、拍賣、掛牌、交易鑒證等方式逐步從程序上、操作上完善農村土地資本化的手續管理。城鄉統籌實踐的突出特征是“堅持不懈、系統推進”。我們相信，作為國土管理部門，只要堅持不懈地埋頭實踐，銳意改革，就一定能在集體建設用地資本化的重點重點領域和關鍵環節取得突破；只要以“城鄉同發展共繁榮”為目標，以城鄉互動為基礎，打破城鄉二元體制，積極參與全市統籌推進城鄉經濟、政治、文化和社會事業的全面改革與制度創新，就一定能形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。

第二篇：破解“農民市民化”難題 統籌保障城鄉住房是良方

破解“農民市民化”難題 統籌保障城鄉住房

是良方

2013-3-14 5:26:49來源：2013年03月13日 15:44:44 新華網

新華網北京３月１３日電（記者王橙澄）“新型城鎮化，難點還在于流動人口享受市民化的待遇，其中享受住房方面的市民待遇更是難上加難。很多農民進了城，留不下來，因為沒有住房。”全國人大代表、貴州省黔東南州州長廖飛說。

廖飛說，政府工作報告提出有序推進農業轉移人口市民化，逐步實現城鎮基本公共服務覆蓋常住人口，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。但目前，國家對于城鎮和農村居民的住房還是兩條線，例如在貴州，城鎮主要通過公租房和廉租房解決，而農村主要采取農村危房改造和扶貧生態移民工程。“這兩大政策體系實施的部門、工作對象和資金渠道都不盡相同。就像兩條永不相交的平行線。”

如何破解農民在住房方面享受市民化待遇難題？廖飛認為，統籌保障城鄉住房是個良方。一方面，要消除農民獲得城鎮廉租房的障礙，使貧困農民不花一分錢就能享受城鎮保障。另一方面，政府要幫助這些農民協調生活問題，如能在城鎮打工，讓他們的孩子到縣城小學就讀，同時還要保留他們原來在農村的所有權益，免除后顧之憂。

“還要避免農民的情感紐帶和文化紐帶被切斷，可以采取一個村搬入一個小區，一個村民組搬入一棟樓，一個大家庭入住同一個樓層的方式。”廖飛說。

據了解，目前貴州省黔東南州已在探索這一做法，兩會前不久，榕江縣首批３０３戶農民從世代居住的深山搬到了縣城，免費獲得一套住房，并保留其原來在農村的所有權益，同時在政府的幫助下，他們在縣城找到了工作，學生進入新學校讀書。

第三篇：科學統籌城鄉發展促進農村經濟繁榮

科學統籌城鄉發展

促進農村經濟繁榮

按照黨的十六大報告關于“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”的精神，近年來，我市圍繞建立新型城鄉關系，科學統籌城鄉發展，促進城鄉二元經濟結構調整取得了一定成效，有效地推動了農業和農村經濟的穩步發展。2003年，全市第一產業增加值達到47.47億元，增長4.3%，農民人均純收入達到2497元，增加168元。今年1-6月，第一產業增加值增長幅度達5.8%，農民人均現金收入增加221元，農民人均純收入增加161元。預計全年第一產業增加值增長率將超過6%，農民人均純收入將比上年增加300元以上。

一、主要做法

（一）堅持“四個統籌”，促進城鄉協調發展。一是統籌農業和工業協調發展。用抓工業的理念抓農業，立足市場化導向、產業化經營和項目化運作，以提高農產品加工增值、延長農業產業鏈為重點，以培育特色產業、產品為關鍵，以工業化的生產組織方式來發展農業，推進農村的工業化、城鎮化和現代化。二是統籌城鄉人口合理流動。積極轉移農村人口，鼓勵有條件的農民轉變為城鎮居民，推進農民市民化，以減少農民來富裕農民；鼓勵城鎮居民和下崗職工到農村創業、置業。三是統籌城鄉市場發展。合理配置城鄉資源，充分發揮城鎮的集聚和輻射功能，提高農產

品商品化程度和農業市場化程度，促進各種生產要素在城鄉間自由流動、公平競爭和優化配置。四是統籌城鄉發展政策。在制定城鄉政策時，力求逐步實現一致性，在農村推行最低生活保障制度、農村新型醫療保障制度為主要內容的農村社會保障制度；對無地失業農民實行農轉非，推行基本養老保險等，享受城鎮居民待遇；對農村二、三產業和民營經濟的發展，與城鎮企業一樣，享受稅收、信貸等優惠政策；在農村推行奶牛養殖保險試點工作，市、區縣兩級財政對參加奶牛保險的業主、奶農分別按50元/頭.年的標準實行以獎代補；加大財政轉移支付力度，對農村義務教育、基本醫療、廣播電視等公共事業增加投入，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。

（二）大力發展民營經濟，促進城鄉經濟互融。一是放寬市場準入條件。無論是城鎮，還是農村，凡是國家法律、法規沒有明令禁止的行業和領域，都向民間資金全面開放；凡是鼓勵和允許外商投資進入的領域，均鼓勵和允許民間資金進入。二是拓展投資渠道。以項目建設引導民間資金，以園區建設聚集民間資金，以開放投資領域吸引民間資金。2003年底，全市個體工商戶達67700戶，注冊資金4.61億元，分別比上年同期增長15.3%、42.8%；全市個體私營企業達1866 戶，注冊資本13.79 億元，分別比上年同期增長30.1%、51%。民間投資占全社會固定資產投資的比重達47.7%。三是規范市場經濟秩序。建立和規范市場服務體系，組織民營投資項目招商會、洽談會，實行民營企業懇談

會、領導接待日或現場辦公等制度，為民營投資提供技術、信息、管理、培訓服務。建立和完善市、區縣投訴中心，對損害民營經濟發展環境的行為堅決嚴肅查處。

（三）大力發展勞務經濟，促進城鄉勞動力雙向流動。一是加強培訓，提高農民素質，增強農民的就業能力。近年來，我市加大對培訓工作的投入，依托勞動、農業、教育等職能部門和社會力量辦學相結合的方式，舉辦各種類型的實用技術培訓班，培訓農民工22萬多人，有效地提高了農民就業的綜合素質。二是擴大有序輸出規模，大幅度減少盲目流動數量。全市各級在勞動就業市場和農民之間架起信息網，適時公布就業信息，指導農民合理流動，擴大成建制輸出規模，逐步開辟跨區縣、省內、國內和國外輸出新渠道。2003年，我市外出務工人員達62萬人，全年實現工資性收入44.9億元。三是切實保護農民工的權利，建立健全維權體系。清理和取消農民在市內進城就業的歧視性規定和不合理收費，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續，降低農民工的就業成本和風險。鼓勵農民進城經商、購房，讓農民工在擇業、同工同酬、保障、子女入學等方面享受與城鎮居民同等的待遇。四是鼓勵城鎮居民到農村創業、置業。對下崗人員到農村再創業和自我組織起來就業的，享受城鎮下崗人員再就業的所有優惠政策，鼓勵農村土地經營依法有償轉讓，鼓勵城鎮人員和企業下崗職工到農村承租土地、承包企業、發展種養業。

（四）加強基礎設施建設，不斷縮小城鄉差別。一是科學規

劃，穩步推進。在城鎮規劃上，按照城鄉協調發展的原則，明確小城鎮建設的重點和支撐小城鎮發展的骨干產業，科學合理制定每個小城鎮發展的總體規劃，避免低水平的重復建設，一個集鎮一個集鎮地制定階段建設目標和任務，突出重點，逐步推進，帶動區域經濟發展。二是多渠道籌集建設資金。大力推進小城鎮基礎設施建設的市場化進程，對于小城鎮住宅開發項目，如供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化、教育、衛生事業的項目，按照“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵國內企業、個人及外商以多種方式參與建設、經營和管理，在推進城鎮化的過程中推進產業化的發展，并使之良性互動。通過土地開發的收入和相關的稅費收入，用于小城鎮必要的基礎設施建設，促進小城鎮的建設和資源開發。通過財政貼息，鼓勵銀行積極支持小城鎮建設，收到了較為明顯的效果。2003年，全市城鎮化率提高3.4個百分點，達到22.1%。三是大力改善農村交通條件。近幾年來，我市將加大農村交通建設作為加強城鄉聯系、促進城鄉經濟發展的重要舉措，動員各方面力量大辦農村交通，促進了全市農村交通的大發展。到2004年7月，全市公路總長度達3642公里，公路密度為每百平方公里51公里，有80%的鄉鎮和56%的行政村實現通水泥路或油路，眉山中心城區到各縣城只需半小時路程，這在全國、全省居前列。農村城鎮和道路的建設縮短了城鄉之間的距離，加快了城鄉之間人流、物流、信息流、資金流的互融互動，促進了城鄉經濟社會共同發展。

二、存在的不足

盡管我們在建立新型城鄉關系，促進農村經濟發展進行了一些積極的探索，并已取得了一定成效，但仍面臨不少矛盾和問題需要解決。主要表現在以下幾個方面：一是城鄉二元戶籍制度制約了農村勞動力轉移。現行戶籍制度將公民分為農業人口和非農業人口，使農業人口的流動和轉移就業受到剛性約束，阻塞了農民通過向城市遷徙就業來增加收入的途徑。二是城鎮化水平低。2003年全市城鎮化水平達到22.1%，比全國的40.53%低18.43個百分點，比全省的30.1%低8個百分點，城鎮化水平低弱化了城鎮對農村和區域經濟的帶動作用，影響了農村工業化和第三產業的發展。三是城鎮建設相對滯后。我市城鎮發展仍滯后于人民日益增長的物質文化生活需要，城鎮規模偏小，城鎮建設水平較低，規劃之間相互脫節、整體協調性差，建設用地管理粗放，城鎮功能弱。四是城鄉差距仍然較大。以城鄉居民收入為例，我市城鄉居民收入比達到2.4∶1，全市尚有21萬農民的人均純收入低于1200元，增收的渠道和方式還不多，非農產業對農民增收的帶動力還不強，外出務工收入也很不穩定。五是農村社會保障覆蓋面小。農村社會救助的主要對象僅限于“五保戶”、軍烈屬和傷殘軍人、農村特困群體及遭受重特大自然災害的農民；農村低保尚未起步，農民工的養老保險才開始起步，且政策不完善；農村因病返貧、致貧的問題仍然較為突出；絕大多數農村人口處在社會保障范圍之外，有相當一些特困群體缺乏最低生活保障，與城鎮居民的社

會保障相比，農村社會保障水平很低。六是“兩無”農民問題影響城鄉經濟發展。隨著城鎮化進程的加快，“兩無”農民逐漸增多，部分無地失業農民因對補償安置政策不理解，自身又不容易就業，少部分人出現生活困難，成為處于城鄉之間的“邊緣人”，他們不僅影響自己的富裕進程，而且對政府心存抵觸情緒，也影響到社會的穩定和城鄉經濟發展。

三、措施建議

（一）牢固樹立城鄉統籌發展的指導思想。黨的十六大和十六屆三中全會，在深刻總結我們黨幾十年來處理城鄉關系的寶貴經驗，科學分析國民經濟發展面臨的主要問題的基礎上，明確提出了統籌城鄉經濟社會發展的戰略思路。這是新時期我們黨指導城鄉關系的基本方針，是進一步解決好“三農”問題的戰略決策。各級各地必須牢固樹立科學的發展觀和正確的政績觀，統籌城鄉經濟發展，始終把農業的發展放到整個國民經濟的大格局和大循環中，把農村的進步放到整個社會的進步中，把農民的增收放到國民收入的分配和再分配中統籌考慮。堅持以人為本，積極推進“三個轉變”，進一步“放活農民、放活農業、放活農村”，努力建立新型城鄉關系，推動城鄉經濟社會共同進步。

（二）大力推進城鄉勞動力合理流動。一方面，堅持“內轉外輸”并舉方針，加大農村勞動力轉移力度。對內，要樹立統籌城鄉經濟全面發展的觀念，著力建設中心城鎮和農村重點場鎮，培育優勢產業，提升人員聚集度，提高城鎮化的規模效應，大力發展

農村二三產業，擴大農業就業領域，促進農村勞動力就地轉移。對外，要把勞務輸出當作產業來抓、項目來做、實事來辦，在政策導向、技能培訓、中介服務、權益維護等方面建立管理和運作規范，創立勞務輸出品牌，形成產業，促進農村勞動力異地轉移。整治惡意拖欠、克扣農民工工資問題，保障外出務工農民的切身利益。另一方面，要從政策上鼓勵城鎮勞動力到農村發展二、三產業，發展種養業。

（三）大力發展城鄉民營經濟。落實扶持民營企業發展的各項政策措施，在工商登記、征地審批、水電供應、金融信貸等方面提供良好服務，努力為民營企業創造良好的外部環境。通過經濟杠桿引導民營企業開展科技創新，充分利用當地資源、勞力優勢，大力發展資源開發、農副產品加工和勞動密集型產業，推進貿工農一體化，發展外向型農業和資金、技術密集產業。努力培養一批懂市場、善管理、會經營的民營企業家隊伍。

（四）加快城鎮化進程。推進城鎮化進程，降低農業人口比例，減少農村土地承載力，刺激社會有效需求，活躍農村勞動力、農產品等市場，增加農民收入。堅持“興鎮先興業，以工業化帶動城鎮化”的原則，大力發展農村二、三產業，增強城鎮的聚集和吸納能力。科學規劃、合理布局、因地制宜發展城鎮，城鎮建設檔次要高，具有對周邊的農村承載經濟和社會的輻射功能，體現城鎮現代文明對傳統農業文明的改造作用。集中人力、物力、財力抓好全市50個重點工業鄉鎮和部分人口在3萬人以上的重要集

鎮。加大投入，推進“眉山小康村”建設，提高農民的生活質量和整體素質。

（五）統一城鄉勞動力就業和待遇政策。放寬農民進城落戶的條件，加快農業人口向市民轉變。剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份。建立新的人口登記與管理制度，逐步消除城鄉就業條件差別的壁壘，取消各種違反憲法賦予公民權利的歧視性政策和人為規定。

（六）逐步推進城鄉社會保障體系一體化。近期要突出抓好以下幾點：一是建立農民最低生活保障的援助體系，讓符合條件的貧困群體全部納入最低生活保障范圍，就如城市居民享受最低生活保障一樣。特別是對“兩無”農民要實行動態管理下的應保盡保，對凡符合條件的“兩無”農民，都應按規定享受最低生活保障補助。二是建立新型農村合作醫療制度，推廣彭山合作醫療試點經驗，建立以農民個人繳費、政府資助相結合的籌資機制，重點解決農民因患大病而出現的致貧返貧問題。三是要建立農村社會養老與家庭養老相結合的養老保障體系，解除農村養老之憂。

第四篇：推進城鄉統籌發展,破解“三農”難題研究

內部資料 注意保存

省科技顧問團2008年 系 列研究報告之四

推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

213

四川省科技顧問團辦公室

編

二○○八年八月推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

《專題研究報告》213期

反饋意見：

回函請寄：成都市人民南路四段11號七樓省科技顧問團辦公室 郵政編碼：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 編者按：

為全面貫徹落實科學發展觀，促進我省經濟的快速發展。按照省委九屆四次全會提出的“加快發展、科學發展、又好又快發展”全省工作的總體取向，著力打造“一樞紐、三中心、四基地”發展格局的要求，2008年，省科技顧問團組織專家，針對我省經濟、科技、社會發展中重大問題進行了六個方面的的研究。目前各課題研究工作已基本完成，現將各課題研究報告陸續付印，供領導和有關部門參考。

本期付印的報告是：《推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究》。

推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

由于長期以來城鄉分割的體制性障礙，政府在解決“三農”問題時，不管是“制度”設計還是政策制定，都主要從農業內部尋找破解的對策。我省盡管在農民增收、農業發展方面取得了顯著進展，但城鄉“二元結構”特征仍沒有實質性的突破，城鄉差距還在不斷拉大。據統計，我省2006年城鄉居民收入差距由2005年的2.99∶1擴大為3.1∶1；全社會消費品零售總額中，占總人口2/3以上的農民的消費份額僅為1/3。農村居民恩格爾系數為50.8%，比城鎮居民高13.1個百分點。全省農民只享有20%左右的醫療衛生資源，“看病難、看病貴”的問題比較突出；等等。

近年來，按照中央要求，我省把推進統籌城鄉綜合配套改革、促進城鄉協調發展作為破解城鄉二元結構的重大舉措，在抓好成都市城鄉統籌綜合配套改革試驗區的同時，重點抓了德陽、自貢、廣元3個省級試點市和19個試點縣（市、區）的城鄉統籌綜合配套改革試點，初步形成了以點帶面、重點突破的試點工作格局，取得了明顯成效，但在試點中也發現了一些亟待解決的問題。

為此，省科技顧問團于2008年初開始，先后組織專家到成都市、自貢市等地調研，通過調查研究和對了解的情況 進行分析，提出了以下建議，供省委、省政府及省級有關部門參考。

一、試點工作中面臨的主要問題

（一）思想解放難

在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，有許多改革是從基層的探索和突破開始的。在試點中，各級政府雖然也都反復強調要鼓勵探索、支持創新、寬容失敗，但在具體實踐中，思想顧慮仍然還比較多，破舊立新仍相當困難。例如，農村土地產權制度改革和農民對土地的權利問題、農民的宅基地問題等，盡管已成為城鄉人口流動和土地資源優化配置的嚴重制約，但仍然難已放開。

（二）體制、機制突破難

要改革創新，就要對現行的一些制約發展的政策進行調整。而現行政策是依據國家相關的法律、法規制定的。如“土地制度”、“城鄉戶籍制度”、“農村金融”等管理體制要突破，必須在體制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到調整部門的管理權限和打破現有的利益格局，所以，一些行業主管部門的積極性不是很高。盡管成都市在行政機構設置、職能分工等的改革方面取得了突破性進展，但在對上聯系方面，仍然要維持現有體制。試點工作推進難度仍很大。在經濟資源分配的機制上，市場仍然讓位于行政權利，市場經營主體的作用發揮有限。

（三）綜合配套難

統籌城鄉綜合配套改革是牽一發而動全身的綜合性改革。如戶籍制度改革就牽涉到相關的就業、就醫、就學、安居、社保等一系列制度的改革；推進農業產業化就要研究土地、人力、技術、資金等生產要素在城鄉間互動的激勵機制和政府公共產品投入的引導機制；推進規劃統籌就需要研究經濟發展、城鄉建設和土地利用規劃的有機銜接問題。但由于部門分割和利益博弈，要設計出一個多方滿意的方案和推進試點工作進展的難度都很大。

（四）資金籌措難

要形成城鄉經濟社會統籌發展的新格局，建立“以城帶鄉、以工促農”的機制，都需要一定的經濟實力作支撐，尤其是財政的二次分配向農民、農業和農村傾斜，以體現公平和公正原則，分配遇到的阻力和困難很大，許多地方財政的投入主要還是工業和城市建設。民間資本的發育不足，對農村經濟的促進作用仍有限。我省經濟發展水平偏低，特別是縣域經濟還不夠壯大，城市帶動能力不夠強，要實現改革試點的重點突破難度較大，作為經濟不發達地區的城鄉統籌，財力不足使許多好的愿望難以實施。農村、農業的資金投入不足，直接影響到人才的流向，使農村勞動力素質相對下降，新農村建設需要的人力資源缺乏，增加了“三農”問題解決的難度。

二、成都市推進城鄉統籌綜合配套改革和發展的主要經驗

成都市自2003年即開始實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展的城鄉一體化發展戰略。以科學規劃為基礎，以市場化改革為動力，以“三個集中”為基本方法，以規范化服務型政府建設和基層民主建設為保障，努力形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局，成效明顯。其基本經驗有：

（一）實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略 推進工業向集中發展園區集中，加快實現新型工業化；推進土地向規模經營集中，加快實現農業產業化；梯次引導農民向城鎮集中，加快實現新型城鎮化。大力開展了農業產業化經營、農村發展環境建設、農村扶貧開發“三大工程”。

（二）推進公共服務體制機制改革，著力構建統籌城鄉發展的體制機制

率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”； 建立了城鄉一體的勞動力市場；基本實現了城鄉社會保險制度全覆蓋；促進城鄉教育均衡發展；形成了農村公共衛生應急指揮、疾病預防控制等體系，全面實施鄉鎮（村）衛生院（站）標準化建設； 推進科技、文化事業改革，推動了城市文明向農村輻射。

（三）推進投、融資體制改革，規范和完善市場化配置資源機制 取消市場準入限制，讓一切投資主體都平等享受國民待遇，清理、規范投資領域的行政法規和收費，政府由事前監管轉變為加強事中、事后監管和服務，規范政府投資行為，發揮政府投資的引導作用。市和區縣兩級成立現代農業投資公司和小城鎮投資公司，組建農業擔保公司，搭建現代農業投融資平臺。開展村鎮銀行試點和農村信用社改革，促進完善農村金融服務體系。

（四）推進政府社會管理和公共服務方式改革，建設規范化服務型政府

推進政府管理方式改革，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創新政府服務方式，從市到村初步形成了比較規范的政府服務體系和運行機制；建立了民主決策、政務公開、群眾評價的人民群眾參與的監督機制，促進了政府依法、高效行政；加強基層民主政治建設，促進基層民主管理，探索干部的公推差額直選辦法。

（五）多渠道促進城鄉非農產業發展，擴大城鄉就業和加快農民向市民轉變

成都市將擴大農民就業作為推進城市化和工業化是否成功的重要標志之一，積極采取多種措施，鼓勵通過勞務輸出、興辦鄉鎮中小企業和勞動密集型企業、工業集中園區等方式，幫助農民就近就業、居家就業和在城鎮靈活就業，增加個人和家庭收入。三、四川推進城鄉統籌發展配套改革的重點 城鄉統籌發展制度變革的核心是使城市和農村的公民獲得資源的機會平等權利；改革的關鍵在于實現各種生產要素的充分流動和公共資源的平等供給；最終目的是城鄉居民擁有平等享受改革成果的權利，縮小收入和福利差距，實現共同富裕，從而破解“三農”難題。

（一）改革城鄉戶籍、勞動就業和社會保障制度 1．改革城鄉分割的二元戶籍管理制度，實施城鄉一體化的居民登記和管理制度

改革戶籍管理制度，不是簡單的戶口類別的轉變，而是要取消依附于戶籍制度上的經濟社會功能，實行按居住地登記為基本形式的城鄉統一的新型戶籍制度，從而消除以戶口為依據的城鄉分割的福利制度，建立和完善以居住證管理為核心、以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所或穩定職業為準入條件、城鄉統一的戶籍管理制度。同時，逐步打破戶籍管理上的區域限制，探索在全省市州之間、城鄉之間合理有序流動的管理政策。

2．建立城鄉一體的勞動力職業技能培訓和服務體系 在鄉村九年義務教育普及和實行“兩免一補”政策的基礎上，推行職業教育的助學金制度，地方政府根據財力再進行助學補助，以達到全免費的水平。實行全面的農民免費職業培訓制度。通過提高農村勞動力素質，逐步縮小城鄉人力資 源的質量差距，適應勞動力市場由單純的體力型向專業型、技術技能型的轉變要求，提升農村勞動力的就業能力和工資水平。

3．變革傳統的二元就業制度，構建城鄉統一的勞動力市場

進一步完善和規范政府對勞動力市場建設的規劃，實行城鄉統一的就業、失業登記制度。深化勞動就業制度的改革，清理和取消不利于農村勞動力進城就業的政策和法規，完善有關法規法律，保障農村勞動力的合法權益。加強勞動就業社會服務體系的建設，建立勞動信息網，加快城鄉勞動力就業的步伐，發揮勞動力市場在調配勞動力資源的作用。逐步建立城鄉勞動力自由流動、自主擇業、平等就業的新型就業制度和統一的勞動力市場。實行城鄉就業政策、失業登記、勞動力市場、就業服務和勞動用工的統一管理，盡快實現城鄉戶籍制度、就業制度、社會保障制度的統一和對接，確保農民在身份轉變后能夠真正享受到同等的市民待遇。

4．構建包括基本養老保險、醫療保險和最低生活保障在內的農村社會保障制度

建立城鄉統籌的最低生活保障、災害救濟、社會優撫、醫療、養老保障和社會福利的多層次城鄉社會保障體系。實現社會保障能夠在區域之間、城鄉之間進行轉換，消除妨礙社保賬戶流動的行政區域壁壘，逐步建立城鄉一體的社會保 障制度。當前重點是要積極推行農村最低生活保障制度，提高農村最低生活保障的標準；全面實施新型農村合作醫療制度，努力擴大覆蓋面。以鄉為單位普遍建立公益性的農村社區福利院；根據各地的條件建立、健全農村社會養老制度，做到全社會的老有所養。

（二）深化農村土地制度改革，建立兼顧國家和農民利益的和諧城鄉土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明確界定土地征用的“公共利益”范圍，除公益性質土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市場交易主體地位，轉向公平交易規則制訂者和交易雙方利益維護者的角色。建立土地流通市場的土地增值收益農民、集體和國家三者合理分配機制，保證國家和集體獲取的土地溢價收入主要用于當地農村建設和農民社會保障。在現行的土地征用制度下，切實提高對失地農民的土地經濟補償標準，進行免費技能培訓和職業介紹，為有關人員辦理城鎮基本養老保險。

2．穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，完善土地流轉機制

通過農村土地使用權入股、出租的途徑，使農民從承包土地取得土地所有權流轉的收益。健全土地承包經營權流轉市場規則，保障農民的利益和避免通貨膨脹風險。通過農業產業化方式，逐步推進集約化經營，在有條件的地方發展適 度規模經營。

3．力求在農村居民宅基地的財產化上實現政策突破 要實現統籌城鄉土地制度，重點是解決農村集體土地產權的市場化、資本化和財產化問題。突破點是農戶宅基地的財產權和流轉的實現，從而使農民獲得應有的公民權利和平等的土地市場交易的產權地位。積極探索放活農村宅基地使用權的不同形式。實行集中居住的農民應當無償獲得合理的住房面積和質量條件；放棄宅基地的入戶城鎮的農村居民應按面積和地價給予財產權的經濟補償，并擁有在城鎮取得廉租房和經濟適用房的資格權利。

（三）統籌城鄉公共服務體系建設，促進城鄉社會事業協調發展

1．統籌城鄉醫療衛生事業發展，加大農村義務教育管理體制改革的力度

加大農村公共衛生投入力度，改善鄉村衛生醫療條件，增加公共財政對鄉村衛生院的支持。逐步完善以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，發展多種形式的農民互助合作醫療機制。進一步明確各級政府對發展農村義務教育的責任，鞏固義務教育和基本職業技能教育經費保障機制。實行農民工子女的居住地安排“兩免一補”義務教育的政府責任制度。

2．統籌城鄉社區和基礎設施建設，促進城鄉建設一體 化

加快農村公路建設和改造，積極進行農網改造和城網改造，優化城鄉電網結構，加強以飲水安全、農業灌溉、防洪等為重點的水利建設。按照城鄉協調發展的要求，把城鄉的居民社區、基礎設施和生態環境作為一個整體進行規劃和建設，加快建設中心村和農村新社區，加強農村基礎設施和生態環境建設，形成城鄉一體化的生產環境、人居環境和生態環境。

（四）深化農村金融體制改革，提升農村金融服務水平

1．建立以政策性金融機構、農村信用社為主體，商業性金融機構、民間金融輔助配合的多元化金融體系

確保農村融資渠道暢通，擴大農業農村投入來源。鼓勵支持農業小額信貸機構，建立和推廣“村鎮銀行”，賦予非政府小額信貸合作機構的合法地位，充分發揮小額金融的作用。推進農村金融體制改革與創新。明確縣域內金融機構信貸資金投入“三農”的比例，推進農村信用社改革，逐步建立以縣為單位的農村合作銀行或農村商業銀行；在試點市擴大建立村鎮銀行、全資貸款子公司、農村資金互助社試點。

2．積極推行產業扶持工程，著力解決農民和農村中小鄉鎮企業貸款難問題

通過政策措施，降低“三農”貸款門檻。探索農戶以土地承包權、宅基地使用權、林權等作為抵押品到銀行貸款的辦 法。通過政府建立農村發展風險基金，對風險小的傳統養殖、種植生產實行社區信用推薦的無抵押小額貸款運作。

3．積極探索農業保險體制改革，建立適應市場經濟發展的政策性、合作性和互助性保險體系

在全省統籌城鄉試點市縣，可全面鋪開政策性農業保險試點工作。建立省級財政的農業風險基金，依托政策性保險公司，擴大農業生產的保險范圍和覆蓋面。

（五）發展現代農業，建立城鄉統籌發展的產業基礎

1．大力扶持農業產業化龍頭企業，促進農村就業與增收

大力發展現代農業，加強農業基礎設施建設，推廣農業科技成果，推進農業產業化經營。著力培育龍頭企業和產業集群，做大做強一批競爭力和帶動力強的龍頭企業；扶持農民專業合作組織，提高農業集約化、規模化和現代化水平。

2．建立健全農產品市場流通體系，暢通農產品流通渠道

以規范化管理、規模化經營和標準化服務為核心，加快農產品批發市場的培育與發展，重點建設和發展一批跨區域、輻射力強的各具特色的產區農產品專業批發市場。發展農產品零售市場，加快構建農產品現代流通方式。

3．規范農業生產資料市場發展，構建競爭有序、方便快捷的農用生產資料流通市場 加快推進國有及供銷合作社農資流通的現代企業制度改革，發揮農資流通主渠道作用。積極發展農資連鎖經營，構建輻射能力強，網絡覆蓋面廣的新型農資經營體系。建立健全農資價格監控機制，嚴格種子、農藥、化肥、農機具等產品經營的市場準入制度；完善農資市場監督體系，嚴厲打擊制售假冒劣質農資產品等坑農行為，為保護農民利益提供制度保障。

4．統籌城鄉科技發展行動，切實推進科技創新要素向農村、農業流動

強化農業科技支撐，推進新品種、新技術的應用，提高農業綜合生產能力；建立農業科技示范園區帶農戶、科技企業帶農業工人、科技合作社帶專業戶等農業組織化的模式。配合新農村建設，向農村推廣各種生產、生活的新技術，新模式。

四、當前推進統籌城鄉發展的對策措施

（一）以宅基地財產權明晰為突破口，實施城鄉土地綜合整理和配置機制，優化土地結構和布局

支持試點市縣實行城鄉建設用地增減掛鉤辦法，在保證農村耕地面積不減少的前提下，以鄉村集體建設用地減少部分（農民住宅土地為主）指標充實城市國有建設用地指標，以滿足人口、產業城鎮化的用地需求，減少農村人口大量外遷的土地資源閑置浪費，使宅基地成為農民新的財產性收入 來源，使農民擁有與市民相同的發展機會和條件。

（二）加快步伐、加大力度發展和壯大縣域經濟，努力縮小城鄉差距，為農村實現全面小康社會提供條件

以縣城為核心的縣域經濟是聯系城鄉經濟、實現經濟要素交流的關鍵。建議以縣域經濟和社會發展為中心，抓好城鄉統籌工作。大力發展以特色農產品和農產品加工業為主的民營經濟，著力打造具有競爭優勢的區域特色經濟，增強縣域經濟競爭力；加強城鎮基礎設施和公用事業建設，強化小城鎮的產業聚集和人口吸納功能。

（三）進一步調整國民收入分配結構，建立財政資金“三農”投入穩定增長機制

通過預算制度法律規定，逐年提高省、縣財政一般預算內“三農”支出占財政總支出的比重；借鑒成都市成立農業投資公司的經驗，采取市場化手段配置資源，引導和聚集社會資金向農業和農村流動，集中力量辦好產業、發展項目。要通過城鄉統籌的發展規劃和財政體制的改革，改變二次分配過分向城市傾斜的基本預算格局，強化對農村的弱勢產業扶持和公共產品供給，擴大農村居民的社會福利覆蓋面和合理提高標準。發揮財政資金投入和稅收的引導效用，促進民間資本向農村的投入，增加農村社會財富創造和積累。

（四）由城鄉充分就業入手，拓寬農村富余勞動力轉移渠道，實現城鄉勞動就業結合和縮小收入差距 著力抓好農民工的系統化培訓，提高農民工素質，實施勞務品牌戰略；努力拓展勞務市場，提高勞務開發組織化程度。放寬戶籍制度及其配套福利制度。首先由縣城一級開始，根據就業收入的家庭經濟實力，實現人口城市化的梯次轉移。通過城鄉統籌使城鄉間的歧視性政策和制度安排消除，使農民可以享受養老、醫療等社會基本保險，農民可以根據意愿自由遷徙到城鎮并享有參與有關社會公共事務的權利。

（五）充分利用地震災后恢復重建的機遇，統籌城鄉經濟社會發展規劃，實現政策創新和大膽突破

“5.12”汶川特大地震對四川經濟社會發展產生了很大影響，造成巨大的人員和財產損失。但如果把握得好，能夠促進四川推進城鄉統籌發展和改革的步伐。要充分利用受災地區恢復、重建的機遇，合理、科學規劃城鎮和居民點建設，組織受災農村居民恢復生產和向城鎮轉移；優化產業結構和布局，調整勞動就業結構。充分利用對口支援的有利條件，加強當地農村基礎設施建設和新農村的其他建設。成都、德陽和廣元既是重災區，又是國家和我省三個城鄉統籌綜合配套改革試點市，要抓住試點和中央有關災后重建的特殊政策機遇，在制度、政策改革方面大膽突破。

（六）因地制宜，分類指導城鄉統籌的開展

由于我省自然、經濟、社會條件差異性大，區域發展很不平衡，在推進城鄉統籌協調發展時一定要更加注重因地制 宜，分類指導。成都市在統籌城鄉方面取得的經驗，其他地方可結合實際，不可能完全照搬。如成都市財政支付能力為全省之冠，實施惠民政策有強大的政府財力作支撐；加上資源環境條件優越，又便于居民點集中，置換土地后可有效利用于區域內的城市、工業建設；城鎮、產業發展基礎好，農民非農就業和就近就業的條件得天獨厚，容易形成城鄉結合的就業方式。其他經濟發展相對滯后的市、縣就必須因地制宜，探索符合自己特色和條件的城鄉統籌發展道路，來破解“三農”難題。對成都國家級試驗區，要在體制和機制的突破上，通過試點總結出經驗，形成有利于統籌城鄉協調發展的制度安排和政策體系；對于3個省級試點市，要在城鄉統一規劃、戶籍制度等有利于消除城鄉二元結構的管理模式上，通過試點總結經驗，形成有利于推進城鄉一體化的管理辦法；19個市級試點縣，要把試點的重心放在通過發展現代農業，充分就業，壯大縣域經濟，提高城市帶動能力上取得突破。

課題組成員名單

課題組組長：

李躍建

省科技顧問團顧問、省農科院院長、研究員 課題組成員：

郭正模

省科技顧問團顧問、省社科院經濟所所長、研究員 杜受祜

省科技顧問團顧問、省社科院研究員

朱永清

省科技顧問團兼職秘書、省農科院合作處副處長 段誠中

省科技顧問團顧問、省畜科院研究員 李紅霓

省科技顧問團辦公室副研究員

郝

莉

省科技顧問團辦公室副主任、高級工程師

執

筆：郭正模、朱永清

第五篇：加強農村規劃建設努力促進城鄉統籌發展

加強農村規劃建設 努力促進城鄉統籌發展 推進農村改革發展，建設社會主義新農村，是黨中央作出的重要戰略部署。加強農村規劃建設，促進城鄉統籌發展，加速社會主義新農村建設，意義重大。

一、我市農村規劃建設的現狀和問題

近年來，我們圍繞“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字要求，大力推進社會主義新農村建設，全市農村面貌發生了深刻變化。但是，農村規劃建設與城市相比，整體滯后，差距很大。存在的主要問題有：

（一）農村規劃建設觀念淡薄。目前，我市鄉村對規劃建設的重要性認識不足，觀念淡薄，有的認為“規劃規劃，還不如用手比劃”。鄉鎮無機構、無權、無職責去規劃、指導、監督新農村建設。農民思想觀念落后，農村第二輪土地承包30年不變和經濟林木發證權的政策因素制約等，不同程度地影響了新農村規劃建設的進程。

（二）農村規劃建設管理缺位。受歷史原因和經濟條件制約，我市鄉村建設規劃處于自然無序狀態，農村建設基本上是在原有基礎上修修補補，還沒有建立起一套科學完整的規劃體系。農民建房缺乏統一性和科學性，整體水平低。農村建房基本上只對是否占用基本農田進行了管理。而村莊建設沒有人去管理，也沒有編制規劃。部分小城鎮和鄉鎮集鎮建設無規劃，也沒有組織規劃論證，多數中心鎮、村的中心作用并不突出，與我市經濟和社會發展的水平不相適應。

（三）農村建設分散零亂。目前，以桂東縣為例，桂東縣有156個村（居）委會2000多個自然村莊，農民住房大多是以村民小組為單位布點，很多的村民小組又分為幾塊，布局較為分散、零亂，呈小、散、亂狀態。有些自然村莊僅幾戶人家。我市許多村莊外大內空，有的新屋建成后不拆舊房，形成大量老屋沒人住的“空心村”，浪費土地資源。不少集鎮違規亂建，建筑依路而建、沿河而建，水平低，檔次差，整治更改非常困難，與自然環境極不和諧。

（四）農村設施投資分散。目前，隨著基礎設施建設步伐加快，我市農村路、橋、水、電、通訊等設施條件大為改善，農村發生了翻天覆地的變化。但由于受資金、自然環境等因素制約，通村公路偏窄，大多數通村公路有效路面僅3.5米寬；農村水資源環境惡化，導致農民飲水質量下降；公共服務設施短缺，大部分農村沒有排水系統和垃圾處理設施。

二、推進我市新農村規劃建設的建議

新農村規劃建設，關系著新農村建設的未來，是一項全局性、綜合性、戰略性很強的工作。建設社會主義新農村，真接關系著我市“兩城”建設步伐，要按“新規劃、新建設、新產業、新生活、新素質”目標進行定位，把農村規劃與城鎮規劃相結合，以城鎮促農村，統籌城鄉發展，著力提高農村公共服務水平，改善

農村的生產、生活環境，提高農民生活質量。搞好新農村規劃，推進社會主義新農村建設，應從以下方面進行加強：

（一）適度超前，科學編制建設規劃。要按照科學發展觀的要求，以“科學規劃、合理布局、因地制宜、分類指導、適度超前、逐步到位”為原則，制定新一輪農村建設規劃。一是搞好農村規劃體系建設。根據不同區域、不同條件，著眼長遠，編制農村規劃。鄉、村規劃建設應當起點高，適度超前，力求做到幾十年不落后。二是推出農村建設規劃多種模式。力求做到結合實際、形式多樣、各有特色。既要有生態莊園式，也要有農村社區式，以滿足不同收入、不同要求的農民自由選擇。三是提高農民住宅設計水平。規劃建設部門要按照建設部的用戶住宅建設標準，設計出多種新穎別致、美觀大方、結構合理、經濟實用的住宅模式供農民建房時挑選。四是按照農村居住的人口數量，逐步規劃建設完備的公共服務設施。每個農民集聚區，要有文化娛樂設施、衛生保健站、社區服務中心，農民可以享受醫療、養老等社會保障服務。五是重視解決傳統的人與畜、禽混居，生產用房和生活用房不分的問題。要合理規劃生產用房和生活用房，改變農民傳統的生活習慣和自成體系、自我封閉的散居方式，引導農民樹立“居住進小區”的新理念。六是農村的排水系統、垃圾處理設施應該統一規劃、統一建設。同時要建造農村公廁，大力推廣衛生廁所進村入戶。

（二）制定政策，加強規劃建設管理。建議市委、政府盡早研究制定村鎮規劃建設的政策文件，明確具體要求。一是開展鄉鎮規劃建設管理機構的試行試點工作。結合鄉鎮七站八所現狀，整合規劃、建設、國土等管理人員，成立鄉鎮規劃建設管理站，建立健全鄉村建規劃管理網絡，配好專職管理人員，提高規劃建設管理水平。二是出臺加強農村規劃建設監督管理相關政策。確定鄉村建設規劃后，就要嚴格實施。各鄉（鎮）政府是農村規劃建設的管理主體，要嚴格履行規劃建設的審批監督等職能。三是出臺鼓勵引導農民服從建設規劃的優惠政策。縣、鄉兩級政府每年可以從土地出讓金和土地調整收益中，拿出一部分設立村鎮建設規劃專項資金，用于對支持和獎勵農村規劃建設。四是把規劃建設管理同開展創建“文明村”、“衛生村”、“文明家庭”等活動有機結合起來，強化農村村容村貌和環境衛生的整治。

（三）積極引導，形成規劃建設合力。要積極搞好規劃配套，提供公共服務設施，引導村民集中居住，激發農民建設活力。一是搞好功能完備的配套設施，提供社會保障服務。要按照村鎮布局規劃調整要求，加強農村道路、橋梁、供電、供水、排水、通信、網絡、有線電視、垃圾處理等基礎設施的建設和配套，以完善的設施配套滿足農村居民生產、生活的需求。同時完善農村公共服務體系。二是積極引導村民集中居住，引進農村社區化管理模式。按照居住向城鎮集中、工業向園區集中、種田向規模

經營集中的三集中目標，推進農民住宅布局集中，節約土地資源。要按照市縣整體規劃要求，規劃城鄉居住的集聚區，加強中心鎮、中心村和集聚區建設，形成布局合理、設施配套、環境優美、特色鮮明的新布局。鼓勵有條件的地方建設農民公寓，引導農民集中居住，加大推進自然村莊的撤并力度。三是調動積極因素，激發農民規劃建設活力。征求農民意見和建議，制定村莊規劃建設、科學管理等方案。對農村基礎設施建設的投入，可采用一事一議的辦法由農民合理負擔。對實施農村規劃建設節約的宅基地和道路建設用地，允許鎮一級集中依法批租出讓，出讓所得返還用于村級基礎設施建設，以加快村級規劃建設的步伐。

（四）加強領導，促進城鄉統籌發展。各級領導要樹立城鄉統籌發展的觀念，把加強農村規劃建設納入經濟社會發展的總體規劃，作為加快社會主義新農村建設的一項重要工作，切實抓好落實。要根據城鄉統籌發展的思路，合理調整規劃布局，重點建設中心鎮、中心村，逐步完善小村莊，使農村規劃與中心城市、中心鎮、建制鎮的規劃相銜接，促進農村與城市、城鎮與農村的統籌發展。要加強農村規劃建設的組織領導，確保制定的規劃實施到位。縣（市、區）規劃建設部門要抓好農村規劃修編，指導鄉村開展規劃建設和農村建房工作。國土部門應嚴格按照規劃要求把好土地審批關，對居住集聚區需要的土地，要在用地手續、規費上給予優惠。交通、水利、電力、電信、廣播電視、金融等部門要協調配合，積極支持農村規劃建設。