第一篇：民主的理念與村民自治的發展.

民主的理念與村民自治的發展

今年11月21日至24日，筆者有幸參加了國家民政部在浙江寧波主持召開的“2002年全國村委會選舉情況分析會”。經過會議交流和討論，來自全國各地民政部門的實際工作者就如何完善村民委員會選舉、向前推進村民自治提出了許多有價值和意義的看法與建議，本人作為一名研究村民自治問題的學者，在聽了大家的發言以后，深受啟發，受益匪淺。

值得注意的是，在這次會議上，不少地方民政部門的實際工作者指出，由于國家和地方村民自治相關法律法規中沒有對村民委員會成員候選人的資格條件作出明確的限制，導致在一些地方，文盲和文化程度較低的人員、勞改勞教釋放人員、違反國家計劃生育政策的人員、地痞村霸等素質較低的人被村民選舉為本村村民委員會委員甚至主任、副主任，給村民自治制度的順利實施帶來了不利的影響和后果。一些同志建議，為了在村委會選舉中確保將那些政治素質好、文化程度高、辦事能力強、工作作風正的農村優秀分子選舉出來，使他們成為農村的好帶頭人，必須在村民自治有關法律法規中附加候選人資格限制條件，包括政治面貌、文化程度、年齡等條件。從會議交流和討論的情況看，這種看法在全國各地民政部門從事基層政權建設實際工作的同志中帶有一定的普遍性。據介紹，有的地方甚至已經在村民委員會選舉中制定了“土政策”，明確要求村委會選舉必須保證當選人數達到“三個60%”，即黨員人數、具有高中以上文化程度人數和年齡在45歲以下人數達到60%。筆者認為，這不僅是一個民主觀念上的認識問題，而且是一個關系到村民自治發展路向的實踐問題。在此，本文試圖就民主的理念與村民自治的發展路向問題談幾點看法，供各位關心和致力于推進農村村民自治工作的同仁們參考。

一、選舉權與被選舉權是一對完整的政治權利

我國村民委員會選舉遵循的主要原則是普遍選舉原則、平等選舉原則、直接選舉原則、差額選舉原則、競爭選舉原則、秘密投票原則。其中，普遍選舉原則和平等選舉原則是關系到選舉的公平性與民主性的最重要原則。我國1982憲法第三十四條明確規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。根據憲法的這一規定，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十二條也相應規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。上述法律規定表明，我國的民主選舉屬于普遍性選舉，而不屬于限制性選舉，選舉權和被選舉權作為一對完整的政治權利，是同時平等地賦予每一個公民的。當然，從理論上看，雖然說我國實行普遍性選舉，不對選舉權與被選舉權附加限制性條件，只是相對而言的。從上述法律規定的文字表述來看，我們不難發現，事實上，它們有兩個主要的限制性條件，一是年齡條件，即必須是年滿十八周歲的公民；二是政治條件，即必須是沒有被依法剝奪政治權利的人。從憲法學的角度來看，這兩個“限制性條件”屬于“必要的限制性條件”。第一個限制性條件是對公民權自然條件的起碼要求，這是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件；第二個限制性條件是實行法治和憲政民主必然的內在要求，同樣也是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件。由于這兩個限制性條件是民主國家普遍采用的“必要的限制性條件”，因此，在民主選舉制度中，它們一般不被視為妨礙選舉的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性條件。

在民主選舉制度中，選舉權與被選舉權的獲得所必須的基本年齡條件和公民權資格條件是兩個密切相關的因素。基本年齡條件的規定旨在為具有選舉權的公民個人獨立自主地行使選舉權提供必要的身心基礎和理性判斷能力，充分表達公民個人的意愿，實現選舉的價值。而公民資格條件的規定則是旨在保證權利的行使符合社會正義的需要，保證多數人的利益不受少數人的侵害。

在我國，之所以將選舉權與被選舉權作為一對完成的政治權利賦予公民，不將被選舉權的資格條件要求看得高于選舉權的資格條件要求，主要原因在于，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。只有從法律規定上普遍地、平等地將選舉權和被選舉權同時完整地賦予每一個公民，才能夠徹底體現一切權力屬于人民的憲法精神，才能保證公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具備了公民權基本資格條件的情況下，額外地附加政治面貌、教育程度、年齡（某一個特定的年齡段）等條件，必然在事實上造成對一部分公民政治權利的剝奪，從而違反民主的精神。即使是在被選舉權的規定中附加這些額外的條件限制，也會造成對政治平等和公平正義的破壞。

然而，從事實和結果來看，我們常常發現，選舉權與被選舉權總是不相稱和不對等的，二者在許多時候往往表現為相背離。造成這種背離現象的原因，既有政治操縱因素的影響，也有民主選舉偏好本身的作用。這種情況對選舉權與被選舉權作為完整的政治權利的理論構成明顯的挑戰。對于這種現象的認識，我們不能以果論因、以果定因，否則，我們會動搖對民主和法治的信念。

二、選舉的價值偏好及其實現途徑與方式

綜觀國內外各種政治性選舉制度中有關被選舉權（候選人）資格條件的規定，我們又不難發現，在較高層次的代表選舉或者職務選舉的候選人資格條件規定中，一般也會有諸如年齡、教育程度、居住年限等方面的具體要求。例如，美國憲法中規定，移民在取得美國國籍7年以后才有資格當選眾議院議員，9年之后才有資格當選參議院議員。而對于作為美國總統候選人的條件限制，還明確規定必須是年滿35周歲以上的公民。從美國40多屆當選為總統的人基本情況來看，他們具備以下共同的資格條件：（1）絕大多數總統具有特定的政黨背景；（2）受過良好的教育，具有較高的文化水平；（3）有豐富的從政經驗和政治能力；（4）有強大的財力支持。而我國1982憲法第七十九條對國家主席候選人的資格條件規定也特別強調，“有選舉權和被選舉權的年滿45周歲的中華人民共和國公民可以被選為中華人民共和國主席、副主席”。這似乎也是對被選舉權（候選人）資格條件的額外限制。值得注意的是，農村基層的選舉與國家高層的選舉是兩種不同類型的選舉，不可以簡單類比；更何況，即使是宣稱實行普遍性選舉的國家，在政治高層的選舉中，都有必要、有可能蛻變為限制性選舉。

贊成對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制的人一般認為，之所以要通過法律或者選舉實施細則對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制，是因為被選舉權是比選舉權更重要的政治權利，候選人要擔任選民所賦予他們的權力，履行好自己的職權和職責，行使公共權力，必須要有比一般選民高的素質和能力，否則，就有可能導致當選者辜負選民的信任與委托。實際上，無論在法律上是否明確給予被選舉權（候選人）附加額外的資格條件限制，這都只是體現了法律制定者的一種理想的價值偏好。黨派屬性、受教育程度、年齡、道德修養、能力特長等等，無不反映者政治社會人們對某中人格特質的價值取向。然而，在實際的選舉過程中，每一個選民都會有自己個人的價值偏好，有些是與他人相同的，有些則與他人是不同的。如何將所有選民的個人價值偏好整合為社會共同的價值偏好？18世紀法國啟蒙思想家盧梭的主張是，社會中存在一個具有普遍意義的“公意”的作用，在“公意”的影響下，每個公民個人的意志（眾意）會自覺表示服從，從而形成公認的政治權威。代議制民主理論在西方出現以后，資產階級政治思想家們主張，通過普遍的、直接的投票選舉，用選票的統計結果代表多數價值，實現選舉的價值偏好。

20世紀以來，世界民主政治的發展進程表明，在民主的選舉制度建立以后，盡管統治階級試圖通過法律規定反映自己在被選舉權（候選人）資格條件上的價值偏好，但選民的投票行為并不完全受制于法律所認可的選舉價值偏好。而民主選舉所反映的真實情況是，選票統計中多數選民所認同的價值偏好才是真正有效的價值偏好，盡管在事實和結果上這樣的偏好同統治者在法律上所需要的價值偏好基本一致，但從實質上看，統治者制定的法律中對選舉偏好的規定之所以具有合法性和權威性，不是因為它本身具有先驗性和強制性，而是因為它來自多數選民的選舉偏好，也就是說，某一種特定的選舉價值偏好要想成為法律，進而具有普遍的約束力，不能夠事先由立法者強加給選民，而是必須經過多次選舉的實踐，在選舉中形成多數人認可的價值偏好，然后將它上升為法律。從目前中國農村村民委員會選舉的實際情況與實際需要來看，我們一些學者和政府實際部門的領導者所提倡的在村民委員會選舉中要對被選舉權（候選人）資格條件的額外附加與限制恰恰是以一種先驗的、居高臨下的姿態強加給農民的選舉價值偏好，盡管這些選舉價值偏好的確具有合理性，同時的確有利于農村村民自治的順利發展，大家的愿望與出發點也是善意的，但是，我們不能因為自己的主張具有道義上的正當性，就蔑視和不尊重農民的自主性，一定要農民按照自己的意愿選誰、不選誰。我們應有的正確態度應當是通過對農民進行耐心細致的宣傳教育，通過廣泛聽取農民的意見和建議，通過尊重大多數農民的實際投票偏好，形成國家法律所提倡的選舉價值偏好。否則，我們的行為很容易造成為民做主和代民做主。毛澤東同志生前說得好：我們共產黨人要想當群眾的先生，首先必須當好群眾的學生。在推進村民自治、發展農村基層民主的問題上，毛澤東的這個觀點是值得我們借鑒的。百事通

三、民主機制的所能與所不能

村民自治制度在我國農村的建立，不僅促進了農村基層民主政治的發展，使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督逐漸得到了貫徹與落實，讓億萬農民切實享有了民主權利，感受到了社會主義民主的真實性與優越性，而且有力地促進了農村社會風氣和精神面貌的變化與好轉，促進了農村經濟的順利發展，改善了農村公共服務和公益事業，農村出現了新的發展面貌。但是，在實施村民自治制度的過程中，我們也看到，農村出現了一些新的問題、新的困難和新的矛盾，例如，宗族派性勢力抬頭、賄選行為、“壞人”當選、老好人和庸人當選、經濟發展緩慢等等。由于這些問題的出現，于是，有的人對村民自治開始產生懷疑，有的人對村民自治開始求全責備。這些典型心理反應，都顯示了我們對民主制度和民主機制的認識有問題。

懷疑論者和求全責備者存在的一個思想通病就是，他們本身把民主機制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在農村建立、民主機制在農村運行之后，農村的一切都只有朝著理想的方面發展才是好的、有意義的，如果出現了一些解決不了的難題，對村民自治的評價就要打折扣。這樣一種思想通病產生的根本原因在于，我們沒有正確認識民主機制的所能與所不能，我們對民主的認識還缺乏現代性。

在西方政治文明史上，從古希臘的柏拉圖、亞里斯多德到近代英國的霍布斯等圣哲大儒都曾經從理論上論述過民主政治的弊端，他們大都不太看好民主政治，而是主張君主政體或者貴族政體。當西方真正建立起比較完備的民主制度以后，它們盡管堅決捍衛民主制度，并且極力向全世界推廣它們的民主制度與價值觀念，但是，它們始終對于民主制度的局限保持清醒而又理智的認識。而在近代以來中國的政治文明史上，實現民主政治作為一種先進的、革命的政治理想和追求，被賦予了一種絕對的正義價值與道義力量，因而民主制度本身也不斷被人為地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主變成一種新的神話。事實上，對于一個缺乏民主傳統的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真誠期望代替了對民主的冷峻思考和理性評判，一定會在民主的理論認識和政治實踐中誤入歧途。當民主制度遇到挫折和困難的時候，當民主制度的實行不能帶來民主的倡導者和推動者們預期的社會政治效果的時候，人們往往容易退回到精英主義、威權主義甚至開明專制主義。目前，在村民自治問題上，已經開始出現一種從本質上反民主的聲音，例如，有的人拿一兩個特殊的個案作為依據，為“老板當村官”現象叫好、為“強人治村”正名。這樣一些觀點看似支持村民自治，實質上伸張的是精英主義、威權主義甚至開明專制主義，民主已經被巧妙地改造成為少數鄉村新興精英控制鄉村社會的一件精致的外衣。

現代民主理論認為，民主最重要的意義和作用在于，它能夠合理解決公共權威的合法性問題。治理社會的公共權威如何產生、如何保證公共權威獲得的公平性與正當性？歷史的實踐證明，使用世襲的方法、武力爭奪的方法、欺騙的方法、物質利誘的方法、神授的方法都不可避免產生嚴重的社會混亂，都會危害社會的公平正義，而運用民主的方法則可以最大限度地避免權力爭斗帶來的社會混亂，使大多數人基本服從普遍認可的規則。因而，民主制度是所有統治方法中“最不壞的一種方法”。

現代民主理論還告訴我們，民主機制在社會政治生活中所能夠做到的是保障絕大多數社會成員的政治權利，包括選舉權和被選舉權、言論自由權和表達個人意見的權利、獲取正當個人利益的權利等等。盡管從世界政治生活的實際情況來看，出現過有自由無民主和有民主無自由的具體情況，但這畢竟屬于少數例外，絕大多數民主制度都能夠比較好地保障多數人的自由和權利。

民主機制另一個值得肯定的因素是它具有糾錯機制。在民主制度下，也許民主選舉產生的公共權力機關和權威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是違反眾人的委托與信任而濫用權力的，但是，民主機制同時賦予人民參與權、監督權、罷免權等重要權利，因而以權利制約權力、以社會權力制約政治權力便成為可能。民主所具有的這種糾錯機制不僅是制約公共權力機關與權威人物的法寶，而且是教育人民、允許犯錯誤并且允許改正錯誤的重要保證。

盡管民主機制能夠解決社會政治生活中的某些重要問題，但是，它也有所不能。民主機制一般不能保證產生最優的選舉結果，也從來不可能承諾產生令所有社會成員滿意的選舉結果，它只是保證基本的社會公平與正義。長期以來，我們國人一直將民主機制當作是選優機制，以致在個人工作業績考評中都不是使用客觀量化的績效評估法，而是普遍使用民主評議法，用投票的辦法選出“勞動模范”、“先進個人”乃至“優秀企業家”、“杰出科學家”，這是對民主機制的夸大與誤用。民主機制也不能夠滿足人們對效率和效用最大化的要求，而是從公平正義的原則出發，要求社會在實行民主的過程中必須付出一定的成本和代價。因此，民主決不是一種無價和廉價的享受物。如果從成本—效用的關系來考慮政治問題，使用民主機制一定是找錯了門，可能獨裁和專制更能夠保證減少成本、擴大效用。

如果將上述觀點引入對中國農村村民自治制度實施過程中出現的問題的思考，很明顯，少數村莊選出了各種上級政府和部分村民不喜歡的“壞人”、庸人和老好人，也就不足為奇了。問題的關鍵在于，我們能否尊重和堅持民主機制。如果民主機制健全的話，它所具有的糾錯能力應當是可以有辦法解決選舉結果不理想所帶來的問題的。而目前農村存在的宗族問題、經濟發展落后問題等方面的問題，并不是村民自治制度本身帶來的問題，這些問題在實行村民自治制度以前就已經明顯存在或者潛伏存在，只不過是經過選舉與自治使它們充分暴露出來而已。這些問題的最終解決，僅僅靠村民自治制度是難以完全湊效的，還有賴于其他制度的建立、配合與支持。眾所周知，目前中國農村“三農問題”非常嚴重，農村發展面臨著諸多困難，僅僅指望一個村民自治制度背負起農村發展與農村現代化的重任，顯然是不切實際的，同時也是不公平的。結語：村民自治制度的發展路向問題

村民自治制度實施10多年來，國內理論工作者和實際工作者基本上是圍繞著各種“問題”在打轉，對一個接著一個問題的思考與解決，影響了我們關于村民自治的“問題意識”，很多人基本上變成了“問題中人”。同時，這10多年的村民自治實踐，決定了我們一種特有的民主主義思考視野和理論范式，“民主”成為10多年來年來村民自治問題研究和思考中使用頻率最高的詞匯，民主的理論范式也成了研究村民自治問題不可動搖的經典范式。

然而，村民自治制度發展到現階段以后，面對農村出現的諸多問題，僅僅使用民主的視野來思考它的解決之道是否可能、是否恰當？這是一個值得我們認真思考的問題。在這個問題上，筆者始終堅持的一個基本觀點就是，隨著農村社會經濟的發展，以民主為核心內容的村民自治制度必須不斷拓展，應當深化農村治理結構和治理模式的改革，應當引入科學管理的理念和手段，實現民主治理與科學治理相結合、能人治理與制度化治理相結合、權威治理與專業化治理相結合，通過治理手段和治理模式的變革，更加有效地解決農村發展所面臨的困難和問題，全面推進農村社會經濟與民主政治的協調發展。百事通

第二篇：鞏固村民自治成果_發展農村基層民主

鞏固村民自治成果 發展農村基層民主

余 琳

2008年第8期 ——政治建設

近幾年來，省委、省政府和各級黨委、政府高度重視《中華人民共和國村民委員會組織法》的貫徹實施，加強領導、完善法規、健全制度、督導檢查、狠抓落實，推進了農村基層民主政治建設，促進了農村的改革與發展。

一、村民自治不斷取得新進展

村民自治的核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。它發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于90年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。

（一）農村基層自治組織不斷發展壯大。1988年6月1日《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布后，我省分3年完成首屆村民委員會選舉工作。截至目前，我省已經進行過6次村民委員會換屆選舉。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施后，全省普遍推行了直接選舉村民委員會，逐步實現了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變。各地堅持村民選舉委員會成員由村民會議或各村民小組推選產生，保證村民推選權；實行嚴格的選民登記，保證村民選舉權；通過選民大會或小組選民會，由選民直接提名產生候選人，保證村民直接提名權；依法組織選舉大會或投票站選舉，保證村民投票權。2007年底，全省有村民委員會25519個，村民委員會成員91647人，村民代表845791人。隨著村民委員會換屆選舉逐屆順利進行，絕大多數地方村民委員會組成人員的素質、結構逐步得到了提高和改善。

（二）村民自治制度不斷完善。從1989年8月開始，村民自治從試點到全面展開，制度體系不斷完善。省人大相繼出臺了《湖北省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《湖北省村民委員會選舉辦法》，省政府出臺了《湖北省村務公開實施辦法》。2004年，省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于貫徹落實<中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見>的通知》，使村民自治“有章可循、有據可依”。各地就村務公開民主管理工作也紛紛下發文件，普遍制定并實施了村民自治章程、村民會議和村民代表會議制度、“一事一議”的民主決策制度、對村干部的民主評議制度、村務公開的民主監督制度、村級民主理財小組審核財務制度等規章制度。

（三）村民民主管理意識不斷增強。農村干部和群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的民主意識，依法辦事的法制意識，自我管理、自我教育、自我服務的自治意識不斷增強。在村民自治中不斷完善村務公開內容：各地把中央及地方的惠農政策、新農村建設發展規劃、收益分配等重大事項列入公開內容，村務至少每季度公開一次，群眾普遍關心事

項及時公開。規范民主決策程序：各地進一步規范了村黨組織的決策組織權、村民會議的決策表決權、村民委員會決策執行權、村民議事組織的決策監督權及民主理財、民主管理、民主決策程序。強化民主監督落實：各地普遍建立了村務公開監督小組和民主理財小組，監督村務公開制度的落實，制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。與此同時，不斷加強對農村集體財務的審計監督和村干部的民主評議，基本做到每年定期對村干部進行評議，并將評議結果與村干部的工資直接掛鉤。全省99%的村實行了村務公開、建立了村民代表會議制度，99.36％的村建立了村務公開監督小組，98.12%的村建立了民主理財小組。

（四）村民自治的督查力度不斷強化。加強督促檢查是確保村民自治得到落實的重要手段。近年來，全省及各地都加大了對這一工作的督查力度。2005年10月，省人大常委會執法檢查組對全省《中華人民共和國村民委員會組織法》和《湖北省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》實施情況開展了執法檢查。省委、省政府組織督導組于2005年11月，對孝感等9個市的村委會換屆選舉工作進行了檢查督導。

（五）民主管理實踐活動不斷創新。各地積極探索村級民主管理的新形式、新途徑、新經驗。如武漢市“家園建設行動計劃”民主制定、安陸市“三會四評”制度、恩施州“1+4+X”模式、鐘祥市“四個六”民主管理機制及通山縣推行“村官”工作崗位及工資由村民票決的管理新模式等，既立足了本地實際，把握民主管理的內在規律，又拓展了途徑、探索了經驗。

（六）村民自治的運行機制不斷健全。先后成立了由省委、省政府領導同志任組長的村民自治工作領導小組和村務公開民主管理協調小組，明確落實了各成員單位的職責，健全了聯絡員制度等；各地也調整充實了領導協調機構，落實專人負責。各級協調小組成員單位，加大了農村基層村民自治工作的力度，明確目標任務，落實工作人員，健全了民主管理的考評機制。各級黨委、政府把村民自治作為固本強基的一項重要任務來抓，納入當地經濟社會發展規劃和計劃、目標責任制考核的內容，定期組織考核檢查，嚴格獎懲制度，不斷增強了各級干部的責任意識和自覺性。

二、我省村民自治存在的主要問題

我省村民自治工作雖然取得明顯成效，但隨著農村改革發展的不斷推進，村民自治還存在一些問題和困難，主要表現在以下幾個方面：

（一）認識不足，工作進展不平衡。大部分地方對3年一度的村民委員會換屆選舉大多比較重視，投入精力相對較多，而對選舉后的村務管理關注和重視不夠。有的認為，農村實行稅費改革后，農民負擔減輕，村級集體經濟收入來源少，村里權力也小，村務公開沒有必要搞；有的認為，村里又沒有多少開支，村務公開可搞可不搞；還有的村干部怕公開。縣與縣、鄉與鄉、村與村之間存在著差距和不平衡問題。

（二）能人難選，部分村級班子后繼乏人的問題突出。在一些地方，農村青年和致富能人大量外流。由此造成在村民委員會選舉中，村干部可供選擇的對象越來越少，少數村民委員會成員綜合素質不高，老齡化現象嚴重。

（三）經費缺乏，部分村民委員會運轉困難。農村稅費改革后，村級可用資金減少，一些貧困村僅靠轉移支付入不敷出。村干部誤工補貼偏低。這種狀況導致少數村開始出現“無人管事”的現象。

（四）事情難辦，一些地方“一事一議”較難推進。稅費改革之后，農村公共事務、公益事業的經費來源有一些要靠“一事一議”來解決，在一些地方往往是事難議、議難決、決難行﹑行難成。

（五）法律缺位，對一些侵犯村民民主權利的行為缺乏相應的糾錯機制和懲罰辦法。

三、推進我省村民自治的對策建議

針對我省村民自治面臨的情況和問題，我們認為，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，要以黨的十七大精神為指導，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，不斷改革創新。

（一）加強農村基層自治組織建設。民主選舉村民委員會是推動村級組織整體建設的有效途徑。要以今年將要進行的村民委員會換屆選舉為契機，真正把思想好、作風正、有文化、有本領，真心實意為群眾辦事，能夠帶頭致富、帶領群眾共同致富，受到群眾擁護的人選進村民委員會領導班子。要注重從農村致富能手、合作經濟組織和產業協會負責人、農村實用技術人才、外出務工經商人員、復退軍人、大中專畢業生、鄉鎮機構改革分流人員中發現優秀人才，不拘一格選賢任能。要切實幫助村級組織和村干部解決實際困難，積極提倡將德才兼備的村干部選拔為鄉鎮政府公務員，不斷增強村級組織的吸引力。

（二）建立穩定有效的政府投入保障機制。各級政府應加大對村民自治工作的投入，建立健全村民自治的財政保障機制，建立和完善村民自治財政預算制度、村干部養老保險、醫療保險、離職補償制度，建立長效的村干部誤工補貼保障機制，逐步提高村干部誤工補貼標準，切實增強農村基層組織的經費保障能力，確保農村基層組織正常運轉。

（三）積極調動農民群眾參與村級公共事務的積極性。要引導農村干部牢固樹立農村農民群眾主體意識，充分信任、依靠農民群眾，建立和完善群眾參政議政的決策、管理和監督機制，充分發揮農民群眾自我管理、自我教育、自我服務的主體作用，落實好農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。縣、鄉政府要積極推行為民服務全程代理制，切實解決農民群眾辦事難的問題，適時出臺“一事一議”資金扶持獎勵政策，鼓勵農民群眾積極出資出勞參與農村公共事務和公益事業的建設，不斷滿足農民群眾日益增長的物質、精神和政治民主的需求。

（四）建立科學培訓機制。搞好培訓是做好村民自治工作的前提條件。應將村委會組織法和相關地方法規納入各級黨校學習培訓的重要內容，對縣鄉村干部進行培訓。省、市重點進行示范培訓；縣級要對村書記、主任進行培訓；鄉級要對村“兩委”成員和村民代表進行培訓。通過培訓，使他們充分認識到村民自治工作的重要性，轉變思想觀念、工作方法和工作作風。

（五）完善村民自治法規制度。加強制度建設是做好村民自治工作的保障。要抓緊制定

和完善保障人民群眾在基層行使民主權利的法律法規。要不斷健全村民委員會組織法實施辦法、村民委員會選舉辦法、村務民主管理條例，不斷完善地方法規。在農村基層，要以保證人民當家作主為根本目標，不斷制定、完善、創新、落實各項基層群眾自治的具體制度，健全完善村務公開制度和村級重大事務決策程序，規范《村民自治章程》和《村規民約》。

（六）建立健全多元一體的監督機制。建立多元一體的監督機制是做好村民自治工作的重要舉措。要健全鄉鎮監督與群眾監督相結合、輿論監督與社會監督相統一、內外監督并重的多元一體的民主管理監督機制，特別是要加強對換屆選舉、村務公開、農村集體財務的監督、村干部民主評議及村級經濟社會發展規劃制定、項目布局、政策落實、土地征用等重大事項決定實施的監督，確保村民民主權利的落實及積極性、創造性發揮。要強化縣鄉黨委、政府對村級民主制度落實情況的指導和監督，通過多種形式大力宣傳、表彰先進典型、總結推廣先進經驗、探索新的途徑，促進民主管理健康有序、卓有成效地開展。

（七）不斷創新村民自治的有效形式。改革創新是做好村民自治工作的有效手段。要認真研究和探索外出務工經商人員參與村級民主管理的有效形式。要適應經濟社會發展的要求，不斷豐富民主形式，創新民主內容。力求從農村改革發展穩定的全局出發，不斷推進理論和體制、機制的創新。

（八）切實加強對村民自治工作的領導。加強領導是做好村民自治工作的關鍵。各級黨委、政府要把村民自治工作列入重要議事日程，納入當地經濟和社會發展規劃，與新農村建設的其他工作一同規劃、一同部署、一同檢查、一同落實，及時研究解決工作中的重點、難點，并把其納入基層干部政績考核的重要內容，不斷完善考評辦法，加大督促檢查力度，指導督促基層把民主管理各項工作落到實處。要建立健全村民自治工作領導機構或協調機構，明確各成員單位工作職責，做到各司其職、各盡其責，通力協作、密切配合，真正形成黨政領導、辦公室協調、部門配合、社會支持、職責明確、上下聯動、齊抓共管的工作局面。■

（作者系湖北省民政廳副廳長）

第三篇：淺談村民自治的發展與完善

淺談村民自治的發展與完善 郭旭

2005年10月20日09:01 【字號 大 中 小】【留言】【論壇】【打印】【關閉】

村民自治是我國社會主義民主政治制度的一項重要內容，是中國社會最基層、最廣泛的政治，它是實現農民當家作主的主要形式。村民自治的實施可以培養農村的民眾的自主意識和參與能力，提高政治素質和操作能力，保證了全體村民真正享有通過有效的形式管理基層地方事務的權力，最大限度地調動農民的積極性與主體性，進行物質文明和精神文明的創造。

我國村民自治取得了顯著的進步。在當前形勢下，要使村民自治更好地發展，應該做好以下幾個方面的工作。

一、繼續推進依法自治，進一步完善村委會選舉

民主的制度化，法制化，其實質是要將民主建設與法制建設結合起來。對容易產生濫用權力的具體機制、制度和薄弱環節加以完善。另外還要完善選舉的程序，如認真檢查選民身份、分發選票、取消委托投票和流動票箱、公開候選人的提名過程及增加候選人的數量的措施來完善村民自治選舉。應廣泛宣傳選舉知識，使村民對自己的責權有一個明確的認識。村委會干部的選拔工作應注意吸收一些復員軍人、在鄉知識青年、返鄉的外出務工人員。加強對村干部的考核培訓，組織其參觀先進村組，建立干部目標責任管理制，搞好廉政建設，以便村干部自覺接受村民的監督。

進一步完善村民自治的程序并加強村委會組織建設和組成人員的培養。建設社會主義民主重在制度建設、法治建設，所以制度和法律建設是根本。另外，要加強村委會組成人員的教育和培養以及觀念的更新，定期向村民代表會議等其他代表村民意愿的組織述職，接受其監督。實行村務公開，尤其是財務公開，并以此為切入點，構建良好和諧的鄉村社會秩序。

二、建立村委會與村黨支部協調機制

建立兩委聯席制度。盡管村委會與黨支部的性質和職能存在著較大差異，然而其成員都是農村的政治精英，在發展本土經濟，豐富鄉村文化生活，建設鄉村政治文明，實現全面建設小康社會等方面的出發點和最終的歸宿是一致的。因而完全可以在保持各自性質和完善各自職能的前提下，實現最大程度的整合，以進一步完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。

三、建立村民議事會制度、發展農村經濟

村民議事會制度是強化村民自治組織建設的有效途徑。第一、對村民議事會的性質、職能、議事程序、議事范圍等，制定詳細的規定。對文化參差不齊的議事會成員進行培訓，提高其參政議政的能力，提高其政策水平和法制觀念，使其既發揮良好的監督職能又不會妨礙村委會工作的正常開展。第二、建立村委會與村民議事會之間的溝通機制，進行必要的定期交流。村委會匯報工作，議事會則集中反映群眾的呼聲，為村委會作好“信息接受與傳遞器”，從而密切干群之間的聯系。第三、加強村民議事會的經濟和文化指導職能的建設，進一步扶持、強化、壯大各種集體經濟組織和民間文化組織。實踐證明：集體經濟的強弱與鄉村政治的發展有著密不可分的關系，政治呈良性發展的地區，往往是集體經濟發達、工業化程度較高的地區。依托其活躍農村的經濟生活和文化生活，并縮小公共權力的集中程度，從而減少因決策失誤帶來的損失程度，使村委會更好地行使管理公共事務職能。

要大力發展農村經濟，提高農民作為主體參與政治活動的積極性。發展經濟是農民參與村民自治的根本所在。第一、堅持“科教興農”戰略。大力發展社會文化發展落后地區的職業教育，定期舉辦各種新技術培訓推廣班，提高農村的經濟發展水平和農民生活水平。第二、推進“稅費改革”和免除農業負擔的政策，切實減輕農民負擔，建立農村最低生活保障制度，改革農村金融體制，實行農業和農村經濟發展的信貸制度，建立完善農村醫療保障體系，增強為“三農”服務的能力。第三、改革城鄉二元的戶籍管理制度，發揮農民在現代化建設中的價值主體的作用。第四、調整農村產業結構，提高農業綜合效益和農民參與市場經濟的深度、廣度，發展龍頭企業或協會+農戶、龍頭企業+科研單位+農戶等模式。根據當地實際情況發展特色經濟，建立與當地人口、資源、環境相適應的經濟發展科學模式。

（作者單位：黑龍江大學哲學與公共管理學院）

第四篇：落實村民民主自治加強農村群眾工作

落實村級民主自治

加強新時期農村群眾工作

中共米易縣委組織部曾科唐勇

做好新時期農村群眾工作，要尊重群眾主體地位，發揮在農民在農村經濟社會發展中的主體作用，實現群眾自我教育、自我管理、自我約束、自我服務。落實村級民主自治，有利于調動群眾積極性、發揮群眾主動性、積聚更廣泛的力量，也能培養群眾自主責任意識，減少、化解社會矛盾。米易縣以落實“村官民選”、“村務民決”、“村財民管”三項制度為重點，理順農村“人權”、“事權”、“財權”，變為民作主為讓民作主，切實做到大事讓村民知曉、議事讓村民參與、要事讓村民做主、做事讓村民監督，充分調動和激發了黨員群眾主體意識和作用。

一、健全“村官”民管制度，夯實干群信任基礎

做好群眾工作，群眾信任是基礎。讓村民直接選“村官”、管“村官”、評“村官”是建立信任基礎的有效途徑。一是民主選“官”。全面推行“三薦兩評一選”方式產生村黨組織領導班子成員，即采取組織推薦、聯名推薦、個人自薦方式產生初步人選，由組織全體黨員和不少于黨員1.5倍的群眾代表進行民主測評，組織召開黨員大會直接選舉產生黨組織書記

和委員。全縣通過“三薦兩評一選”方式產生村黨組織書記76名，委員238名，進一步優化村干部隊伍結構，夯實了村干部民意基礎，干群信任關系在源頭上得到鞏固。二是嚴格管“官”。建立村干部誡勉制度，在出現“對群眾反映強烈、能夠解決的正當要求，久拖不決，使集體和群眾利益受到嚴重損害的”等五種表現時，啟動村干部誡勉程序，明確鄉鎮黨委派員調查核實、集體研究、專人誡勉談話、制定整改方案等誡勉程序；建立村干部廉政述職報告制度，每年年終作述廉報告，接受全體黨員和村民代表評議，評議結果記入干部廉政檔案，作為村干部選任、獎懲的重要依據之一。三是依規評“官”。制定《村干部管理考核辦法》，建立村干部民主評議制度，每年組織召開全村黨員、村民代表會議，村兩委班子及成員作述職報告，參會黨員和村民進行公開質詢、評議。對“不稱職”達到三分之一的村黨組織班子成員，由鄉鎮黨委進行組織調整；對“不稱職”達到三分之一的村委會成員，由村黨組織提出調整建議，提交村民會議按照《村民自治章程》罷免。

二、完善村務民決制度，規范干群議事規則

做好群眾工作，利益協調是關鍵。建立規范、公開、民主利益矛盾協調規則，是村民有序參與、決定涉及自身利益的重大問題的有效方法。一是明確職責權限。各村普遍建立《村級組織工作規則》，明確村黨支部（總支）、村委會、村民會議、村民代表會議的職責。落實村黨支部（總支）在村

級組織中的領導核心地位，建立村“兩委”聯合議事制度、村委會向村黨組織報告工作制度，每季度將聯席會議、村民會議或村民代表會議決議執行情況向村黨組織報告1次。二是堅持“七步議事法”。建立村級重大事項實行“村黨組織提議——村兩委聯席會議商議——黨員大會審議——村民會議決議——決議內容公開——實施結果公開——民主評議監督”為核心的村民自治決策“七步議事法”，保證村黨組織領導權、村民會議決策權、黨員審議權、村委會執行權和群眾監督權有機銜接，讓村民積極參與村務決策，有效表達了訴求。縣級部門，鄉鎮黨委、政府明確，對不按“七步議事法”程序決策的項目和資金一律不予審批，突出村民自我決策、自我管理。“七步議事法”推行以來，各村對涉及村中公益事業、村民切身利益的大事普遍進行了“一事一議”，共議1753件，其中否決21件。事項雖有被否決，但村級黨組織的威信卻更高了，群眾參與村級事務熱情更強烈了。三是落實黨務村務公開。出臺《村黨務公開制度（試行）》、《村務公開制度》，明確黨務、村務公開范圍、內容、形式、途徑、時限。成立黨務公開監督小組、村務公開監督小組，吸收普通黨員、群眾分別參加監督小組，落實監督保障。建立村黨組織雙向匯報制度。每季度召開全體黨員的雙向匯報會，由黨員向黨組織匯報聯系戶、責任區的工作情況，反映群眾熱點、難點問題；黨組織向黨員通報季度工作、下一階段工作打算和對群眾意見的落實反饋情況。建立黨務村務公開定期檢查通報制

度。監督小組每半年對黨務、村務公開情況進行1次檢查，并向鄉鎮黨委專題匯報。鄉鎮黨委每半年向縣委書面報送黨務、村務公開情況。

三、推行村財民管制度，厘清干群重大關切

做好群眾工作，解決關切是突破。實行民主理財，保障群眾直接利益是解決群眾關切、贏得社會民心的有效手段。一是規范財務審核。實行村財鄉管，村級各項現金收入繳存銀行帳戶，規范支出票據入賬手續，由鄉鎮財政所統一入賬、統一報銷。實行民主理財，由村民代表會議推選產生民主理財小組，村黨組織分管紀檢工作的委員擔任組長。每月確定民主理財日，由村委員會相關成員或村會計匯報上月財務活動情況，民主理財小組進行審核，對有疑問事項進行質詢，并提出民主理財意見。非經民主理財程序，鄉鎮不予入賬或報銷。二是實行財務公開。村支兩委每月將村集體資金、項目資金的使用情況和下一步資金使用計劃向村民公布，公開、廣泛地征求村民意見和建議,接受村民監督。成立由村支兩委成員、縣鄉黨代人大代表、村民小組組長、黨員、村民代表組成的財務監督小組，全期跟蹤監督村級村務使用情況，同時重大的財務支出要通過由村民代表大會研究決定資金使用方向。開展村干部離任審計，村黨組織、村民委員會成員離任的，鄉鎮黨委、政府組織審計工作組對其進行經濟責任審計。三是實行集體管理。村集體資金對外投資經營，集體資產拍賣、轉讓或租賃經營的，由村支兩委聯席會議研究提出

方案，提交村民會議或村民代表會議討論通過。對村辦公設施、道路、橋梁、農業設施等公益項目建設的，實行公開招標承包，成立村質量監督小組，對工程建設進度、質量進行監督檢查。

隨著村級民主自治制度的深度落實，米易縣農村社會發展著悄然變化，鄉村黨組織、村干部與農民群眾的溝通聯系更加順暢，干群之間雙向理解得到加強，農民主人翁意識、規則意識、責任意識得到增強，積極性得到有效發揮。“以前做事總認為是給別人做，現在終于明白，做事就是給自己做，勁頭更足了”。正是這種個體細胞活力的激發，米易縣近年來經濟社會得到突飛猛進的發展。縣域經濟保持持續快速增長，縣域生產總值、人均生產總值、地方財政收入5年翻了一番多，地方財政收入連續6年超過億元，2011年達到7.5億元，2011年被省委、省政府表彰為“縣域經濟發展20強”；特色產業和新農村建設初具規模，先后被確定為全國冬春蔬菜重點區域基地縣、全省現代農業產業基地強縣、省級新農村建設示范片、全省統籌城鄉綜合配套改革試點縣等；城鄉面貌發生深刻變化，縣城建成區面積由2.5平方公里拓展到5平方公里，相繼榮獲了全國文化先進縣、省級衛生縣城、省級環境優美示范縣城、省級生態示范區、省級綠化模范縣等榮譽稱號。

第五篇：村民自治推薦材料

龍角鎮村民自治推薦材料

“為群眾提供最優質的服務，讓群眾滿意，才是我們工作的宗旨和根本。”龍角鎮龍堰村計劃生育協會會長蒲東培這樣說。

2011年龍角鎮龍堰村成為重慶市首批“計劃生育村民自治示范村”之一，代表著該村計劃生育村民自治工作得到上級計生部門的肯定。計劃生育村民自治一直是穩定農村低生育水平、統籌解決人口問題的一項重要的基礎性工作。龍堰村計生協會成立以來，堅持以“為群眾服務”為宗旨，做到了事事為群眾著想。

“多虧了我們村里的計生協會，我今年才可以納入農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象呀”，龍堰村5組的村民謝長中這樣說到。原來謝長中在2010年按照龍角鎮移民政策后靠移民，戶口由原來的農業戶口轉成了非農業戶口，但是一直卻沒有辦理城鎮居民養老保險，按照最新的重慶市農村計劃生育家庭部分獎勵扶助政策，由于政策原因戶口轉非，并一直沒有享受城鎮居民社保的獨生子女戶或雙女戶家庭，可以界定為農業戶口，繼續享受農村計劃生育獎勵扶助政策。龍堰村計生協會了解到這件事情后，及時向鎮計生辦說明此事，并提交了申請，跑前跑后為謝長中完善了申報材料，并在截止日期之前通過了審批，成為2012年龍角鎮農村計劃生育家庭部分獎勵扶助對象之一。

為群眾服務的同時也嚴格按照制度辦事。根據龍堰村村民自治規范，凡村內涉及違法生育的家庭一律必須先到相關部門接受處理，主動繳納違法生育社會撫養費。龍堰村自成立計生協會以來一直堅持

宣傳國家計劃生育政策，并對出現的違法生育現象嚴格如實上報。龍堰村1組村民余洋，2006高中畢業以后就隨家人常年在外打工，去年和女朋友回到家中的時候，已經生育小孩，但二人還沒有達到結婚年齡，屬于非婚生育，按照相關規定應該繳納一定的社會撫養費。余洋卻以不打算給小孩上戶口為由一直不到鎮計生辦接受處理。村計生協會知道這件事情以后，派出協會會員對他們進行了半個月的宣傳教育，終于說服這家人辦理了相關手續。龍堰村一直都是龍角鎮違法生育案例較少的村居，村民主動繳納違法生育社會撫養費的比例也居全鎮之首。

龍角鎮龍堰村人口與計劃生育工作一直以關注民生、維護民利，讓群眾滿意為宗旨，以共享陽光、共建和諧為主題，經過鎮、村干部的共同努力，在全村已初步形成了“陽光計生”管理服務新機制，使廣大群眾充分享有知情權，參與權和監督權，大大提高了群眾對人口計劃生育工作的滿意程度。2012年龍堰村計劃生育村民自治目標任務就是，組織和帶領村民制定并落實本村的人口與計劃生育發展規劃、工作計劃，完成鎮下達的人口與計劃生育責任目標。不斷地促進村民婚育觀念的轉變，教育推動群眾自覺履行計劃生育的義務。