第一篇：農業局農田水利建設自查報告

圍繞建設省現代林業建設重點縣的目標，堅持生態建設產業化、產業建設生態化的思路，積極營造林，認真組織實施退耕還林和天然林保護兩大生態工程建設。2013年度，林業項目建設工作推進順利,各項指標超額完成縣下達的任務，對推動新農村發展和增加農民收入起到了重要作用。現將2013年度農田水利基本建設林業項目工作匯報如下：

一、營造林工作扎實推進，超額完成年度任務

2013年8月是造林的黃金季節，我局將主要精力投入此項工作，在重質量，調結構上下功夫，實行人員蹲點負責制，加強各工序管理，確保造林質量。截至目前，完成造林5.1萬畝，占計劃任務的182%。其中竹林基地完成1.4萬畝，短周期工業原料林完成1.7萬畝，特色經濟林0.5萬畝，低產低效林改造1.5萬畝。全民義務植樹完成82.3萬株，占計劃任務任務80萬株占計劃的103%;完成各類大田育苗300畝，預計產苗1500萬株。

項目造林設計規范，施工作業科學，檢查監督到位，項目資金兌現及時。多次接受省、市、縣相關職能部門和上級領導檢查、督查,得到一致好評。目前正加強項目實施區域的幼林管理，落實管護職責，做到造一片、成林一片，保證群眾及業主受益。

二、兩大工程管護

2013年8月，完成兩大工程管護18.6萬畝。

(一)兩大工程目標責任制落實情況

為了使兩大工程建設落到實處，我縣采取簽訂雙線目標責任制：一方面，縣人民政府與各鄉(鎮)人民政府簽訂目標責任書，并納入年度工作目標考核范圍;另一方面，縣林業局與各林業站(國營林場)簽訂目標責任書，并列入林業部門目標考核范圍。

(二)天保工程森林管護落實情況

為了強化天保工程森林管護工作，將我縣森林管護范圍劃定為8個森林管護責任區和1個國營林場，落實管護責任人，縣林業局與各森林管護站簽訂管護責任書，各管護站與管護責任人簽訂了管護合同，定期每季度和不定期進行檢查督促，實行年度考核，兌現獎懲，加強了全縣天保森林管護面積管理。

(三)退耕還林管護制度建立情況

為了進一步鞏固退耕還林成果，根據退耕還林階段性驗收的要求，今年對全縣補助政策到期的退耕還林工程開展了全面的自查驗收工作，重點是面積損失情況、保存(成活)率，針對存在的問題，縣人民政府專題研究并發文提出退耕還林工程鞏固成果的工作意見，并與各鄉鎮人民政府簽訂整改責任書，限期完成整改任務。完成了退耕還林階段性驗收國家核查準備工作，面積保存率達100%。

三、主要工作措施

(一)高度重視、認真組織，樹立永爭第一的信念

為全面推進我縣農田水利基本建設，林業項目建設是重要組成部分之一。我局認真落實縣委、縣府對農田水利基本建設的要求。研究出了在速度、質量、規模、形象等方面的各種工作措施，在整個項目建設實施過程中貫徹始終。

(二)成立專門組織機構，統籌全縣林業項目實施

為確保農田水利基本建設工作的順利完成，我局成立以局長為組長，副局長為副組長，全體班子成員和相關股室負責人為成員的領導小組，全面領導林業項目建設工作。各片區林業站也落實了專人負責此項工作。確保了項目工程的組織領導。

(三)堅持以質量取勝，工程規模化為前提

農田水利基本建設林業項目有著自身的特點，林業局堅決貫徹“質量為先”的工作方針，加強對工程造林質量的管理，擬定了加強林業工程質量管理的規定。使我縣造林質量向制度化、規模化方向發展。同時在造林規劃時注重規模化的體現，造林地塊相對集中成片，便于管理，有利于新品種、新技術的推廣使用，從而達到規模效應。

(四)堅持工程造林與產業化建設的有機結合堅持造林綠化與林業產業發展相結合。今年積極推進現代林業產業重點縣建設，在造林樹種方面上盡量選擇木質工業原料林樹種，據統計今年營造的造林面積有17000畝是木質工業原料林，為推進林業產業重點縣建設奠定了堅實的基礎。今年涉林項目建設中，鼓勵支持林農或業主進行規模造林，建立產業基地(或原料基礎)。把國家的投入作為帶動產業發展重要補充，為今后的收益打下基礎。

(五)開展造林示范點建設

今年重點開展了造林示范點建設，選擇交通方便的可視范圍且立地條件較好面積在100畝以上的宜林地或其他土地作為示范點。2013年春季造林綠化在全縣6個鄉鎮，涉及10村，高質量、高標準完成造林示范基地10000畝。把農田水利建設與省現代林業重點縣建設中的“萬畝林，億元錢”高效示范基地相結合。

(六)多渠道引進資金投資林業項目建設

2013年，上級下達我縣農田水利建設林業項目總投資3230萬元(中央投資2550萬元)，其中營造林780萬元，兩大工程管護2450萬元。截止目前，共計完成投資6515萬元，其中營造林完成投資4065萬元(中央資金300萬元，省級投資200萬元，市級100萬元，縣級投資1000萬元，其余2465萬元資金由群眾投工投勞折算);兩大工程管護完成投資2450萬元，全部為中央投資。同時積極引導和鼓勵社會各界人士流轉土地投資造林。據統計2013年春季造林綠化成片造林面積100畝以上的私營林業企業、大戶(林場)達15個，造林面積達10000畝，私營企業(林場)投入的資金達300萬元以上，同時林業局在林業項目資金上重點傾斜扶持，所造林全部納入各級項目資金安排，達到規模化和集約化經營。

(七)強化造林質量管理，提高造林成效，樹立造林質量第一和重造重管意識

今年在造林綠化中將開展林業項目造林質量考核評比活動，并制訂了詳細的考核內容及評分標準細則。考核工作采取一看(造林現場)、二查(查資料、調查樣地)、三聽(介紹)、四定(打分)的方式，由各林業站分管站長、業務人員、林業局相關人員組成考核工作組進行綜合評定，對考核成績突出單位，林業局獎補一定的工作經費。

(八)注重示范和宣傳報道，積極展示建設成效

我局在農田水利基本建設中，各片區首先做好造林示范點建設，在造林規劃、造林作業、苗木新品種選擇、現代林業重點縣建設以及管理措施等上做出示范，組織面上實施參觀學習，起到了以點帶面的作用，全縣工程作業質量較往年有明顯提升。在扎實做好自身工作的前提下，認真總結和提煉，把有益的經驗和取得的成效信息及時向相關部門報送，半年相關報道達50余條，中央、省、市各種政務渠道和媒體都有縣的聲音，我縣天保及退耕還林保護的宣傳工作得到市兩大工程領導小組通報表揚，有效展示了縣林業項目建設形象。

(九)建立有效的激勵機制，促進基層單位的工作主動性、積極性

我局把農田水利基本建設納入了基層單位和職能股室的年度單項目標考核，獎勵與處罰并舉。有效調動了單位與個人的工作主動性和積極性。

四、農田水利基本建設林業工作下一步打算

下一步將根據市、縣農田水利基本建設相關要求，緊緊圍繞縣特色農業縣建設的奮斗目標，以鞏固退耕還林成果專項建設為重點，加快推進現代林業產業重點縣建設，抓好各類造林的掃尾工作，鞏固退耕還林成果，努力實現生態增效，林農增收。

第二篇：淺析如何加強農田水利建設

淺析如何加強農田水利建設

摘要：我國是一個以農業為支柱產業的發展中國家，人口基數大，人均耕地少，水資源相對較為貧缺。多年來，黨中央、國務院高度重視農業發展，始終把加強農田水利設施建設放在非常重要和突出的位，著力解決當地農田水利建設的突出問題，提出一些切實可行的工作方向和重點。下面本文對新時期如何加強農田水利建設進行了探討。

關鍵詞：技術；投資；灌溉

Abstract: China is a pillar industry on agriculture for the developing countries, a large population base, and the per capita little arable land, water resources are relatively poor lacking.For many years, the party central committee and the state council attaches great importance to the development of agriculture, always the strengthening of irrigation and water conservancy facilities construction on very important and outstanding, a local irrigation and water conservancy construction is to solve problems, and puts forward some practical work direction and key.Below this paper in the new period, how to strengthen the construction of irrigation and water conservancy are discussed in this paper.Keywords: technology;Investment;irrigation

中圖分類號： F407.9 文獻標識碼： A 文章編號：

一、新時期加強農田水利建設的重要性

農田水利建設主要是指為發展農業生產服務的水利事業。基本任務主要是通過水利工程的興建、技術措施的改進，來改變不利于農業生產發展的自然條件，創造更有利的條件為農業高產高效服務。新時期加強農田水利建設的重要性主要有：

1、農田水利建設是提高農業綜合生產能力的根本保障

加強農田水利基礎設施建設，對于發展現代化的農業，提高農村綜合生產能力，改善農業生產條件，增加旱澇保收面積，提高現有耕地產出率量，保證我國糧食生產安全，都具有十分重要的意義。是當前我國提高糧食生產能力的主要途徑和關鍵措施。實踐證明，凡是水利搞得好的地方，五業興旺，農業綜合生產能力不斷提高：反之，一定是洪澇災害不斷。所以，大興農田水利基本建設，做到旱能澆、澇能排，農業才能真正實現旱澇保收，這對廣大農民群眾來說才是最重要，最實在的。實現農業生產發展必須要加強農田水利建設，只有在進一步加強農田水利建設的基礎上，才可以進一步實現農業生產的發展，更好的為農業生產服務。

2、農田水利建設是促進農業可持續發展的迫切需要

隨著人口的進一步增加，工業化、城鎮化進程的加快，耕地面積減少，水資源短缺且時空分布不均的問題將更加突出，農業生態環境問題將更加嚴峻。就目前而言，全國有 1/3 以上的國土面積水土流失嚴重，很多地方因干旱缺水，導致草原退化，林木枯死，農田沙化、鹽堿化。從以上種種情況來看，只有大力加強農田水利建設，提高農業生產能力和水平，才能減輕生態環境壓力，推進生態文明建設，促進人與自然的和諧相處。新時期農田水利基本建設，不僅只是努力征服自然、改造自然，提高抗災減災的能力，而且還承擔著遵循自然規律，改善生態環境，構建人水和諧、人與自然和諧相處的人居環境，為經濟社會可持續發展提供最有力的保障。

3、農田水利基本建設是加快推進新農村建設的必然要求

農民群眾飲用了不衛生、受到嚴重污染的水，在很大程度上影響了身體的健康。全國8.5 萬多座水庫中，有 3 萬多座存在許多不安全因素，對下游廣大人民群眾的生命財產安全構成了嚴重的威脅。加快水土整治和水利設施配套，加大河道整治力度，提高農村用水安全，保護和營造綠色環境，不僅是廣大農民群眾的強烈愿望，同時也是扎實推進社會主義新農村建設的必然選擇。要建設社會主義新農村，改善農民的生產和生活條件，實現生產發展、生活富裕、村容整潔，鄉風文明的新農村，都迫切需要加強農田水利基本建設。

4、農田水利基本建設是保障國家糧食安全的迫切需要

近年來，雖然我國的農業基礎設施得到了一定改善，但是由于歷史欠賬太多，農業基礎設施的建設還是未能達到一定的水平。在對農田水利的建設、農業科技、農機裝備的設置等方面的投入數量少、水平低，存在明顯的不足。所以說，要把農田水利建設擺在發展現代農業的重要位置上，制定和采取有效的政策措施，加強對農業基礎設施建設，加強對中低產田的改造，提高農業的綜合生產能力，努力建成一批旱澇保收的高標準糧田，提高耕地質量

和產出水平。

二、新時期加強農田水利建設的措施

1、建立有效的農業用水收費制度

農業水價直接關系到農民水費負擔、農業生產效益和節水的積極性。由于歷史和體制等方面的原因，一方面我國農業水價低于供水成本，灌區管理單位虧損嚴重，農業用水效率不高，農民節水意識淡薄；另一方面農業供水中間環節亂加價、亂收費較為嚴重，農民實際水費負擔加重。因此，必須建立有利于促進節約用水、維持工程良性運行和農民合理負擔的水價形成機制。要在充分考慮農民承受能力的前提下，加快水價改革，加強用水計量和水費征收，保證工程的正常運轉。要總結、完善和推廣一些地方試行的“超定額累進加價”、“豐枯季節水價”、“兩部制水價”等合理的計價制度，充分發揮價格杠桿對水供求關系的調節作用，有效地節約水資源。在確定終端水價的基礎上，實行“水價、水量、水費”的公示制度，有效地減少水費收取的中間環節，遏制中間環節亂加價、亂收費和水費的截留、挪用現象，減輕農民不合理的水費負擔。同時，要充分發揮農民用水合作組織在工程管理、水費征收中的作用，減少因水費不再隨農業稅由鄉鎮代收造成的征收困難。要按公正、公開、公平的原則嚴格規范水費的使用管理，確保用于工程設施的更新、改造、配套和維修；管理單位要加強內部管理，杜絕不合理開支，降低運行成本。

2、加強水利信息化管理

水利信息化涉及的部門多，業務范圍廣的特點，需要調動一批文化素質高，專業技術強的精兵強將，來開展信息化工作。要通過多種不同的方式，培養和造就一批精通信息系統管理、熟悉水利信息化知識的多層次、高素質的水利信息化人才，為快速推進水利信息化提供更多的人才保障。要根據目前水利信息化人才嚴重缺乏的這一狀況，制定切實可行的水利信息技術人才培養計劃，努力培養更多的水利信息技術人才。要制定優惠政策和良好的用人機制，積極引進信息技術人才。將其對信息化知識的掌握程度和計算機應用水平納入到職工績效考核的內容中，對于從事信息技術工作的專業技術人員，要及時的進行強化培訓，將其盡快培養成為骨干力量。另外，由于水利信息化涉及到水利工作的很多方面，一定要制定相關的規劃，并根據規劃的內容，把握原則，確定目標，明確任務，各部門協調一致，統一作戰，積極的做好網上信息的政策把關及網絡安全建設工作，進一步抓好水利基礎信息的采集和數據庫建設等工作，及時的補充和更新水利信息，為水利工作提供更加全面的服務信息。

3、完善政策法規和技術標準

要逐步建立適合我國國情和水情的農業用水分配和管理制度。要充分的調動集體、農民和社會力量對節水灌溉投入的積極性。制定更多的鼓勵節水的優惠政策。對一些社會效益和生態效益較大的節水工程，以國家投入為主，財政補貼為輔。建立科學合理的水價形成機制。在總結推廣先進經驗的基礎上，積極推進農用水價改革，做到水價和水費的公開、公正、透明。逐步引入用水戶參與管理，按照補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則，落實占用補償政策，保障灌排面積的穩定發展，保護農業和農民的切身利益，維護國家、集體和農民個體管理經營灌排設施的合法權益。進一步深化管理體制的改革。努力推廣用水戶參與為主的改革，小型農村水利工程要做到產權明晰，探索建立以農村用水合作組織為主的管理體制，并根據當地的實際情況，采用承包、租賃、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制。建立節水灌溉技術及設備標準體系，進一步推廣節水技術、使管理體制得到規范化和標準化的運行。

4、加大小型農田水利設施建設投入

目前涉農資金渠道分散，工程建設各管一段現象十分普遍，加上層層要求配套，造成部分項目建了水源沒錢建渠道，或者建好了田間工程缺水源工程；有的灌溉渠道建好了，但排水渠道、排澇泵站無錢興建，難以發揮整體效益；有些項目缺乏技術論證，難以發揮效益，造成資金使用效果不理想。建議采取有效措施，統籌安排各種渠道的支農資金，形成合力，保證投資效果。近年來，很多地方按照“渠道不亂，用途不變，各記其功”的原則，把農口和綜合部門的涉農資金按規劃集中使用，確保“治理一處，受益一處，建設一處，鞏固一處”，不但農民得到了實惠，調動了積極性，而且資金運行安全有效。這種做法可在兼顧部門利益的基礎上進一步完善、推廣，建議進一步明確各分管部門的職能和分工，對能夠歸并的支出事項由一個職能部門牽頭負責，確保財政資金的有效配置，切實提高財政資金使用效益。

5、大力普及節水灌溉技術

目前，各地的自然經濟條件、地理條件及農業生產發展水平存在很大的差異，因此發展節水灌溉必須要根據本地的實際情況，因地制宜，要堅持規劃先行的原則，科學合理地制定發展規劃。要分階段制定和完善農田水利建設規劃編制工作，編制規劃要根據統籌兼顧，突出重點，分步實施，講求實效的原則。同時，水利部門要從全國和水資源合理配置的要求出發，以水土資源的優化配置和高效利用為目標，統籌考慮地表水、地下水、土壤水、雨水、回歸水和城市生活污水(必須達到灌溉水質標準)等多種水資源的開發和利用。統籌協調生產、生活和生態用水，以水定產業結構、生產布局和發展規模。加強對規劃編制工作的指導。各地區應結合實際，積極試點，逐步推廣所取得的經驗。遵循量水而行的原則，在節約用水方面，一定要推廣普及管道輸水灌溉和改進地面灌溉技術，積極發展噴灌和微灌。

三、結語

回良玉副總理指出：“推進現代農業和社會主義新農村建設，改善廣大農村的生產生活條件和整體面貌，實現糧食穩定增產和農民持續增收，都要求我們必須堅持不懈地加強農田水利基本建設。田水利工程建設是一個長期的系統工程，必須充分調動相關部門的積極性，集聚多方力量，合理確定發展的目標和任務，使得水利建設始終走在農業現代化的前列，為農業生產服務。

參考文獻：

1.霍加權：《小型農田水利工程建設和管理問題探析》，《現代農業科技》,2008 年第11 期。

2、劉建明：《探索新機制,謀求大發展,為社會主義新農村打造農田水利基礎設施》，《河北水利》,2006 年第 1 期。

第三篇：農田水利建設回復

關于丁志堅等委員提出《關注學生安全、農田水利

建設、維護公路將設和成果》建議的答復

2011年10月10日政協于都縣委員會辦公室轉來丁志堅等委員《關注學生安全、農田水利建設、維護公路建設成果》的提案，我局認真調研，針對橋頭鄉農田水利建設方面給于答復如下：

一、橋頭農田水利工程現狀

橋頭鄉僅有3座小（2）型水庫分別是愚公水庫、東坑子水庫、黃泥坑水庫；2009年進入《于都縣農田灌溉工程規劃》灌溉面積200畝以上的灌區有7處，分別是愚公水庫灌區、東坑子水庫灌區、黃泥坑水庫灌區、江背水陂灌區、水背水陂灌區、固石水陂灌區、朱屋水陂灌區、中石水陂灌區；灌溉面積200畝以下的灌區共有14處。橋頭鄉耕地面積8370畝，其中水田7117畝，旱地854畝全依靠上述水利工程供水灌溉。橋頭鄉水利工程大都建于上世紀五六十年代，水庫存在安全隱患，水陂破損，渠道老化、淤塞、倒塌嚴重，渠系水利用率僅有0.4，因此橋頭鄉農田水利建設任務十分繁重，需要長遠、持續的建設，資金需求量較大。

二、近幾年農村水利工作情況

近幾年我們一直在致力于我縣農田水利工程改造工作。2008年我縣發改委、水務局、財政局、農業局、國土資源局、扶貧開發辦、農業綜合開發辦、氣象局聯合編制了《于都縣農田灌溉工程規劃》，2009年7月經縣政府批準執行，并上報省發改委、省水利廳等部門，為我縣農田水利工程申報項目奠定了基礎。2008年安排小農水資金16萬元愚公水庫干部進行了維修。2010年橋頭鄉愚公水庫灌區被列入我縣小型農田水利重點縣建設項目，工程建設總投資122.63萬元，其中財政資金82.7萬元，主要用于愚公水庫主干渠建設。目前已完成了渠道整治5.24km,渠道襯砌

2.73km。多次安排資金對3座水庫進行維修險險。

三 “十二五”期間農田水利工程計劃

水是生命之源、生產之要、生態之基。2010年12月31日中共中央、國務院以中央1號文發出了《關于加快水利改革發展的決定》，2011年7月8-9日召開了中央水利工作會議，成為新中國水利事業繼往開來的里程碑，開啟了我國水利跨越式發展的新征程。

橋頭鄉共有3座小

（二）型水庫，根據省水利廳贛水利建管函字[2011]62號文件，都已列入規劃內重點建設小

（二）型水庫。黃泥坑水庫計劃安排在2011年進行維修加固，目前完成項目招投標，近期將開工建設。愚公水庫和東坑子水庫的維修加固項目計劃安排在2012年進行除險加固。

“十二五”期間我們將積極爭取上級資金對進入規劃的7座200畝以上灌區進行維修改造；對200畝以上灌區建議受益村民采取“一事一議”、“民辦公助”、“先干后補”的形式，農民投得一點，政府補一點的形式進行維修。各級政府已出臺“一事一議”獎補政策，拿出一部分資金用于小型農田水利工程建設。

建議各水利工程受益村委會學習銀坑鎮梅屋水庫灌區、新陂鄉紅旗陂灌區管理模式，積極探索組建“灌區農民用水協會”，指定專人管理，制定相關管理制度，定期對水利工程進行維護，以保證長效發展。

感謝您對我們工作的關心和支持，歡迎再提寶貴意見。

于都縣水利局

2011年10月18日

第四篇：我國農田水利建設（精選）

我國農田水利建設的反思：問題篇

鄭風田 崔海興 郎曉娟

近年來干旱似乎一直與我國過不去，其中，小打小鬧的干旱不必說，引起全國大范圍跨省區的干旱就爆發了數起，從幾年前的重慶、成都大旱到2009年的河南、山東等華北地區大旱再到2010年的西南五省區大旱，其頻率似乎越來越快。頻繁大范圍干旱其實暴露出我國農田水利建設存在大問題。2010年12月21日至22日，中央農村工作會議在北京舉行，會議重點研究了加快水利改革發展問題。2011年的中央“一號文件”也以農村水利建設為主要內容。本文對我國近年來的農田水利建設的問題和困境進行梳理，并提出解決出路。

問題篇

問題之一：基本農田水利設施不被重視。

保障農業生產的關鍵環節之一是做好農田水利設施建設。水利設施建設好了，可以促進糧食生產，還可以降低成本。而且這不僅對當前有利，對子孫后代都非常有利。我國著名的都江堰水利工程就是最好的例證，這座建于公元前256年、迄今為止年代最久、唯一留存、以無壩引水為特征的宏大水利工程，現在依舊在灌溉田地，造福人民。

2010年，云南等地遭遇歷史罕見的大旱，這個全國水資源總量排名第三的省份因為大氣環流異常引發的旱情演變為百年一遇的旱災，除了天災，還有哪些因素？“大旱”暴露出了當地水利設施面臨的問題，也折射出全國水利設施的脆弱。有數據說云南的水利設施建設從2007年以來翻了幾番，所以水利設施建設確實很受重視，但在水利投資方向上，并沒有重視到農田水利設施。

其實這不只是云南，在全國都普遍。雖然這幾年因為涉及到國家糧食安全，國家也在調整方向，但目前還集中在糧食主產區，云南不是糧食主產區，“陽光雨露”就沒有照過來。從前幾年的重慶、成都大旱到2009年的華北地區大旱，再到2010年的西南五省大旱，每次大旱給農業都帶來了損失，我們的農田水利也到了必須要解決的時候。

我們看到旱災主要集中在農村、山區，對城市的影響并不大。這是因為過去很多水利的投資集中到了工業用水和城市用水，農村、農民、農業的用水投入太少。十一五期間全國水利投資規模達6300億元，遠超預計的4628億元。國家每年水利投資力度很大，投資很多，但也主要用在了大江大河的治理，基本農田水利設施沒有得到重視。現在農村很多的渠系工程都是三四十年前所建，幾十年后，很多工程都出現了老化失修，應該說這些年來，很多地方的農田水利都是在吃老本。目前全國有8.5萬座水庫，多數是改革開放前建設的，改革開放后多年，分散的農民和縣鄉政府興建的水庫不多，而原有水庫中3萬個中小水庫需要維修。而且，自上世紀80年代以來，我國一直沒有大規模地興修農田水利設施，有些地區連維修的工作都減免了，很多渠道和水庫或被泥沙擁堵，或被用來排放污水。截至2007年底，中國病險水庫已經占到了水庫總數的42.5%。

基本農田水利設施不被重視表現在多方面。一方面，國家每年的水利投入都進入到了大工程，但對農民幫助最大的其實是“小農水”，這對山區農田很重要，大旱旱情不在城市，而在農村、山區，這是因為“小農水”缺水。但目前在資金投入和水利建設方面，水利部門往往出于經濟效益的考慮，更加關注的是大型水利設施的建設和城市、工業用水的保障，對于農業用水缺乏投入。而地方政府同樣因為農田水利投資創造的GDP太低而不愿意把錢花在這方面，有錢去搞工業、搞房地產建設，賺錢來得比農田水利快多了。另一方面，農民自己也不愿意獨自去投入，糧食是“望天收”，農田水利設施需要集體行動，不是一家一戶可以做的，做起來了，也不是一家一戶去使用的。所以很多農村的溝、塘、渠、堰都是在三四十年前建起來的。但自從分田到戶以后，這些設施的建設和維護就沒有人管了，尤其是推進農村稅費改革后，取消了原有的“兩工”（農村勞動積累工和義務工），原有的農田水利設施就更是被荒廢了。在此之前，國家的農田水利基礎設施都是通過“兩工”體系來提供，農民在農閑時可以投入到農田水利修建中，至少可以保證水渠維護，但取消“兩工”后，沒有了相應的替代機制，農村水利公共投入就缺失了一塊。

問題之二：農田水利“欠賬”太多。

解放后我國頻繁受到外界自然條件的影響，當時的決策者們發出了“水利是農業的命脈”的戰略導向，通過各種努力來完善農田水利設施，通過各種大江大河的治理與溝、塘、渠、堰的建設，澆灌面積大增，使糧食生產不管氣候如何變幻都可以長治久安。家庭承包制改革之前30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累，估計達 580億元。但近年來我國農田水利建設投入遠滯后于現實需要。

第一，改革開放30多年來我國農田水利投入呈現逐漸弱化惡化趨勢。從改革前后農村農田水利投入的制度演變和現實情況來看，我國農田水利投入的狀況客觀上一直處于惡化趨勢，由此導致原有的供給水平遭到了相當程度的破壞，水利設施淤塞，農田道路失修，導致農業抗災能力薄弱，影響了農業和農村的持續穩定發展。

我國農田水利事業的發展主要集中在上世紀50－70年代，20世紀80年代以前的水利建設對農業經濟增長有重要作用，取得了巨大的成績，全國建設了8萬多座大中型水庫，并且大多數都有配套的渠系工程。主要原因是從中央到地方都非常重視農田水利建設,公社體制又客觀上使得農田水利設施的外部性有效地內在化了。

改革開放以來，從國家層面看，政府過分重視“大江大河”的治理，而在農灌水庫建設投入上明顯不足，從而導致水利建設中的布局“錯位”。政府主要從城市和工業獲取利益，因此，也把水利投入的重點放在利益相關的城市防洪與大江大河工程上，對能夠發電等有經濟收益的水庫投資比較熱心，與農業產出能力直接相關的農田水利建設投入少之又少，管理日漸荒疏。基層政府又因資金不足和上級沒有要求而難以投入。同時，由于市場化條件下的農田水利基礎設施的投資大、見效慢，致使政府官員追求任期政績的激勵，對主要以農田水利灌溉為主的水庫建設積極性不高，還常常把支持農田水利建設的資金挪作他用。

從微觀層面來看，農田水利設施建設的資金資源與非資金資源主體大致有五種：農民、村干部、鄉鎮級政府干部（基層政府的代表）、私人業主以及金融機構，其中農民可能成為勞動力資源的投入者，各級干部可能成為組織資源的投入者。但通過實證調研發現這五大投資主體均在利益權衡中選擇了放棄投資農田水利設施建設。但糧食生產又關系到國家的糧食安全，所以一定要國家來投、來建農田水利設施。目前中央政府承擔國家的糧食安全重任，地方政府積極性不高，從這個角度看，國家應該承擔小農水的資金投入才能保證小農水建設的順利進行。小農水修好了，遇到天災就不用太擔心了，國家的糧食問題也就可以可持續發展了。

第二，農民不愿意在低效益的農田上投入更多的資金修建水利設施。大批勞動力外出打工確實有促使勞動力市場化和提高農民現金收入的積極作用，但同時也造成農村勞動價格顯性化，勞動力投入農業的機會成本大幅度上升，這種現實情況雖然能夠體現所謂“理性小農”的市場經濟特征，但由于根本改變了由于勞動力無限供給而形成的不計代價的“勞動替代資本”投入的內在機制，而使得改革前相對有效的勞動替代資本的基本建設投入方式難以重新恢復。

長期以來，我國農田水利基礎設施的維護靠的是農民義務工的形式，隨著傳統農區小農經濟全面恢復，農民個體對農田水利基礎設施的維護投入與自己的預期收入的不確定性預期相關度提高，農民在維護中存在搭便車現象和機會主義傾向明顯，維護投人明顯不足，降低了農田水利基礎設施的可持續性，灌溉效率低下。

比較利益低使農田水利修建等社會動員機制難以啟用。從社會資源動員角度看，缺乏有效的動員機制，資金來源單一，籌資困難。目前我國農村農田水利設施的投入主體依然是以政府為主，很難形成一種有效機制來調動農民自身的資源投入，以及其它社會資源的參與。在目前縣鄉地方財政普遍吃緊的投入約束下，這不能不說是一個亟待解決的嚴重問題。

第三，農村勞動力大量轉移，投入和管理農村基礎設施機會成本大。20世紀60-70年代，在農閑時，大部分的農村勞動力都被動員起來修建溝塘渠堰，這些在農村村邊周圍的農田水利設施，為改革開放后我國的農業生產發展作出巨大的貢獻。只可惜30多年來我國一直在吃那時的老本，自從20世紀80年代分田到戶以后，溝塘渠堰的修改維護就沒有人來管了，國家的水利投資多被用于大江大河的治理。近年來加強了對糧食主產區的農田水利建設，但山區丘陵區的溝塘渠堰卻被忽視沒人投資建設。所以這么多年下來，許多山區丘陵區農村的貯水設施都已被注淤平了，起不到貯水的作用了，一到夏天雨季，就發生澇災，一到春夏交替的旱季就無水可用，發生旱災。

農村基礎設施的管理和維護需要勞動力，農村大量青壯年勞動力外出打工，使投入和管理農村基礎設施的機會成本增加，阻礙了農民投入和管理農村基礎設施的積極性。據湖南省2000年農業生產效益調查：每畝水田種糧食獲得的純收入僅150.7元（不含勞動力成本），若扣除用工作價，每畝的純收益只有16.6元。而外出打工人均勞務收入達4339元，比全省農民人均純收入水平高出一倍多。作為理性人，農民都愿意外出打工。而留守農村人員多為婦女、兒童和老人，難以擔負起農村基礎設施建設任務。可見，動員農民投入和管理農村基礎設施的機會成本是外出務工工資。城鄉差距越大，投入和管理農村基礎設施的機會成本越大，農民積極性越低。

問題之三：農村基礎設施建設制度設計的缺陷。從歷史上看，在集體化時期，國家在進行農村基礎設施建設時一直依靠的是在土地集體所有制基礎上的強制動員機制，其中最典型的就是農田水利基礎設施建設。土地家庭聯產承包責任制實施后，這種強制性的社會資源動員機制雖然減弱，依然存在在收取農業稅基礎上的“鄉提留、村統籌”作為固定的村莊公共建設資金來源，并且從制度上仍然規定農民有義務通過“兩工”來為村內的公共基礎建設投勞。但是，國家農村稅費改革的實施，使得鄉村機構對農村基礎設施的管護不再具有穩定的資金來源，而單純依靠“一事一議”制度來籌集必要的管護資金在實踐中也面臨著許多問題。

第一，“兩工” 制度取消抽掉農村基礎設施建設和公共事業發展的基礎。農村義務工和勞動積累工一度在冬春農閑時節興修水利工程、植樹造林、維修鄉村道路以及防汛抗洪搶險等方面發揮顯著的作用，為農村建設做出了突出的貢獻。長期以來，“兩工”維系著我國搖搖欲墜缺乏投入的村莊農田水利設施的維護與修建。1989－2000年，全國平均每年投入勞動積累工72.2 億個工日，如果以目前的每個工日30元計，則農民每年對水利投入的積累達2166億元，如此推算，1989－2000年農民對水利投入累計達25992億元。

實行農村稅費改革后，與農田水利建設有關的公積金、“勞動義務工”和“勞動積累工”被取消，使農村基礎設施建設籌資籌勞失去了制度基礎。農村在取消“兩工”之后，雖然減了農民的負擔，也是一把雙刃劍，使原本就很薄弱的農村基礎設施建設的投入明顯不足，從這看又“增負”了。“兩工”取消以后，農業基礎設施建設新的投入機制一直沒有建立起來，全國農民興修農田水利投工量，1998年超過100億個工日，2003年減少到47億個，2004年不到30億個，國家水利部的一位部長也指出: 2004－2005, 全國農田水利基本建設農民投工比1998－1999 下降近70% ,完成的土方量下降59% , 改造中低產田面積下降38% , 新增恢復改善灌溉面積減少35%。

取消“兩工”后，鄉鎮干部無權像以往那樣組織農民出工，否則會因“亂攤派”受到批評。在市場經濟下，即使鄉鎮干部“派工”，若沒有合適的報酬農民是不會出工的。農業稅、“三提五統”都取消了，沒有其他產業的村組，其經濟狀況舉步維艱，農村公共產品建設陷入“心有余而力不足”的困境，導致農村道路損毀無人維修，渠道、堰塘等農田水利設施得不到有效維護。所以到現在許多農民村莊周邊的澆灌設施就成了沒娘的孩子無人管，國家只管大江大河。農民沒有辦法，要么有的地方偷偷地還堅持“兩工”，要么有點錢的或者是有點路子能夠從上邊要到錢的，以打井來澆灌，吃子孫的飯。

第二，“一事一議”制度帶來高額交易成本。在稅費改革后，“一事一議”成為進行農村公共投入決策的首推方式。但“一事一議”籌資籌勞政策在執行中遇到高額的交易成本問題，主要表現如下：（1）開會成本不斷增大。由于農民的自發分散性和村集體約束力的弱化，農村召開會議時，村集體需要發“誤工費”才能激發參會“熱情”。同時，大量農村勞動力外出打工，很難達到要求的議事人數。因此，需要付出巨大的成本才能開會成功。（2）農民對公共品需求不同。在同一村莊中，農戶間存在異質性，體現在經濟收入、住處地理位置、種植作物等方面，從而導致不同農戶對農村公共品需求不同。在同一個村中，村東頭的村民可能要修路，村西的卻要修壩，村南的要修渠，村北的要修橋，所議之事難以統一。（3）達成協議難、籌款難。農村中大量高素質的勞動力外出打工，導致參加會議的人員多數是婦女、老人，他們文化層次低且不是家庭事務的主要決策者，很難表達自己的真實意愿。嚴格按照有關文件精神來執行，“一事一議”常常會變成“一事無成”。村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過，即使通過了一些村民也不主動交款，沒有約束機制往往導致籌款的交易費用上升。（4）監督成本高。由于存在“開會難”、“統一意見難”、“一事一議”成本高等方面的影響，基層干部往往采取簡單的工作方式，有的甚至于鉆管理上的“漏洞”，采取按“假指印”、“假簽字”等方式進行。甚至有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規范行為。但由于村莊多而分散，“一事一議”管理規范也還未完善，對以上行為進行監督十分困難。

第三，原子化農民之間合作難，資源動員面臨挑戰。實行家庭承包制后，農戶作為農村基本的組織形態，既是消費單位也是生產經營單位。由于經營規模小，地塊分散細碎，給生產帶來了諸多不便，同時也造成了勞動空間轉移的時間成本耗費。但是，農戶作為具有獨立經濟利益意識的經營主體，其生產經營活動要么力求使私人邊際成本等于私人邊際收益，要么會向外部轉嫁成本但不會自己承擔外部成本。于是，作為具有外部性的共用設施，如農田水利等農村基礎設施建設對農戶而言是一種成本高且沒有規模效益的活動，就很少有人去建、去維護，而多表現出“只用不管，難于合作”的現象。

第四，農村社區不能對農民進行有效組織，農田水利等公共服務處于癱瘓狀況。中國的社會結構在歷史上呈現出的是“強國家、弱社會”的特點，這種社會結構在計劃經濟體制時代達到極致。改革使計劃經濟體制轉向市場經濟體制，國家對縱向社會的控制有所放松。家庭承包制的實行，改變了原來村集體與農戶的關系，集體不再像過去那樣能夠將分散的農戶整合到一個嚴密的計劃體制之下，新的農村社區基本結構由村民選舉產生的委員會和分散獨立的農戶構成。但是由于路徑依賴，沒有從根本上改變“強國家、弱社會”的社會結構性質。雖然農村基礎設施建設的國家動員能力弱化，但是在與社區的關系上，國家仍然扮演著強大的角色，農村社會組織沒有得到充分的發育和成長，農民組織化程度不高，農村社區的公共事務不可能得到相應的解決，出現農田水利等公共事務缺乏組織與管理的現象。

第五，農田水利等農村基礎設施投資風險大，民間資金缺乏投資激勵。農村基礎設施建設具有投資大、風險高、資金回收期長的特點，并且我國農業比較收益低，投資農業基礎設施很難獲得預期收益，尤其是像農田水利這樣純粹為農業生產服務的基礎設施更是如此。對于私人企業或民間資本來說，農村的市場環境遠不如城市，融資渠道狹窄，相應的社會服務落后，在農村進行基礎設施建設的投入成本高、效益低，對于逐利的企業來說，放棄農村市場，把資金投在城市是一種理性的企業行為。這恰恰反應出動員私人業主或民間資本投資農村基礎設施建設的困難。

第六，地方政府“從上不從實”，片面追求部門利益。當前，我國各級政府官員主要是對上級負責。在農村基礎設施的提供中，出現基層政府不將有限的公共資源用于當地民眾和當地經濟發展最需要的基礎設施，而用于上級政府認為最重要的方面。基層政府這種行為的直接制度誘因是官員升遷考評制度和政績考核制度。在現有的制度體系下，一般說來只有當下級官員的行為得到上級認可的前提下才有升遷的可能。這就誘使基層政府在基礎設施提供中“從上不從實”。因此，各級政府（或者說政府官員）基于自身利益的考慮, 不愿提供花費資金多、而短期顯性效益不明顯的農村基礎設施，導致像農田水利等農村基礎設施提供格局扭曲甚至主體缺位。

我國農田水利建設的反思：困境篇

困境之一：如何做好“貯水于民”，解決農民“最后一公里”的灌溉問題？

我們對農田水利投資有一個誤區,國家只負責大江大河的治理,而對農民真正影響最大也關鍵的最后一公里問題卻存在很大的問題。更要命的是對最后一公里影響最大的“兩工”制度前幾年也被取消了,這等于切斷了修補農田水利設施的最主要支點。一項數據顯示：中國大型灌區骨干工程建筑物完好率不足40%，工程失效和報廢的逼近3成，導致個別地區可灌面積減少近半。直至2003年，中國19.5億畝耕地中，還有11.1億畝尚要靠天吃飯。過于粗放和陳舊的渠道系統讓中國農村渠道灌溉利用率只有30％—40％，在河南，這個數字還要更低。水利部副部長鄂竟平也承認并正視中國農田水利工程長期“欠賬”的問題。據調研,那些還能動員大家進行灌溉的地方基本上都是拒不執行取消“兩工”的“違法之民”。

“兩工”對農田水利建設極其重要，取消“兩工”等于讓他們在干旱面前束手無策，再加上“一事一議”成了什么都難議,災難最終演變成了望天收，還有不少地方一直靠上世紀六七十年代修建的農田水利設施吃老本。農田水利的修建要通過集體行動來建設,屬于公共品建設,具有搭便車的天然屬性。目前的這種困局各地進行了不少的“土法”試驗,但在國家層面一直沒有一個好的說法。

重慶市南川區白沙鎮就是一個典型的案例。該鎮嚴重缺水，每年春播時都必須依靠從附近大觀鎮的土溪水庫引水育秧，土溪水庫建于20世紀60年代，到70年代時建成一條長達25公里的主干渠通往白沙鎮，但之后的30多年里就再沒修整過，僅靠每年放水時應急性的清淤補漏，如此，主干渠的水根本流不到渠尾，相應地，大量農戶 的田地也就根本無法得到及時灌溉。對于土溪水庫的所有者來說，他們的職責僅僅是維護水庫本身的安全和蓄水，以及按各村要求開閘放水，并收取相應費用，但在白沙鎮的農戶看來，他們交了水費，急需的灌溉卻被延誤乃至造成作物減產，自然就沒有繼續繳納水費的積極性。此外，盡管不少農戶都知道溝渠的年久失修是造成有水用不上的重要原因，卻并沒有太多的動力來集資修建維護渠道，原因在于目前對于渠道的整治維修費用相當昂貴，僅僅一條小支渠都將耗資十多萬元，這不是小農戶所能承受得起的，農戶們的愿望就是村里或鎮里能出錢來修建水渠，而村集體乃至鎮集體，也同樣表示沒有相應的經費來完成這一事務，只把希望寄托在上級部門的撥款上。

因此，我們不得不產生這樣的疑問：大江大河治理固然關系重大，事關農民生活和農業生產的“最后一公里”是否也應給予足夠重視？

困境之二：部分農民為何對抗旱如此“漠然”？

近幾年農業比較效益下降，農業收入下降，農村大量勞動力向城市轉移，且多為年輕勞動力。大多年輕的勞動力選擇外出打工，而不愿意留在家中種地。原因十分簡單：即使在外打工的生活并不安逸，但同樣的勞動至少能夠換來比在家種地多得多的收益。但多少讓人有些不能理解的是，面對2010年百年不遇的特大旱災，有些地方農民的抗旱積極性仍然不高，包括一些返鄉農民工再次選擇離鄉進城。面對旱災卻不愿澆水，這一看似矛盾的選擇卻包含了農民的許多無奈。普遍較低的種糧收益，部分地區沉重的水費、電費和油費負擔，加之滯后的農田水利基礎設施建設，極大地損害了農民參與農田水利設施建設和維護的積極性。農民在灌溉土地時遇到的困難重重：或是缺水，或是缺電，或是有水有電卻價格昂貴。

中國農業生產面臨最大的自然威脅就是干旱。2010年，我國干旱覆蓋范圍之廣、持續時間之長、災害損失之重，為1998年以來之最。沒有水可灌，尤其是在春夏交接正是小麥分孽時節，沒有水就等于讓小麥在身體成長的關鍵時間缺了營養，以后只能是個半殘廢了，減產甚至絕收都有可能。而農民通過引大江大河的水來澆灌成本又太高。所以在大旱時出現政府著急農民放棄的尷尬局面。農民自己是很會算帳的，一畝麥子，年成好時也就收入200-300元，現在干旱減產已成注定，而用水澆灌成本一畝地要70-80元，算下來農民幾乎沒有什么錢可賺，所以干脆放棄澆灌算了。經濟學有一個合并繆誤：每一個個體的理性選擇，匯合成一人整體結果就可怕了，成非理性的了。因為都不抗旱了，小麥真要是絕收了，國家的口糧安全就成大問題了。

以山西為例，一畝地糧食產量在800到1000斤，其間需要4到5次灌溉。而如果不灌溉的話，單靠降雨，成本就會降低。雖然農民不會完全靠天吃飯，但是他們會選擇盡量減少人工灌溉。因為在各項成本中，水是成本較高的。如果遇到水價和化肥價格上漲的情況，農民每畝地的純收入只有100元左右，這還不算人工成本。

在2010年春大旱時，央視《新聞調查》欄目就對河南省部分受災嚴重地區進行了調查，在調查過程中，部分地區的農地旁就有可供灌溉使用的水井，但由于電網設施建設相對滯后，農民卻無法通過電力帶動水泵將水井中的水抽取出來。有些地區澆地要使用工程用電，電價和油價非常高，如果用不起就只好聽天由命。

為何農民會對抗旱如此“漠然”？ 是農民參與農田水利設施建設的動力不足還是其“有心而無力”？

困境之三：以市場化、私有化為主要特征的“世界銀行共識”改革是否應該打住？ 農田水利設施對于農業生產和農戶生活息息相關，但是過去幾十年相關經驗表明，雖然國際機構和各國政府對農田水利基礎設施的投資和管理方式進行了多方面的探索與反思，但廣大發展中國家在基礎設施和公共服務上普遍是失敗的。其中最受人矚目的是對“世界銀行共識”在治水方面面臨的困境進行了深刻的反思。“世界銀行共識”堅持私有化是解決發展中國家農村公共品供給困境的有效方式，這種觀點認為市場能夠優化資源配置，而公共資源（比如水資源）則可以被視為一種可競爭、可排他、可轉讓的特殊商品，因此，構建一個有效的市場就可以讓發展中國家的政府擺脫目前面臨的公共服務效率低下的困境。很多發展中國家在“世界銀行共識”的指導下進行了各種基礎設施的市場化和私有化改革，我國也不例外。但是十幾年的探索之后，人們發現“世界銀行共識”并沒有為這些國家農田水利設施建設帶來光明前景，反而出現很大的困境，諸如社會力量無力承擔高額的建設和管理費用，國家資金的撤出加速了資金鏈的斷裂，使得農田水利等基礎設施建設停滯不前；農田水利等基礎設施的私營化加大了人們獲得公共服務機會的不平等，造成更大的貧富差距；損害低收入階層和農村居民的利益，甚至引起社會動蕩等等。

在農田水利設施建設方面“世界銀行共識”被越來越多的國家拋棄，取而代之的是政府投資為主、社會資源參與為輔的治理模式。以韓國為例，該國的農田水利基礎設施的改革是“新村運動”的重要組成部分，隨著新村運動的推行而不斷深化。在投資上，韓國建立了以國家財政為主、受益農戶投資為輔的管理體系，從資金上保證了農田水利基礎設施建設和管理工作能夠順利進行；根據各地特殊的地域特征，積極動員當地農村社會資源，建立“自下而上”的動員機制，充分體現農民的積極性、主動性與創造性；政府提供多種優惠政策與獎勵措施，根據各個村莊的表現，政府實行獎勤罰懶的機制，以官辦型民間組織為管理主體，根據農田水利基礎設施規模的大小，由不同的官辦型民間組織負責管理。這些措施都保證了韓國農田水利基礎設施改革的成功。

我國近年來的水利部門改革已進入誤區，片面地在“世界銀行共識”引導下進行“市場化、私有化”的改革，現在很多水利設施被承包給私人，周圍的農戶用水成了問題，有些水利設施被變為他用，本來是為農業用水提供灌溉，現在卻成了一種旅游開發。比如在重慶、湖北一些地方，水塘的承包要求承包者對水塘進行日常維護，并保證對村民的免費供水，但因為沒有制度去約束，水塘承包后，周圍農戶的用水就成了問題。所以發展小農水，水利部門不能過分追求資本化，地方政府部門不能過分強調農田水利設施的私有化，不然就損害到了農民農業用水。

部分水利部門利益貨幣化帶來的后果之一,就是他們的眼光只盯著那些能賺錢的項目,而對農民的“保命水”卻不聞不問。在水利設施的資金投入和建設管理方面，一些水利部門出于效益的考慮，更加關注的是大型水利設施的建設和城市、工業用水的保障，對于農業用水和中小型水利設施 則缺乏興趣，尤其是部分水管單位作為企業推向市場后，為城市和工業服務，效益較好的水利設施更容易獲得資金投入，而公共品特征強、收益低，需要財政扶持的農田水利設施，則以“財政緊張”為由，只能得到極少量的投入，把希望寄托于國家撥款。在長期缺乏資金，難以管理和維護的情況下，建設于上世紀六七十年代的農田水利系統逐漸崩壞，失去其應有的效果，最終在特大旱災到來時難以發揮作用。

我們不禁要問：如果僅以經濟收益評價水利項目，投入高、收益低的農民“保命水”是否會因此喪失自己的立足之地？ 誰來保證“保命水”？

困境之四：怎樣才能使“農民的聲音”不再缺位？

我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。無論是在水利部門的改革中還是各種水利項目的安排上，雖然項目的申請與安排的名義很可能都 是以農民的名義，但在項目的實際執行過程卻大都轉變為部門利益最大化與領導工程、面子工程，農民的利益得不到保證，農民的聲音一直缺位。未來應該建立“自下而上”的需求表達機制，只有提高農民的組織化程度，才能合理表達農民意愿，降低政府與農民之間的交易成本，形成農民參與項目建設與管理的相關監督機制，水利才能真正的搞好。

按照“農民本位”的要求，農民本身對基礎設施的需求應該主導支農資金的安排和趨向，然而現實中支農資金的劃撥和使用基本由政府做出，作為實際受益者的農民既 不能參與項目的規劃，也不知道資金的實際使用情況，最終項目完成后的審核與評價同樣沒有農民的參與，在這種情況下，即使沒有政府部門的逐利行為，單純由政 府作出的決策也很難真正體現農民對基礎設施的需求，而一旦各級政府由于各種理由挪用、截留支農資金，或者根據部門利益安排支農資金項目時，農民也無法對此 進行監督和檢舉，從而最終造成對農民利益的損害。

農戶本身是農田水利設施的直接受益人，但在農田水利設施的投入、建設和管理過程中卻始終難以表達自己的利益訴求。缺乏“農民聲音”的農田水利建設又如何能真正做到讓農民滿意？如何讓農民成為農田水利設施建設的主體，讓農田水利設施真正服務于農民，是當前水利建設中急需解決的問題。

我國農田水利建設的反思：出路篇

出路之一：構建多主體、多渠道、多元化的農田水利基礎設施建設機制。

第一，“多主體”構建中央、省、縣鄉、農民四位一體的供給主體新模式。國家應根據農田水利的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉、農民四位一體的農田水利基礎設施供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導，縣鄉財政適當配套的方式，著重解決好與當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的農田水利基礎設施供給問題。比如，大型水利工程應由中央政府提供，在目前縣鄉財政比較困難的情況下，基本農田水利設施建設應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決；一些小型的農村社區內的基礎設施項目，比如小型農田水利建設，因為可以使農民直接受益，并且投資不大，可以采取農民投入為主，政府適當補貼的方式來投資建設。

第二，“多渠道”構建財政渠道、市場渠道、其它渠道共同參與的籌資新范式。在農田水利基礎設施建設與管理中，充足的資金資源是重要保證。過去投資渠道比較單一，大多依靠政府的財政投入，而事實表明，僅僅靠政府財政遠遠不能為廣大農村提供足夠的農田水利基礎設施服務。因此，需要構建“多渠道”籌資新范式，以此解決目前廣泛存在的融資難題。（1）財政渠道。主要包括：財政預算內渠道、財政預算外籌資渠道。（2）市場渠道。主要做法有：一是利用資本市場籌資，如發行長期基本建設國家債券。二是成立旨在推動農田水利建設的專向發展基金，同教育基金類似，國家拿出一部分資金建立水利基金，來解決農田水利設施的歷史欠賬問題。哪怕這些資金只占到GDP中的0.5%，產生的效果卻是巨大的。三是向金融機構融資。四是利用減免稅收和給予信貸優惠等政策，調動經濟組織投資農田水利基礎設施。（3）發行彩票渠道。通過發行彩票可以為政府提供收入，也可以為農田水利建設融資。美國、英國等西方發達國家的彩票融資規模已非常大，涉及的領域也很多，為公共事業提供了大量資金支持。我國目前在體彩等方面的試點已相當成功，可以在借鑒發達國家經驗和我國具體實踐基礎上，通過發行農田水利基礎設施建設和公共事業彩票的形式進行融資，解決當前投資不足問題。（4）其它渠道。一是非政府組織籌資渠道。二是境外籌資渠道。三是個人籌資渠道。四是企業家捐助。

第三，“多元化”構建政府引導、農民主體、社會廣泛參與的社會資源動員新格局。在農田水利基礎設施建設與管理中，各級政府應該充分發揮財政資金的引導作用，以財政資金聚合社會資金投入農業，逐步構建起對農業、農村的多元化投入格局。

從歷史角度看，農民資源投入一直是農田水利建設的主要資金和勞務來源之一。農田水利基礎設施的主要服務對象是村莊社區內的農民，他們是主要的受益群體，農民資源從理論上應該成為社會動員的主體。

在國家財力尚不十分雄厚的前提下，單方面地依靠政府的力量顯然存在著困難。引導民間資金進入農田水利基礎設施建設領域，是增加投入、提高效率的一項重要措施。

出路之二：進行制度創新和組織創新。

第一，實行水利建設問責制。這個問責制主要針對地方政府。目前我國頻繁的大旱大澇一方面是天氣原因，另一方面也有人為因素――政府的責任，暴露出我國農田水利設施建設這么多年存在的嚴重問題，因為地方政府對農田水利財政投入不夠，特別是沒有重視小農水的問題。因此干旱問題也是責任問題，是地方政府的責任問題。這個問責制的核心就是對地方政府一把手問責，如果出現嚴重的干旱問題就要對地方政府一把手進行行政問責，類似于我國現在的礦難問責制，從制度上保證地方政府對農田水利建設的重視，逼著政府對小農水進行必要的財政投入。可以說，云南省如果能拿出旱災中受損的1/10來改善農田水利設施，旱情也不會如此嚴重。正是水利設施的投入不足和缺乏科學規劃，讓年降水量過千毫米的云南居然找不到可用的水源，有水也無法澆灌。2011年中央一號文件要求“10%的土地出讓金用于農田水利建設”，其中關鍵的是要落實到實處，建立問責機制。

第二，重構農戶合作機制。農田水利建設是需要集體行動的，分田到戶后，的確與過去相比難以組織起大的農田水利建設。但并不是沒有任何辦法的，一方面，可以借鑒集體化時期動員農戶合作建設農田水利的經驗，重構農戶合作機制。另一方面，還應考慮當地農村本身的特點，對于合作傳統良好的農村社區，可以引入用水戶協會等合作模式，政府適當補貼，幫助其自立發展，最終促使農戶參與農田水利基礎設施的建設，創造良好的基礎設施投資、建設、應用和維護機制。這方面，山東費縣產權制度改革、河南博愛縣的股份合作制，以及廣西平果縣的用水協會等案例，有效動員了農民參與農田水利設施投入的積極性，值得借鑒。而對于村莊分散現象嚴重，基本無法合作的村莊，則應該詳細考察其分散化現象出現的原因，對癥下藥，幫助其解決村莊組織問題。

第三，建立“農民本位”為主線的我國農田水利建設投入與管理機制。我國地區特征差別很大，農民的需求差異也很不同。應該在組織與制度上進行新的安排，保證農民的聲音在農田水利基礎設施建設中得到體現，以農民的需求作為建設項目選擇決策的依據，建立農民意愿表達機制。在韓國的“新村運動”中，政府派出專門調研人員到農村進行訪問，吸收農民的意愿，匯總后反饋到政策制定部門，再由政策制定部門召集農民代表、農業專家、社團代表對這些意見進行整理分析，即在農民和政府之間構建出一個可以表達農民真實意愿和心聲的“橋梁”。我國農田水利設施的投入與管理，農民的聲音一直是缺失的。未來應該建立“自下而上”的農民需求表達機制、提高農民的組織化程度，降低交易成本，增加農民參與項目管理的相關監督機制等。這樣，農田水利才能真正搞好。

出路之三：以工代賑，貯水于民。我國一直是季節性氣候很明顯的國家，在雨季時會下很多雨，而在旱季時又有可能幾個月都不下雨。其實解決的方法也很簡單，那就是進行農田水利建設，大到大江大河的治理，小到溝田渠、堰塘的維護等等。這些設施在有雨時把多余的雨水貯藏下來，到旱季時拿出來用。西北地區半年不下雨,也沒有看到鬧出什么動靜。原因很簡單:西北地區農民都有水窖,在下雨時把雨水儲藏起來,等到不下雨時使用。而西南地區降雨量極為豐富,年降水可以達1300毫米以上,還有大江大河,可還是會出現大旱災,這確實值得好好探究一下。問題就出在農田水利設施建設跟不上實際需求。因為降雨比較多,西南地區的人只想到了澇,沒有考慮過旱。西南地區有很多“望天田”,很多人還是傳統地靠天吃飯,沒有重視完善水利設施。其實,完善農田水利設施建設,就是給農民和莊稼買保險。人都需要買保險,面對全球的氣候大變化,西南更應該考慮加強水利設施建設。

因此，不能再把錢都投在大江大河的建設上來了，輪也該輪到對農民最關心，也對糧食安全最重要的農村村頭的溝塘渠堰建設了，因為改革開放30多年來，他們很少能得到到國家水利建設的資金。大旱也已經對水利部門的投資方向說不了，再不修，還會有更大的懲罰。不能再只盯著大工程大項目了，那些工程不解農民澆灌的“渴”。而農民的“渴”才是國家的“渴”，因為糧食安全一旦出點差錯，真是吃不了要兜著走的。

所以說，為了徹底解決“少雨就旱，多雨就澇”的惡性局面，強烈建議國家調整水利投資方向，至少應該把中央已放棄投入20多年的農村溝塘渠堰給撿起來，撥出專門經費，讓農民在農閑時進行修建貯水用水的溝塘渠堰。如果能夠從上千億的水利資金中拔出600億專門用于糧食主產區的溝塘渠堰建設，既可以增加1000萬的農民就業崗位，又可以進行“貯水于民”的工作；既能提供就業崗位，又能使國家未來糧食安全有了長久保障，也不致于屢屢抗旱了。每個村莊撥給一定的維修資金，以工代賑，讓他們把自己村莊的貯水設施都修建好，估計農民們都會很高興。如果每個農民一個月500元，一年下來6000元，600億維修資金一年可提供1000萬的就業崗位，既能讓從事糧食生產的農民在農閑時不用再外出打工，也能夠提高他們的收入，國家的糧食生產基礎也有保障了。

第五篇：農田水利建設難題

農田水利建設難題

2011年07月18日 11:59 《財經》記者 翁仕友 焦建

年初中央確定的大規模農田水利建設規劃，終于在半年之后開始具體落實。7月8日，中央水利工作會議在北京召開，中共中央總書記胡錦濤、國務院總理溫家寶出席會議并講話。

為期兩天的會議，重申了水利建設的重要性，對于地方政府落實投入資金提出了明確的要求。

水利部部長陳雷7月11日向全國水利系統動員，在動員大會上，陳雷表示要準確把握中央水利工作會議明確的重大戰略舉措，不折不扣地落實好中央的各項扶持政策。

這是建國以來第一次以中共中央名義召開的水利工作會議。水利系統官員頗感振奮。振奮之余，水利系統人士亦對《財經》記者坦承，投入新機制和水利設施管護機制，是本輪農田水利建設的兩大難點，目前，兩大新機制均尚未實質建立，地方政府的觀望更讓這輪農田水利建設多了幾分懸念和疑問。

從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，是今年中央“1號文件”含金量最高的政策，但是由于實施細則尚未公布，僅有廣東、浙江、安徽等少數省份提出具體落實指標。學界擔憂，掌握著土地出讓收益的區縣政府，是否會做大土地出讓成本，規避足額提取值得關注。

為解決好土地出讓收益與農田水利建設資金需求不匹配的矛盾，這次會議確立由各省自主決定是否實施省級統籌使用出讓收益。中央統籌方案正由財政部、水利部討論制定，目前尚未定案。

財政部財科所一位專家告訴《財經》記者，土地出讓金制度盡管廣受詬病，但在一定時期內定將維持，部分地區的土地出讓收入也可能更高，所以將農田水利建設與其掛鉤，資金就更有保障。但據了解，這項政策落實難度極大，形勢不容樂觀。

土地出讓收益難修水

投入不足是造成農田水利建設落后的主要原因。為此，今年中央“1號文件”第一次提出從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設。土地出讓收益指的是政府出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除當年從地方國庫中實際支付的征地和拆遷補償支出、土地開發支出等相關成本性支出項目后部分。這一指標含金量極高。2010年全國土地出讓金總額高達2.9萬億元，其中收益約8000億元，依照10%的比例推算，用于農田水利建設的新增資金將達800億元，這超過了2010年中央和地方財政資金總和。

由于土地出讓收益大多掌握在區縣政府，而中央和省對縣區級政府能否足額提取并沒有多少有效的控制手段。在過去數年，中央“1號文件”也曾提出15%的類似提法，但實際落實并不理想。

土地出讓收益已經成為地方政府預算外收入最主要的來源，有些地方其占比重高達70%，成為地方政府的“第二財政”。但由于沒有納入預算管理，使用不規范，就連全國土地出讓的具體數字，國土部門和財政部門的說法也各不相同。熟悉內情的人士認為，一些地方采取將土地出讓金的成本做大,從而減少實際收益。

為此，有學者提出改土地出讓收益為土地出讓金，按土地出讓總收入提取一定的比例。目前浙江省提出土地出讓收入的2%用于農田水利建設。據悉，2%-3%的比例獲得更多認可。

由于各級政府多有負債，土地出讓金維系政府運轉作用日益突出，各級政府少真金白銀用于農田水利，并不被部分學者和官員看好。水利部門一位官員估計，最多可落實500億元。

另一個棘手問題是土地出讓收益地區不均衡問題。目前約75%的土地出讓收益集中在東部，但很多東部地區的農田水利建設任務并不重。中西部地區，尤其是農業大縣，農田水利建設欠賬多，建設任務重，而土地出讓收益往往很少。為此，相關部門提出了跨區域統籌使用的建議，但這遭到了部分發達省份的反對。上述專家認為，東部地區的土地出讓收入是比較多，但要做的事并不少，而且建設規格比西部地區高，建設資金需求并不小。

水利部農村水利司副司長倪文進告訴《財經》記者，財政部、水利部正在積極研究具體的落實政策。水利部建議中央和省統籌一部分土地出讓收益，支持糧食主產區、中西部地區改善農業生產條件。

中國科學院-清華大學國情研究中心副主任王亞華建議，在加強跨區域的轉移支付的同時，制定相應的政策，允許東部地區的土地出讓收益用于非農田水利的水利建設項目。

近日，財政部、水利部印發一份農田水利建設資金計提、清算的具體辦法的文件——《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》，文件要求各地足額提取、定向使用，將10%的土地出讓收益用于農田水利建設。文件規定，農田水利建設資金實行專款專用，專項用于農田水利設施建設，并重點向糧食主產區傾斜。具體使用范圍包括：小型農田水利設施、田間工程和灌區末級渠系的新建、修復、續建、配套、改造；山丘區小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設；發展節水灌溉，推廣渠道防滲、管道輸水、噴灌滴灌等技術；牧區農田水利建設。同時，也可以用于上述農田水利設施的日常維護支出，但不得用于人員經費、公用經費等經常性開支。中央政府如何統籌，方案尚未最后敲定，但提取比例極有可能為30%左右，約900億元。

地方政府配套分歧

中央“1號文件”出臺后，一些縣市水利局、發改委便忙碌起來，加緊制定規劃，上報項目。據了解，一些原本要上馬的項目被加快推進，另一些因資金困難而無法上馬的項目也有望爭取到。

“有了項目才有錢，沒有項目，不可能搞來錢先放著讓你再統籌使用。”山東水利部門一位官員告訴《財經》記者。由于所有的水利資金都是以項目形式劃撥，申報項目，爭取國家相關部委支持，成為當下一些地方政府的急務。不過，隨著中央水利投資的大幅增長，地方政府的配套缺口和壓力也越來越大。

《財經》記者在多省采訪了解到，縣市預算內資金往往用于項目的前期規劃，中央投入多少、地方配套多少的“釣魚政策”，演變成了地方的“反釣魚政策”，即在中央投資到位后，地方承諾的配套資金并未到位。

2010年的統計數據也證明了這一點，全年農田水利基本建設投資1139.15億元，其中市級政府和縣級政府，投資額僅僅是97.86億元和152.75億元，剛剛超過兩成。

社科院農村發展研究所課題組認為，水利資金投入結構變化可分為三個階段，第一階段是1988年-1996年所有水利骨干項目投資均由中央財政承擔；1997年-2003年在中央財政資金的引導下，地方政府逐步增加對項目的配套，通過組織和動員，擴大自籌資金的投入比重；2004年后，在中央財政資金帶動下，地方財政配套和自籌資金逐步成為項目的投資主體。

“十一五”期間，中央水利建設投資2934億元，地方水利建設投資4000多億元。但業內人士分析指出，地方水利建設投資增長主要得益于省級政府，在4000多億元中，省級投入2947億元，占七成以上，擁有大量土地出讓收益的區縣政府投入僅占兩成。

水利建設投資渠道較多，例如預算內固定資產投資、財政專項資金、水利建設基金、金融機構貸款、外資及其他社會資金。由于農田水利項目公益性強，社會資金往往不愿意進入，政府財政資金仍然是投入的主要來源。《財經》記者在多地調查發現，無論東部還是中西部地區縣市官員均認為，中央應該加大投入，減少地方配套。中央一些部委官員則認為，預算外的土地出讓收益較多，應該加大對農田水利的投入。

與投入渠道同樣重要的，是農田水利建設資金的整合機制。

全國人大2009年的一份專題調研報告指出，農田水利建設直接投入項目有九項，涉及國家七八個部門和更多的運行環節。其中國家發改委和水利部負責大型灌區續建配套、節水改造、灌排泵站改造等項目；財政部和水利部負責小型農田水利建設補助專項資金；國家農業綜合開發辦負責農業綜合開發中低產田改造項目；國土部和財政部負責土地開發整理項目；國家發改委、農業部負責大型商品糧基地和優質糧產業工程項目等。

由于涉及部門較多，所以資金整合難度大，這勢必會影響資金使用效率，且項目監督評估難度大。

社科院農村發展研究所研究報告建議，加大省級資金整合力度，省財政積極協調、歸并和本級安排的有關涉及農田水利建設資金；縣級政府在農田水利建設總體規劃引導下，打捆使用農業綜合開發、土地整理、灌區續建配套與節水改造等資金。

管護新機制難建立

廣西橫縣水利局水管站站長何煥華對國有水利工程管理單位的現狀憂心忡忡。何煥華介紹說，橫縣仍在使用的水利工程大部分修建于上世紀五六十年代，且排灌標準很低，由于后期資金投入較少，導致后續的維護和管理不到位，大多數水利設施的功能普遍衰減，甚至有的地方提灌設備和引水渠因年久失修已經喪失了功能。

橫縣水利局日前對國有水利工程管理單位的現狀、存在的問題進行了專門調研，發現存在諸多問題，比如工程設備老化嚴重，水利隊伍不穩等。諸多問題的癥結之一便是投入不足，導致這些水管單位大多欠發工資。

六藍水庫管理所是全縣國有水利工程管理單位中最大的，在2010年，該單位人均工資為1308元，最低的月工資只有1016元，工資本來就低，但除了財政補貼每人每月的500元，單位收入部分只能發放九個月。由于國有水利工程單位收入差且極不穩定，工資自行解決部分大多數單位不能足額發放，有的甚至只能發放五個到七個月，從而又出現新的欠發工資現象。

基層水利隊伍不穩，人才匱乏，導致水利設施管理維護水平低。橫縣巒城電灌站改革后定編32人，但只有23人在崗，2010年想通過縣人事局招錄一批技術人員，由于待遇低，導致無人報名而不能開考。政府舉辦的專門管理機構運轉困難，而對末端渠系管理的民間組織——農民用水協會，實際上也是運轉困難，往往難以發揮作用。

在實際運行中，農民用水協會經費難以保障，僅靠收水費對工程進行簡單的清淤維修，難以解決根本問題，從而導致農民對協會失去信心，甚至導致協會難以運轉下去。

社科院農村發展研究所研究報告認為，農村水利設施管護主體缺失和能力不足是目前存在的突出問題。今后政府應該通過產權、補助、補償等多種方式，大力扶持用水合作組織，從根本上解決管護難題。本刊記者鄭猛、王畢強對此文亦有貢獻

更多>>水利水電建設 名次 1 2 3 4 5 名次 1 2 3 4 5 名稱 東方雨虹安徽水利錢江水利新疆天業粵 水 電名稱 新界泵業三峽水利葛洲壩圍海股份中工國際

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