加拿大太平洋鮭魚漁業案例

政策分析的產物是建議。這種建議的特別之處在于它告知了一些公共政策的決策。政策建議的形式各異，這里闡述許多將遇到的概念和組織政策分析的途徑，它們構成了分析諸多政策問題的基本工具。

試想新上任的漁業和海洋部部長請你主持一項關于不列顛哥倫比亞省的商業性“小艇”鮭魚捕撈業的分析。加拿大現行的聯邦政策是否推動了有效的漁業管理？部長希望你能夠通過將現行的政策與可能的政策進行比較，來幫助他回答這一問題。

用“小艇”漁業這個術語是為了和商業性鮭魚養殖業相區分，后者屬省政府而不是聯邦政府管轄。部長對你的要求是，只有對商業性捕撈業產生直接影響的體育性的鮭魚捕撈才在考慮之內（另一項分析正在檢查商業性捕撈與體育性捕撈之間更廣泛的平衡關系）。出于此次分析的目的，部長還要求你忽略與美國進行的兩國間關于鮭魚儲量的分配談判。他要求你以現行的有關本地鮭魚食品漁業法為前提，但又不希望你因此不去考慮那些會使當地社區從商業性捕撈中得到更大份額的政策選擇。

由于部長希望在他的任職初期提交某些新的政策舉措，他限你一個月的時間作出分析。作為一名政策分析家，雖然你對這個部門非常陌生，也沒有任何的漁業背景，訓練有素的。你應該能夠從已有的研究成果中很快地收集到相關信息，并將它們有效地組織起來，最后給部長一個實用的答復。以下便是此類報告的一個實例。

提高不列顛哥倫比亞省的太平洋鮭魚漁業的社會價值

呈交

尊敬的戴維·安德森閣下

漁業和海洋部部長

1998年4月

實施概要

不列顛哥倫比亞省的鮭魚漁業面臨著嚴峻的挑戰。事實表明，在現行的組織之下，鮭魚漁業意味著加拿大的財富流失。盡管在1995年通過米夫林計劃實行了一些改革，但這種情況在可預見的將來仍將保持下去。雖然與該漁業相關的一些問題可歸因于內在的市場失靈，但大多數問題應歸咎于無效的或者說是阻礙生產力的政府干預。雖然目前的體制對大多數鮭魚群的生存沒有威脅，但它確實危及到一些較小的鰱魚群和一些亞種，特別是銀大馬哈魚。經分析，用一種將配額分配給現任漁民為基礎的管理制度替代現有制度是合理的。

本分析檢驗四種政策備選方案：（1）現行政策；（2）捕魚特許權稅、許可證拍賣和回購；（3）特定河流的捕撈壟斷權拍賣（如對弗雷澤河的定點拍賣）；（4）個人可轉讓配額。對這四種方案進行評估，得看它們是否達到下列目標：

效率（主要是減少租金浪費和不必要的資源消耗，以保障捕魚）、保護漁業（主要是使河流中實際洄游魚群的數量最大化）、收成的經濟價值的公平分配（針對現有的許可證持有者、現任漁民和納稅人）以及行政管理的可行性。在評估的基礎上，部長應轉向采納個人可轉讓捕撈配額的方案。

過去10年中他國的經驗表明個人可轉讓捕撈配額的方案將大大減少租金浪費（盡管它不是捕撈鮭魚的最低成本方法），也會保護漁業（利用共享的捕撈權而非固定不變的配額制），對相關群體也顯得更加公平。如何對捕撈配額進行有效管理將會是最大的挑戰。

但是通過仔細研究和汲取別國（特別是新西蘭和冰島）的經驗，我們覺得可轉讓捕撈配額在管理上是可行的。

引論

看來全球的商業性漁業都受到了管理不善的威脅。東海岸鱈魚漁業幾近全面崩潰的現實，的確向聯邦政府和所有加拿大人說明了管理不善的風險：加拿大經濟的損失，該產業中人們的艱難處境，以及政府調節開支造成的財政影響?，F行政策是否為不列顛哥倫比亞省“小艇”鮭魚漁業的有效管理提供了足夠的依據？是否有什么備選政策能給出更佳管理的前景？

不列顛哥倫比亞省的鮭魚漁業

西海岸的商業性鮭魚漁業對加拿大、特別是不列顛哥倫比亞省來說，是一個重要產業。過去22年中商業性鮭魚捕撈的平均價值大約是2.6億元（1995年加拿大元）。漁業具有相當大的潛力，如能有效地進行管理，其產生的效益會遠遠大于捕魚所需的成本。這種價值被稱為經濟性或稀缺性租金。然而，鼓勵對捕魚的過度投資，這種管理不善可能導致部分乃至全部的租金耗損。有證據表明，經濟租金的損耗是一種全球性的普遍現象。的確，管理不善加之其他誤導性政策可能導致大于總經濟租金的社會成本。不列顛哥倫比亞省鮭魚漁業的潛在租金在多大程度上被浪費了？

漁業經濟學：開放使用的案例

把鮭魚漁業設想為一種無節制使用的資源，將由此可能發生的狀況與現狀進行對比，這對我們會有幫助。在這種無節制的漁業中，我們假定不可能阻止個體漁民捕魚，除非這條魚已經被占有了——換句話說，存在著競爭性的“開放使用”和“捕獲者占有法則”。從一種開放使用的鰱魚捕撈業中，能夠最好地理解和分析公共物品問題——該物品具有消費上的競爭性（某人所搞撈和消費的鮭魚，他人是不能得到的），但是排他性在經濟上不可行。對一般開放使用的資源，尤其是對漁業資源廣泛的理論和經驗研究刻畫了開放使用的后果：其中最重要的是，從社會角度看來，資源會被過度使用。漁民會因其個人私利而捕魚，直至他們發現多捕一條魚所需的成本（邊際成本）正好和魚的價格（邊際效益）相等。然而，由于可捕的魚類儲量減少，他們的個人努力提升了所有其他漁民的邊際成本。

在歐洲人到來以前，因為鮭魚供大于求且價格為零，所以剛才提到的開放性鮭魚捕撈不是一個經濟問題?？梢院侠淼丶俣ǎ瑲W洲人到來的很久以前，當地的水產品本質上是一種“免費物品”，以至于私人捕撈不會提高其他漁民的邊際成本。在這種情況下，西北部海岸的本地人會一直自由地開發鮭魚資源，完全不會導致任何經濟意義上的資源耗竭。

然而，大量歷史記錄證明，即便在歐洲人入侵以前，對魚的需求量的增長已使得本地的鮭魚漁業很大程度上脫離了免費物品狀態。然而，土著群體已經發展了一種私有和公有財產體系，而不是聽任開放使用局面的發展。當時的西北海岸土著人鮭魚漁業通常是一種終端漁業或者說河流漁業，它靠有效使用攔魚棚和魚網來捕魚。最重要的是，以世俗眼光看，這種漁業是有效的；當地人有動機和社會組織，以允許產卵期的魚補充魚群儲量。

大量涌入的歐洲外來者在實踐中不服從這種已有的當地人的財產所有權，創建了一種開放使用制度。新的捕魚者不但沒被禁止在河口段捕魚，他們還引進了技術，躍過當地的河流漁業，直接在遠海捕魚。這一跳躍創造了一種開放使用的環境，并引入了低成本的有效捕魚方法。據估計，在1930年，鄰近的華盛頓州利用網捕的成本效益大約超出小艇漁業的2/3，而且如果沒有小艇漁民對魚的攔截，很可能超出5/6。漁業管理史清楚地表明，利用新技術實現躍進的動機仍然強烈。

政府管制該漁業的簡史

鮭魚漁業史存有詳盡的文獻記載。為了本次分析，應簡要回顧一下政策發展的四個時期：早期漁業、辛克萊報告／戴維斯計劃時期、皮爾斯委員會時期和米夫林計劃時期。

早期歷史：開放使用

至19世紀80年代，在不列顛哥倫比亞省尤其是弗雷澤河，已出現過度捕撈的跡象。類似問題在哥倫比亞河與薩克拉門托河也有發生。開放性捕魚開始導致洄游魚量減少。許可證制度的引入，與其說是為了阻截捕魚入口，不如說是出于收益潛力的考慮。1887年，首次正式限制進入的嘗試宣告失敗。首次進入限制始于1908年，但新的許可證制度實施于1914年，而對許可證的限制于1917年完全中止。直到60年代末，有效的進入限制才又開始實施。

從第一次世界大戰末期到20世紀50年代，新漁民數量增長，加之原有漁民和新漁民對資金及勞動力的投資增多，加大了對魚儲量的壓力。過度投資帶來的問題早就被認識到了。1917年不列顛哥倫比亞省漁業司的報告指出：看起來，鼓勵或允許過量使用資金和勞動力無助于解決該問題……如果生產成本變得太高，那么作為消費者的公眾所期望的利益將蕩然無存。

辛克菜報告／戴維斯計劃

隨著對魚儲量的壓力持續增長，聯邦政府委托經濟學家索爾·辛克萊提交了一份關于漁業的詳細報告并提出建議。辛克萊確定了三種政策備選方案：通過壟斷創建排他性資源財產權；運用稅收遏制過度資本化；以及關閉入口。盡管看到了這些建議，聯邦政府還是不愿關閉入口：“公眾認為公民參與漁業是一種理所當然的權利，而限制捕魚入口的政策則是逆行其道?！迸c其面對政治上不受歡迎的現實，政府不如選擇逐漸加大對捕魚的限制，特別是通過對捕魚時間和地點進行限制：“資源租金的損耗與以往相同，但儲魚量自然耗竭的危險減少了?！眲e的備選方案在政治上甚至更不受歡迎，因為它們將直接損害現有漁民的利益——他們是最有組織和最有發言權的團體。1968年，根據戴維斯計劃（以當時的漁業部部長命名），開始執行許可證限制制度，它沒有遭到多少反對：“現有的船只所有者通常贊成該計劃……權利回收沒有引起公眾的強烈抗議……受到負面影響的利益團體（潛在的參與者）是分散的、無組織的，并且肯定沒有能力去計算損失的大小。”

戴維斯計劃還首次嘗試通過自愿回購來縮小船隊規模。但計劃在這一方面落入了惡性循環之中，它反過來又影響了自愿回購的繼續施行：回購抬高了所有的剩余許可證的市場價格（預期減少的捕魚量與剩余許可證之間產生資本轉化）；這樣反過來又提高了回購的成本，而且很快用盡了回購預算。顯然，甚至在回購之后，船隊數量仍會高出令租金最大化時的數量。最終戴維斯計劃的一個重要結果是，有效地將漁船類型“凍結”為拖拉大圍網、刺網、曳繩和刺網曳繩型，它們的性能和效率各異。

除了未能清除過量的漁船之外，戴維斯計劃中的“阿基里斯之踵”在于它對進一步遏制與入口無關的過度資本化顯得無能為力。事實上，它使問題惡化了?，F有漁民的數量相對固定，從而因為租金而不得不與其他漁民相互競爭。他們將舊漁船換成新的，并且購買輔助技術設備，這一過程被稱為“資本填充”。這是漁業施行入口限制后廣泛出現的一個問題。20世紀70年代中期鮭魚價格上漲時，回購在某種程度上還是有效的，但1978年至1983年間鮭魚卻岸價格大跌。那些從現有漁民手中購得許可證的新漁民們發現自己正面臨一場經濟危機（而許多在戴維斯計劃施行時持證的老漁民能靠著這筆意外之財安享晚年了）。這些狀況導致了1982年的另一屆委任，即皮爾斯委員會。

皮爾斯委員會

在廣泛聽取意見之后，皮爾斯委員會再次指出漁業災難性的形勢：“商業性漁業的經濟環境令人異常沮喪……并且……魚儲量不穩定的狀況日漸受到關注。”

制度調節者仍千方百計地把投入限定于某一尺度下，“這類限制會變得如此繁雜（涉及船隊規模、功率、船員、捕魚所費時間、探魚捕魚和保鮮的裝備等），從而實際上難以管理和執行。”

皮爾斯委員會的建議是全面而且復雜的。其中最重要的建議是征收鮭魚捕撈的特許權稅：“應該拿出來自商業性漁業實際收益中的一部分，直接把超額捕撈量轉移為對公眾的損失補償，減少臃腫的船隊并增加資源?！敝档米⒁獾氖?，盡管引文中強調的是這種稅收的分配結果，但這種稅收還會增進效率，因為現在流向政府的這部分收益先前意味著經濟浪費。因此，該稅既是對租金的保護，也是它的轉移。委員會建議，占捕撈總產值5％-10％的特許權稅率應向購買者征收（即主要向水產加工者征收）。報告沒有討論特許權稅的影響范圍，但隨后的分析顯示，該稅將波及到國外消費者、國內消費者、加工者以及漁民。

皮爾斯還建議通過回購許可證和拍賣10年期的許可證，將船隊捕魚能力削減50％?，F有的全部許可證在10年后期滿。提出的拍賣制度特征如下：第一年，代表船隊目標能力10％的10年許可證將被競拍。在后面9年的每一年中，有另外的10％被拍賣。在第一個10年期內，只有現有許可證持有者才被允許叫價。出價放在密封的信封中，從最高出價起向下依次排列。公認的最低出價將決定所有成功的申請人應支付的價格。每一份許可證將說明裝備、船只性能和捕魚區域。競標價的表達方式是每噸船只最大能力為幾美元。如果個人或企業所持許可證超過有效許可證總量的5％，就不能獲得新的許可證。另外，在最初10年期間，現有漁民可以把他們的許可證按市場價賣給回購機關。

皮爾斯承認，建議減少50％的捕魚能力已經大于明顯的過量捕撈部分。但是他指出：“許多人低估了因時間、地點和裝備限制而未發揮的船隊的潛在捕撈能力?！?/p>

皮爾斯委員會所提的有關鮭魚漁業的建議，最終沒有一條得到實施。

1996∶“米夫林計劃”

1995年底，船隊規模與1982年皮爾斯委員會時期一樣。1982年有4470份鮭魚捕撈許可證，1995年這一數字為4367份。然而，由于不斷的資本填充，捕魚能力在這期間有巨大提高。1995年3月，當時的漁業部長簡潔地概括了這一問題：“鮭魚漁業管理困難增多的根本原因在于，船隊規模保持穩定而捕魚能力顯著提高?！贝牭倪@種捕魚能力意味著，漁業開放時期可用于保護魚儲量的主要機制是強硬的限制。雖然這種方法總體上保障了魚群的生存，但對于許多河流洄游魚群來說，在巨大的可調用的捕魚能力面前，容許誤差的余地就變得很小。這轉而又向漁業海洋部的海洋科學家們施加了巨大的壓力，因為要他們準確推測出魚群洄游量變得困難了。許多海洋生物學家擔心一種甚至更多種的洄游魚群變得更脆弱：“我們目前的漁業……在今后幾十年內很有可能走大西洋加拿大（鱈魚漁業）的老路，倘若不作長遠打算去調整和保護的話?！?/p>

1996年3月，當時的漁業海洋部部長退位之后，聯邦政府開始推行太平洋鮭魚復興策略，也就是現在所說的米夫林計劃。該計劃提議通過兩種方式減少搞魚船隊。一是撥出8000萬元用于自愿的許可證回購計劃?；刭徔墒節O船總數縮減至1173艘，大約占現有規模的27％。二是實施區城許可制度，包括兩個拖拉大圍網型漁船捕魚區和三個刺網型和曳繩型漁船捕魚區?，F有的許可證持有者必須選擇一個地理區域。然而，他們能從別的許可證持有者那里購買，從而“累積”許可證。米夫林計劃沒有涉及資本填充的其他方面。例如，拖拉大圍網型漁船過去一天僅能進行4次作業，現在一天能進行25次?？梢园褏^域許可看成為減輕擁擠外部性而作的進一步嘗試，但在每一區域有大量船只保留下來的情況下，區域許可就只能產生微弱的短期影響。

米夫林計劃代表了現行鮭魚漁業制度。本報告接下來將概述當前漁業狀況并預測米夫林計劃在將來可能產生的影響。

當前和預期的漁業狀況

米夫林計劃能否消除或極大地減小租金損耗？它能否充分保護鮭魚儲量？米夫林計劃顯然已導致短期捕撈能力降低。然而經驗表明，保留下來的漁民將被卷入新一輪的資本填充。為評價漁業現狀，有必要提出以下問題：現有水平租金損耗的經濟成本是多少？米夫林計劃怎樣才能減輕租金損耗？

幸運的是，一項關于不列顛哥倫比亞鮭魚漁業的成本---效益分析已于近日完成，可以作為解答上述問題的基礎。分析家為下列各漁業要素的年成本和年效益進行了評估：捕撈價值，該產業參與者的捕撈成本，政府在管理、促進和執行上的花費以及失業保險金。他們評估了凈現值（NPV），這是一種在某些假設下，使用20年的時間范圍和8.3％的（實際）貼現率，表達形式為當前消費等價數的該漁業凈收益流的度量。

這些分析家假定該漁業正在接近其最大可持續產量（這是一種“保守的”假設，因為事實上目前的捕撈量可能只比它稍低一點）。他們假定米夫林計劃不存在，對漁業凈現值進行了首次評估。在一種假設下失業保險金（UI）被當作一項漁業成本，而在另一種假設下又被認為是不相關的。失業保險金是否計入漁業的機會成本，決定了漁業的凈現值究竟是

-6.75億美元（不計UI）還是

-12.63億美元（計入UI）。不論在哪種假設下，按當前消費當量折算的凈現值都是負的，這意味著凈社會損失。

根據對漁業凈現值的影響，米夫林計劃的影響會是怎樣的？它首先是個回購計劃，但它還加強了區域限制。一種樂觀的估計是，小艇的隱退將直達“底線”并保持下去；換句話說，小艇撤退表示資本將永遠地從該漁業中撤走。針對米夫林計劃可能對私人和公共成本產生的影響，成本---效益的研究者提出許多替代性評估。他們估計，如果私人成本減少了25％（與米夫林計劃下撤退的船的百分比大致相等），并且公共成本保持不變，那么凈現值則為-6050萬美元。這相對米夫林計劃前的凈現值有了很大改進，但它仍舊是負的，仍舊象征漁業運營的凈經濟損失。但出于前面已敘述的理由，如果歷史能指引未來，這將是一種樂觀主義的場景。私人租金仍會存在，而且預期的私人租金提高了（因為船只減少了）。有許多原因可作解釋：顯著的隱匿成本的存在，捕魚生活方式的吸引力，漁業收成的周期性特點為將來的“鴻運”保持著希望，它涉及到捕魚技能的不均衡性。以及隱性政府補貼的存在。因此，該產業將繼續保持對大多數參與者的吸引力?，F有漁民很可能卷入新一輪的資本填充。一種合理的情況是只能削減5％的私人資本和10％的公共成本。倘若如此，分析家們估計凈現值為-3.8億美元。這些成本應該與有效組織的漁業潛在收益相比較。分析家們暗示（與先前提出的證據相一致），該漁業，甚至是小艇漁業這樣的組織形式，也能在將近一半的現存資源基礎上實現充分的開發。如果能以這種方式運營漁業，并假定公共成本按比例下降，分析家們估測漁業凈現值將為5.44億美元是正的，而不是現行政策導致的負凈現值。

理解資源租金浪費現象有助于思考政策選擇?；?982年收獲數據的分析表明，船隊的構成大概是租金浪費的主要原因，其次是小艇過量，第三是其他邊際投入的替代。米夫林計劃沒有直接提到第一和第三個問題。它在削減超額小艇數量上有一些成效，在回購計劃中退出的刺網型和曳繩型漁艇多于效率較高（以作業捕獲率為標準）的拖拉大圍網型漁艇。然而，沒能實質性地改變或除去漁艇類型的增量改革將不能實現潛在租金收益的最大化。

盡管引入了區域許可，米夫林計劃仍舊不可能充分保護易受損害的洄游魚群，尤其是當新的資本填充進來時。對于一些特殊魚群而言，捕撈能力仍過于強大。鮭魚數量在不同年份之間、區域之間、魚種之間變化很大——有時甚至達20或30倍之多。在這些條件下，漁業部如果錯誤評估了魚群量和逃逸量，對洄游魚群保護可能產生災難性后果。

政策目標

管理太平洋鮭魚漁業應采用怎樣的政策？回答這個問題需要明確政策目標，它為比較現行政策與備選方案提供了合理的基礎。前面對現狀中所存問題的討論直接提出了兩個重要目標。

首先，盡管鮭魚漁業是一種具有潛在價值的資源，但由于租金浪費，目前對不列顛哥倫比亞省和加拿大的人們而言它是一種財富的凈流失。因此，首要的政策目標應該是該漁業在經濟上的有效利用。針對該目標陶主要指標是租金浪費的減少。

其次，現行政策對保護鮭魚群造成了一定風險。大多數加拿大人認為，為綜合利用和為后代著想而保護該漁業具有正效應。因此漁業保護應該是一項政策目標。度量該目標進步的主要指標是實際洄游魚群最大化。

第三，應該使該漁業的成本和收益在重要的利益相關者中合理分配。公平分配應該是一項政策目標。這需要使那些現有許可證的持有者得到明確的補償，因為他們基于對現行政策繼續執行的合理期望，已做出了投資決定?，F有許可證的持有者（不論他們自己是否是漁民）可能特別關注被提議的政策變化并對那些他們認為不利的變化發表反對意見，考慮到他們的利益有助于任一備選方案在政治上的可行性，這是一種超越公平本身的工具的價值。在鮭魚漁業的利用上，土著居民具有文化的、經濟的和受憲法保護的權益。任何政策變化至少應該保護他們的利益。因為替代性政策牽涉到政府收益和支出，所以對加拿大納稅人的公平應該值得關注古雖然聯邦政府剛剛調整了財政機構，但是它仍面臨著巨大的累計債務，這使得加拿大成為國債與圍內生產總值之比最高的工業化國家之一。因此，減少納稅人對該漁業的補貼，或者甚至把一部分漁業收益轉移到公庫中去是值得的。這些思考暗示了評價達到公平分配進步的指標如下：對現有許可證持有者公平、對土著漁民公平以及對納稅人公平。

第四，任何政策應在管理上可行，使之能夠切實產生預期價值。因此，管理可行性應該是一項政策目標。用于評價管理可行性的指標包括：易執行，以確保政策的執行；以及靈活性，以允許政策調節動態的和周期性的鮭魚儲量。

關鍵是要注意到這些目標間往往會產生沖突。例如，準許捕撈小的鮭魚洄游種群可能與經濟效率相一致，但會與保護漁業的目標相沖突。因此，在選擇社會最認可的政策時，應將這些目標間的權衡考慮在內。

組織鮭魚漁業的一些新途徑

本報告其余部分的分析是將現行政策和以下三個備選方案進行比較：

皮爾斯委員會的提議：捕撈特許權、許可證拍賣和回購該備選方案再次使用了皮爾斯委員會的建議。具體地說，它包括了上文提到的10％的特許權稅、以10年為周期的許可證拍賣和上文所述的50％的回購。捕魚季節的長短將通過開放限制進行調節，使鮭魚的年度總允許捕撈量（TAC）達到漁業海洋部官員們的定值。皮爾斯委員會還建議向本地居民提供財政援助，以使他們進一步參與許可證的購買（5年2000萬美元），并阻止本地的捕魚公司將許可證賣給非本地的公司。盡管未經實施，但許多漁業專家認為皮爾斯委員會的建議值得推崇。

改進的施文特建議∶特定河流捕撈壟斷權拍賣（對弗雷澤河的定點拍賣）

在這一方案中，對進入每一河流系統的所有鮭魚為期25年的捕撈權會被拍賣。在最后5年中，漁民僅被準許捕撈相當于其占有期最初5年捕撈均量的魚。小艇漁業會被買斷并解散。競拍成功者幾乎肯定會采用漁網和攔魚柵，以最低成本捕撈鮭魚。當前小艇漁業的經營者將從政府那里得到撤回許可證的賠償，其金額相當于許可證的市場價格，外加50％的補償。有人建議支付方式在15年期間按年結算，并按市場利率支付利息。賠償不可避免地帶有某些武斷的成分。賠償水平高于許可證價值的道理在于，市場價格會充分補償邊際漁民（他們無所謂留在或離開漁業），而不是那些不愿按市場價格出售許可證的漁民（不管是出于他們具有較高的技能，從捕魚的生活方式中得到的效用，或是別的理由）。與目前擁有（大約）19％的商業性捕魚許可證相比，土著人將得到30％的專賣權。魚類孵卵場（除弗雷澤河外）會包括到拍賣價格的考慮中；購買者有權繼續使用或關閉它們。

在不列顛哥倫比亞大約有1500條可供魚產卵的溪流。從實踐的角度看，不列顛哥倫比亞唯一不可能將其捕撈權賣給單個壟斷者的河流系統便是弗雷澤河。弗雷澤河中大約有63％的紅大馬哈魚、23％的大馬哈魚、63％的粉犬馬哈魚、15％的銀大馬哈魚和66％的大鱗大馬哈魚的捕撈量，它們都來自加拿大太平洋水域。從商業性漁業前景來看，紅犬馬哈魚（約占總捕量的30％）和粉大馬哈魚（約占總捕量的48％）因其利潤可觀成為最重要的魚種。別的河流中也有這些特殊魚種（例如，斯基納河的太平洋紅大馬哈魚約占其洄游量的12％），但沒有哪條河出現難以解決的“獨立所有人”問題。政府會決定弗雷澤河的最佳網捕點數量，并將它們分別拍賣。由此可能產生一系列全新的開放捕撈問題。這些問題應該通過確定弗雷澤河上的固定捕撈配額，并拍賣年捕撈量的百分比份額來解決。年度總份額將繼續由聯邦政府的魚類生物學家決定，并在百分比所有權的基礎上轉變為特定點的年定量配額。

個別可轉讓捕撈配額計劃

一項被廣為推薦的漁業制度是個別可轉讓捕撈配額（ITQs）。目前ITQs普遍用于新西蘭、冰島、澳大利亞、南非、美國和加拿大等國。特別是它已經被成功地用于不列顛哥倫比亞大比目魚漁業和不列顛哥倫比亞裸蓋魚漁業。弗雷澤學會最近出版的一本書認為ITQs是推動大不列顛哥倫比亞鮭魚漁業發展的幾種可行的備選方案之一。在過去的10年中我們從新西蘭與冰島根據儲量變化極大的漁業特點實施的ITQs制度中汲取了大量經驗。

ITQs制度是將鮭魚的年度總允許捕撈量按百分比進行分配。政府的生物學家會持續預測年度總允許捕撈量值，并有權在整個捕撈季節中對其進行調整。固定配額提供更強的確定性，因此也向漁民提供更大的價值，但按配額而不按魚的數量分配，也使得漁民必須承擔鮭魚捕撈中的巨大短期波動的風險。小艇漁業模式將繼續存在。捕撈配額一旦被分配，就可轉讓給其他現有漁民或潛在的新漁民。在先前捕撈的歷史記錄基礎上，捕撈額將分配給小艇漁業的現有漁民。政府還按分配總額對每個配額擁有者征稅，而不是按捕撈量征稅。建議的稅額至少占年度總允許捕撈量價值的5％。在這里不可能詳盡地說明這一備選方案，它的操作與新西蘭現行制度非常相似，具體細節可見其他報道。

備選方案比較

現在將上述四種備選方案與前面提到的四個目標（經濟效率、保護性、公平性和管理可行性）進行比較。

現狀：米夫林計劃

效率：從效率角度，尤其是長期效率看，該計劃將非常糟糕。隨著時間的推移，增長的資本填充將抵消任何捕撈能力削減的短期效果。5年內，捕撈能力和前米夫林計劃時期相比大概會存在一些差別。最多大約凈下降5％。因此按凈現值來看，米夫林計劃實施前后的效率狀況沒有大的區別。

保護：這大概是最難預測的現行政策后果。它在很大程度上取決于漁業海洋部的生物學家作出的具體決定。其結果可能在“糟糕”（小的可變的魚種群儲量始終受到威脅）與“合理”（魚儲量得到保護）之間變動。然而，一直控制著每條開放性河流的巨大捕撈能力和對“捕魚競賽”的不斷激勵，使現狀不容樂觀。漁業海洋部的任何一個錯誤估算，無論出自于生物學家還是迫于政治壓力的高級官員，抑或是出于執行困難，都將導致小洄游群的滅絕。因此，從最樂觀的角度來說，現狀也只能評為該目標的中等水平。

公平性：從某種意義上來說，現狀可能對現有漁民非?？犊簬缀醢疵x價格賦予他們資源財產權。而從另一個角度來看，由于租金被極大地浪費了，它并非如表面上那樣“合算”。土著漁民所面臨的狀況也大抵與此相同。無論如何，現行體系對納稅人都非常不公平：正如前面分析中所證明的，納稅人應停止支付巨額的漁業凈補貼，而不是停止征收資源租金。

管理可行性：現狀在管理可行性方面已有一些改觀，特別是當制度已大規模實施幾年之后?，F狀的主要管理缺陷是無力保護弱小魚群。然而，區域許可證制度的實施已使情況稍有改善，它削減了特定河流開放區域的超額捕撈能力。

皮爾斯委員會建議：捕撈特許權、許可證拍賣和回購

效率：相對于現狀而言，該政策選擇主要的優勢在于效率——它保護了一部分潛在租金。許可證回購能顯著削減超額捕魚能力。同樣重要的是，該制度會（通過特許權和許可證拍賣）消除為補償失去的捕魚能力而開始的新一輪資本填充的動機。由于皮爾斯委員會建議中保留了小艇漁業，它大概只有將其捕魚成本降到最低可能水平（即有效組織的終端漁業所需成本）的半途的能力。盡管如此，租金保護的程度關鍵取決于特許權稅和拍賣究竟提取了多少租金。５％－10％的特許權稅不能保護和提取大部分租金，但具有競爭性并被合理設計的許可證拍賣制度就能做到這點。這一建議也會鼓勵許可證向那些能最有效地開發漁業資源的漁民逐漸轉移。該備選方案的效率缺點在于，它以小艇漁業為前提，以至于捕撈成本無法降至最低（類似問題見上述“現狀”以及下文的“ITQs”）。

保護：該方案的缺點之一是它可能危及特殊魚種儲量；換句話說，它在資源保護方面不怎么理想。特許權稅在保護魚種這個目標上的作用不令人滿意。原因是特許權稅本質上是一種價格機制，而非數量（限制性）機制。當魚儲量的不確定性和錯估成本的可能性很高時，運用價格機制存在使一些魚種和亞種滅絕的風險。數量機制，例如目前實施的方案中保留的現行開放性限制，能夠降低使威脅魚群實際數量的捕撈“過頭”的風險。

公平性：皮爾斯建議中給現有漁民的一項主要優惠是許可證回購。它使那些愿意脫離該產業的人不受資本損失。剩余漁民過度投資的動機將大大弱化，因為政府將從漁業中提取租金——特許權稅占一部分，而以許可證拍賣為主。然而，如果許可證拍賣過程競爭激烈，全部預期租金就轉到了政府的口袋里。經濟租金的損失將由剩余漁民負擔。這具有一定的正當性，因為能從實際捕魚中得到最大效用的人是漁民?；蛟S該計劃的這一特點可以用來解釋它為何缺乏政治吸引力。

皮爾斯建議向土著漁民提供下定的財政援助，使他們能夠得到5年期限的許可證。公平地說，1982年以來，怎樣對待土著人才算公平，人們對這一問題的理解已經發生了改變，許多人現在會爭辯說皮爾斯委員會對土著人的補貼太低了。加拿大最高法院可以關注一下這種說法。從另外一方面來看，相對于目前的政策，該制度還是會使土著人的境況顯著優于現狀。

該備選方案將產生更多的（新的）政府收益（通過拍賣，所得可能大于特許權稅），并可能略微縮減政府開支。政府開支降低是由于捕魚量的削減導致了監控成本下降?；诓稉屏康亩愂招枰獙λ袧O船進行大規模的監督——“提高等級”和“配額失靈”（走私）的動機將更為強烈（提高等級是指丟棄較低價值的魚，并用較高價值的魚代替，使捕魚量保持在限值以下——這樣對私人是合理的，但對社會造成了浪費）。監管的成本很高。總的說來，納稅人的地位會有很大改善。然而準確估算收益的大小是困難的，因為拍賣收入難以預測。

管理可行性：此項政策選擇在管理上是可行的。我們現在對公共部門拍賣制度的實際運行體系的了解，要遠遠多于1982年皮爾斯委員會時期。管理的主要困難在于阻止魚類走私（為了逃避特許權稅）。制止這種行為的主要方法應該是吊銷其許可證。

改進的施文特建議：特定河流捕撈壟斷權拍賣（對弗雷澤河的定點拍賣）

效率：該備選方案的優勢在于它是捕魚制度中成本最低的，從而可能成為效率最高的選擇——捕魚成本至少比小艇漁業低50％。所有者擁有長期財產權，所以他們具有正確的保護意識。有必要強調一下，“壟斷”一詞僅指對單個河流系統的壟斷，并不意味著會產生通常因壟斷某種物品而導致的低效社會。這種壟斷形式會增進效率，因為大多與小艇漁業相關的開放性作業將被取消，而無須建立任何有效的市場力量。考慮到鮭魚被銷往一個競爭性全球市場，事實上即使某一所有者壟斷了不列顛哥倫比亞省所有的捕撈權，他也不能完全壟斷物價。（當然，前提是政府允許鮭魚自由貿易）

從效率角度看，該備選方案的缺點正如上文所述，它不能賣出弗雷澤河的單獨壟斷權。雖然該制度建議削減資金填充，但是它難以激勵個人所有者合作，以使整個弗雷澤河漁業運營的經濟效益最大化。

保護：個人所有權使該備選方案有利于河流資源的保護。原因有兩個：第一，壟斷所有者對實現魚儲量凈現值最大化的動機非常強烈且明確；第二，關于魚群逃逸量和特殊魚種儲量保護之間聯系的信息更加完備。弗雷澤河不可能達到這種效率。

公平：該備選方案讓小艇漁業撤退，表面看來這對現有漁民不利。然而，該方案效率很高，因此足以提供合適的租金。與有效組織的小艇漁業下的最佳案例相比，其估算的凈現值大概高出20億美元。一部分租金將被用于補貼現有漁民。補貼形式可以是前文提到的直接付款，也可以是給予他們優先出價權（例如，允許他們以50％的價格叫價）。

該備選方案將壟斷資源按固定百分比分配給土著居民。因此，與現狀相比它更為公平。該方案還在相當程度上提高了政府收益，當小艇許可證持有者得到補償之后更是如此。事實上，它可能為納稅人產生最大效益。原因在于，河流壟斷權將是非常有價值的資源，它們使捕魚制度成本降低。因而，許可證應該以高價拍賣；所有河流拍賣的總收益應該大大超過皮爾斯建議的小艇漁業許可證拍賣的總收益。

管理可行性：這是該備選方案最薄弱的環節。本方案幾乎與現行制度背道而馳。最重要的是所有權的拍賣應該被有效執行，這些拍賣需要競拍者極大的資本投資。資本需求可能削減競爭的程度，對于財政來說這意味著承擔租金實現的風險。

個別可轉讓捕撈配額計劃

效率：假設漁民相當肯定他們能以目前的投入水平“制造”配額，ITQs就應該銷減增大的過度投資動機，盡管在某些特定河流的開放區域不存在擁擠的外部性。雖然目前還沒有一份關于ITQs漁業實際成本與效益的估算報告，但新西蘭和冰島的ITQs經驗卻是現成的。根據約翰·安納拉的總結，其效率影響是積極的，而且“該產業的經濟實效提高了”。拉格納·阿納森同樣調查了冰島漁業的ITQs的影響。他發現，通常總捕撈量上升而投資減少了——結果是提高了“單位作業捕撈量”。假定小艇漁業存在，并給定這里討論的其他因素，這種備選方案將減小租金浪費，但不會利用最低成本技術來使其最小化。

保護：有證據表明，ITQs制度在保護甚至是提高魚儲量方面總的說來是成功的。當TACs設定得太高時，資源保護問題就會出現：這是一個與ITQs本身無關的特有問題。在此情況下，生物保護（或恢復）始終成問題。在這一點上鮭魚漁業大概比大多數ITQs制度下的其他漁業更脆弱（盡管這些漁業中有些魚種，如冰島毛鱗魚，其儲量變化也很大）。在許多其他漁業中，ITQs制度是在開放性進入背景或漁業資源發生嚴重危機的情況下引入的，而且保護資源的TACs的設定要求明顯低于當前捕撈量。這不適用于鮭魚漁業，因為鮭魚TACs不可能激烈地削減。

公平性：由于所提出的制度按相對低的稅率將ITQs分配給現有漁民，因此該漁業計劃對他們非?？犊＜俣ㄗ饨鹄速M被合理地控制，這種租金會使致富的漁民迅速增加。冰島的配額稅總額僅占預測捕獲價值的0.5％，因此對冰島ITQs體系的一類主要批評便是：“為什么一小部分漁業公司和它們的所有人幾乎不費分文就控制了具有極大價值的冰島漁業財產權？”這里的建議較冰島漁業有相當大的進步，因為它引入5％的配額稅。（盡管這樣的稅率對現有漁民仍顯慷慨，但它的優點是有助于該備選方案在政治上的可行性）

除了允許擴大他們持有商業性捕魚許可證的范圍之外，該方案沒為土著漁民做什么。另外，該方案為納稅人做得更少，因為只有5％的配額稅便租金轉移給了納稅人。難以確定目前的政府支出是否會減少，因為潛在的管理成本可能很高。

管理可行性：對ITQs的管理可行性及成本有一些不同意見。配額失靈和提高等級都是ITQs的固有性質。然而，約翰·安納拉總結了新西蘭漁業的經驗，認為ITQs的一個主要收獲是“最小政府干涉”。另一方面，昆廷·格拉夫頓回顧了多國經驗，推斷“ITQs制度成功的一個要素是適當的監管與強制”。來自他國的證據表明，鮭魚漁業中的這些問題都是可以得到解決的。

評價與建議

報告在這一部分討論的問題用一個簡單矩陣進行總結，其中一維代表政策備選方案，另一維代表選擇目標／標準。需要強調的是，對每種備選方案按既定目標／標準進行的預測，是在現有研究水平上作出的。當然首選方案取決于部長如何衡量上述目標／標準。但由于部長下令讓我提出建議，我將基于以下比較作出選擇。

下表概述了上文所述的主要影響。不管按哪種目標和標準來衡量，三種備選方案顯然都優于現有制度。按保護租金和消除租金浪費標準來看，特定河流捕撈壟斷權拍賣制度是最高級別的備選方案，因為它消除了小艇漁業并利用了最低成本的捕魚技術。皮爾斯委員會的建議和ITQs制度在保護租金方面同樣出色，由于它們都保留了小艇漁業，因此在削減租金浪費方面只提供中度的收益。它們都促進了捕撈許可證的使用，從而最有效地開發漁業資源。

這三種備選方案各有千秋。我建議部長采納ITQs方案。由于周期性魚儲量的變化，鮭魚漁業非常有必要采用份額配額（而不是魚的固定數量配額）。按設定的標準來看，ITQs方案的最大缺陷是它對納稅人的公平度不高：租金轉讓不多并且它因監管和強制的成本而減少。

表：按政策目標評價漁業備選方案概要

目標

標準

備選方案

現行政策：米夫林計劃的持續實施

捕撈特許權和許可證拍賣（皮爾斯計劃）

特定河流捕撈壟斷權拍賣（施文特建議）

針對當前許可證持有者的個人可轉讓捕撈配額計劃

經濟上的有效應用

對租金浪費的影響

差---巨大的負凈現值

好---相對于現狀有很大進步

很好---相對于現狀有極大進步，技術成本最低

好---相對于現狀有較大進步

漁業保護

對實際洄游魚群數星的影響

差---高風險

差---脆弱的洄游魚群受到持續威脅

好---除了弗雷澤河，其他都很好

好（如果配額實施的話）

公平分配

對現有許可證持有者的公平性

名義上公平，但由于存在租金浪費，實踐上則不然

好---對現有漁民慷慨，但對剩余漁民較差

很好

極好

對土著漁民的公平性

名義上公平，但由于存在租金浪費，實踐上則不然

好

好

對本地漁民極好

對納稅人的公平性

差，巨額凈支出

極好

極好

可以接受，比現狀有所改善

管理可行性

易執行度

中等---內在的困難為大量經驗所抵消

低

高，除了弗雷澤河

中等，但需要對激勵給予密切關心

靈活性

低

中等---價格彈性大

中等---價格彈性大

中等，伴隨著“配額”體系