第一篇：如何構建制度完善、職責明確、監管到位、獎懲分明的專賣內管監管體系,提升內部監管能力

如何構建制度完善、職責明確、監管到位、獎懲分明的專賣內管監管體系，提升內部監管能力

（借鑒資料拼湊）

煙草行業近年來的內管工作取得了豐碩的成果，但是整體來看工作質量和水平仍然有待提高。因此，全體內管工作人員要以對內管工作認識的再提高為前提，以建立一支高素質的內管隊伍為基礎，全面整合內管監督職能，緊緊圍繞“卷煙上水平”的基本方針和戰略任務，按照“1+5”的工作要求，全面總結推廣委派制做法和經驗，切實解決卷煙非法流通問題，努力實現專賣內管新突破。全面推進專賣內管委派制，努力構建內部監管體系，全面提高科學有效監管的水平；采取有效措施，切實解決行業不規范經營問題。

經過行業上下內管工作人員的努力，行業內管工作已經取得了一定成效。目前行業內管組織機構健全、思想重視、長效機制普遍建立，內管工作已經基本上達到了制度化、經常化，但是整體來看工作質量和水平仍然有待提高，內管作用還未得到充分發揮。為此，本人根據工作實踐，就如何進一步構建起“制度完善、職責明確、監管到位、獎懲嚴明”的監管體系，談談以下幾點看法。

一、對內管工作的認識再提高、構建完善的內控、監管制度。

（一）進一步完善企業內控制度建設

實現有效的行業內部專賣管理監督必須建立在企業切實 加強自

律的基礎上。從過去的情況看，有的企業內控制度薄弱，對違法、違規、違紀問題起不到有效的制約作用；有的雖建立了一套內控制度，但不夠系統，也不夠嚴謹，不能把企業的各項經濟活動全面置于監控之中；有的對內控制度的執行情況沒有進行有效地監督檢查，制度往往是寫在紙上、掛在墻上，流于形式。因此，行業內每一個企業都要把建立健全內控制度，作為當前的一項重點工作來抓。所有企業都要在年內全面建立企業自律內控制度，并抓好落實，有效防止違法、違規、違 紀問題發生。

（二）進一步建立健全行業內部專賣管理監督制度

建立行業內部專賣管理監督制度的指導思想必須以國家利益、消費者利益至上的共同價值觀為前提，以煙草專賣法律法規為依據，通過對內部生產經營活動全過程進行管理監督，確保行業的持續、穩定、協調、健康發展。要充分體現科學管理、民主管理、依法管理的要求，遵循依法管理監督的原則、全面管理監督的原則、全員管理監督的原則和責任效率的原 則。遵守專賣法律法規和管理規定、規范制度的情況實施全過程管理監督。

二、全面整合內管監督職能，明確職責。

（一）統一思想，切實加強對行業內部專賣管理監督工作的領導加強行業內部專賣管理監督，是鞏固和完善煙草專賣制度的迫切需要，是履行煙草專賣法律法規賦予職責的迫切需要，是適應行業改革與發展形勢的迫切需要，是鞏固行業治理整頓成果的迫切需要。全

省各級煙草專賣局要進一步加強對內部專賣管理監督工作的領導。要通過宣傳教育、學習、討論，使全行業廣大干部職工自覺增強行業自律意識和內部監管意識，為進一步實施內部專賣管理監督機制奠定良好的基礎。

（二）明確責任，強化監督，確保專賣管理監督的各項任務落到實要明確各級局專賣管理監督的責任。各級專賣局的一把手要負總責，是第一責任人，分管領導要切實負起分管責任。各級派駐部門要切實履行職責，認真抓好內部專賣管理監督各項工作的落實，嚴肅查處違法、違規、違紀生產經營行為。其次要落實責任追究制，加大對違法、違規、違紀經營的問題查處力度。

三、加強基層縣局同級監管、市場監管。

（一）、同級監管

煙草基層縣局的工作人員與零售客戶接觸多交往多，送貨員、客戶經理、專賣稽查人員在與零售客戶進行卷煙訪、銷、送、稽查等工作環節中每天交往的零售戶少則幾十個，多則上百個，同時他們距離消費者近，經常會接到消費者的投訴、咨詢、舉報，因此他們的工作作風、工作行為、服務質量是行業形象的直接體現。我們要從提高零售戶及消費者的信任度、依存度和滿意度上來充分認識加強基層縣局同級監管工作的重要性，切實重視和加強基層縣局內管同級監管工作。

1、突出對重點崗位、重點環節的監管。

緊緊圍繞《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》中提出的任務、要求和內容，結合實際，明確縣級局同級監管的重點。目前縣級局容易發生不規范問題的工作和環節主要主要集中在卷煙生產、經營等工作上。對于容易發生不規范問題的重點工作崗位，工作環節和人員內管人員要重點加以監管。

2、切實履行監管職能。

目前縣級局開展同級監管工作的過程中還存在一些避重就輕，甚至繞著問題走或者對不規范問題放任不管的現象。因此，一方面要加強內管人員的培訓教育，提高內管人員的責任意識，嚴格認真的履行監管職能，同時也要把對需要監管的每一個環節，每一個崗位，每一位人員進行監管的流程和措施寫入制度，列入規章，實現“用制度管人、管事、管權”的內管監督體系，為內管工作人員發揮監管作用，履行監管職能提供制度支持。

（二）、市場監管

專賣內管員是隨著市場主體建設的推進而產生的。“專賣內管員、稽查隊員、客戶經理”都體現了專業化分工?，F在專賣內管員不僅要收集情報信息，對零售客戶進行監管，還要對行業內部的經營行為進行監督管理，可以說是重任在肩。那么專賣內管員如何進行有效的市場監管呢？

1、要在走訪中多問。通過閑聊、拉家常等方式與經營戶、消費者溝通，了解被調查的經營戶最近的行蹤、經營情況、車輛情況、與哪些卷煙客戶保持業務上的聯系等等。通過側面了解和獲取的信息來分析被調查經營戶的情況，判斷其是否有違法的嫌疑。

2、要多看多了解。一是看經營戶在煙草行業銷售系統中的進貨情況，通過對經營戶進貨情況的了解與對比，分析其經營活動是否正常、是否與其的實際銷量相符、是否有向其他經營戶（包括無證戶）供貨或利用其他許可證進貨的情況等。二是多了解經營戶的實際的庫存，可以在走訪與檢查的過程中了解，也可以與對應的客戶經理聯系獲得。同客戶經理一樣，專賣內管員也要善于運用庫存管理，分析客戶是否存在銷售異?，F象、是否可能在違規經營等。

3、要多聯系與溝通。對于在走訪中問到的、了解到的以及在電腦中看到的情況，對有違法嫌疑的經營戶要及時與對應的稽查中隊聯系；對于一些進貨波動大的經營戶要及時與對應的客戶經理溝通，明確出現這種情況的原因。在聯系與溝通上，充分發揮每一次專銷聯系會議的作用。

4、多宣傳教育。在走訪工作中對經營戶多宣傳與煙草有關的法律法規及誠信等級管理辦法等，使他們意識到違法經營的代價是巨大的，使經營戶自覺地走上守法經營的道路。

二○一二年六月二十日

第二篇：肥城完善體系建設 提升農產品質量監管能力（模版）

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肥城完善體系建設 提升農產品質量監管能力

作者：

來源：《農業知識·瓜果菜》2012年第09期

肥城市農業局以農業標準化建設為主線，在規范體系上下工夫，在強化監管上用真勁，大力推進實施農業有機化戰略。

一是健全質量監管體系。督導所有鎮街成立了領導小組和辦公室，各行政村、專業合作組織選配農產品質量監督員，標準化農產品基地村依托村民委員會，實行村委會負責制，建立農產品質量安全監管員隊伍，形成市、鎮、村三級聯動的農產品質量安全管理網絡。

二是健全蔬菜質量檢測體系。督導鎮街建立了蔬菜質量檢測室，配齊檢測技術人員，配備了檢測儀器設備，配套了試驗及辦公設施，完善了檢測室的各項管理制度，達到有場所、有法人、有人員、有設備、有臺賬、有制度的“六有”標準。農產品批發市場、各蔬菜商場配備農殘速測儀器，實行例行監測與監督抽查相結合。

三是健全質量標準體系。編印了《農產品標準化生產和操作規程》，包括有機蔬菜、“兩菜一糧”、大棚蔬菜等標準化栽培操作規程30多個，使全市農產品生產有標可循、有規可依，有力提升了基地標準化生產水平。

四是健全質量追溯體系。推行農產品標志標識、市場準入和基地準出制度，以標識為主線貫穿于每一個生產環節，逐步建立起覆蓋整個生產加工過程的可追溯體系，保證對每個環節發生的問題能進行準確追溯。

（肥城市農業局）

第三篇：【內管論文2008年】淺論內部專賣監管的瓶頸及破頸“十大對策”

淺論內部專賣監管的瓶頸及破頸“十大對策”

陳海紅（2008年）

【摘要】 內部專賣管理監督是行業內部管理監督的基礎，是解決行業注重自律課題的重要措施。自加強內部專賣管理監督以來，各單位健全機構，壯大隊伍，建章立制，查處違法違規經營，維護“兩煙”經營秩序，取得了矚目的成效。本文從操作層面提出制約內部專賣監管深入發展的“七大矛盾”，從哲學上找出突破瓶頸的“三大理論分析”，進而提出突破瓶頸的“十大對策”，一方面樹立突破瓶頸的信心，另一方面樹立打攻堅戰、持久戰的勇氣，力爭取得各項工作質的突破。

【關鍵詞】 專賣監管

瓶頸 對策

瓶頸，瓶子上部較細的部分，也就是瓶子的脖子，是連接瓶身和出口的關鍵部位，常比喻為事情進行中容易發生阻礙的關鍵環節。這里所指的瓶頸，顧名思義，是指煙草行業從2005年全面加強內部專賣管理監督工作（以下稱內部專賣監管）以來，經過可謂是聲勢浩大、轟轟烈烈、地毯式的專項整治，時經5年，而今已步入內部專賣監管工作機構健全、隊伍壯大、機制常態、成果深層次推進的關鍵時期。當下和今后一段時期內，是內部專賣監管工作全面提升的關鍵時期，是內部專賣監管發生質的突破的關鍵時期，毋庸置疑，這個時期也是內部專賣監管工作容易停滯不前，甚至大幅度滑坡，而需要特別重視的關鍵時期。因此，當下和今后一段時期是制約行業內部專賣監管工作整體發展的瓶頸時期。筆者作為一開始就加入內部專賣監管行列的踐行者，作為在基層從事內部專賣監管工作的實操者，回顧得失，總結當下，展望未來，是責無旁貸的工作義務，以下思考，難免有失偏頗，權當拋磚引玉。

一、內部專賣監管出現瓶頸的“七大矛盾”表征

一是行業加強內部專賣監管工作的重大意義和全面展開與內部管理監督范疇具體概念的釋義和理論更新等輔助工作不能及時補充之間的矛盾。國家局在2005年和2008年，先后下發了《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》、《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》，開宗明義地指出了專賣管理監督是行業內部管理監督的基礎，明確了加強內部專賣管理監督的重要意義，是堅持和維護國家煙草專賣制度的本質要求，是推進煙草行業健康發展的重要保證，是解決行業注重自律課題的重要措施，是加強行業干部職工隊伍建設特別是領導班子建設、樹立行業良好形象的重要措施?？墒牵P于內部專賣管理監督工作仍缺少一系列較為全面、系統的理論支撐，隨著內部專賣監管的深入推進，一些新的內部管理監管的概念相繼出現，比如：內管、內部管理監督、內部專賣監管、內控、內部管理控制、內部監督控制等，這些概念以及概念之間的關系，沒有非常明確、清晰的釋義。同時，各地對內部專賣管理監督的簡稱也是不大一樣，有的直接稱內管，有的稱專賣內管，有的稱內部專管，有的稱專賣監管，本文簡稱為內部專賣監管。認真研究起來，這些概念雖然字數相近，卻是大相徑庭。二是內部專賣管理監督機構職責的特殊性、專屬性與專賣管理機構職責有所交叉和沖突之間的矛盾。各級局都有專門的專賣管理部門，而對內部專賣管理監督部門的設置卻不盡相同，從某種意義上看，開展內部專賣管理監督就是在原有的專賣機構和人員不變的基礎上，增加了一項具體的、專業的、工作量非常大的工作內容。國家局在《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》中定義內部專賣管理監督的概念為各級煙草專賣局對行業內所有依法取得煙

草專賣許可證，從事煙草專賣品生產、銷售和進出口業務的企業遵守煙草專賣法律、法規及有關規定的情況進行全過程的管理監督。明確內部專賣管理監督的主體是各級煙草專賣局，各級煙草專賣局的專賣管理部門負責具體內部專賣管理監督工作，對象是指行業內所有依法取得煙草專賣許可證，從事煙草專賣品生產、銷售和進出口業務的企業，內容是行業內企業遵守煙草專賣法律、法規及行業管理規定的情況。這里需要理清專賣管理部門和內部專賣監管部門之間的隸屬關系，理清專賣管理部門內設機構之間的權責關系，理清內部專賣監管部門內設的內管組與同級業務部門的監管關系，理清專職內管員與兼職內部專賣監管部門領導之間的崗位設置，處理好“下專上兼”之間的職責關系。比如：廣東省局下發的《廣東省煙草行業內部專賣管理監督工作規范（試行）》中地級市局工作職責的第四項關于“開展轄區煙草專賣執法監督等工作，監督專賣人員依法行政、文明執法”，從監督對象和內容上看，屬于內部專賣執法監督，不應納入行業內部專賣管理監督的范疇。

三是配備專職內部專賣監管員人數標準的遞增，與基層單位專職內管員嚴重不足、或以各種形式“冒充”達到人數標準之間的矛盾，以及內部專賣監管人員整體素質與專業化、職業化和知識化的要求，特別是信息化監管的要求存在一定差距之間的矛盾。專職內管員，即專門擔任內管崗位的人員。早在加強內部專賣管理監督工作之初，國家局姜成康局長明確指出各級局配置專職內管員的數量不得少于專賣人員總數的10％，2007年國家局要求內管員人數不少于專賣人員人數的20％（國煙人[2007]186號），2009年國家局在創建優秀縣級局標準中提出內管員人數不少于專賣人員人數的25％（國煙人[2009]149號），在工作意義尚未充分認識到位，工作內容尚未完全規范，工作體系尚未徹底明朗的時候，內管員的遞增讓基層單位無所適從，通俗說，是無法理解配置這么多的內管員做什么？再權衡專賣內管與卷煙打假、市場管理之間的重要性，認為專賣監管擺上重要議事日程為時尚早。而隨著行業“四定”工作的開展，基層單位專賣人數主要是參照管轄市場的難度和零售戶數量確定，在人數不增，工作飽和的情況下，要從專賣總人數中分出一部分，組成一支專職內管隊伍，實在強人所難。很多單位還在10%的指標尚不能達標的情況下，于是，只能一紙文件，虛立內管機構，捏造專職人員充足25%的比例，實際上卻是職責不清，一人多崗，更多的專職內管員卻是戴了一個空頭帽子。實際上，按專賣人數的比例配備專職內管員是欠科學的，專管員的多少應充分參考轄區“兩煙”生產經營企業的數量、規模和市場規范的程度等因素。另一方面，由于內部專賣監管的特殊性，內管員必須對“兩煙”生產經營的整個流程、各個環節明察秋毫，洞若觀火，而對于先前從未接觸經營工作的專賣人員來說，從原有的崗位轉換為一名合格的專職內管人員，必須有熟悉業務的內管員傳授幫帶，經過一段時期的強化訓練和專業指導。而基層單位專賣人員的構成以軍轉士兵、干部為主，還有部分資歷豐富的老員工，其知識結構、文化水平、接受能力相對較低，局限于專賣隊伍中組建一支專業化、職業化、知識化、適應監管要求的專職內管隊伍，是一項長期性的、艱巨性的戰略工程，遠非一蹴而就的。

四是“兩煙”生產經營日益規范、自律的水平和程度尚不能滿足“注重自律”、“嚴格規范”的要求和社會希冀之間的矛盾。國家局將“嚴格規范”確定為行業當前和今后一個時期的三大建設任務之一，提出“嚴格規范”是行業改革和發展的生命線，要將“稅利保增長，卷煙上水平”目標的實現建立在更加嚴格規范的基礎上。一方面，行業正朝著“規范、自律”的方向邁進，并在規范“兩煙”生產經營行為上取得了一定的成效，特別是隨著內部專賣監管工作由集中檢查、集中整頓向建立長效機制、實現日常有效監管的轉變，“兩煙”生產經營中較為突出的問題和不規范行為都基本解決，規范和自律意識得到進一步強化。另一方面，由于各種原因，行業“兩煙”生產經營中某些不規范的行為還在一定范圍內長時間存在，社會對行業“規范經營”的普遍認可度還不高，內部專賣監管是建設“嚴格規范”煙草事業的重要內容，是煙

草專賣行政主管部門對行業內企業內部監管的一項固有的職能，只能強化，不能削弱。今后一段時間，應圍繞《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》中關于企業內部自律制度建設和認定違規問題等內容，進一步明確衡量“注重自律”范疇的具體標準，細化“兩煙”生產經營違規問題的認定。

五是“兩煙”生產經營企業日益調整品牌結構和按客戶訂單組織貨源的水平和程度不能規避計劃生產、采購、銷售和營銷策略而衍生違規經營行為之間的矛盾。近年來，煙草行業堅持以市場為導向，以“保牌、穩價、規范、增效”為方針，不斷深化改革，優化結構，著力推進按客戶訂單組織貨源。目前，由于各種原因，卷煙終端市場的適銷品牌和有效供應不能及時滿足卷煙零售戶和消費者的需求，而本地不適銷的卷煙品牌或多或少地占據煙草商業企業的庫存，商業企業將銷售任務逐級分解到基層營銷部門和每一個客戶經理身上，客戶經理利用手頭的客戶資源，通過品牌培育、卷煙促銷、變相協議和變相搭配銷售等各種形式、渠道，將本地不適銷的品牌銷售給卷煙零售戶，企業庫存演變為市場終端的社會庫存。卷煙零售戶為了消化庫存，違反明碼標價和市場管理規定，采取薄利多銷，甚至低于批發價銷售，造成本地不適銷的卷煙品牌市場價格倒掛，客觀上為煙販子套購倒賣卷煙提供了便利。于是，企業違規行為衍生出卷煙市場的違法經營行為。以上不規范問題的產生，并非完全出于企業業務部門的主觀意愿，在短時間內也無法整改到位，有相當一部分干部職工認為內部專賣監管是自己管自己，自縛手腳、自我露丑、自找麻煩。由于監管上的某些死角，或者某些老生常談的問題，讓少數內管員產生畏難情緒，萌生“管與不管一個樣，真管假管一個樣”、“你好，我好，大家好”的思想。日常監管只是走走程序，做做樣子，形式上的功夫做足、做夠，紙質文件一大摞，實質上的工作輕描淡寫，點到為止。

六是上級主管部門或派出機構對下級單位的粗放式考核、定期重點抽查與同級內部專賣監管的日常精細化監管之間的矛盾。內部專賣監管實行上級對下級定期檢查、考核制度和本單位內部的同級監管制度，《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》規定國家煙草專賣局對省級煙草專賣局每年考核一次?！稛煵菪袠I內部專賣管理監督工作規范》規定省級局每半年對轄區行業內工商企業進行一次抽查，抽查數量不少于35%，每年全面檢查一次；地市級局每季度對縣級局內部專賣管理監督工作考核一次，每季度對轄區內行業內部“兩煙”生產經營活動全面檢查一次。上級主管部門或派出機構對下級的檢查考核，由于人力、精力限制，主要是翻翻資料，詢問有關人員了解定期工作和日常工作的開展情況，對“兩煙”生產經營的全面檢查也只能在短時間內走完規定的程序，在檢查反饋或形成檢查報告時，首先充分肯定工作成績，繞開了實質性的問題，避重就輕地指出一些有待完善的問題和不足，考核、檢查結果沒有很好地同工作績效掛鉤，也沒有嚴格實行責任追究。上級對下級某些工作的肯定，無形中束縛了下級同級日常監管工作的開展，上級都沒有查出的問題，或者有意無意規避的問題，下級在同一問題上也就能放就放，能過就過，能掩蓋就掩蓋，導致在應付上級部門檢查、考核上，內部專賣監管部門和被監管部門形成一致的默契。

七是各級局制定內部專賣管理監督工作文件、制度累疊與執行率偏低的矛盾，內部專賣監管工作環節、內容繁多，工作量大面廣與工作重點不突出之間的矛盾。姜成康局長曾指出：規章制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，為確保加強內部監管工作持續開展，必須建立健全一套行之有效的長效管理機制。不完全統計，從2005年加強內部專賣管理監督以來，行業各級局十分重視加強制度建設，規范監管程序，國家局下發的有關規范“兩煙”生產經營、內部監管和內部控制的制度、規定等文件近100個，其中以《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》和《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》為綱領性文件，省級局下發的各種文件、制度又在國家局的數量上有所增加，以廣東省局為例，主要有《廣東省煙草專賣局內部專賣管理監督工作指引》、《廣東省煙草行業內管知識讀本》、《廣東省煙

草行業內部專賣管理監督工作規范（試行）》，在諸多的內管文件中，很多單份的文件少則一二十頁的內容，多則一兩百多頁，對于個別分管領導、部門負責人和部分內管員來說，抱著僥幸心理和畏難情緒，沒有下苦功夫，潛下心來讀文件，前面的文件精神沒有深入學習、認真領會，囫圇吞棗的文件越積越多，導致后面的文件想看都看不明白。于是，執行各項制度也是拍腦袋想當然，工作貫徹落實不到位。同樣，由于內部專賣監管涉及“兩煙”生產經營生產、運輸、購進、銷售、庫存等方方面面，涉及信息流、物流、商流、資金流各個環節，構成一個完整的、不可分割的體系?？梢?，內部專賣監管的環節多，內容雜，工作量大，勞動強度高，單從對卷煙批發企業的監管看，監管的環節涵蓋卷煙購進、存儲和銷售三個方面，其中對卷煙銷售環節的日常監管的主要內容包括通過實行網上實時監控、數據分析對比、電話監控、電話核實、實地核查等監管措施，對營銷部門是否嚴格按照煙草專賣法律、法規及有關規定的許可范圍、價格、渠道等銷售卷煙、雪茄煙，是否做到100%入網、落地、入戶銷售，是否超出許可范圍銷售，是否違反價格規定銷售，是否將卷煙、雪茄煙銷售給無煙草專賣零售許可證的單位或個人，是否遵守卷煙限量和貨源分配計劃等情況進行全過程的監管。內管員在日常監管中，容易在大量的工作中湮沒了工作重點，每天“茫、忙、盲”，更多的是停滯在形式上的工作，完成工作內容，制作眾多的報表，向上級報告工作，沒有抓住關鍵環節和重點內容，不能實施有效的監管，也體現不出實質性的內管工作成績。

二、產生瓶頸的原因及突破瓶頸的“三大理論分析”

1、對內部專賣監管重要性、必要性的認識是不斷提高的

辯證唯物主義認識論認為：人的認識從實踐中產生，隨實踐而發展，任何一個具體的認識只是對整體事物一個層次的認識、一個方面的認識、一個發展階段的認識，人們應當在實踐的基礎上不但深化認識、擴展認識、把認識向前推移。對全行業來說，內部專賣監管是從無到有的新事物，以上瓶頸的產生，主要是因為基層單位對內部專賣監管的重要性和必要性認識不到位，重視程度不夠。對于國家局的工作部署和要求，多是以會議傳達會議，以文件傳達文件，工作中，無視規范經營的有關規定，始終以經濟效益為根本，想方設法確保指標增長，片面地曲解專賣專營、專銷結合的行業政策，固守專賣為銷售服務、為銷售保駕護航的老思想，甚至還有個別地區專賣人員與企業經營效益績效掛鉤，一線稽查人員擔負著一定的銷售任務，轄區銷售情況與績效獎金掛鉤，嚴重偏離了專賣執法、市場監管的軌道。同樣，內部專賣監管作為基層專賣管理的一項職能，其重要程度遠遠不及卷煙打假、市場管理等常規性工作。但隨著內部專賣監管的深入推進和不斷發展，行業內各級領導干部和廣大員工必將進一步認識到內部專賣監管工作的重要性和必要性，徹底解決“為什么要進行內部專賣監管”這一思想認識問題，進而深刻領會到國家局加強內部專賣監管的初衷，切實將“嚴格規范是行業改革和發展的生命線”的認識落實到實際行動中，增強加強內部專賣監管、規范經營和嚴格自律的堅定性、自覺性和主動性。

2、正確處理內部專賣監管發展中的各種矛盾

矛盾是事物自身包含的既對立又統一的關系，存在于一切事物中，貫穿于每一事物發展過程的始終。所以，在開展內部專賣監管的各個時期，都會出現各種各樣的矛盾，比如，本文提到的反映內部專賣監管“瓶頸”表征的各種矛盾，還有規范經營推動企業科學發展和違規經營獲取企業短期效益之間的矛盾；在專賣管理機構、人力資源不變的情況下，加強內部專賣監管與削弱卷煙打假、市場管理力度之間的矛盾等等。在深入推進內部專賣監管的實際工作中，以上矛盾都是無法回避和否認的，要認真分析各種矛盾的特殊性，正確認識內部專賣監管產生瓶頸的客觀性和主觀性，找到突破瓶頸的科學方法，做到“對癥下藥”；要抓住主要矛盾，找出影響內部專賣監管深入發展的主要矛盾，抓住關鍵環節，突出工作重點；要統籌兼顧，各個突破，從各個層面、環節全面提升內部專賣監管工作水平。

3、內部專賣監督的發展是必然的、長期的、曲折的

事物的發展，總是由量變到質變，又由質變到量變的過程，質變和量變的相互交替，使事物不斷地向前發展。自國家局組織開展加強行業內部專賣管理監督工作以來，時經5年，各級局相繼設置機構，充實人員，建章立制，明確監管工作內容、職責，規范監管工作流程、標準，固化日常工作和定期工作，初步建立起全行業切實有效的內管監督長效機制，基本上實現了專賣內管由“層級監管、事后監管、集中檢查發現解決問題”到“同級監管、日常監管、同步監管發現解決問題”的轉變，成功推動了內部專賣監管第一次從量變到質變的飛躍。另一方面，“事物發展是前進性與曲折性的統一”，加強內部專賣監督工作絕不是一蹴而就、一勞永逸的，由于各種歷史原因和現實原因交織在一起，內部專賣監管當下出現的各種瓶頸表征是完成正常的，但必須對阻礙內部專賣監管深入推進的各種思想、各個環節保持清醒地認識，采取積極的應對措施，順利突破阻礙內部專賣監管深入推進的瓶頸，再次實現內部專賣監管工作更大程度上的質的突變。

三、內部專賣監管突破瓶頸的“十大對策”

（一）理清工作概念，建立專賣監管理論體系

明確工作概念、工作內容、工作標準，建立和完善內部專賣監管理論體系，是開展內部專賣監管工作的前提和基礎，也是深入開展內部專賣監管工作的推手和保障。有必要抽調具有相當理論基礎、業務知識和文字功底的專門人員，理清內管、內部管理、內部監管、內部專賣監管、內控、內部控制、內控機制、內控體系等概念之間的相互關系，區分市場監管和內部監管的工作職責。同時，根據事物發展規律，相同的概念在事物發展的不同階段應有不同的內涵和外延，隨著行業內部專賣監管工作的深入，需要對一些內容不夠豐滿的概念進行補充，對需要調整工作內容的概念進行完善，對一些不適應新時期工作的概念進行剔除，對新時期發生的新概念進行研究，確定煙草行業特定工作、特定概念的特定含義，并對新概念的釋義進行宣貫。比如，內部專賣監管的對象是行業內企業，在實際工作中，內部專賣監管更多的是通過走訪終端市場、實地核查卷煙持證零售戶的經營情況，來查找、核實行業內企業及人員涉嫌違規經營行為。那么，是否可以將對卷煙零售戶不按自身經營實際訂貨、為他人訂貨、套購倒賣或參與套購倒賣卷煙等特定經營行為，納入內部專賣監管的范疇。

（二）理清工作職能，加強專賣監管垂直管理

按照國家局和省局關于機構設置的有關規定，基層內部專賣管理部門設置專賣管理辦公室、內部專賣管理監督辦公室、稽查支隊（縣設稽查大隊），內部專賣管理監督辦公室、稽查支隊（縣設稽查大隊）與專賣管理辦公室合署辦公，一個機構，三個牌子，下設綜合組、內管組和市場組，在某種意義上看，內部專賣監管缺少獨立的工作機構，由于基層專賣管理工作承擔著行業內部專賣管理監督、市場監管、打私打假、煙草專賣零售許可證管理等重要職責，某種程度上削弱了內部專賣監管工作力度，容易出現執行不力，監管不到位的通病，未能真正發揮內部專賣監管的職能和作用。所以，從專賣管理部門中單列出來，建立專門的內管機構是加強內部專賣監管一項重要的舉措，可以借鑒監察部門的機構設置和程序運作，賦予內部專賣監管部門的充分的職權，嘗試建立垂直管理的內部專賣監管框架，完善內部專賣監管權益保障機制，實行業務指導以上級部門為主，人事關系由本級單位和上級部門的雙重領導，降低企業領導和中層干部的人為干涉，消除“端著單位碗還砸單位鍋”的思想，為內管工作創造良好的機制環境，才能從根本上提高內管工作執行力。

（三）理清工作人員，建設專職內管隊伍

按照國家局提出的內管員不少于專賣人數25％的標準，基層單位普遍存在專職內管員數量不夠，很大一部分都是文件規定上的專職內管員，日常從事的卻是專賣管理的工作，對

最基本的內部專賣監管應知應會知識也只是略懂皮毛，真正意義上的專職內管員少之又少，個別單位連1個專職內管員都舍不得投入，日常的內部專賣監管工作由內勤人員應付了事。所以，認真肅清“真、假”專職內管員，全面加強專職內管隊伍建設，應擺上當前和今后一段時期內部專賣監管重要的議事日程：一是建立健全由上至下的全國、全省、全市行業內管人員檔案人才庫，凡是專職內管人員都必須在國家局和省局造冊建檔，備案登記；二是推行專職內管人員“嚴進嚴出”政策，實行內管人員“進出”報告制度，穩定專職內管隊伍；三是建立、健全保障內管人員行使職權不受排擠、壓抑的工作機制，建立、健全內管工作中褒優懲庸的工作機制，建立、健全內管人員長期的職業規劃和職位晉升通道，在內部專賣監管這個領域，讓敢管的能受到表彰，會管的受到激勵，善管的得到提拔；四是強化培訓，要富有針對性地、定期不定期地組織開展內管法律知識、案例實操、實地監管等技能比武、崗位練兵活動，打造“專業、專職、專崗”的內管隊伍，讓每一位專職內管員都能領會內管文件精神，精通涉煙法律、法規，對行業內企業“兩煙”生產經營各個環節、內容、流程了如指掌，如數家珍，為深入開展內部專賣監管工作打下扎實的人力資源基礎。

（四）理清工作目的，達成專賣監管工作目標

工作目的是內部專賣監管的總體方向，方向是工作的驅動力，對于“為了什么而進行內部專賣監管”這一問題，國家局在《煙草行業內部專賣管理監督實施意見》第一章就開宗明義地提到：促進行業自律，保障行業持續穩定協調健康發展，維護國家利益和消費者利益，鞏固國家煙草專賣制度，概括為12個字就是“促自律，保發展，護利益，強專賣”。國家局在《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》的指導思想中指出：全面建立內部專賣管理監督長效機制，解決行業“注重自律”的課題，樹立行業良好的社會形象，進一步鞏固和完善煙草專賣制度，保障行業持續健康發展。同時，《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》明確規定了省級局、市級局、縣級局和對工業企業進行內部專賣監管的工作目標，各基層單位應對號入座，并對工作目標進行合理的分類，逐項細化和分解工作目標：確定哪些目標是短期可以實現的、哪些目標需要長期規劃、哪些目標需要單位領導或其他部門大力支持的，還要確定達成各項目標的方法、措施、時限、人員等等。要在內部專賣監管的實踐中，不斷探索實現目標的新思路、新方法、新舉措，逐步實現內部專賣監管的各項目標，而不是停留于將目標寫進文件，掛在墻上。

（五）理清工作機制，維護專賣監管運行環境

內部專賣監管是一項系統性、長期性的體系工程，它衍生于專賣制度的本身，是專賣制度在新時期履行職能的重要體現，又是促進、鞏固和發展專賣制度的內在需要和有力補充。內部專賣監管的實施與推進需要通過一個成熟的、完善的工作機制來加以保證，否則，內部專賣監管就降低了可操作性和實效性，容易導致日常的監管工作流于表面化和形式主義，失去了實施的意義和作用。目前而言，內部專賣監管應全面健全和完善“三大機制”：一是不斷強化“一把手”負總責的內管工作領導機制，主張自上而下簽訂《內部專賣管理監督承諾書》，明確違規經營的對等責任，著力解決“領導抓”、“抓領導”的問題；二是不斷強化“主要領導負總責，分管領導具體負責，內部專賣監管部門具體實施，辦公室、整規辦、內部審計、紀檢監察等部門齊抓共管，同級監管部門主動配合”的工作機制；三是構建“內管促內控，內控促自律”為主要內容的長效監管機制，敦促企業建立健全內控機制，監督內控機制的運行，更深層面地推動內部專賣監管由“層級監管、事后監管、集中檢查發現解決問題”向“同級監管、日常監管、同步監管預防和解決問題”轉變。

（六）理清工作關系，切實履行專賣監管職能

內部專賣監管由各單位專賣管理部門組織實施，內部專賣監管、專賣管理、專賣稽查“三合一”，有必要區分專賣監管與專賣管理、專賣稽查之間的工作職責，區分內部專賣監管與執法監督、市場管理的工作范疇，明確哪些工作是以煙草專賣行政主管部門為主體開展的，哪些工作是以煙草專賣行政主管部門的內設機構為主體開展的，哪些工作是以內部專賣監管部門的下設機構或專職內管員來開展的。比如：某專賣部門向一個從未經營卷煙的場所發放了煙草專賣零售許可證，這一行為是否屬于內部專賣監管范疇，從對象和內容來看，都不屬于內部專賣監管，屬許可證管理、執法監督或日?？己说膬热?。但，一旦企業業務部門及相關人員（客戶經理、送貨員）對該零售戶進行虛假供貨、配送，該零售戶仍然從未經營卷煙，就應納入內部專賣監管，定性為虛擬客戶。同時，還要區分內部專賣監管和紀檢監察、內部審計、整頓規范等內部監管部門，以及辦公室、人事部門中負有監督職能的具體職責和業務關系，要以文件的形式，明確以上監管機構、部門以及業務部門之間的關系與職能，各職能部門要各司其職，齊抓共管，良性互動，業務部門要積極配合監管，增強規范自律意識，注重內控，抓好自律，從而更好地暢通內部專賣監管的工作渠道和途徑，真正形成較為完善的運行機制和實施體系。

（七）理清工作內容，突出專賣監管關鍵環節

前面提到，內部專賣監管環節多，內容雜，工作量大，勞動強度高，涉及“兩煙”生產經營生產、運輸、購進、銷售、庫存的方方面面，涉及信息流、物流、商流、資金流各個環節。抓住內部專賣監管的重點和關鍵環節，才能提高內部專賣監管的針對性和監管的效能。這就要求專職內管員對監管的內容、標準、流程了如指掌，通過信息系統、備案備查、網上跟蹤、實地核查等方式進行監管。比如，對煙葉種植收購調撥企業的監管，應抓住煙葉種植、收購、調撥三個環節，管住合同計劃、種植面積、煙葉烘烤、收購執行、調撥銷售五個關口。比如，對卷煙批發企業的監管，在卷煙購進環節，應著重檢查合同簽訂與執行的情況，以合同為主線，認真核對卷煙掃碼、到貨確認、合同付款等情況；在卷煙銷售環節，應檢查上級有關規范經營的文件的落實情況，監督貨源分配是否公平、公開，是否做到100%入網、落地、入戶銷售，監督卷煙限量是否合理,對大戶的銷售是否規范等等；在卷煙配送環節，除了檢查卷煙配送是否到戶，還要通過檢查貨款回籠，查看帳物、帳帳、帳款是否相符。另外還要加強對重點崗位和重點人員的監管。

（八）理清工作制度，提高制度的執行力

國家局姜成康局長曾指出：制度建設帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。為確保內部專賣監管工作的持續開展和整個行業的“嚴格規范”，國家局近五年來制訂了一系列內部管理規定和有關生產經營的規范制度，有效地保障和規范著行業內部管理和生產經營活動，其中管理規定不少于40個，規范制度不少于60個。各級局要以《煙草行業內部專賣管理監督工作實施意見》和《煙草行業內部專賣管理監督工作規范》為母本，結合本單位的實際，加強內部專賣監管的制度建設，不斷完善和充實內部專賣監管制度體系，實現用制度管權、管人、管事，按制度實施責任追究，做到“凡事有人負責、凡事有章可循、凡事有據可查、凡事人有監督”。在加強制度建設的同時，更要強化制度的執行力，提升制度的執行率，要在單位內部營造“嚴格執行、全面執行和高效執行”的文化氛圍，要將制度的執行化為全體員工的自覺行為，引領全體干部職工增強規范意識，將自覺遵守規章制度和自覺接受監督變為一種習慣，一種追求，一種文化。

（九）理清工作流程，實現專賣監管標準化

鑒于內部專賣監管環節多，內容雜，工作量大，內管人員就應在錯綜復雜和盤根錯節中理清思路，結合日常監管的實際，花大氣力，編制符合本單位實際的《內部專賣監管工作

操作手冊》或《內部專賣監管工作操作指南》，制定內部專賣監管各個環節的工作流程，既要有實施內部專賣監管的總流程，又要有細化到每一項具體環節的子流程，主張充分借鑒ISO質量管理體系和人力資源管理的組織架構，統一編寫《內部專賣監管崗位說明書》，繪制每個工作流程的流程圖，并配以相應的工作步驟、查詢路徑、控制要點、規范要求，規定實施該流程應制作的工作表格、文書、記錄，估計完成此項監管所需人員、時間等方面的內容，每個工作環節應保留清晰的監管痕跡和完整的監管底稿，著力解決“管什么”和“怎么管”兩大問題，實現內部專賣監管工作的精細化、標準化、流程化、規范化。另外，要富有針對性地加強工作流程和操作過程的業務培訓，組織新進內管員進行崗前培訓，要特別加強對重要環節、關鍵節點和科學監管手段的培訓，比如對新開發的內部專賣監管信息化系統進行系統的培訓，確保每一位內管員都能熟練運用和規范操作，避免業務不熟或新進的內管人員工作起來無所適從，碌碌無為，進而喪失監管信心。

（十）理清工作考核，構建專賣監管考評體系

考核是內部專賣監管的重要內容，是確保內部專賣監管取得實效的有力保障。內部專賣監管的考核主要有三種形式：一是上級內部專賣監管部門或派出機構對下級單位的內部專賣監管和規范經營兩個方面同時實施檢查、考核，國家局每年對省級局考核1次，省級局每半年對市級局考核1次，市級局每季度對縣級局考核1次；二是單位內部專賣監管領導小組對內部專賣監管部門的監督、考核，一般為每月考核1次；三是內部專賣監管部門對被監管的同級業務部門的規范經營情況進行日常檢查，檢查情況應納入對業務部門和相關業務人員的月度績效考核。對于上級內部專賣監管部門或派出機構對下級單位檢查、考核，發現監管不力或不規范經營行為，應視情況發出整改建議書，追究相關人員的行政責任，出現重大違法違規案件的，還須追究部門領導直到單位主要領導、分管領導的責任；對于內部專賣監管領導小組對內部專賣監管部門的考核，考核成績應與專職內管員的績效掛鉤，并作為獎勵和懲罰、提拔和調離崗位的主要依據；對于內部專賣監管部門對同級業務部門的檢查情況，應納入對業務部門和相關業務人員的月度績效考核，對查實的違規經營行為，要及時制止并限期整改到位，出現重大違規經營行為的，應立案查處，并及時將情況報告給上級內部專賣監管部門。應該說，內部專賣監管考核的核心在于對違法違規經營行為實施責任追究，實實在在地把內部專賣監管情況、規范經營情況納入各單位的考核指標，作為衡量單位班子、企業業績和干部任用的重要指標，要通過建立內部專賣監管獎、懲、防三位一體的考評體系，保障行業持續、健康發展。（陳海紅，筆名江南子，請尊重原創，轉載注明出處。）