第一篇：對患嚴重疾病罪犯救治和保外過程中相關問題的思考

對患嚴重疾病罪犯救治和保外過程中相關問題的思考[內容摘要]

罪犯在服刑中有病應給予及時治療，體現了社會主義制度下行刑制度的優越性，這既是罪犯人身健康權的具體體現，又于情于理合乎道義，于法也有明文規定，但是在個案的傷病救治過程也經常遇到用什么藥、使用什么樣的設備、住什么條件的醫院的問題。同樣的一種病使用的藥品不一樣，投入的設備不一樣，醫院的等級不一樣，價格和費用也不一樣，甚至相差很大?，F行政策和有關制度對此問題沒有具體、規范的規定，1994年12月國家頒布的《監獄法》對怎樣進行救治也沒有詳細的規定，導致監獄具體執法活動的很多空白點。如對患有嚴重疾病的罪犯，在救治過程中怎樣算及時治療，治療之路究竟有多寬、有多遠，這是監獄經常性遇到的問題，罪犯的家屬也對監獄提出了太多的要求，重癥罪犯的病情符合保外就醫條件時，犯屬為了讓監獄掏錢看病而故意不同意具保，并在看護過程中監督監獄對罪犯的治療態度和行為，使監獄無法進入保外程序，監督機關也有從后果倒推找責任的傾向，這就很容易產生執法爭議和情理困惑，使監獄常常面臨許多無奈。既使罪犯能夠保外就醫，許多保證人卻毫無責任感，不履行義務，未真正起到保證作用?，F行法律又沒有規定保證人應承擔的法律責任，對保證人的過錯責任無法追究，導致保證人有名無實，給保外就醫工作帶來許多問題和困難。建議由國家立法部門或監獄管理部門會同有關機關盡快對罪犯治療的標準做出具體的、可操作性強的明確規定；對保外就醫罪犯的具保人做出可以依法追究法律責任的的規定，并確定監獄行使此案的偵查權和起訴建議權，即由監獄所在地行使管轄權，這既可以很好指導監獄對重癥罪犯的規范治療，又可以解決保外就醫活動中的執法困難現象。

[關鍵詞]監獄、重癥罪犯、治療、保外就醫

罪犯在服刑中有病應給予及時治療，是罪犯人身健康權的具體體現，于情于理合乎道義，于法也有明文規定。所以，在監獄的整個執法活動中，這也是一項很嚴肅的內容。同時，在建國以來的監獄執法過程中，由于正確執行了救死扶傷及法律的相關規定，及時救治了許許多多罪犯的生命和傷病，體現了社會主義制度下行刑制度的優越性，但是在個案的傷病救治過程也經常遇到用什么藥、使用什么樣的設備、住什么條件的醫院的問題，只是計劃經濟年代藥品、設備條件都差不多，矛盾不是太突出，當我國逐漸地由計劃經濟過渡到市場經濟，藥品的價格、設備的更新、高科技的投入，同樣的一種病使用的藥品不一樣，投入的設備不一樣，醫院的等級不一樣，價格和費用也不一樣，甚至相差很大。1994年12月國家頒布的《監獄法》[1]對怎樣進行救治也沒有詳細的規定。導致監獄在執法活動中沒有具體的方法和標準。這就很容易產生執法爭議和情理困惑。如對患有嚴重疾病的罪犯，在救治過程中怎樣算及時治療，治療之路究竟有多寬、有多遠，這是監獄經常性遇到的問題，因為政策不具體，制度不規范，造成具體執法空白點很多，罪犯的家屬也對監獄提出了太多的要求，監督機關也有從后果倒推找責任的傾向，監獄常常面臨許多無奈，因而迫切地希望早日界定相關標準。一：對罪犯治療的標準是什么

“罪犯是國家的罪犯，有病就該國家（監獄）治”。這是監獄和犯屬中較為傳統而普遍的認識。但是對患嚴重疾病的罪犯監獄給予治療的標準有多高？有沒有個上限？如果獄內治療條件有限，監獄一般會先將罪犯轉至縣級社會綜合醫院救治，而一旦外診，監獄就有點“身不由己”了，因為醫療部門在自己無能為力時都只開具向上級醫院轉院的證明，不會同意往低級醫院拉，更不會同意監獄就此拉回獄內治療。而有的犯屬更是態度強硬，你監獄不給我們（罪犯）好好看病就告你監獄。監獄沒有明確的法規做依據和保護時，就會處處被動。隨時有被犯屬和監督機關追究責任的危險。

例如，我省許昌監獄罪犯吳某某（搶劫罪，有期徒刑4年，25歲），2003年11月入獄時就有雙肺空洞型肺結核（后又查出艾滋病毒反應陽性），該獄依照《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》[2]和豫獄監管（2000）32號文件[3]等法規依法拒收后，判決的法院又以該犯存在社會危險性為由，依照最高人民法院關于執行《中華人民共和國刑事訴訟法》[4]若干問題的解釋第354條之規定，重新出具了收監執行決定書。

吳犯入獄后，即在監獄醫院接受治療，并曾一度好轉。但是，2004年5月25日，該犯病情反復并加重，監獄送其到許昌市結核病醫院救治，6月6日又被轉至許昌市中心醫院治療，現已多次在ICU（重癥監護）緊急救護。吳犯在上ICU前已花費約8000元，在ICU救護中每日花費在1000－2000元。罪犯親屬對監獄的治療行為監督極嚴，態度強硬。

如果是社會普通病人，病人家屬不愿治療便可以回家；如果是我們的監獄警察病了，住院治療還要有個自費比例；如果是一個公民無單位無醫?；蛟谝粋€經濟困難的單位，那他的醫療保障也遠遠趕不上這個罪犯。社會病人對罪犯的醫療待遇感慨多，極不平衡，也極不理解。監獄是“福利院”嗎？這樣可能不違法，但似乎明顯不合社會公義與道德標準。

根據河南省監獄管理局豫獄（1999）22號文件[5]規定，省屬工業監獄罪犯的醫療費現行標準是每人每月10元；而且是最低標準。但即便可以上調標準，不準下調標準，財政經費必定有限，為了保證監獄醫療衛生工作的正常運轉，使絕大多數罪犯的醫療權益不受侵害，對患疑難危重疾病罪犯的治療上還是要有明確的限制為宜。就是我們社會上的老干部、老革命的公費醫療報銷方面也規定了哪些是自費，哪些是公費，哪些醫療設備和醫療手段不能用，如同樣都是搶救心臟病的藥品，便宜的一針可能十幾元錢就可以收到治療效果，貴的、進口的一針可以高達幾百元、上千元，醫院選哪一種藥都可以，但監獄的承受能力就會力不從心。我們的警察如果工齡在10年以下，其公費醫療比例只有70%，經批準外出購藥的報銷比例還要下降10%。而且根據衛生部、財政部、國家勞動局的（1997）衛計字637號文件[6]規定，公費醫療對自費藥品也是有詳細規定的。

河南省司法廳、衛生廳以豫司法聯字（1995）17號文件[6]頒發的關于做好監獄衛生工作有關問題的實施辦法有“監獄在必要時，可邀請當地市、縣（市）醫院的醫療專家來監獄對疑難病癥進行會診，當地市、縣（市）衛生行政部門應積極給予協調和支持”的規定。這說明立足于獄內治療是罪犯疾病治療的基本原則，即便是危重疾病、疑難病癥，也應以在獄內會診為基本原則。監獄在社會醫院將罪犯確診并形成治療方案后就應該將罪犯收監在獄內實施治療活動。但是，近期我省某市屬監獄在對一名肺結核病罪犯的救治過程中，先后曾在監獄、社會上的醫院治療，但罪犯最終死于監獄。罪犯死亡后監獄領導卻因涉嫌玩忽職守而被檢察機關追究刑事責任。

對此，我們認為這是個不正常的狀態。面對犯人、犯屬和監督機關的雙重夾擊，在法律無明確規定、標準不具體時，站在不同的立場、角度各有各的解釋，作為刑罰執行機關監獄就顯得非常被動了。目前這種態勢已很嚴峻。在犯人、犯屬和社會方面已形成對監獄的“高壓包圍”時，監獄卻仍然缺乏應該的自我保護。社會上對侵犯人權現象超常的查處力度，使監獄突然間面臨茫然無措，無以應對的狀況。人權入憲是社會政治文明的進步，是國家對公民的保護責任更為明晰。但是保外就醫這個從人道主義原則出發的法律措施，卻從“不愁嫁的皇帝女兒”猛然變成了由人指指點點、挑三揀四的“風塵女子”。面對如此局面，作為執法者的監獄機關真的是處境尷尬。

因此，在對重癥罪犯的治療救治標準和程序上，急需在下列方面形成明確法規或制度。

1、什么情況下需要到社會醫院救治；

2、最高可到什么級別和條件的醫院。如果監獄所在地醫院不能治愈時，醫院或罪犯家屬提出轉監獄所在地以外條件更好的醫院治療時怎么辦？是不是病情需要或罪犯親屬只要聯系到好的醫院就允許？限制還是不限制？如果不限制怎樣明確審批程序？

3、治療費用犯人自費應否有比例，如果確定罪犯自費比例和項目，落實中怎樣保證？如果犯屬不配合，對罪犯的治療可否明確規定在獄內保守治療？

4、犯人用藥或使用檢查、治療設備應否制定自費項目；

5、罪犯在獄外治療時間上應否有限制（事關外診監控警力及安全等因素）；

6、對重癥罪犯的治療費用上級財政是否可以專項列支。等等諸如此類問題，國家立法部門或監獄管理部門應會同有關機關盡快做出具體的、可操作性強的明確規定。

二：對重癥罪犯保外就醫時的兩個難點

1、具保人的問題。

重癥罪犯的病情符合保外就醫條件時，犯屬為了讓監獄掏錢看病而故意不同意具保，并在看護過程中監督監獄對罪犯的治療態度和行為，使監獄無法進入保外程序。例如我獄罪犯白某某，在入監教育期間，因突發腦溢血，肢體癱瘓，進入病危狀態，符合《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》第七項之規定。白犯的親屬從同意取保到突然不同意取保，其出爾反爾所表現出來的認識就是：我把人?；厝ミ€得自己花錢，你監獄給我治吧，否則我后悔了，不保了。當白犯的親屬最終同意取保時，監獄無奈中還要給保外的犯人花一部分治療費用。保外中的親情被金錢利益和執法困惑覆蓋了。在執法空白點不用制度規范的情況下監獄就很容易被這樣“牽著鼻子走”。而這個難點，只要問題一中所列六個方面有了有利于監獄具體操作的規定，犯屬“無機可乘”，無“理”可攪，就容易解決和突破。監獄就不會因怕犯執法錯誤而戰戰兢兢，委曲求全。

惑覆蓋了。在執法空白點不用制度規范的情況下監獄就很容易被這樣“牽著鼻子走”。而這個難點，只要問題一中所列六個方面有了有利于監獄具體操作的規定，犯屬“無機可乘”，無“理”可攪，就容易解決和突破。監獄就不會因怕犯執法錯誤而戰戰兢兢，委曲求全。同時，對保外就醫的具保人的法律責任問題，在此也不得不再次提出。

在中共中央政法委員會以政法（1996））30號文件[7]發出的關于依法加強對罪犯保外就醫管理工作的通知中就以第五個問題專門指出：“保證人不負責任。保證人對保外就醫罪犯應

負有管理、約束、保證等方面的責任?！钡?，許多保證人毫無責任感，不履行義務，未真正起到保證作用?，F行法律又沒有規定保證人應承擔的法律責任，導致保證人有名無實，形同虛設。保外就醫罪犯脫管或重新犯罪，保證人認為與己無關，保外不保管，保與不保一個樣。對保證人的過錯責任無法追究，給保外就醫工作帶來許多問題和困難。

遣憾的是，在1997年的新《刑法》[8]中，并未及時將中央政法委于1996年所指出的這個法律漏洞予以彌補，直至今日依然是問題、困難成堆。具保人和監獄簽定的一式六份的《罪犯保外就醫取保書》，規定了具保人的六項保證責任，而且有“如未盡到以上保證責任，我愿負法律責任”的內容。我們認為，具保人雖然是犯屬但更是完整意義上的公民，只要具保了就是和司法機關履行了對罪犯監管責任的一種移交，作為對特定罪犯的監管人，具保人是法律意義上的負有監管責任的主體。如果罪犯脫管、失蹤或又犯罪，則應當視具保人的實際情況以涉嫌失職致使在押人員脫逃罪或包庇罪等罪名于以追究其法律責任。

我省監獄管理局應會同省人民檢察院向最高人民檢察院提出明確請示，建議按上述理解追究具保人的法律責任，并確定監獄行使此案的偵查權和起訴建議權，即由監獄所在地行使管轄權。這只要形成司法解釋，就可以很快彌補中央政法委于1996年就業已指出的實踐和法律中的漏洞，使保外就醫工作中的很多問題和困難能夠得到較好解決。

2、對有社會危險性的罪犯能否保外就醫。

如上述吳犯，判決的法院正是以該犯具有社會危險性而決定監獄必須收監執行的，監獄根據該犯犯罪事實等情況認為法院收監執行決定書的理由不充分。在病情符合保外就醫條件時還能否實施保外，基層對法律、法規的理解還存在分歧。

最高人民法院關于人民法院決定暫予監外執行的情形有三種，只要具有情形之一者，人民法院就可以決定暫予監外執行。

（一）有嚴重疾病需要保外就醫的；

（二）懷孕或者哺乳自己嬰兒的婦女；

（三）生活不能自理，適用暫予監外執行不致再危害社會的。見法釋（1999）1號。由此看來，情形

（一）并不受制于情形

（三），即情形

（三）不能當然否定情形

（一）。刑事訴訟法第214條第四款的規定就是情形

（三）的內容。

但實際執行中法院卻可能因卸包袱，推責任而不愿做出暫予監外執行的決定，更不愿意監獄拒收。因為監獄拒收如果是依據病情，法院就要為病情鑒定和做出的暫予監外執行的決定而長期負責。

中華人民共和國刑事訴訟法第214條第一款第一項規定“有嚴重疾病需要保外就醫的”可以暫予監外執行；第二款規定“對于適用保外就醫可能有社會危險性的罪犯，……不得保外就醫”；同時第三款又進一步規定“對于罪犯確有嚴重疾病必須保外就醫的，由省級人民政府指定的醫院開具證明文件，依照法律規定的程序審批”。這就是對第二款限制性內容的再次突破，體現了法律邏輯結構的嚴謹與合理。所以，即使罪犯可能有社會危險性，只要病情必須，監獄當然可以依法啟動保外就醫程序。為了嚴肅和慎重，并明確具體責任，第三款也做了“發現被保外就醫的罪犯不符合保外就醫條件的，或者嚴重違反有關保外就醫的規定的，應當及時收監”的規定，這對監獄的保外考察活動提出了更為嚴格的要求。

所以，可能有社會危險性的，只要罪犯確有嚴重疾病，必須保外就醫的，監獄擁有法定的啟動保外就醫程序的權利，不受罪犯入監時法院相應收監決定的限制。司法部、最高人民檢察院、公安部1990年印發的《罪犯保外就醫執行辦法》[9]的第二條規定和《中華人民共和國刑事訴訟法》第214條的原則是一致的，并無抵觸或矛盾。

綜上所述，對于患嚴重疾病的罪犯，監獄在實施治療中，應在標準上有一個全面具體的規定，使罪犯的合法權益受到合法保障。不能因監獄經濟條件的好和差而使罪犯的治療出現大的差別，也不能因犯人、犯罪態度的軟和硬而產生治療待遇上的差別。因而把問題一中所提出的諸類因素予以確定形成制度或法規，一切可以依法規范實施，是非常緊迫而必要的。這既可以很好指導監獄對重癥罪犯的規范治療，又可以解決保外就醫活動中的執法困難現象。同時，這也是“三化”建設中監獄工作對法制化要求的具體體現。

[參考文獻]

1、《監獄法》

2、《罪犯保外就醫疾病傷殘范圍》

3、豫獄監管(2000)32號文件

4、《中華人民共和國刑事訴訟法》

5、河南省監獄管理局豫獄(1999)22號文件

6、河南省司法廳、衛生廳豫司法聯字(1995)17號文件

7、中共中央政法委政法(1996)30號文件

8、《中華人民共和國刑法》

9、司法部、最高人民檢察院、公安部1990年《罪犯保外就醫執行辦法》

第二篇：對依法治監實施過程中有關問題的思考

對依法治監的理性思考

內容提要：堅持依法治監，必須正確理解依法治監的內涵，正視目前依法治監面臨的主要問題和不足，通過樹立依法治監理念，掌握法治至上精神；通過深化依法治監，構建依法治監運行機制；通過加強依法治監，推進監獄工作法制化；通過明確基本要求，提高執法活動的規范性；通過嚴格依法治監，注重人道主義管理，切實將監獄的各項工作納入法制化軌道。

依法治監是貫徹依法治國基本方略的重要組成部分，是黨和國家管理監獄工作的必然要求，是我國監獄機關依法執政的客觀需要；是貫徹“三個代表”重要思想，加強監獄政治文明建設的重要體現；是完善有中國特色社會主義監獄制度的內在要求；是提高監獄整體工作水平，加快監獄工作發展步伐的有效途徑。本文就依法治監的內涵，依法治監實施過程中面臨的主要問題與不足，以及加強依法治監的針對性措施等問題進行論述。

一、依法治監的內涵

所謂依法治監，就是把監獄的各項工作納入法制化軌道，嚴格遵循依法執政的準則；使監獄民警牢固樹立法律至上的理念，全面提升各級民警的憲法意識和法制觀念；形成嚴密完備的監獄工作法律法規體系；要努力提高依法執政、依法行政、依法辦事的能力，把行刑和改造的一切活動納入法制化軌道，建立公正、規范、高效、有序的監獄法制工作程序，形成嚴密的監獄執法監督管理體系，確保監獄的一切執法行為、執法環節都符合憲法和其它法律法規的要求。筆者認為，依法治監至少包含以下三個層次的含義：

（一）依法治監是依法治國的具體要求

依法治監是依法治國方略的有機組成部分。國家刑事執行法律體系中相當一部分法律、法規，需要通過監獄行刑才能實現。因此，能否依法治監，在一定程度上直接影響到依法治國方略的貫徹。依法治監是黨和人民通過法律的形式賦予監獄民警的工作職責，是依法治國的具體要求。為此，監獄民警應當真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

（二）依法治監是提高罪犯教育改造質量的根本保證

依法治監是提高罪犯教育改造質量的根本保證。要通過依法治監，優化監獄的行刑職能和矯正職能，建立確保監管安全的長效運作機制。只有這樣，才能確保監管秩序持續安全穩定，提高改造質量才能真正落到實處。

（三）依法治監是保障罪犯人權的必要途徑

監獄作為國家的刑罰執行機關，所追求的就是懲罰和改造罪犯，把罪犯改造成為守法公民，維護社會穩定、保障國家的安全和社會主義建設的順利進行。但這個過程同時也是保障罪犯身心健康，提高罪犯綜合素質，培養罪犯就業謀生技能的過程。而依法治監則是實現這一過程的必然途徑，它可以促使監獄工作體現出應有的公平正義，更加明確了監獄工作的方向性和目標性，彰顯出法律的真正價值。

二、目前依法治監面臨的主要問題和不足

目前，依法治監面臨的主要問題和不足包括以下幾個方面：

（一）監獄功能的多元性致使法規目標難以實現 監獄法要求監獄執行刑罰要實現“懲罰與改造罪犯，預防和減少犯罪”的目標。但由于目前監獄體制改革與布局調整難以到位，監獄仍然既有專政功能，又有辦企業、辦社會等其他功能。監獄既要講社會效益，實現社會公平正義；又要追求經濟效益，實現經濟利益的最大化。很多客觀因素促使監獄在改造與生產兩種功能發生沖突時，必然造成在某種程度上削弱和抑制監獄的根本功能，致使法規目標難以實現，制約了依法治監的推進。

（二）監獄立法水平的滯后性致使民警執法無所適從

由于業已頒布十年的《監獄法》不夠完善，與之相配套的《實施細則》至今未能出臺，致使一些原則性條款在實踐中缺乏可操作性；涉及到監獄執行刑罰過程中的一些執法環節無法可依，存在著很大的隨意性、人為性，與依法治監的要求明顯不相適應。

（三）社會隋性嚴重制約監獄法治化

監獄行刑在其作用的重要性及與之相關的法律地位仍然處于劣勢，社會公眾缺乏對監獄法治的期待，有的政法機關仍然認為監獄法是監獄部門的法，監獄法律法規的實施缺乏強有力的社會環境和基礎。與此同時，監獄民警頭腦中形成了根深蒂固的“人治”觀念，習慣依賴和聽從上級的指令和約束。這與依法治國方略中“法律至上”、“善法之治”等原則嚴重不相適應。

（四）民警執法素質狀況難以適應執法要求

依法治監要求監獄民警必須熟練掌握和準確運用法律的理論知識和法律規范，做到依法執法，公正執法、文明執法。但事實上，監獄 民警在對監獄法律法規知識的學習、掌握和運用上都存在一定的差距，遠遠適應不了監獄工作法制化的要求。隨著入世之后國際人權斗爭形勢的日益復雜，監獄民警公正執法的法制素質面臨著日益嚴峻的挑戰。

（五）罪犯維權問題的片面性弱化了監獄專職職能

《監獄法》等有關法律法規對罪犯的人權予以肯定，但部分罪犯在權利意識普遍增強的同時，在改造中出現了重權利、輕義務現象，甚至有的因此滋長反改、抗改等對立情緒。按說罪犯發生違規后，民警可根據情節、后果采用警告、記過、禁閉等行政處罰手段。但在實踐中，這些手段對不想或無望取得刑事獎勵的罪犯難以奏效。加之現行監獄法律法規對罪犯考核獎懲的內容不夠細化，當這些罪犯出現違規時，往往缺乏強有力的懲戒措施。加之面對越來越嚴格的執法要求、法律約束和責任追究，部分民警對嚴格執法產生了畏難情緒，不敢大膽依法管理，從而弱化了監獄專職職能。

（六）保障罪犯權利方面的缺陷妨礙了依法治監

不可否認，隨著《監獄法》的穩步落實，罪犯權利已經得到了有效地保護，但是由于受歷史傳統、地區差異、民警素質的高低等因素的影響，在保障罪犯權利方面仍然存在著種種不容忽視的問題。如：侮辱打罵體罰罪犯的現象仍然存在；超時、超強度勞動在一些監獄屢禁不止；罪犯申訴權、辯護權規定不具體、不明確，影響罪犯改造積極性；收費行為不規范，亟待統一；日常考核中存在著隨意性的問題；罪犯的勞動報酬、勞動保護只是象征性的給予；其他方面還存在減刑欠拖不決，遲遲不減，罪犯生病得不到有效治療，罪犯被服不能足額 配備，罪犯住宿達不到監獄法規定標準的問題等等。所有這些問題雖然不是普遍現象，但與依法治監相背離，侵犯了罪犯的合法權利，應當給予足夠的重視。

造成背離依法治監、侵犯罪犯合法權利的原因是多方面的，客觀上包括法律不完善、個別監獄經濟效益差，國家財政不能足額到位等原因，主觀上是個別監獄領導不能依法治監、個別監獄民警不能嚴格執法，嚴格依法辦事等等。在建設社會主義和諧社會的新形勢下，在依法治國的歷史大背景下，在監獄工作大力推行法制化、科學化、社會化的進程中，我們要把“依法治監，以德治監”密切貫穿在日常監獄改造工作之中。把教育改造與獄政管理、獄內偵查和生活衛生等管教工作相互融合，構建“大獄政”、“大防范”、“大防疫”管教工作綜合體系，執法工作實行“陽光作業”，杜絕“暗箱操作”或走形勢，使罪犯的減刑、假釋、保外就醫等執法活動進一步規范化、程序化，把罪犯的獎懲、考核、勞動保護工作真正做到準確、無誤、公開、公平，展現監獄依法、嚴格、科學、文明的執法形象，以民警的言傳身教調動罪犯的改造積極性，贏得罪犯家屬、社會各界的理解和支持，以確保罪犯的權利得以實現，確保國家刑罰的準確執行和監管改造秩序的穩定，確保《監獄法》的正確施行，確保教育改造質量的提高。如今，我國早已成為聯合國《罪犯處遇最低限度標準規則》會員國，應嚴格遵守規則內容，切實解決保障罪犯權利中存在的問題，以實現我國在規則中所作出的鄭重承諾。

三、加強依法治監的針對性措施和途徑 依法治監既是一項復雜的系統工程，又是一個長期建設的動態過程，必須立足實際，堅持與時俱進，牢固樹立依法治監的觀念，構建依法治監運行機制，穩步推進監獄工作法制化，注重人道主義管理，把依法治監不斷推向前進。

（一）樹立依法治監理念，掌握法治至上精神

觀念的東西對物質起重大推動作用，沒有法治觀念，難成法治社會，當前影響改造工作實現法治化的最大障礙之一就是民警法治觀念的淡薄。這幾年通過狠抓法治建設，民警法律知識不斷豐富。但法律素質的高低，分曉不是見在掌握多少法律條文上，而是法治思想的強弱上。實現依法治監，不僅要求每名民警掌握足夠的法律條文，重要的是必須掌握法治精神，樹立法治觀念，把執法工作放在人類文明不斷進步的大背景下去思考。

（二）深化依法治監，構建依法治監運行機制

1、以健全監獄法制為基礎，構建依法治監運行機制

目前，我國的監獄法制仍然很不健全，還存在著明顯的滯后現象，執法“盲區”和操作“空白點”還有很多，直接影響著《監獄法》的權威性和應有地位。為此，健全監獄法制、完善刑事執行法律體系，一要修改補充《監獄法》，使之內容更加完備，法律地位更加突出，擺脫涵蓋面窄，影響力小，規格低的“小家子氣”等不良現狀。通過修改、補充，真正使《監獄法》成為與《刑法》、《刑事訴訟法》并列而行的國家實體法、刑事程序法和刑事執行法三大刑事基本法系；二要適時制定一些適應新形勢發展的監獄法規、條例。時代在發展，社會在前 進，人的思維在不斷進步，一些新情況、新問題和新經驗會不斷涌出。因此，要想做好新時期的監獄工作，僅僅憑一部《監獄法》是遠遠不夠的，必須根據刑罰執行的實際情況，及時出臺配套的實施細則、條例、規范，加強監獄的立法工作。

2、以提高執法者整體素質為根本，構建依法治監運行機制

監獄民警是監獄法律法規的具體執行者，是依法治監的主體，提高監獄民警的執法水平和整體素質，是構建依法治監運行機制的根本所在。首先，要認真學習“三個代表”重要思想，切實加強新時期監獄民警的思想政治工作，提高其政治鑒別力和政治敏銳性，自覺抵制市場經濟大潮中的拜金主義、享樂主義、極端個人主義和其他腐朽思想的侵蝕。其次，要強化法制教育，增強法制觀念，提高全體監獄民警的執法水平；健全各項規章制度，促使監獄民警養成良好的執法工作和行為習慣；建立和健全執法責任制和評議考核制度，對違法違紀民警要認真調查，嚴肅處理。再次，要按照司法部“統一規劃，統一教材、統一考試、統一發證”的四個統一要求，扎扎實實搞好基本素質教育工作，促使監獄民警做到政治素質強、道德素質高、業務素質精和身體素質好，這是事關監獄事業興衰成敗的大事。

3、以全面推行獄務公開為保障，構建依法治監運行機制 獄務公開就是將監獄的刑罰執行工作公開進行，以此加大執法透明度和社會監督力度，確保監獄各項工作能夠沿著法制化的軌道健康運行。第一，推行獄務公開必須在依法治監的前提下找準“切入點”，選準最能體現刑罰執行含金量的獄務，如計分、處遇、減刑、假釋、監外執行和保外就醫等重要執法環節，使之公開化。只有抓住突破口，找準了“切入點”，才能擴大獄務公開的“陽光作業面”，推進獄務公開的全面開展。第二，推行獄務公開必須在依法治監的基礎上規范進行。要制定并公開詳細的各項獄務公開的執法依據、執法條件、審批程序和處理結果等。一句話，就是要有一個顯見明了的執法標準和尺度。第三，推行獄務公開是在依法治監的前提下促進監獄工作社會化。監獄是國家文明程度的一個重要展示窗口，監獄的發展一定要與時代社會的發展相銜接、相同步。因此，獄務公開極大地促進監獄工作社會化的進程，監獄工作社會化是當前乃至今后監獄的發展方向。

（三）加強依法治監，推進監獄工作法制化

1、以體制改革促監獄職能純化，為依法治監掃除障礙

監企社“三位一體”的運行模式，使得監獄工作在種種矛盾沖突中步履艱難，監獄的本質屬性很難體現。因此，必須全面改革現行監獄管理體制，進一步純化監獄專職職能，純化民警工作職能，確保監獄民警集中精力搞好對罪犯的刑罰執行工作。要對監獄從體制到運行機制進行全面改革，要全面提升民警的專業素質，要科學規范執法機制，真正完善執法監督機制，切實做到依法治監，推進監獄工作的法制化。

2、以法制建設促行刑法規完善，為依法治監夯實基礎

加強監獄法制建設，是實現監獄工作法制化有效動作的必要前提。監獄法制建設，其目的就是完善刑罰執行法律法規，構筑公平、公正、公開的執法施教體系，使監獄民警能夠依法執行刑罰，以強有力的手 段和健全的制度改造罪犯，充分發揮監獄功能。一是要完善監獄行刑法律體系。完善的監獄行刑法律體系應由《刑事執行法》及派生的《監獄法》，監獄法規，規章，監獄內部具體執行規定或制度和行為準則四個層面構成。二是要及時對現有法律、法規、規章、規定或制度進行清理，保障監獄行刑程序規定的統一。三是要真正將罪犯權利保障納入法治軌道。

3、以完善機制促執法監督強化，為監獄工作法制化提供保障 《監獄法》的實施是一個系統的法制工程，監獄法制狀況和法制水平是體現國家和社會文明進步程度的重要標志之一。加強對監獄刑事執法工作的監督，懲治刑事執法領域的腐敗，是保證監獄民警公正執法的強有力措施，也是推進監獄工作法制化的重要舉措。要建立和完善制度化、規范化、經?；谋O獄民警執法監督機制，要變“人治”為“法治”，變被動監督為主動監督，變事后監督為全程監督，變內部監督為人大、政協、政法委、檢察機關和紀檢監察部門、人民群眾、新聞媒體的共同監督，變主要靠自我監督為主要靠制度和法規進行有效約束。一是要建立執法防范機制，不斷增強民警的法律意識；二是要建立執法責任機制，認真落實執法監督責任；三是要建立執法監督制約機制，加強執法環節監督，對違反法定程序的，要及時干預并提出糾正處置意見；四是要建立執法激勵機制。要加強對民警刑罰執行工作的考核與監督，盡量減少和消除對民警監督中的“真空地帶”和“盲區”，對民警的執法情況，履行職責的情況進行動態考察監督，每年定期對民警的執法情況認真進行檢查評議，并及時兌現獎懲。對執 法活動中的違法違紀現象要嚴肅查處，并依法追究其執法過錯責任。

（四）明確基本要求，提高執法活動的規范性

依法治監，行使的是國家法律行為，體現的是國家意志，代表的是國家形象，維護的是國家利益，因此必須引起高度重視。在具體實施中，一定要嚴格要求，依法規范警察的行為、紀律和作風，使監獄的一切活動約束和運行在法制的軌道上。

要嚴格執法。從罪犯收監到出監的各個環節和各項活動，一定要嚴守法律規定，做到符合要求、符合手續、符合程序，全面體現有法必依、執法必嚴、違法必究。事事處處都要以《監獄法》為標準，克服任何性質的隨機性和隨意性，杜絕第十四條明文禁止的九種違法行為，防止出現任何以人治代替法治的不良現象。

要秉公執法。對罪犯的考核、評價、處遇、獎罰，特別是減刑、假釋和暫予監外執行一類的問題，一定要堅持公開原則、公開標準、公開辦理程度和結果，在各個層次上增加透明度，公平公正地對待每一個罪犯。

要清廉執法。在社會不正之風和腐敗現象向執法領域滲透有增無減的歷史背景下，要特別注意排除商品交換原則對行刑領域的侵襲。既要經受住金錢、權力和關系的沖擊，也要經得住罪犯投人所好、送人所要的侵蝕，始終保持一身正氣，兩袖清風，以執法清廉的高尚人格取信和改造罪犯。

為了保證正確地執行刑罰和規范依法治監，必須完善執法監督機制，包括以秉公執法為內容的法律監督、以清正廉潔為內容的紀律監 督、以職業道德為內容的輿論監督，以正確行使權力為內容的行政監督，開展經常性的執法檢查活動，嚴肅處理有法不依、循法不嚴、執法隨意、濫用職權的違法行為，把《監獄法》的各項規定不折不扣地落到實處。

（五）嚴格依法治監，注重人道主義管理

對罪犯實行人道主義管理，必須建立在對罪犯依法獎懲和嚴格管理的基礎上。在依法治監，強化監管工作，實行嚴格管理的同時，發揮嚴格監管的引導作用，實行對罪犯的人道主義管理。

1、要依法辦事，維護罪犯的合法權利。維護罪犯的合法權利，督促他們認真履行義務，是人道主義管理的基礎性工作。要維護法律賦予罪犯的人身權、控申權、民事權、健康權、受教育權、通信權、會見權，以及未被法律剝奪的其他權利。與此同時，要督促罪犯把改造世界觀、人生觀落實到履行法定義務上，遵守法律、法規和監規紀律，服從管理，接受教育，參加生產勞動。

2、要尊重罪犯的人格，嚴禁打罵體罰罪犯。虐待被監管人，歷來為黨的政策和國家法律所不允許，要徹底廢除對罪犯的肉體和精神虐待，特別要堅決糾正并長期預防因民警執法不公和民警直接管理不到位使罪犯受到比打罵體罰更深層次的精神虐待問題。

3、要認真落實對罪犯的分級處遇管理?！胺诸愱P押、分級管理、分類施教”的科學管理要求，基礎科學地認識罪犯，核心在于實事求是、區別對待。要深入了解和掌握服刑人員的基本情況，包括了解和掌握其犯罪情況、家庭情況及主要社會關系情況、性格特點、體質強 弱、能力大小、對服刑的認識和態度等基本情況，以及服刑過程中所發生的情況變化。在了解和掌握情況的基礎上，要本著實事求是的態度，對服刑人員區別不同犯罪性質，進行分類關押和分類施教；區別體質強弱、能力大小，進行勞動作業分工和勞動定額分配；區別文化程度高低，進行不同層次文化教育；區別接受刑罰的不同認識和態度，進行分級管理；區別不同的興趣愛好，積極提供和創造他們得以學習和發揮專長的條件等等。

4、要關心罪犯，解決罪犯的特殊需求。罪犯是處于弱勢地位的特殊公民，部分罪犯存在特殊困難，難以靠自身的力量去克服和擺脫。監獄民警應充分重視，給予相應的幫助和照顧，努力創造與之生理、心理需求相適應的改造環境。如對年老體弱者給予安排適當工種，減輕生產任務；召開無接見、無救濟罪犯座談會或進行個別談話，給予精神鼓勵、撫慰和適當物質幫助，以及對罪犯開展法律援助等。這些富有人情味的管理活動，對于幫助罪犯樹立重新做人的信心和真誠改造的志向，效果是很好的。女犯、未成年犯和有精神障礙的罪犯是特殊弱勢群體，他們的生理、心理及物質性、精神性需求，與男犯、成年犯和其他正常罪犯有較大差異。對這些特殊弱勢的服刑人員，監獄及民警要關心和幫助其解決特殊困難，努力創造與之生理、心理需求相適應的改造環境和條件。

5、要充分發揮法律政策的激勵作用，調動罪犯的改造積極性。一是運用法律手段進行激勵。要運用減刑、假釋、準許離監探親等法律規定，對罪犯改造進行激勵。同時對罪犯的考核獎懲要公開、公正、公平，將罪犯的現實表現、改造成績與獎勵掛鉤，公正準確地適用減刑、假釋、準許離監探親等，調動罪犯改造積極性。二是運用政策手段進行激勵。要建立和完善分級管理、分級處遇制度，用親情會見、親情電話、親情共餐、自由活動等手段鼓勵改造表現好的罪犯。對參加勞動的罪犯，要按照一定標準兌現報酬或獎金。三是運用精神鼓勵手段進行激勵。民警要深入服刑人員學習、勞動、生活各個現場，勤于觀察，善于發現各類好的表現，利用隊前講評、個別談話等形式，及時給予肯定和鼓勵；對一貫表現消極但出現一時“閃光點”的服刑人員，也應給予肯定和鼓勵，以利促使他們增強自信心和上進心。

6、要堅持尊重罪犯人格與嚴格管理的統一。必須把剛性管理和柔性管理有機結合起來，走法德并舉的路子。要處理好寬與嚴、情與法的關系，做到剛柔互補、寬嚴適度、執法有據。在涉及執法問題和履行懲罰職能上，要毫不含糊地行使專職職能，絕不可不分是非，亂施恩惠，甚至與服刑人員稱兄道弟，界限不清，關系不明；決不能陷入對違規抗改甚至重新犯罪行為不敢抓不敢管的誤區；決不能不講人道，對他們法外施刑。

7、要發揮榜樣作用，樹立監獄人民民警的良好形象。廣大監獄民警作為刑罰行的主體，要在對罪犯實行人道主義管理中充分發揮榜樣作用，要自覺地以自身的理性、良好的道德品質、公正的執法行為，去影響、帶動和改造罪犯，樹立文明執法的良好形象。

第三篇：對學生在寫作過程中遇到的問題的幾點思考

對學生在寫作過程中遇到的問題的幾點思考

現在一談起寫作，學生就會說，“怎么，又是寫作?”,“哎呀，開頭怎么寫呀？”，有些同學干脆照抄作文書上的。

面對這些，作為教師，該怎么辦呢？首先我們必須明白作文是一種創作性思維和想象的復雜心理活動，很多學生都害怕寫作文。學生怕寫作文的原因是多方面的，但最主要的有以下兩點：一是下筆之前就怕，不知怎么寫，不知怎樣開頭，怎樣結尾，不知哪些詳寫，哪些略寫，心里沒譜；二是開始動筆就怕，怕“沒材料”可寫，總覺得要寫的內容自己在生活中沒有見過，沒有經歷過，或經歷過的事情不突出、不值得寫。

針對學生怕寫作文的心理原因，我認為教師在指導學生作文時，應解決以下幾個方面的問題。

一、激發學生的表達欲望，讓學生急欲把心里的話寫出來 語文《課程標準》指出：寫作是運用語言文字進行表達和交流的重要方式，是認識世界、認識自我、進行創造性表述的過程......小學生可以寫不好作文，但決不能怕寫作文。因此，我們教師在指導學生作文時，應該想方設法激發學生寫話和習作的興趣，激發學生的表達欲望，讓他們急欲把心里的話寫出來。如果學生在寫作文時有象做一件自己夢寐以求的玩具那樣的激情和欲望，那作文就有了一個良好的開端。如在指導三年級第二單元寫人（除了寫出人的外貌，還要寫出他的性格、愛好）的作文時，我首先給學生激趣：“同學們，你們一定都有自己最熟悉或最喜歡的人，但老師不知道他是誰，是你的什么人，他長得怎么樣，喜歡些什么呢？你們一定都很想向老師介紹介紹，讓老師了解他，對嗎？”“老師我說，老師我說......”很多孩子都爭先恐后地舉起了小手。于是我讓學生一個一個地說，并相機指導，引導學生注意從外貌、性格、愛好等方面進行介紹。在大概過了十分鐘后，我讓學生暫停，先對介紹過的同學進行表揚，然后故做遺憾地說：“哎，時間過得真快，還有這么多同學想說，可時間已經來不及了。而老師很想知道每個同學要介紹的人，那就請大家用你們的筆把它寫下來告訴老師，好嗎？”“好！”只見孩子們低著頭“沙沙沙”地寫起來......二、培養觀察能力和習慣，積累寫作素材

學生有了寫作的欲望，如果能找到合適的材料，那么，寫起作文來就會得心應手，就再也不會害怕了?？尚W生的生活內容和閱歷都不如大人廣泛、豐富，但注意觀察仍有其豐富多彩之處。因此，教師要注意培養學生的觀察能力和習慣，教會他們觀察生活，留心周圍事物，積累豐富的寫作素材。有了豐富的寫作素材，學生就不會因為“沒材料”而害怕了。

三、多鼓勵，少批評

小學生的作文難免會有這樣那樣的不足甚至是錯誤，教師在批改作文時，不但要看到不足和錯誤，更要看到優點和進步。評講課上，多花點時間來欣賞學生的優秀作文，表揚作文中的點滴進步和優點。對于寫得不好的學生，要幫他們指出不足之出，多給他們鼓勵，盡量少批評。要通過評講，讓學生明確自己的毛病所在和解決的辦法，讓他們對進步充滿信心。教師的表揚與鼓勵，可以換來學生可貴的進取心，使學生在不斷的修改錯誤和發揚優點中獲得較快的進步。

一分耕耘，一分收獲。在貴港市第七屆青少年書信文化比賽中，我班就有傅錦龍等2個同學獲得一等獎，傅國清等4個同學獲得二等獎，葉培英等6個同學獲得三等獎，傅海梅等10個同學獲得優秀獎。傅奎云同學的《我最敬佩的一個人》一文，發表在2011年《金田作文》的《六年級課堂自主作文下冊》上。

當然，作文是多種技能的綜合運用，教師在激發學生寫作興趣的同時還要注意各種基本技能的傳授和指導。我想，如果學生在寫作文時，有話想說，有話可說，說得好就能得到表揚，說得不好也會得到指導，那他們也許就不會怕寫作文了。

第四篇：對新入路大學生培養過程中存在問題的幾點思考與建議

對新入路大學生培養過程中存在問題的幾

點思考與建議

【摘 要】隨著經濟的快速發展，高技能人才短缺問題已成為鐵路企業亟待解決的熱點問題。鐵路高技能人才作為我國高技能人才隊伍的重要組成部分，其短缺現象則更為嚴重，已嚴重影響了鐵路和諧建設和現代化發展。鐵路企業的人才主要來源于鐵路專業大學畢業生。然而畢業大學生的業務能力、思想認知等與惠州車務段當前發展需要還有相當的距離，需要一個恰當培養過程，使其得到質的轉變，以適應車務段日常工作和發展需要。本文通過結合自身經歷發現分析新入路大學生培養過程中的問題，根據現有的人才培養模式的先進經驗，提出了對鐵路新進人才培養模式的思考與建議，四個方面進行了闡述，提出了自己的思考和建議。

【關鍵詞】惠州車務段人才培養問題與對策鐵路企業對新入大學生人才培養中存在的問題和困難

1.1 學校培養與實際需求脫節

目前，大多數鐵路專業院校仍在采用“以學科教育為主，專業聯系職業；以理論教學為主，理論聯系實際”的人才培養模式。這種人才培養模式已遠遠不能適應鐵路快速發展對高技能人才的需求，主要表現在以下幾方面：

(1)專業設置滯后，不能滿足企業對高技能人才的需求。

(2)課程體系尚未脫離學科體系的窠臼。

(3)教學方法手段陳舊，忽視學生創新能力等綜合職業能力的培養。

(4)教學內容過分強調理論，實踐教學力度不夠。

(5).對校企合作的重要性認識不足，未真正建立起校企合作機制，影響高技能人才操作能力的培養。

(6)實習實訓條件薄弱，不利于學生高技能的獲得。

1.2眼高手低現象普遍存在畢業生對崗位期望值過高，認為自己可以從事技術性或管理性崗位工作。另一方面，理論基礎不實。鐵路部門多為熟練工種，崗位技術性相對偏低，現場鍛煉不夠，學習規章不夠，融會貫通，知其然不知其所以然。這樣在非正常情況下的應急處理能力差，主要表現為：心中沒底，不敢處理；根本不會，無從下手或沒有頭緒，程序錯亂。

1.3 見習計劃在實際見習過程存在問題

從目前的大學生的現狀看,實踐經驗很缺乏，也因這種實際經驗的缺乏影響到了對規章制度的理解進而應用能力受到了限制,無法有效應用到實踐工作中。所以加強現場工作的實踐學習是相當必要的?？稍趯嶋H見習過程存在問題存在以下2個問題：

1、詳略不得當，重點不突出，車間崗位見習崗位有客運員、信號員、助理值班員、調車、車站值班員、車站調度員（僅限龍北見習生），見習時間分別為3個月、2個月、2個月、2個月、3個月，見習計劃沒有根據內容難以來劃分階段，而是主要以月為單位來劃分。

2、認識片面，盲目向往“辦公室”

因為大學生有一定的文字功底和電腦應用基礎，正好對應了現在車站辦公室的日常工作，加上現場工作要進行輪班制，要上夜班。很多大學生就偏向與去辦公室工作，安于在辦公室打雜的現狀，沒有主動要求去現場學習，耽誤了計劃進程。

1.4各站的條件差異引起的問題

社交需要得不到滿足：馬克思曾經說過：“人是社會的人，社會是人的社會”，沿線路各站的條件差異，工作生活環境都不同，特別是在小站實習的車站人數不多人與人的交流局限大；交通條件不好，出行不方便。導致產生社交需要得不到滿足而引發的矛盾。思考與建議

2.1發達國家高技能人才培養模式的借鑒

借鑒發達國家高技能人才培養模式的先進經驗，對推動我國高技能人才特別是鐵路高技能人才的培養以及鐵路職業院校的教育改革發展具有重要意義。借鑒澳大利亞TAFE模式、加拿大CBE模式還是德國雙元制模式等先進模式的經驗，惠州車務段在學生在校學習期間：

1.以車務段實際需求為核心，到主要生源學校定期開展職業知識講座。給在校大學生一個學習導向性，和對鐵路行業、廣鐵集團、惠州車務段的現狀的客觀認知，減少主觀幻想與實際存在差異引起的失落感；

2.以培養實踐能力為目標，注重學生綜合職業能力的培養，根據車務段人才需要實際，主動向學校推薦一些符合車務段人才需要實際的課外讀物，必要時可以由車務段提供少量給學校，供部分有需要的學生閱讀學習。

3.強調產學結合、校企合作，溝通企業和學校，利用好大學生大四的時間，可以讓部分大學生實習期間到車務段機關或幾個主要的大站實習，接觸實際，指引理論學習。

2.2現場學習為主，積累經驗，深化理論認識

現場作業和理論知識差異較大，唯有親身實踐才能得到現場經驗，才能有切身的體會，這樣從實踐中深化了理論認識，熟悉了規章制度，也累積了現場經驗，增強了非正常情況下的應急處理問題的能力。

1.合理安排大學生見習的車站，安排見習的車站最好要有前幾屆的大學生在現場工作的車站，這樣與師兄對比之下新入路大學生會發現自身不足，激發其學習業務的熱情，找到自己的進步榜樣。

2.安排大學生接觸車站的站細修改、春運股道運用圖編寫、運輸數據分析匯報等工作，感覺到業務知識在車站管理、運輸生產組織中的重要性后，使得大學生見習期間業務學習更有針對性，避免產生迷茫感，知道自己為什要學習現場業務，在現場見習的目的。

2.3科學合理的安排見習各崗位時間，過程中給予適時的導向 崗位中客運崗位和助理值班員作業相對較簡單，職責相對較單一，可以在計劃中適當簡略安排，而信號員、值班員、車站調度員可以給予更多時間去學習、去熟悉，盡量根據見習內容難以來劃分階段，而是主要以月為單位來劃分。同時在見習過程中安排專干負責見習生的見習現狀掌握、導向、調整，避免見習計劃沒有落實的現象發生。

2.4加強各站間大學生交流的機會

從馬斯諾人的需求層次理論上來說，社交是人的一個重要需求，得不到滿足會產生矛盾，這樣作為車務段可以給大學生政治上關心，工作中支持，給予大學生交流的機會，可以采用座談的形式，在組織時間上提前通知，給車站做好人員調配工作，會中主持人注意把握會議氣氛，維持在一個輕松暢快的環境，使大家暢所欲言，這樣既能加強大學生工作交流，感情交流，同時也是很節約成本的辦法。

第五篇：增減掛鉤建新地塊確定過程中對地塊接邊問題的提出與思考

增減掛鉤建新地塊確定過程中對地塊接邊問題的提出與思

考

【摘 要】本文結合陜西省西安市未央區城鄉建設用地增減掛鉤項目在確定建新地塊過程中遇到的實際問題，闡述了建新地塊的確定受已上報地塊的影響而引發的問題、現狀條件下的解決辦法及由此引發的思考。

【關鍵詞】增減掛鉤；建新地塊；上報地塊、接邊

0 引言

隨著城鎮經濟發展和土地管理制度的日益嚴格，城鎮化所需的建設用地指標愈來愈緊張，城鄉建設用地增減掛鉤政策的出臺無疑對緩解當前建設用地緊張狀況起到了一定作用。然而，我們在具體項目實施的過程中，經常會遇到各種問題。比如，某縣增減掛鉤項目實施完成后，后期對建新地塊進行實際測量及報地過程中遇到建新地塊與以前報過的地塊有沖突，后來經過多次對建新地塊的調整才得以解決此問題。以此看來，建新地塊的確定除了受常規因素的限制，還受到已上報地塊的影響。建新地塊確定受已上報地塊的影響而引發的問題及其說明

筆者結合參與的西安市未央區城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的數據方面工作的經驗，總結如下：一般來講，建新地塊的確定受四大常規因素的影響：一是政府或用地方對地塊的選址區域的意向、二是土地利用總體規劃、三是現狀地類、四是地質災害，這些因素都是我們在做具體項目中常規且必須要考慮的因素。隨著工作中不斷遇到問題以及不斷的改進，我們在做項目過程中已經把建新地塊的確定受已上報的地塊的影響考慮到具體工作中來，下面筆者就將做項目過程中具體遇到的此類問題進行介紹。

1.1 用地單位提供的實測坐標與現狀圖不符

如（圖1）所示：紫紅色地塊為實測坐標，該地塊在實測過程中是沒有包含圖中的現狀河流（藍色線表示），但將該地塊落在現狀圖上后，包含了現狀河流。我們都知道，實測坐標會存在一定的誤差，而現狀圖上的河流是用線狀表示，也存在著誤差，以至于造成現在的問題。然而，我們在做項目的過程中，一般的建新地塊是不能包含國有河流用地的，而實際不包含河流的實測地塊在現狀圖上顯示卻包含了河流，這正是問題結癥所在。經過多面的考慮以及咨詢相關專家，我們最終決定以項目優先，按照現狀圖沿河流將延伸到河流外的小塊切掉，最終形成如下（圖2）所示。

圖1 圖2

1.2 建新地塊與已做過勘界的地塊兩者有重疊部分

如下（圖3）所示，綠色范圍線為此次項目建新區的安置地塊，紅色范圍線為已做過勘測定界報告的地塊，此地塊無法查實其上報后是否審批同意。這種情況下，對于安置地塊是否要避讓紅色范圍線地塊這種情況，我們技術單位無法做出決定。最終，我們要得到區縣國土局及政府其他部門的幫助，由相關政府部門查實該地塊，最終由客戶決定結果。如果該地塊已上報并審批或者是重點項目用地，我們則要避開該地塊與其外圍范圍線接邊；如果此地塊查證無實，則不用考慮該地塊，這是我們一般應遵循的原則。

圖3

1.3 按現狀扣除建設用地后的建新地塊與已上報地塊兩者之間有縫隙。

如下（圖4）所示，紅色范圍線地塊為已經做過勘界報告且已審批同意的地塊（即圖中陜西電網西安西北郊330千伏輸變電工程用地），藍色范圍線地塊是我們扣除現狀建設用地（城市）后的留用地塊?？梢悦黠@地看出現狀圖上的城市用地范圍與紅色范圍線兩者之間有明顯的縫隙。我們還可以看出，二調現狀庫里已經將此地類變更為城市用地，在正常情況下，這個現狀建設用地應該與已上報審批的紅色范圍線是一致的。那這種現象是如何產生的，通過分析，產生的原因大概有以下幾種：

圖4

一是由于不同坐標系統之間的轉換引起的。因為二調現狀變更庫的坐標是1980西安坐標系，而上報審批的地塊雖然勘測定界圖是西安80坐標，但其真正是在土地坐標系中繪制的，只是輸出成果的時候將土地轉成了西安80坐標系，這樣就會引起誤差。但從某種角度上講，這種坐標轉換帶來的誤差是非常小的，不會像上面（圖4）中裂隙那么明顯。所以可以排除是坐標系統轉換誤差引起的。

二是由于測量誤差引起的。就是在做勘測定界報告前，相關測繪單位對該地塊進行過實測，勘測定界報告是以實測坐標為準的，這樣就與現狀圖上的建設用地范圍不符。但這樣又不符合邏輯，按照正常的報地程序，用地單位應拿著已審批同意后的實測勘界坐標去信息中心改現狀地類，這樣的話現狀建設用地也應與已上報地塊吻合。所以由測量引起的誤差也可以被排除掉。

最后，經過跟相關制圖人員確定，是他們當時將現狀分幅柵格圖校正到相應的土地坐標上，然后根據校正后的柵格圖上的那塊城市建設用地范圍矢量化的，這種結果讓人感到無可奈何。因為我們技術單位掌握的二調數據是矢量數據。我們按現狀庫扣除現狀建設用地應該是準確的。但是如果我們拿著按現狀扣除的建新地塊去報地的話，會有一個問題：如果我們的增減掛鉤項目審批通過，將來用地單位拿著我們確定的地塊去報地的話，就會和以前已經報批通過的地塊產生沖突，這肯定是行不通的。但是如果按照已經報批過的地塊進行接邊，還會有一個問題，就是現狀圖上，我們的建新地塊會和現狀建設用地之間有間隙，而這縫隙間的農用地以后怎么報批怎么用是個難題。最終權衡考慮，在不突破增減掛鉤政策的同時，為了讓用地方在后期報地過程中更加順利，現狀情況下我們采取的方法是：將建新地塊與勘測定界上的地塊進行接邊，最終形成如下（圖5）所示。

圖5 由地塊接邊問題引發的思考

在做增減掛鉤項目數據方面的工作時，我們遇到的數據接邊問題遠不止上述提到的三類問題，這里只簡述了三類常遇到的問題及在現狀條件下采取的辦法，希望在以后的工作中能給大家有所幫助。并且隨著相關政策及技術的不斷進步，我們能有更好的解決辦法。

比較矛盾的地塊接邊問題的產生原因歸根結底是由以下幾方面引起：一是不同坐標系統之間的轉換，西安市現在基本還在使用的是西安80坐標和土地坐標，他們在不同領域范圍內使用，但因數據需要銜接常常需要互相轉換；二是實際測量坐標常與二調現狀圖之間存在擦邊或縫隙等問題，此二者不管是哪一方引起的誤差都是難以調和的，當然在用地過程中常以實測為準；三是數據之間不能共享，增減掛鉤項目中確定的建新地塊將來也要走正常報地程序，但做項目的技術單位卻無法掌握已做過勘測定界地塊的相關資源，同時，有資質做勘測定界的單位卻沒有二調矢量圖，以至于他們有時提供的地塊是沿柵格圖上矢量化的，這在無形中造成人為上的誤差，反而讓技術單位正確的地塊范圍（與矢量二調庫接邊）成為被動，要與錯誤的地塊范圍進行接邊。

要想很好的解決這一問題，筆者認為我們應該使用同一套坐標系統，以免因為轉換坐標而引起誤差，并且將相關數據在有需要時進行共享。當然要想現在實現還有很長的路要走，現在我們的做法只能是在兩者厲害之間取其輕。

[責任編輯：丁艷]