第一篇：電力體制改革路徑之爭(zhēng) 全國一張網(wǎng)還是區(qū)域電網(wǎng)

下一步，路在何方？

電力改革三周年之際，一場(chǎng)由電監(jiān)會(huì)組織的調(diào)研即將在全國展開。

12月17日，作為參與調(diào)研的電力專家，原中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)秘書長陳望祥告訴記者：“這次調(diào)研的直接目的就是想厘清電力體制改革的路徑之爭(zhēng)，即到底應(yīng)該發(fā)展‘全國統(tǒng)一一張網(wǎng)’還是‘優(yōu)先發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)’?！?/p>

此前一周，國家發(fā)改委、國土資源部、國家環(huán)?？偩?、國家電網(wǎng)公司聯(lián)合召開了一次工程評(píng)審會(huì)，我國首條“山西晉東南-河南南陽-湖北荊州”的100萬伏交流特高壓實(shí)驗(yàn)示范工程可研設(shè)計(jì)最終獲得通過。

這條特高壓線路將聯(lián)系華中電網(wǎng)和華北電網(wǎng)，而國家電網(wǎng)公司的遠(yuǎn)景規(guī)劃是通過特高壓電網(wǎng)的建設(shè)，最終形成“南北互供、全國聯(lián)網(wǎng)”的格局。

陳望祥反對(duì)盲目上馬特高壓電網(wǎng)。他說，如若特高壓電網(wǎng)獲準(zhǔn)，將直接意味著“五號(hào)文件”確定的“優(yōu)先發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)”的改革路線在實(shí)踐上被否定。2002年4月，國務(wù)院下發(fā)了被業(yè)內(nèi)稱之為“五號(hào)文件”的《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號(hào))。在這個(gè)文件中，“建立競(jìng)爭(zhēng)、開放的區(qū)域電力市場(chǎng)”和“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”一起被確定為電力改革下一步的主要任務(wù)和原則。

因此，應(yīng)不應(yīng)該建設(shè)特高壓電網(wǎng)，已不再是單純的技術(shù)之爭(zhēng)，更是中國究竟應(yīng)該發(fā)展一張全國電網(wǎng)還是發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)公司的電力改革路徑之爭(zhēng)。

陳望祥說：“這不僅關(guān)乎電力體制改革的未來走向，也關(guān)乎中國未來的能源規(guī)劃”。

為何建設(shè)特高壓

此次電監(jiān)會(huì)組織的調(diào)研，不僅是對(duì)前一階段區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的梳理和總結(jié)，更是為明辨日趨激烈的特高壓電網(wǎng)之爭(zhēng)提供決策的依據(jù)。調(diào)研的主要內(nèi)容包括：各區(qū)域電網(wǎng)中省與省之間的電量交換情況、區(qū)域電網(wǎng)所起的作用、區(qū)域電網(wǎng)之間的電量交換情況等。

所謂“特高壓電網(wǎng)”，是指1000千伏的交流或±800千伏的直流電網(wǎng)。中國在改革開放之前的電網(wǎng)主要是220千伏。目前，中國的長距離輸電和世界其他國家一樣，主要

采用500千伏的電網(wǎng)。

今年2月，國家電網(wǎng)公司宣布將加快建設(shè)“以特高壓電網(wǎng)為核心的堅(jiān)強(qiáng)國家電網(wǎng)”。

早在“山西晉東南-河南南陽-湖北荊州”的100萬伏交流特高壓實(shí)驗(yàn)示范工程可研設(shè)計(jì)獲得通過之前，總投資約15億元的750千伏輸變電工程——西北750千伏青海官亭至西寧輸變電工程，就已經(jīng)通過了國家電網(wǎng)公司主持的可行性研究報(bào)告審查；而國家電網(wǎng)規(guī)劃中的第二條100萬伏輸電線路(安徽南部至上海)的前期工作也在緊張進(jìn)行中。

國家電網(wǎng)公司更是將特高壓電網(wǎng)列入其“十一五期間主要任務(wù)”。國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞高調(diào)表示，加快建設(shè)以特高壓電網(wǎng)為核心的堅(jiān)強(qiáng)國家電網(wǎng)，是國家電網(wǎng)公司的重要使命。

為什么要建設(shè)特高壓？國家電網(wǎng)公司認(rèn)為中國的煤炭、水能資源分布極不均衡，2/3的水能資源在西南，2/3的煤炭資源在西北，而能源需求的2/3則來自東部，這種供需格局決定了必須在全國范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置。

由此，國家電網(wǎng)公司提出，與其將煤炭和石油從西部運(yùn)到東部，不如采用遠(yuǎn)距離輸電。特高壓電網(wǎng)具備大容量、長距離、低損耗的特征，其輸送距離可達(dá)到2000公里以上，代表了當(dāng)今輸電技術(shù)的最高水平。

今年3月21日，國家電網(wǎng)公司將建設(shè)特高壓電網(wǎng)的設(shè)想?yún)R報(bào)給國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。爾后，國務(wù)院同意抓緊特高壓實(shí)驗(yàn)示范工程的前期研究，盡快啟動(dòng)實(shí)驗(yàn)示范工程。

此后，國家電網(wǎng)公司開始在不同場(chǎng)合提出建設(shè)以特高壓電網(wǎng)為核心的國家電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃，其目標(biāo)是力爭(zhēng)“到2020年前后，國家電網(wǎng)跨區(qū)域輸送容量占到全國裝機(jī)總?cè)萘康?5%以上”。

反對(duì)之聲

然而就在特高壓電網(wǎng)前期工作緊鑼密鼓展開的同時(shí)，反對(duì)之聲也日趨猛烈。

今年5月25日，中國投資協(xié)會(huì)集中了幾次座談會(huì)的專家意見，向國務(wù)院提交《關(guān)于發(fā)展特高壓電網(wǎng)存在的問題和建議》的報(bào)告，其中列舉了“十大問題”、“兩點(diǎn)建議”。三天后，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)作出批示，建議發(fā)改委會(huì)同國家電網(wǎng)公司進(jìn)一步研究論證特高壓電網(wǎng)的問題。

在中國投資協(xié)會(huì)提交的報(bào)告中指出，沒有國家能源和電力中長期規(guī)劃作依據(jù)，各方面對(duì)建設(shè)特高壓電網(wǎng)普遍表示十分懷疑。理由包括：在西部建設(shè)大型煤電基地，水資源矛盾十分突出，對(duì)環(huán)境造成的負(fù)面影響不容忽視。提高現(xiàn)有500千伏電網(wǎng)的容量問題，國內(nèi)外已有成熟經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)成為建設(shè)100萬伏特高壓電網(wǎng)的理由。相反，建設(shè)特高壓需要巨額資金投入，而前景尚不明朗，其節(jié)約土地資源的結(jié)論又未經(jīng)充分論證。因此，決策需慎之又慎，切忌匆忙上馬。

這份報(bào)告認(rèn)為，雖然“國家電網(wǎng)承擔(dān)著優(yōu)化資源配置方式，保障國家能源安全和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用”。但是，資源優(yōu)化配置并不僅局限于“必須”在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置，“必須”從西部和北部大規(guī)模輸電到中東部地區(qū)。

陳望祥說，資源優(yōu)化配置首先要看資源落不落實(shí)，能不能利用，經(jīng)濟(jì)不經(jīng)濟(jì)，以及要考慮到環(huán)境保護(hù)，生態(tài)平衡各方面的條件。在晉、陜、蒙、寧嚴(yán)重干旱和荒漠化地區(qū)建設(shè)大型煤電基地，面臨的首要問題是水資源問題。據(jù)中國煤礦規(guī)劃研究院調(diào)查，全國13個(gè)煤炭基地，98個(gè)已開發(fā)，正開發(fā)和待開發(fā)的礦區(qū)，有70%礦區(qū)缺水，其中40%嚴(yán)重缺水。

對(duì)于國家電網(wǎng)公司“西電東送，南北互供”的提法，陳望祥指出，長距離輸電的損耗遠(yuǎn)比運(yùn)煤要大，因此業(yè)內(nèi)向來有“近送電，遠(yuǎn)運(yùn)煤”之說。至于東南部地區(qū)電力緊缺的難題，也可有多種解決方式，比如發(fā)展核電就是途徑之一。

此外，報(bào)告還對(duì)超高壓電網(wǎng)提出的電網(wǎng)引導(dǎo)電源建設(shè)提出了批駁。陳望祥表示，電源規(guī)劃、電網(wǎng)規(guī)劃是主體中的專項(xiàng)規(guī)劃，而“特高壓國家電網(wǎng)”是電網(wǎng)專項(xiàng)規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃。從我國幾十年電網(wǎng)發(fā)展史看，220千伏、330千伏和500千伏超高壓區(qū)域電網(wǎng)都是隨著大水電站和大火電廠的建設(shè)逐步形成和發(fā)展起來的。

原水利電力部生產(chǎn)司的電網(wǎng)工程師蒙定中也認(rèn)為，100萬伏的特高壓電網(wǎng)在技術(shù)上還不成熟?！笆澜缟现挥星疤K聯(lián)和日本建設(shè)過部分線路，目前都在降壓運(yùn)行。”他建議對(duì)中國是否搞特高壓電網(wǎng)再做論證。

全國一張網(wǎng)還是區(qū)域電網(wǎng)？

“電網(wǎng)體制改革的焦點(diǎn)就是全國一張網(wǎng)還是發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)?！?陳望樣認(rèn)為，特高壓電網(wǎng)建設(shè)投資巨大，勢(shì)必抑制區(qū)域聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)，最終可能是打破區(qū)域限制，形成全國一張網(wǎng)。這與2002年國務(wù)院“五號(hào)文件”確定的發(fā)展區(qū)域電網(wǎng)的目標(biāo)顯然相悖。

“自去年年底以來，區(qū)域電網(wǎng)公司的權(quán)利已被逐步削弱了，目前只有一些調(diào)度權(quán)?！?陳望祥提出，應(yīng)該按照“五號(hào)文件”的要求，組織具有法人權(quán)利的區(qū)域電網(wǎng)公司。

在陳看來，中國的六大區(qū)域電網(wǎng)是隨著火電站、水電站的建設(shè)逐步形成的，符合市場(chǎng)的需要，“搞全國一張網(wǎng)并沒有很大的必要性”。事實(shí)上，目前華北電網(wǎng)與華東電網(wǎng)，西北電網(wǎng)與華中電網(wǎng)，這些區(qū)域電網(wǎng)之間已經(jīng)可以互相供電?！皡^(qū)域電網(wǎng)之間保持相對(duì)獨(dú)立，又互相有聯(lián)通，足以確保能源安全。從長期看，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域電網(wǎng)的建設(shè)?！?/p>

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前我國區(qū)域之間電量交換只占總電量的2%，大部分是區(qū)域內(nèi)省與省之間的電量交換，約占全國總電量的15%到20%。

在記者的采訪中，一些區(qū)域電網(wǎng)的負(fù)責(zé)人在談及“特高壓電網(wǎng)”時(shí)均三緘其口。而某區(qū)域電網(wǎng)人士則私下向記者表示，電力體制改革走到今天，下一步該何去何從，他們自己心里也沒底。

第二篇：如何打破電力體制改革僵局 消除電網(wǎng)壟斷權(quán)力的路徑選擇

如何打破電力體制改革僵局 消除電網(wǎng)壟斷權(quán)力的路徑選擇

(作者供職于國家能源局，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn))2012-5-2

3近些年，煤電矛盾愈演愈烈，局部“電荒”此起彼伏，社會(huì)各方面對(duì)電力體制改革問題議論頗多，其中要求電網(wǎng)企業(yè)打破壟斷、輸配分開、調(diào)度獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和電價(jià)市場(chǎng)化的呼聲較高。但也有部分人士認(rèn)為，以上改革震動(dòng)大、成本高，會(huì)危及電力供應(yīng)安全，帶來一系列不可預(yù)知的后果，不宜盲目推進(jìn)。還有人認(rèn)為，電力是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)命脈和民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，電力體制不應(yīng)照搬國外模式，而應(yīng)強(qiáng)化國有資本控制和政府管制，甚至對(duì)2002年以來廠網(wǎng)分開的成效和必要性提出了質(zhì)疑。由于各方面認(rèn)識(shí)不盡一致，電力體制改革陷入了進(jìn)退兩難的困境。

要從以上眾說紛紜的爭(zhēng)論中撥開迷霧，達(dá)成對(duì)電力改革方向和路徑上的共識(shí)，找到積極穩(wěn)妥、操作性強(qiáng)、成本較低的改革辦法，關(guān)鍵是要理清目前電力體制下最需要解決的問題是什么，到底遇到了什么根本性障礙，是不是必須對(duì)電網(wǎng)拆分才能形成電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?

一、當(dāng)前電力改革的主要矛盾和任務(wù)

從現(xiàn)實(shí)情況分析，我國電力體制目前最突出的矛盾是，由于電網(wǎng)企業(yè)擁有獨(dú)家買賣電的特權(quán)，加之所有電價(jià)均由政府管制，使電力市場(chǎng)中兩個(gè)最重要的主體，即發(fā)電企業(yè)(生產(chǎn)者)和電力用戶(消費(fèi)者)被制度性“隔離”了，不能直接“見面”進(jìn)行市場(chǎng)交易。發(fā)電市場(chǎng)的供給、成本變動(dòng)和價(jià)格信號(hào)不能及時(shí)傳導(dǎo)到用戶，用戶的需求信息也不能直接反饋給發(fā)電企業(yè)，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不了作用，上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均不能及時(shí)調(diào)整到位，電價(jià)水平及上下游產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系被人為扭曲。客觀效果是，一方面，發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)嚴(yán)重虧損、投資缺乏積極性，新增裝機(jī)減少，為未來缺電留下隱患。另一方面，低電價(jià)助長了高耗能企業(yè)的過度發(fā)展(由于大量低附加值的高耗能產(chǎn)品出口，實(shí)質(zhì)上是間接補(bǔ)貼了國外用戶)，強(qiáng)化了粗放發(fā)展模式的慣性，使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)步履艱難、積重難返。同時(shí)，居民和其他用戶由于電價(jià)較低，沒有節(jié)能的壓力和動(dòng)力。

因此，當(dāng)前電力改革最緊迫的任務(wù)，是創(chuàng)造條件建立電力“多買多賣”格局，使發(fā)電企業(yè)能與用戶直接交易，通過競(jìng)爭(zhēng)形成電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)只承擔(dān)輸配電功能并收取相應(yīng)過網(wǎng)費(fèi)。其現(xiàn)實(shí)意義是，市場(chǎng)機(jī)制有了發(fā)揮作用的“舞臺(tái)”，煤炭?jī)r(jià)格變動(dòng)及其他成本變動(dòng)因素能及時(shí)反映到用戶側(cè)，在電力緊張時(shí)能為電價(jià)“高來高走”提供市場(chǎng)平臺(tái)和政策空間，避免用戶出高價(jià)也買不到電的尷尬，在電力富余時(shí)能及時(shí)降低電價(jià)讓用戶受益，為從根本上解決煤電矛盾提供制度保障;能有效調(diào)節(jié)電力生產(chǎn)和消費(fèi)行為，避免電力供需大起大落;可克服政府制定電價(jià)受宏觀調(diào)控影響、調(diào)價(jià)滯后或不到位的局限性，也消除因信息不對(duì)稱帶來的公眾誤解或不滿。

二、電網(wǎng)壟斷特權(quán)的成因及改革取向

如何實(shí)現(xiàn)電力“多買多賣”呢?由于電網(wǎng)是發(fā)電企業(yè)與用戶之間產(chǎn)品傳輸和市場(chǎng)交易的唯一紐帶，在現(xiàn)實(shí)國情下，關(guān)鍵是要取消或弱化電網(wǎng)獨(dú)家買賣電的特權(quán)，為發(fā)電企業(yè)與用戶搭建直接交易的“橋梁”。為此，首先要剖析電網(wǎng)獨(dú)家買賣電的壟斷權(quán)從何而來，又如何打破?

(一)電網(wǎng)壟斷的本質(zhì)是自然壟斷與行政壟斷權(quán)力的交織結(jié)合自然壟斷是指電網(wǎng)輸、配電業(yè)務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特征，并具有成本次可加性(獨(dú)家供應(yīng)比多家供應(yīng)成本更低)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)原理看，電網(wǎng)具有典型的自然壟斷特征。

行政壟斷則表現(xiàn)為電網(wǎng)企業(yè)在電力規(guī)劃、投資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面有較大決策權(quán)或影響力，并擁有買賣電的獨(dú)家特許經(jīng)營權(quán)，換言之，電網(wǎng)具有排它性的市場(chǎng)控制力。以上行政壟斷權(quán)是從原來政企不分的電力部、廠網(wǎng)不分的國家電力公司繼承和沿襲下來的，2002年以來的電力體制改革并未削弱電網(wǎng)這方面的權(quán)力，相反，隨著電網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大、跨省區(qū)輸電增加，以及提升電力系統(tǒng)安全等的需要，加上政府有關(guān)政策、管理缺失和監(jiān)管不到位，電網(wǎng)的行政壟斷權(quán)甚至有所強(qiáng)化。換個(gè)角度看，電網(wǎng)企業(yè)目前的壟斷強(qiáng)勢(shì)地位，部分是由于政府“不作為”和監(jiān)管職能不到位造成的。

電網(wǎng)企業(yè)借助自然壟斷地位擴(kuò)張市場(chǎng)控制力，使自然壟斷與行政壟斷權(quán)力互相交織和緊密結(jié)合，就形成了目前電網(wǎng)企業(yè)在電力市場(chǎng)中“一家獨(dú)大”的強(qiáng)勢(shì)地位，也引發(fā)了社會(huì)各方面對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的詬病和誤解。通過理性分析不難發(fā)現(xiàn)，電網(wǎng)的自然壟斷是其客觀屬性，不應(yīng)也不可能被打破，因?yàn)榧词馆斉浞珠_，也只是一個(gè)大壟斷變成了若干小壟斷，壟斷性質(zhì)并未改變。而附著在電網(wǎng)自然壟斷特性上的準(zhǔn)行政壟斷權(quán)，如市場(chǎng)準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)制定、獨(dú)家電力買賣權(quán)和電費(fèi)結(jié)算權(quán)等，才是問題的癥結(jié)，也是需要改革的主要對(duì)象。政府應(yīng)抓住這一主要矛盾，做好破解電網(wǎng)行政壟斷權(quán)的文章，作為新一輪電力體制改革的突破口。

(二)電網(wǎng)企業(yè)維系行政壟斷的主要工具是電力調(diào)度權(quán)

當(dāng)前我國電力調(diào)度包括指揮、規(guī)劃、配置、準(zhǔn)入、交易、信息、技術(shù)等七類職能，電網(wǎng)企業(yè)通過下屬的電力調(diào)度機(jī)構(gòu)行使相應(yīng)職權(quán)，在電力行業(yè)和市場(chǎng)中具有舉足輕重的影響力：一是組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運(yùn)行，在電力安全方面起決定性作用。二是支配各市場(chǎng)主體利益關(guān)系。目前，電力行業(yè)廠網(wǎng)之間、廠廠之間、企業(yè)與用戶之間、中央與地方企業(yè)之間、國有與民營外資企業(yè)之間，存在多種利益博弈。電網(wǎng)企業(yè)可以利用調(diào)度手段，通過發(fā)電計(jì)劃和利用小時(shí)安排，以及對(duì)用戶拉閘限電和收取容量費(fèi)等方式，直接影響發(fā)電企業(yè)和用戶等的權(quán)益，同時(shí)可利用調(diào)度專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，規(guī)避政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。三是影響政策法規(guī)實(shí)施。國家的有關(guān)政策措施，如上大壓小、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓、全額收購可再生能源等，必須依靠電力調(diào)度具體實(shí)施，否則難以落實(shí)。電網(wǎng)企業(yè)正是借助功能強(qiáng)大且無可替代的調(diào)度權(quán)，制約發(fā)電企業(yè)并壟斷輸電和售電權(quán)，維系其獨(dú)家買賣電的市場(chǎng)強(qiáng)勢(shì)地位。

(三)打破電網(wǎng)壟斷的根本舉措是剝離以調(diào)度職能為核心的行政壟斷權(quán)

綜上分析，電力調(diào)度具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性，本質(zhì)上是一項(xiàng)公共行政職能。電網(wǎng)企業(yè)目前擁有的很多行政壟斷權(quán)力，均是由調(diào)度職能派生或拓展出來的。隸屬于電網(wǎng)的調(diào)度機(jī)構(gòu)，自覺或不自覺成為電網(wǎng)企業(yè)“謀利”的工具，使其扮演的角色與其公共職能的本質(zhì)屬性之間出現(xiàn)了偏差。事實(shí)上，正是由于電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)了以調(diào)度為核心的較多公共職能，造成電力規(guī)劃、管理等領(lǐng)域政府缺位與企業(yè)越位并存，在一定程度上導(dǎo)致了我國電力行業(yè)一些重大問題缺乏客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，無形中干擾甚至“綁架”了政府部門的權(quán)威決策，出現(xiàn)了是否應(yīng)該發(fā)展特高壓交流電網(wǎng)等懸而未決的爭(zhēng)議，電力發(fā)展周期性波動(dòng)等積弊也未得到很好解決。

調(diào)度機(jī)構(gòu)在電力市場(chǎng)中的作用類似于執(zhí)法者，而電網(wǎng)企業(yè)是電力市場(chǎng)中的一分子，有其自身的利益追求，讓電網(wǎng)擁有調(diào)度權(quán)，相當(dāng)于集運(yùn)動(dòng)員和裁判員角色于一身，不利于電力市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和電力行業(yè)健康發(fā)展。因此，電力調(diào)度權(quán)不宜由電網(wǎng)企業(yè)掌控，而應(yīng)由政府主導(dǎo)。調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)獨(dú)立出來后，政府將得到一個(gè)專業(yè)、中立的助手，有利于提高我國電力規(guī)劃和管理水平，也有助于推動(dòng)電力市場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)行。

三、電網(wǎng)改革路徑的比選分析

從目前各方面研究提出的改革措施看，打破電網(wǎng)壟斷、建立電力市場(chǎng)大致有三種選擇：一是輸配分開，二是配售分開，三是調(diào)度獨(dú)立。這三種辦法各有利弊，從三種辦法中任選其一，再輔之以政府對(duì)電力交易有關(guān)政策的調(diào)整，均能實(shí)現(xiàn)電力“多買多賣”的改革目的。但毋庸質(zhì)疑，這三種辦法均有其局限性。

輸配分開、配售分開都要對(duì)電網(wǎng)組織結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)和人員配置進(jìn)行大“手術(shù)”，由于目前輸配、配售的功能界面并不十分清晰，三者分離從技術(shù)上有一定操作難度;更重要的是，分離后將增加電力交易環(huán)節(jié)，使內(nèi)部矛盾外部化，加大管理和交易成本;還會(huì)由于分離后彼此職責(zé)不清帶來電力安全等重大隱患。另外，受目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、城鄉(xiāng)區(qū)域差距等因素影響，在較長時(shí)間內(nèi)工農(nóng)、城鄉(xiāng)間的用電交叉補(bǔ)貼難以完全取消，而配售分開過早地使售電側(cè)放開競(jìng)爭(zhēng)，將使得交叉補(bǔ)貼難以操作，各地農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)、居民生活用電苦樂不均的矛盾將凸顯，會(huì)引發(fā)新的矛盾。

電力調(diào)度獨(dú)立不涉及電網(wǎng)組織架構(gòu)的物理性分離，是長遠(yuǎn)必須推進(jìn)的改革舉措，但現(xiàn)階段，由于電力市場(chǎng)建設(shè)剛剛起步，調(diào)度機(jī)構(gòu)徹底獨(dú)立后，電網(wǎng)企業(yè)將不承擔(dān)電力系統(tǒng)安全責(zé)任，調(diào)度機(jī)構(gòu)又尚未起建立權(quán)威的運(yùn)作體系，容易出現(xiàn)電網(wǎng)運(yùn)營責(zé)任模糊、調(diào)度機(jī)構(gòu)和電網(wǎng)企業(yè)在安全問題上相互推諉扯皮、電網(wǎng)利用率下降等問題，最終導(dǎo)致電力安全隱患和系統(tǒng)成本增加。另外，調(diào)度獨(dú)立后，由于輸配電價(jià)和準(zhǔn)許收入等新管理模式難以一步到位，電網(wǎng)企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制，會(huì)加劇改革阻力和難度。

總體看，以上三種辦法均是對(duì)現(xiàn)行電網(wǎng)運(yùn)營模式“休克療法”式的變革，對(duì)既有利益格局沖擊較大，改革風(fēng)險(xiǎn)和成本較高，不利于平穩(wěn)過渡，也將使改革決策難以形成共識(shí)，從而延緩改革進(jìn)程。

四、對(duì)開啟新一輪電力改革的建議

綜上，目前有關(guān)方面開出的電力改革“藥方”均有一定的缺陷，需要另辟蹊徑。從現(xiàn)實(shí)可行性出發(fā)，為促進(jìn)新一輪電力改革能盡快平穩(wěn)起步，經(jīng)權(quán)衡利弊，建議采取“漸進(jìn)分調(diào)”的辦法，即實(shí)施漸進(jìn)式調(diào)度分離的“硬件工程”與漸進(jìn)式制度調(diào)整的“軟件工程”相結(jié)合的改革舉措。

“漸進(jìn)分調(diào)”中的“硬件工程”就是將電力交易機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)分離。這是對(duì)電力調(diào)度獨(dú)立的一種改良和過渡性措施。從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國由于電力工業(yè)歷史沿革和體制改革路徑存在較大差異，選擇的電力市場(chǎng)交易、調(diào)度和輸電模式也不盡相同?；灸Ｊ接腥悾阂皇仟?dú)立系統(tǒng)運(yùn)行商模式，調(diào)度機(jī)構(gòu)與交易機(jī)構(gòu)合一并獨(dú)立于輸電公司，以美國ISO/RTO模式為代表，加拿大、澳大利亞、阿根廷等也采用這種模式。二是輸電系統(tǒng)運(yùn)營商模式(TSO)，調(diào)度系統(tǒng)與輸電公司為同一個(gè)機(jī)構(gòu)，而電力市場(chǎng)交易由獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，歐洲大多數(shù)國家都采取這種模式。由于這些國家的輸、配電業(yè)務(wù)已經(jīng)分開，輸電公司不參與購售電交易，因此，調(diào)度機(jī)構(gòu)隸屬于輸電公司并不影響電力交易的公平。三是調(diào)度機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、輸電公司各自獨(dú)立的模式，如巴西、俄羅斯。以上三類模式盡管各不相同，但有一個(gè)共同點(diǎn)，即電力交易機(jī)構(gòu)與電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)立。所有電力改革先行國家均不約而同地選擇了這一組織架構(gòu)，是值得我們認(rèn)真思考和借鑒的。

從我國情況看，電力交易職能是電力調(diào)度的主要職能之一，目前在各省、區(qū)域電網(wǎng)公司內(nèi)部，均有相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。可考慮將其分離出來，由政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)，負(fù)責(zé)電力市場(chǎng)規(guī)則制定、競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)、合約執(zhí)行、電費(fèi)結(jié)算等職責(zé)。除電力交易外的電力調(diào)度職能仍由電網(wǎng)企業(yè)行使，主要從技術(shù)角度負(fù)責(zé)電力交易的安全校核。適應(yīng)我國目前存在區(qū)域和省兩級(jí)電力市場(chǎng)的現(xiàn)狀，可相應(yīng)在區(qū)域和省級(jí)分別組建獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)。各省交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本省內(nèi)的電力交易，各區(qū)域交易機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)跨省的電力交易，各省級(jí)電網(wǎng)公司可以“特殊大用戶”的身份(代表全省電力用戶)參與區(qū)域電力市場(chǎng)的購電，促進(jìn)西電東送、北電南送等跨省區(qū)資源優(yōu)化配置。采取這一過渡模式的優(yōu)點(diǎn)：一是不用通過輸配分開，就為發(fā)電企業(yè)與用戶直接交易搭建了統(tǒng)一、便捷的平臺(tái)，有利于降低電網(wǎng)的市場(chǎng)控制力;二是不用另起爐灶，電力市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理就有了專業(yè)化的隊(duì)伍和“裁判”;三是電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立于電網(wǎng)、電廠和用戶，可從組織、制度上保證電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公正、公平性和透明度。

“漸進(jìn)分調(diào)”中的“軟件工程”就是對(duì)現(xiàn)行電力交易、購售電資質(zhì)、電價(jià)等進(jìn)行制度性調(diào)整，改變相應(yīng)的“游戲規(guī)則”，為電力“多買多賣”創(chuàng)造政策條件。主要實(shí)施以下政策調(diào)整：一是改變電網(wǎng)監(jiān)管和業(yè)績(jī)考核模式，逐步將電網(wǎng)目前依靠購銷電價(jià)差獲利的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖∵^網(wǎng)費(fèi)或核定準(zhǔn)許收入模式。二是政府對(duì)電網(wǎng)服務(wù)、成本、價(jià)格嚴(yán)格監(jiān)管，核定獨(dú)立的輸配電價(jià)，作為電網(wǎng)收取過網(wǎng)費(fèi)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)?？蓪?shí)行各區(qū)域、省級(jí)電網(wǎng)間“對(duì)標(biāo)”管理，按先進(jìn)水平制定“領(lǐng)跑者”輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各電網(wǎng)企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新提高技術(shù)管理水平，也防止其獲取超額壟斷利潤。三是按電壓等級(jí)和用電容量強(qiáng)制分批開放大用戶與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行雙邊交易，電價(jià)由雙方協(xié)商或政府組織統(tǒng)一競(jìng)價(jià)形成，中小用戶暫維持現(xiàn)行由電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷的辦法。同時(shí)，賦予全部躉售電企業(yè)及其他獨(dú)立于省級(jí)電網(wǎng)的供電企業(yè)(主

要為縣級(jí)及以下農(nóng)村用戶供電，類似國外的配售電公司)直接購電的權(quán)力，將開放電力市場(chǎng)與農(nóng)村供電改革統(tǒng)籌考慮，以避免因當(dāng)前“單兵突擊”孤立解決農(nóng)村電力體制問題，而為今后建立統(tǒng)一電力市場(chǎng)制造障礙。由于工業(yè)等大用戶用電占總用電量的70%左右(包括躉售電將達(dá)80%以上)，實(shí)行雙邊交易后，這部分電量即實(shí)現(xiàn)了電價(jià)由市場(chǎng)形成，這樣就打通了發(fā)電與終端用電價(jià)格及時(shí)傳遞的渠道，將使困擾多年的煤電價(jià)格矛盾迎刃而解。而居民、農(nóng)業(yè)等中小用戶在維持電價(jià)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，也可通過實(shí)行階梯電價(jià)等制度，合理反映市場(chǎng)供求變化狀況。

實(shí)施上述改革后，電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家買賣電的特權(quán)將自然消除。這使電網(wǎng)企業(yè)喪失了部分既得權(quán)力，但反過來也會(huì)形成一種新的“制度激勵(lì)”，使其更專注于輸配電主營業(yè)務(wù)的管理，不用費(fèi)心考慮與發(fā)電企業(yè)、用戶等的利益瓜葛，有利于從機(jī)制上提升電網(wǎng)運(yùn)營和安全保障水平。

以上“硬件工程”與“軟件工程”相結(jié)合的改革辦法，由于不需對(duì)電網(wǎng)實(shí)體結(jié)構(gòu)進(jìn)行拆分，也回避了電力調(diào)度獨(dú)立可能引發(fā)的安全隱患問題，總體看改革震動(dòng)小、成本低、風(fēng)險(xiǎn)可控、是當(dāng)前情況下推動(dòng)電力體制改革重啟的捷徑選擇。

在此基礎(chǔ)上，改革中后期，可根據(jù)電力發(fā)展需要和市場(chǎng)發(fā)育程度，循序漸進(jìn)、因地制宜，適時(shí)推行調(diào)度獨(dú)立、輸配分離、配售分開等改革，進(jìn)一步挖掘電網(wǎng)企業(yè)細(xì)分管理、降低成本的潛力，并逐步放開中小用戶與發(fā)電企業(yè)雙邊交易，實(shí)現(xiàn)發(fā)電、售電環(huán)節(jié)充分競(jìng)爭(zhēng)。

值得關(guān)注的是，輸配分開、配售分開都不是當(dāng)前打破電網(wǎng)壟斷的必要條件，但其實(shí)施有利于培育多元化競(jìng)爭(zhēng)主體，也有利于加強(qiáng)監(jiān)管降低電網(wǎng)運(yùn)營成本。未來輸配分開、配售分開即使實(shí)施，也應(yīng)與引入多元化投資主體(如鼓勵(lì)地方政府、民營資本、外資等參控股配售電公司)、同步實(shí)施售電市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)合起來，才有改革的價(jià)值。若分開后不能配套進(jìn)行產(chǎn)權(quán)重構(gòu)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，則必要性不大，相反會(huì)帶來電網(wǎng)安全隱患以及交易成本增加等問題，留下類似廠網(wǎng)分開的后遺癥。因此，當(dāng)前不宜盲目、匆忙推行。相比而言，“漸進(jìn)分調(diào)”的改革方法則顯現(xiàn)了其現(xiàn)實(shí)可操作的優(yōu)點(diǎn)。

五、政府管理方式的配套改革

由以上分析可知，當(dāng)前電力體制的主要矛盾和癥結(jié)不是電網(wǎng)自然壟斷本身，而是政府相關(guān)制度設(shè)計(jì)帶來的行政壟斷權(quán)。因此，在實(shí)行電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，更重要的是對(duì)政府自身管理電力的理念、內(nèi)容和模式進(jìn)行變革。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)從以下幾方面入手：

一是將本應(yīng)由政府行使的電網(wǎng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、并網(wǎng)準(zhǔn)入等行政權(quán)上收，避免出現(xiàn)政策缺位和管理“真空”，使電網(wǎng)回歸到企業(yè)的本來角色，不再承擔(dān)行政職能，真正按現(xiàn)代企業(yè)制度去履行職責(zé)。

二是規(guī)定并監(jiān)督電網(wǎng)對(duì)所有用戶和發(fā)電企業(yè)(含分布式能源、自備電廠)公平、無歧視開放，制定新能源、可再生能源和分布式能源電能質(zhì)量、并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)度

管理辦法等相關(guān)規(guī)章，為其上網(wǎng)消納及可持續(xù)發(fā)展提供好的政策環(huán)境。

三是創(chuàng)造條件逐步放開能由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的電價(jià)，如上網(wǎng)電價(jià)和工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)，使市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。在過渡時(shí)期，對(duì)政府制定的電價(jià)，也應(yīng)建立科學(xué)合理、調(diào)節(jié)靈活的價(jià)格機(jī)制。

四是統(tǒng)籌制定并預(yù)先公布電力建設(shè)規(guī)劃以及土地、環(huán)保、能效等準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，逐步有序放開新建發(fā)電項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入，簡(jiǎn)化電力項(xiàng)目審批程序，使項(xiàng)目業(yè)主自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，避免“跑馬圈地”等惡性競(jìng)爭(zhēng)。

五是區(qū)分電力企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和公共服務(wù)職責(zé)，實(shí)行不同的考核辦法。建立政府主導(dǎo)的電力普遍服務(wù)新機(jī)制，對(duì)居民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及邊疆偏遠(yuǎn)地區(qū)用電優(yōu)惠等政策性、公益性支出主要由財(cái)政“買單”，逐步減少交叉補(bǔ)貼，變暗補(bǔ)為明補(bǔ)。

(作者供職于國家能源局，本文僅代表個(gè)人觀點(diǎn))2012-5-23