第一篇：鄭杭生 陸益龍：開放、改革與包容性發(fā)展————大轉(zhuǎn)型大流動(dòng)時(shí)期的城市流動(dòng)人口管理

開放、改革與包容性發(fā)展

——大轉(zhuǎn)型大流動(dòng)時(shí)期的城市流動(dòng)人口管理

鄭杭生 陸益龍

（中國人民大學(xué)社會(huì)學(xué)理論與方法研究中心北京100872）

發(fā)表于《學(xué)海》2011年第6期

摘要：改革開放新時(shí)期，中國社會(huì)進(jìn)入了大轉(zhuǎn)型大流動(dòng)時(shí)代。大量流動(dòng)人口在鄉(xiāng)－城和城－

城之間流動(dòng)，給城市發(fā)展既帶來挑戰(zhàn)，也創(chuàng)造機(jī)遇。逐步推進(jìn)和深化戶籍制度改革，理順城市社會(huì)管理體制，為城市包容性發(fā)展創(chuàng)造條件，同時(shí)在創(chuàng)新社會(huì)管理中，把對流動(dòng)人口的管理、服務(wù)和教育培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合起來，將給城市及社會(huì)和諧發(fā)展提供新的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：大轉(zhuǎn)型大流動(dòng)城市流動(dòng)人口管理

改革開放以來，中國社會(huì)逐步進(jìn)入一個(gè)大轉(zhuǎn)型、大流動(dòng)的時(shí)代，大轉(zhuǎn)型意味著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)從城鄉(xiāng)對峙向城鄉(xiāng)交融的過渡以及文化觀念的多元化和現(xiàn)代性的變遷，1大流動(dòng)則是在大轉(zhuǎn)型過程中人員的大范圍、大規(guī)模的遷移流動(dòng)，不僅鄉(xiāng)－城人口流動(dòng)規(guī)模巨大，而且城鎮(zhèn)之間的人口流動(dòng)也非常頻繁。某種意義上說，轉(zhuǎn)型和流動(dòng)是我們這個(gè)時(shí)代的重要特征，轉(zhuǎn)型和流動(dòng)既給我們帶來諸多挑戰(zhàn)，但同時(shí)也帶來了更多的活力和發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，對待人口流動(dòng)及流動(dòng)人口，需要從時(shí)代特征這一宏觀視野去加以認(rèn)識和理解，唯有這樣才能制定科學(xué)的、合理的應(yīng)對策略，使得人口發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

目前，中國的流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到1.5億，在總?cè)丝谥械谋壤^11％。2就城市現(xiàn)實(shí)情況而言，根據(jù)我們的綜合社會(huì)調(diào)查（2006CGSS），城市中15％左右的勞動(dòng)力屬于非本地戶籍人口，也就是廣義的流動(dòng)人口。3大量流動(dòng)人口既意味著社會(huì)發(fā)展具有充分的活力，因?yàn)檎峭ㄟ^流動(dòng)，大量人口獲得了更好的發(fā)展機(jī)會(huì)。但同時(shí)流動(dòng)也意味著大量的不確定性的存在，因?yàn)樘幵诓粩嗔鲃?dòng)狀態(tài)的社會(huì)，很難預(yù)見其未來的發(fā)展方向。在城市發(fā)展和城市管理中，合理地解決流動(dòng)人口的活力與不確定性之間的關(guān)系問題，就會(huì)給城市發(fā)展增添新的動(dòng)力，如果不能從體制和管理實(shí)踐中處理這對矛盾，就可能錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)或給城市病埋下伏筆。所以，城市如何下好流動(dòng)人口管理這盤棋，意義非常重大。

一、通過戶籍制度改革理順城市社會(huì)管理體制

流動(dòng)人口是中國的特殊人群，或者說具有中國特色。之所以具有中國特色，是因?yàn)橹袊胁煌谄渌鼑业膽艏贫取?在現(xiàn)行的戶籍制度安排下，大量人員雖然可以自由地從農(nóng)村流向城市、從一個(gè)城市流向另一個(gè)城市，而且可以在流入地自由地生活、工作，但是他們要取得流入地的戶籍身份則相當(dāng)困難。由于沒有合法的戶籍身份，也意味著他們游離于城市體制之外，雖享受不到城市體制的福利，但也可規(guī)避城市體制的約束。這樣就大大增加了他們的社會(huì)不確定性。

現(xiàn)行的戶籍制度是1958年后隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化戰(zhàn)略的推進(jìn)而制定的一項(xiàng)以戶口登 1

記為中心的社會(huì)管理體制，其核心特點(diǎn)和功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是區(qū)分城鄉(xiāng)戶口身份，確立城鄉(xiāng)二元的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制；二是控制戶口轉(zhuǎn)換和人口遷徙；三是執(zhí)行社會(huì)資源的配置，管理社會(huì)生活。5戶籍制度的推行，對促進(jìn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特別是民族工業(yè)體系的形成，以及社會(huì)秩序的重建起到過積極作用。但是，戶籍制度的形成有著特定的歷史背景，隨著改革開放及市場經(jīng)濟(jì)的不斷深化，社會(huì)關(guān)系及現(xiàn)實(shí)條件已發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)型，這一制度已經(jīng)越來越不能滿足新時(shí)期社會(huì)管理和人民生活的需要了，甚至還可能給城市社會(huì)管理帶來各種各樣的新問題。譬如，對城市農(nóng)民工的身份、權(quán)益保障、子女教育、繼續(xù)發(fā)展以及治安管理等，都造成制度和管理的真空地帶或模糊空間。

在社會(huì)大轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化和人口流動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢，也是必由之路。正視這一現(xiàn)實(shí)和客觀規(guī)律，要求我們必須與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)一步深化改革和完善人口管理體制，特別是與不能滿足新時(shí)期社會(huì)管理需求的戶籍制度。從長遠(yuǎn)的、宏觀角度來看，改革戶籍制度，不僅要加強(qiáng)和完善流動(dòng)人口的登記與管理，更重要的是要從制度和法律上完善和統(tǒng)一戶籍管理體系。如果不從法律和制度層面改革這一制度，各地的人口管理和改革創(chuàng)新就依然會(huì)遇到種種法律障礙。所以，制訂《戶籍法》或重新修訂1958年的《戶口登記條例》已迫在眉睫。

然而，由于全國統(tǒng)一的戶籍制度改革可能需要一個(gè)漸進(jìn)的過程，因而這就要求各個(gè)城市要在現(xiàn)有制度框架下，并根據(jù)城市發(fā)展需要，盡可能地深化城市社會(huì)管理體制的改革。目前，一些城市的流動(dòng)農(nóng)民工雖然遷移戶籍或永久性遷移的愿望不是很強(qiáng)烈，6但是，這并不表明戶籍制度對農(nóng)民工的發(fā)展乃至城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)沒有消極影響了，戶籍制度改革沒有必要了。

戶籍制度是一項(xiàng)具有粘附性的復(fù)雜社會(huì)管理制度，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，它不再具有約束人們流動(dòng)行為的功能，但卻有限制一些群體發(fā)展的作用，而且也可能成為造成體制性不公的根源。7例如，目前一些城市出臺(tái)的宏觀調(diào)控及限購令等措施中，一些限制性措施就粘附在戶口之上，某種意義上講，這將會(huì)影響到戶籍制度改革進(jìn)程。因?yàn)閼艏贫雀母锏母灸繕?biāo)不是要取消戶口登記，而是要?jiǎng)冸x粘附在戶籍之上的各種不公平、不合理的行政命令和管理措施，使戶籍制度的功能回歸到人口登記、信息管理和秩序維護(hù)之上。宏觀調(diào)控政策應(yīng)運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)的如財(cái)政、稅收及貨幣等工具，而不能把一切都粘附在戶籍之上。

鑒于短期內(nèi)戶籍制度的大框架可能不會(huì)有大幅度改變，各個(gè)城市需要根據(jù)各自的實(shí)際情況和需要，積極推進(jìn)包括戶口政策在內(nèi)的社會(huì)管理體制的改革。各個(gè)城市在改革依托于現(xiàn)行戶籍制度的社會(huì)管理體制時(shí)，應(yīng)該是漸進(jìn)式分階段地推進(jìn)。

首先，在城市社會(huì)管理體制中，把流動(dòng)人口納入城市統(tǒng)一的管理體系之中。也就是說，新時(shí)期城市社會(huì)管理要加強(qiáng)流動(dòng)人口的管理，而不能把流動(dòng)人口排除在城市管理之外。強(qiáng)化流動(dòng)人口管理，需要引入先進(jìn)信息技術(shù)，建設(shè)和完善流動(dòng)人口的居住登記和信息管理系統(tǒng)。在城鎮(zhèn)流動(dòng)人口登記管理方面，曾經(jīng)推行過暫住證制度，后來這一制度被中止。目前，一些城市在這方面進(jìn)行了創(chuàng)新，推出居住證管理模式。在現(xiàn)行的制度背景下，作為一種過渡性管理方式，對流動(dòng)人口實(shí)行居住登記和管理其實(shí)是非常必要的。一方面，登記管理是全面準(zhǔn)確掌握城市人口信息的必要途徑，也是推進(jìn)科學(xué)的城市社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作；另一方面，登記管理對流動(dòng)人口來說，也是保障自身權(quán)益的重要途徑。

更好地推進(jìn)流動(dòng)人口的登記管理，一是要加快推進(jìn)流動(dòng)人口登記的信息化進(jìn)程，盡快建立起全國聯(lián)網(wǎng)的流動(dòng)人口登記系統(tǒng)，方便流動(dòng)人口進(jìn)行居住登記，并盡可能降低流動(dòng)人口進(jìn)行登記的成本。二是要把居住登記與社會(huì)管理有機(jī)結(jié)合起來，使得流動(dòng)人口的勞動(dòng)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障、社會(huì)福利等與權(quán)益憑證相關(guān)的信息檔案具有可轉(zhuǎn)移性和延續(xù)性，更好地保障流動(dòng)人口的福利和權(quán)益。

第二階段的改革應(yīng)圍繞以建立和完善轄區(qū)居住人口的社會(huì)管理體系。既然流動(dòng)人口已經(jīng)

是城市人口的重要構(gòu)成，而他們在短期內(nèi)又難以轉(zhuǎn)換為戶籍人口，那么，在城市社會(huì)建設(shè)、社會(huì)管理中，也應(yīng)當(dāng)把這一群體納入到自己的管理體系之中。在城市居住人口的社會(huì)管理體系中，需要保障與居住生活密切相關(guān)的基本權(quán)益，而不應(yīng)以戶籍來區(qū)別對待。同時(shí)向轄區(qū)所有居住人口提供統(tǒng)一的社會(huì)生活方面的管理與服務(wù)。

與居住密切相關(guān)的權(quán)益是指作為在一地生活的居民，他們?yōu)榱松钏枰幕竟脖Ｕ稀＿@些權(quán)益主要包括：居住權(quán)、同等的勞動(dòng)權(quán)益、享用基本公共品的權(quán)益、子女受教育權(quán)、享受基本醫(yī)療衛(wèi)生及其它公共服務(wù)的權(quán)益等。完善城市居住人口社會(huì)管理體系，就是在對流動(dòng)人口登記管理的基礎(chǔ)上，保障他們與居住生活相關(guān)的權(quán)益，逐步使城市社會(huì)各種群體的利益關(guān)系更加協(xié)調(diào)、社會(huì)管理更趨統(tǒng)一。

第三階段的改革應(yīng)重點(diǎn)放在建立更加開放和更加公正的城市社會(huì)管理體制。從城市起源、發(fā)展的歷史規(guī)律來看，城市發(fā)展的一個(gè)本質(zhì)要求就是：城市必須要有足夠的開放性和多元性。如果城市缺少開放性和多元性，就不會(huì)有發(fā)展動(dòng)力和城市的聚集效率。在這個(gè)意義上，建立一個(gè)開放的社會(huì)管理體制對城市發(fā)展來說是至關(guān)重要的。只有當(dāng)城市有足夠開放度和包容度，才會(huì)有大量人才流向城市，城市才會(huì)保持發(fā)展的活力。

建立開放的、公正的城市社會(huì)管理體制，就是要盡可能消除阻礙城市走向開放、多元的各種體制性的、結(jié)構(gòu)性的障礙，在城市形成一種公平競爭的社會(huì)環(huán)境，讓各種群體在這種開放的環(huán)境中都能得到公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。某種意義上說，科學(xué)的社會(huì)管理體系就是一個(gè)城市繁榮發(fā)展的社會(huì)資本，城市社會(huì)管理水平越高、社會(huì)環(huán)境越好，城市得以繁榮發(fā)展的資本就越雄厚。

二、通過科學(xué)社會(huì)管理促進(jìn)城市包容性發(fā)展

當(dāng)前，根據(jù)中央作出的“十二五”期間要“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的戰(zhàn)略決策，以及中央關(guān)于“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”的戰(zhàn)略部署，各級城市也需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變以往對待人口流動(dòng)的態(tài)度和管理流動(dòng)人口的策略，從堵截和排斥向主動(dòng)吸納和管理服務(wù)方向轉(zhuǎn)變。城市社會(huì)要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理模式，促進(jìn)城市包容性發(fā)展。

新中國成立60多年來，特別是改革開放30多年來，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的驚人成就，但我們同時(shí)需要清醒地認(rèn)識到，已有的發(fā)展依然屬于社會(huì)主義發(fā)展的初級階段，是“初級發(fā)展”。8所謂初級發(fā)展，就是指發(fā)展的方式、手段及成果屬于初級的。在初級發(fā)展階段，城市的發(fā)展主要依靠土地、廉價(jià)勞動(dòng)力和廉價(jià)自然資源等要素取得的，而對社會(huì)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展所承擔(dān)責(zé)任和義務(wù)則較少。伴隨初級發(fā)展方式的社會(huì)問題、環(huán)境問題因而也就越來越凸顯出來。

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，城市社會(huì)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就是要從這種初級發(fā)展轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展。所謂包容性發(fā)展，與包容性增長理念密切相連，包容性增長就是“要對地區(qū)的和諧增長作出貢獻(xiàn)”，其核心內(nèi)涵主要包括通過可持續(xù)增長擴(kuò)大就業(yè)，減少貧困；通過廣泛公平參與促進(jìn)機(jī)會(huì)均等；通過公共政策保障人們的基本社會(huì)福利。9包容性發(fā)展也就是要對社會(huì)和諧發(fā)展作出貢獻(xiàn)，具體而言，就是城市發(fā)展在利用對自己有利資源的同時(shí)，也要承擔(dān)一定的和諧發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，即包容可能的福利成本或負(fù)擔(dān)。譬如說，城市發(fā)展與利用流動(dòng)農(nóng)民工的關(guān)系問題，按照包容性發(fā)展理念，城市和企業(yè)在使用農(nóng)民工獲得自身發(fā)展的同時(shí)，也要為農(nóng)民工的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)保障承擔(dān)一定的責(zé)任和義務(wù)，而不是把保障的責(zé)任全部推向農(nóng)村或戶籍所在地，唯有這樣才能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展。

包容性發(fā)展理念不僅僅是道義的要求，而且也是城市和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的重要條件。在改革開放新時(shí)期，城市如果依然堅(jiān)持初級發(fā)展模式，如果回避包容性發(fā)展，那么就難以擺脫“類發(fā)展困境”，也就是如何減小發(fā)展過程中的社會(huì)差距和環(huán)境代價(jià)問題。10

近年來，沿海地區(qū)出現(xiàn)的“民工荒”現(xiàn)象，以及勞資矛盾增多，勞資關(guān)系惡化等現(xiàn)象，其實(shí)質(zhì)是類發(fā)展困境的一種顯現(xiàn)。“民工荒”現(xiàn)象，并不是勞動(dòng)力市場供求結(jié)構(gòu)變化引起的問題，而是流動(dòng)人口的高流動(dòng)性和高不確定性引發(fā)的問題。這一問題顯示出城市不合理的流動(dòng)人口管理和社會(huì)管理體制，已經(jīng)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了成本的增加。市場經(jīng)濟(jì)需要有人口的可流動(dòng)性，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理體制又要促進(jìn)勞動(dòng)力的相對穩(wěn)定性。過于頻繁的流動(dòng)和不確定性，不僅增加個(gè)人的生活成本，也會(huì)加大社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本。而勞資沖突現(xiàn)象的增多，已經(jīng)主要不是因?yàn)檗r(nóng)民工的“底線型”利益訴求而是因?yàn)椤霸鲩L型”利益訴求引起的，也就是農(nóng)民工所要求的不僅是最低工資而是要求與企業(yè)有同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。11從這些問題中可以看出，包容性發(fā)展將是城市發(fā)展的一種趨勢和要求。

城市發(fā)展要轉(zhuǎn)向包容性發(fā)展，其目標(biāo)就是使我們的城市和鄉(xiāng)村、東部和西部、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、人和自然攜手并進(jìn)地共同發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)“民生為重，百姓至上”，更為合理地配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)。12落實(shí)到城市建設(shè)和城市管理中去，就是要加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社會(huì)管理。

社會(huì)和諧發(fā)展要依靠具體的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理實(shí)踐，通過強(qiáng)化基層管理和基層服務(wù)，可以使民生事業(yè)得到落實(shí)，使各個(gè)群體的利益關(guān)系得以協(xié)調(diào)。此外，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人們的利益訴求也在不斷變化，只有創(chuàng)新社會(huì)管理體制和方式方法，才能滿足新的社會(huì)需要。一些城市已經(jīng)意識到社會(huì)管理創(chuàng)新的重要性，并在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際需要開創(chuàng)了一些新的城市社會(huì)管理體制和模式，如杭州市探索的“城市復(fù)合創(chuàng)業(yè)主體”模式，就是把政府、企業(yè)和社會(huì)組織的力量有機(jī)地整合起來，充分發(fā)揮社會(huì)復(fù)合體在民生建設(shè)、社會(huì)服務(wù)以及矛盾化解方面的積極作用。13

就城市流動(dòng)人口管理而言，按照包容性發(fā)展理念，城市應(yīng)轉(zhuǎn)變管理思路和策略，各級城市在規(guī)劃、市政建設(shè)、城市社會(huì)管理中，必須充分考慮人口城市化的因素，積極主動(dòng)地應(yīng)對城市人口發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮人口流動(dòng)帶來的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)積極主動(dòng)地承擔(dān)城市化的社會(huì)福利責(zé)任。

即便是人口特大型城市，也應(yīng)采取包容的態(tài)度對待流動(dòng)人口。一方面不能依靠堵截和控制的管理措施，這一措施并不能真正解決城市人口膨脹問題。另一方面，要不斷加大與流動(dòng)人口相關(guān)的民生建設(shè)。對于特大型城市來說，應(yīng)更加注重創(chuàng)新社會(huì)管理。要從長遠(yuǎn)著手，科學(xué)地規(guī)劃城市發(fā)展，通過建設(shè)城市帶或都市圈等途徑，有效地分流人口。此外，通過經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等策略，合理地調(diào)節(jié)人口流動(dòng)。

在一些大中城市，尤其是在東南沿海工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該逐步將相對穩(wěn)定的流動(dòng)人口容納到城市統(tǒng)一的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體系之中，使在新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)從業(yè)的流動(dòng)人口成為城市較為穩(wěn)定的勞動(dòng)力，降低流動(dòng)人口的流動(dòng)性，使流動(dòng)人口盡快融入城市，促進(jìn)城市和諧發(fā)展。

對于小城市和小城鎮(zhèn)來說，應(yīng)全面放開戶口遷移限制，實(shí)行一元化和一體化的社會(huì)管理，以加快小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

總之，城市包容性發(fā)展要求城市不能只關(guān)顧自身的利益和發(fā)展，而是要兼顧和包容社會(huì)與環(huán)境效益，在社會(huì)建設(shè)及和諧發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮出中心作用。實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展，城市需要轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新社會(huì)管理體制和方法，讓包括流動(dòng)人口在內(nèi)的更廣泛的人群公平地享受發(fā)展成果。

三、通過教育培訓(xùn)增強(qiáng)城市發(fā)展新動(dòng)力

包容性發(fā)展必須合理地處理好發(fā)展與包容的關(guān)系，創(chuàng)新城市社會(huì)管理也不只是給流動(dòng)人口提供一些便利，而是要在社會(huì)管理創(chuàng)新中培育和積蓄發(fā)展的新動(dòng)力。因?yàn)橹挥邪l(fā)展才能為改善民生和增加福利創(chuàng)造物質(zhì)條件，科學(xué)地社會(huì)管理既要促進(jìn)發(fā)展成果的公平分配，同時(shí)也要為促進(jìn)發(fā)展創(chuàng)造有利的社會(huì)條件。

從當(dāng)前全球化、市場化的發(fā)展趨勢來看，人力資本或人力資源成為越來越重要的發(fā)展動(dòng)

力。在人力資本中，教育培訓(xùn)是最重要的構(gòu)成。提高人力資本的水平是當(dāng)今發(fā)展的重要趨勢，注重教育，增加人力資源，已成為新時(shí)期推動(dòng)發(fā)展也可說是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式重要路徑。無論從國家發(fā)展還是從個(gè)人發(fā)展角度看，人力資本的提高都是發(fā)展的重要?jiǎng)恿唾Y源。

推進(jìn)城市包容性發(fā)展，需要在城市流動(dòng)人口管理乃至農(nóng)村社會(huì)建設(shè)中，必須把教育和培訓(xùn)置于戰(zhàn)略的高度來加以重視。綜合社會(huì)調(diào)查結(jié)果顯示（2006CGSS），目前流動(dòng)人口中，有三分之二左右的人只有初中及以下的教育水平，14這樣的人口教育結(jié)構(gòu)顯然與城市化、現(xiàn)代化發(fā)展要求不太相符，至少會(huì)影響城市化發(fā)展的質(zhì)量的提高。出現(xiàn)這種狀況的原因是農(nóng)村只注重義務(wù)教育階段的教育，而忽視或輕視了更高水平的特別是職業(yè)的教育。面對這一現(xiàn)實(shí)，城市在流動(dòng)人口管理方面，必須把教育尤其是職業(yè)教育和培訓(xùn)置于首要的位置。

在加強(qiáng)城市流動(dòng)人口的教育和職業(yè)培訓(xùn)方面，首先，政府尤其是各級城市政府部門，必須轉(zhuǎn)變以往那種認(rèn)為流動(dòng)人口是外來人口而本地政府不需要承擔(dān)其教育培訓(xùn)責(zé)任的觀念，在城市財(cái)政預(yù)算中，應(yīng)增加對流動(dòng)人口的教育和培訓(xùn)的投入，把提高流動(dòng)人口的素質(zhì)當(dāng)作提高城市人口整體素質(zhì)的重要構(gòu)成。其次，各級城市要逐步建立和完善流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工的教育培訓(xùn)機(jī)制。科學(xué)、合理的流動(dòng)人口教育培訓(xùn)機(jī)制，應(yīng)該是“政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、社會(huì)組織如行業(yè)協(xié)會(huì)參與”的相互協(xié)調(diào)的機(jī)制。通過多樣化的、協(xié)調(diào)配合的流動(dòng)人口教育培訓(xùn)機(jī)制，不斷提高流動(dòng)人口的文化和職業(yè)素質(zhì)。最后，寓教育于社會(huì)管理之中，把流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)與管理有機(jī)統(tǒng)一起來。目前在流動(dòng)人口管理方面，主要強(qiáng)調(diào)管理與服務(wù)相結(jié)合。為流動(dòng)人口提供服務(wù)雖然較為重要，但是，相對于服務(wù)而言，教育和培訓(xùn)更加重要。因?yàn)榻逃团嘤?xùn)不僅有助于流動(dòng)人口個(gè)人的發(fā)展，而且對城市更好地、可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。某種意義上說，提高流動(dòng)人口的素質(zhì)，也是人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的必要構(gòu)成，因?yàn)榱鲃?dòng)人口在城鎮(zhèn)人口中已占據(jù)了一定比例，而且他們越來越成為制造業(yè)的主力軍。中國要從制造業(yè)大國走向制造業(yè)強(qiáng)國，不斷提高這部分人口的素質(zhì)有著重要戰(zhàn)略意義。

城市向流動(dòng)人口的教育培訓(xùn)的投入，不能簡單地將其看作是一種財(cái)政付出或額外負(fù)擔(dān)，實(shí)際上是為城市可持續(xù)發(fā)展增加新動(dòng)力。從“中國模式”和中國發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，15我們不難看出政府的投入起到了至關(guān)重要的作用。改革開放新時(shí)期，正是通過政府加大對基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)田水利基本建設(shè)以及各種民生建設(shè)的投入，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。由此可推，政府加大對教育及人力資源的投入，也將會(huì)給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展增添新的動(dòng)力。

四、小結(jié)

中國社會(huì)在快速轉(zhuǎn)型與發(fā)展進(jìn)程中，人口流動(dòng)將是一個(gè)大趨勢。所以，城市在社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及社會(huì)管理中，必須把流動(dòng)人口作為一個(gè)基本考量的因素，順勢而行，不斷推進(jìn)流動(dòng)人口管理的科學(xué)化，充分發(fā)揮流動(dòng)人口在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的積極作用，促進(jìn)包容性發(fā)展，為構(gòu)建和諧的小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

提高城市社會(huì)管理科學(xué)化水平，使流動(dòng)人口管理在社會(huì)穩(wěn)定及城市發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用，采取如下政策措施有著重要的實(shí)踐意義。

首先，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，推進(jìn)包容性發(fā)展。包容性發(fā)展理念涵蓋了可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展之精髓，是傳統(tǒng)價(jià)值與現(xiàn)代精神、中國智慧與全球視野的高度融合。在包容性發(fā)展過程中，城市不僅要追求自身發(fā)展，而且還要在可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展中發(fā)揮中心作用；城市在發(fā)展中獲得收益的同時(shí)，也需要承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)的、生態(tài)的和諧平衡的責(zé)任。

其次，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，完善城市流動(dòng)人口的信息登記與管理體系。準(zhǔn)確地掌握人口信息，是推進(jìn)社會(huì)管理科學(xué)化的前提條件。在大流動(dòng)時(shí)期，及時(shí)準(zhǔn)確地掌握流動(dòng)人口的基本信息是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，但這項(xiàng)工作又是基礎(chǔ)性的。所以，城市流動(dòng)人口管理部門需要從調(diào)查、信息采集、更新、管理和服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，不斷完善流動(dòng)人口登記與管理系統(tǒng)，為創(chuàng)新和改善流動(dòng)人口管理和服務(wù)提供信息基礎(chǔ)。

再次，創(chuàng)新城市社會(huì)管理體制，分階段地推進(jìn)戶籍制度改革，建立包括流動(dòng)人口在內(nèi)的一體化城市社會(huì)管理體系。現(xiàn)行戶籍制度在一定程度上影響著城市包容性發(fā)展，但宏觀上的制度改革又是一個(gè)復(fù)雜的工程。所以，基層管理和實(shí)踐創(chuàng)新顯得尤為重要。各個(gè)城市可以根據(jù)自身的實(shí)踐需要，分階段地推進(jìn)與戶籍相關(guān)的改革，逐步剝離附加在戶籍之上的差別分配功能，強(qiáng)化戶籍管理的信息和秩序維護(hù)功能。通過城市統(tǒng)一的居住人口管理途徑，理順城市階層群體的利益關(guān)系，為城市和諧創(chuàng)造良好條件。

最后，建立有效的流動(dòng)人口特別農(nóng)民工的教育培訓(xùn)機(jī)制，為城市發(fā)展創(chuàng)造和提供新的動(dòng)力。人力資源的提高是實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要前提，也是新時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α＜哟髮Τ鞘辛鲃?dòng)人口的教育培訓(xùn)的投入，一方面有利于直接拉動(dòng)發(fā)展，另一方面也能為可持續(xù)發(fā)展積蓄新的能量。

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