第一篇：遏制土地流轉(zhuǎn)”非糧化”需配套“進(jìn)入前承諾制”

【基層反映】遏制土地流轉(zhuǎn)”非糧化”需配套“進(jìn)入前承諾制”

中共十八屆三中全會(huì)明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。這預(yù)示著農(nóng)村土地將迎來(lái)新一輪流轉(zhuǎn)的高峰。土地流轉(zhuǎn)“非糧化”蔓延問(wèn)題亟待解決。

土地流轉(zhuǎn)“非糧化”呈現(xiàn)規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)，其原因是多方面的：

一是種糧與高效農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的不斷拉大造成土地非糧化。由于種糧經(jīng)濟(jì)回報(bào)低，致使土地承包者偏愛(ài)土地流轉(zhuǎn)“非糧化”，種植花卉苗木、搞特色養(yǎng)殖等高附加值項(xiàng)目，成為資本追逐的對(duì)象。

二是形式化的家庭農(nóng)場(chǎng)加劇土地非糧化。各種形式化的農(nóng)庭農(nóng)場(chǎng)不斷涌現(xiàn)：有的借家庭農(nóng)場(chǎng)之名，把農(nóng)場(chǎng)內(nèi)的輔助用房蓋成永久性建筑，用來(lái)搞集餐飲、洗浴、娛樂(lè)等于一體的“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目，場(chǎng)內(nèi)的糧地、果園和魚(yú)塘則淪為“配套景觀(guān)”；有的簡(jiǎn)單投入平整種樹(shù)或經(jīng)果，主要目的在于申請(qǐng)項(xiàng)目補(bǔ)貼資金、作為貸款地抵押物或等征地補(bǔ)償，對(duì)土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)較大負(fù)面沖擊。

三是政策對(duì)企業(yè)流轉(zhuǎn)土地后是否種糧沒(méi)有嚴(yán)格要求助長(zhǎng)土地非糧化。目前，中央關(guān)于土地流轉(zhuǎn)只是強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)，要求防止企業(yè)進(jìn)行非農(nóng)化生產(chǎn)，但并沒(méi)有明確規(guī)定流轉(zhuǎn)土地只能種糧，“非糧化”項(xiàng)目往往還被視為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或者特色農(nóng)業(yè)，得到當(dāng)?shù)卣姆龀帧?/p>

土地非糧化給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)重重隱患，不僅危及糧食安全，而且種經(jīng)濟(jì)作物大面積使用后的地膜、遺留樹(shù)根等對(duì)土質(zhì)和肥力損害較大，水利設(shè)施隨之而改變，恢復(fù)的難度極大，甚至對(duì)耕地造成永久性破壞。

土地流轉(zhuǎn)“非糧化”已成為各地土地改革中普遍面臨的挑戰(zhàn)。如何在規(guī)模集中與風(fēng)險(xiǎn)可控、釋放活力與強(qiáng)化監(jiān)管之間有機(jī)協(xié)調(diào)，是決定以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地改革成敗關(guān)鍵。為此建議，各地在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中配套建立嚴(yán)格的“進(jìn)入前承諾制”，對(duì)業(yè)主承諾實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管。

所謂進(jìn)入前承諾，即土地流轉(zhuǎn)后承租的業(yè)主在簽訂流轉(zhuǎn)租憑合同時(shí)，在條款里明確糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物之間種植面積的比例，對(duì)周期較長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)作物和林木種植予以嚴(yán)格限制，并設(shè)定明確的懲罰性規(guī)定。為此，建議：

一是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策取向引導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)流轉(zhuǎn)合同合法化的監(jiān)管。建議各地出臺(tái)糧食生產(chǎn)功能區(qū)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)性意見(jiàn)，嚴(yán)禁糧食生產(chǎn)功能區(qū)土地流轉(zhuǎn)用于非糧產(chǎn)業(yè)，制發(fā)統(tǒng)一

格式的土地流轉(zhuǎn)合同。

二是將業(yè)主的進(jìn)入前承諾事項(xiàng)執(zhí)行情況報(bào)告作為企業(yè)征信記錄的重要內(nèi)容。銀信部門(mén)在審核企業(yè)貸款時(shí)，應(yīng)對(duì)此類(lèi)企業(yè)的進(jìn)入前承諾事項(xiàng)執(zhí)行情況作評(píng)估，如有違反，應(yīng)停止放貸并作為不良記錄記入其征信記錄。

三是建立農(nóng)業(yè)、國(guó)土等相關(guān)部門(mén)對(duì)流轉(zhuǎn)土地的實(shí)際用途的年審制度，重點(diǎn)依據(jù)流轉(zhuǎn)合同條款中業(yè)主的承諾事項(xiàng)進(jìn)行審查，實(shí)施有效的監(jiān)管，對(duì)違規(guī)業(yè)主依法予以處罰。

第二篇：耕地流轉(zhuǎn)中的非糧化問(wèn)題研究

耕地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”問(wèn)題研究

易小燕 陳印軍 王勇 李倩倩

隨著新型經(jīng)營(yíng)主體的不斷出現(xiàn)，我國(guó)許多地區(qū)加快了耕地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，對(duì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升土地產(chǎn)出效益、增加農(nóng)民收入均起到了積極作用。但是，現(xiàn)行一些新型的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)模式，如農(nóng)戶(hù)與企業(yè)、農(nóng)戶(hù)與專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)戶(hù)與專(zhuān)業(yè)大戶(hù)之間的流轉(zhuǎn)“非糧化”較為明顯。耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象一方面是農(nóng)業(yè)種植比較效益的正常反應(yīng)，是農(nóng)民的理性選擇；另一方面，耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”從長(zhǎng)期來(lái)看可能因減少耕地面積而危及國(guó)家糧食安全，因此耕地流轉(zhuǎn)的“非糧化”問(wèn)題值得關(guān)注與研究，需謹(jǐn)防過(guò)度“非糧化”。

耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的特點(diǎn)與原因

從流轉(zhuǎn)對(duì)象來(lái)看，農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來(lái)種糧食，但農(nóng)戶(hù)對(duì)協(xié)會(huì)、農(nóng)戶(hù)對(duì)企業(yè)、農(nóng)戶(hù)對(duì)種植養(yǎng)殖大戶(hù)的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了土地“非糧化”趨勢(shì)，并且這一趨勢(shì)還會(huì)加快；從不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域來(lái)看：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)大部分土地流轉(zhuǎn)后存在“非糧化”傾向。浙江嘉興市10家農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)，全部利用流轉(zhuǎn)的土地從事非糧食產(chǎn)業(yè)。成都市只有不到五分之一的流轉(zhuǎn)土地在種植糧食和油料。

耕地轉(zhuǎn)入后“非糧化”的原因主要有以下幾點(diǎn)：一是農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部?jī)r(jià)格體系不合理。之所以出現(xiàn)土地非糧化，主要原因是種糧效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于種植其他經(jīng)濟(jì)作物和搞養(yǎng)殖的效益。原本種糧的土地，被流轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖業(yè)，高效經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)等，就是因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品內(nèi)部?jī)r(jià)格體系不合理造成的。二是土地非糧化效益高。在江蘇省贛榆縣墩尚鎮(zhèn)銀河村，現(xiàn)在養(yǎng)泥鰍一畝產(chǎn)出效益比種30畝水稻還要高，所以附近幾個(gè)村的農(nóng)民都愿意把土地流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)養(yǎng)泥鰍，全鎮(zhèn)9800個(gè)農(nóng)戶(hù)，有6000戶(hù)被協(xié)會(huì)組織起來(lái)養(yǎng)泥鰍，流轉(zhuǎn)土地2.1萬(wàn)畝（全鎮(zhèn)耕地3.4萬(wàn)畝，流轉(zhuǎn)土地中含部分水面），產(chǎn)值12億元，農(nóng)民人均純收入從泥鰍產(chǎn)業(yè)就增收5470元，占比為68.6%；種糧收益只占總收入的4.5%。三是對(duì)土地非糧化的危害認(rèn)識(shí)不足。目前，全國(guó)不少地方政府出臺(tái)了流轉(zhuǎn)的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，從財(cái)政上給予一定補(bǔ)貼的政策規(guī)定。這對(duì)農(nóng)村干部群眾有一種誤導(dǎo)作用，他們片面地認(rèn)為耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等也都是生產(chǎn)用地，只要是農(nóng)用地沒(méi)有變成建設(shè)用地，什么事都可以干，從而使耕地必須種植糧食作物的概念在廣大農(nóng)民心中很模糊。四是制度建設(shè)不健全。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)配套的法規(guī)，來(lái)約束土地流轉(zhuǎn)用途、風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任追究等，應(yīng)用制度來(lái)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，防止土地流轉(zhuǎn)非糧化。

耕地流轉(zhuǎn)“非糧化”的效益與隱患

土地流轉(zhuǎn)非糧化增加了農(nóng)民收入，獲得了短期的經(jīng)濟(jì)效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可能危及我國(guó)的糧食安全。

減少拋荒棄耕，提高耕地產(chǎn)出率拋荒棄耕的主要原因是耕地產(chǎn)出效益低下，因此一些農(nóng)民外出打工放棄了耕地種植，有的甚至造成直接拋荒。而如今，可以通過(guò)耕地流轉(zhuǎn)把一部分有種田經(jīng)營(yíng)欲望的農(nóng)民吸引回來(lái)，有的把一部分土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給企業(yè)或?qū)I(yè)合作社，獲取一定的租金；有的自己承包經(jīng)營(yíng)土地，種植水果、花卉、苗木等，大大減低了耕地的拋荒棄耕，提高了耕地產(chǎn)出率。

提升農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益土地通過(guò)流轉(zhuǎn)特別是實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)之后，使用機(jī)械比使用人工省時(shí)，省力，且總成本要低得多，這樣不僅可以降低生產(chǎn)成本，產(chǎn)生規(guī)模效益，同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，增加了農(nóng)民收入。如山東肥城市通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展有機(jī)蔬菜基地面積16.9萬(wàn)畝、30多個(gè)品種，年產(chǎn)量48萬(wàn)噸，帶動(dòng)農(nóng)民增收5.7億元，成為全國(guó)發(fā)展有機(jī)蔬菜最早、面積規(guī)模最大、編制規(guī)劃最先、加工出口最多的縣市。

促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，增加農(nóng)民收入以筆者調(diào)研的河北唐山市玉田縣玉田鎮(zhèn)東定府村為例：在耕地流轉(zhuǎn)之前，大部分農(nóng)戶(hù)的耕地用來(lái)種植糧食作物，每畝年均純收入800元左右，而把耕地租賃給花卉苗木企業(yè)后，農(nóng)戶(hù)每年可從企業(yè)拿到每畝1300元的租金，不但增加了收入，而且還省下了種地的時(shí)間以外出打工，增收效果明顯。

加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)民就業(yè)農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)之后，不僅獲得了穩(wěn)定的租金收入，而且也節(jié)余了勞動(dòng)力，拉動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。如山東寧陽(yáng)縣伏山鎮(zhèn)通過(guò)流轉(zhuǎn)土地2000多畝，建成了5處新型農(nóng)場(chǎng)，不僅轉(zhuǎn)移了本村200多人的勞動(dòng)力，還解決了當(dāng)?shù)?800多農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

防止耕地流轉(zhuǎn)中過(guò)度“非糧化”的對(duì)策建議

土地流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持有利于農(nóng)民收入的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，不能為了流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，或者犧牲農(nóng)民的利益去為其他產(chǎn)業(yè)或者階層服務(wù)。所以土地流轉(zhuǎn)應(yīng)把握這樣一個(gè)度：要農(nóng)民從農(nóng)村出來(lái)，不是被逼出來(lái)的，而是主動(dòng)追求更好的生活而自愿走出來(lái)的。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的使用是有范圍的，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定了“三個(gè)不得”：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益。還有一個(gè)規(guī)定是：受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，對(duì)于“非糧化”經(jīng)營(yíng)，筆者認(rèn)為總體思路是：一方面既不能過(guò)度干預(yù)，因?yàn)檫@是該階段耕地流轉(zhuǎn)的一種市場(chǎng)行為選擇，是農(nóng)民自愿選擇的結(jié)果；另一方面，又要密切關(guān)注其發(fā)展趨勢(shì)，防止過(guò)度非糧化。為此，建議從以下幾方面著手：

一是優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，穩(wěn)定種糧面積比例具體而言，糧食作物種植面積占農(nóng)作物總面積的比例，東北糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于70％~80%；冀魯豫不應(yīng)低于60％~65%；長(zhǎng)江中下游糧食主產(chǎn)省區(qū)不應(yīng)低于50％~60％；西南地區(qū)總體上應(yīng)保持在60％以上，陜甘寧應(yīng)保持在65％以上，東南沿海省區(qū)應(yīng)保持在50％以上，新疆應(yīng)保持在1/3以上。

二是繼續(xù)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，補(bǔ)貼城市低收入者建議提高糧食保護(hù)價(jià)并采取多種手段防止其下滑，控制糧價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。另外，糧食作為一種生活必需品，其價(jià)格的提高必會(huì)加重城市低收入消費(fèi)者的生活負(fù)擔(dān)，對(duì)這一群體的生活補(bǔ)貼也是政府不可忽視的一方面。

三是穩(wěn)定和完善種糧補(bǔ)貼政策，進(jìn)一步加大對(duì)規(guī)模化糧食生產(chǎn)的扶持力度及規(guī)范性建議在提高現(xiàn)有的普惠式的種糧補(bǔ)貼水平之外，為了鼓勵(lì)規(guī)模化種糧，應(yīng)該加強(qiáng)補(bǔ)貼的針對(duì)性，加大對(duì)種糧大戶(hù)等新型經(jīng)營(yíng)主體的補(bǔ)貼。筆者建議按其種糧的規(guī)模化程度進(jìn)行分級(jí)別的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼，同時(shí)要做好種糧大戶(hù)補(bǔ)貼的審核工作。

四是細(xì)化耕地利用類(lèi)型，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途做明確的劃分當(dāng)前不少農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體強(qiáng)調(diào)“自己并沒(méi)有改變土地的農(nóng)用性質(zhì)”，但實(shí)際上其“農(nóng)業(yè)味”已經(jīng)變淡。我國(guó)目前對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游，農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目究竟怎樣才算偏離農(nóng)業(yè)用途并沒(méi)有規(guī)定，很多地方只要有林果種植和花卉種植就算農(nóng)業(yè)用地。類(lèi)似這種項(xiàng)目不僅占用了大量糧田，而且也嚴(yán)重破壞了土地的糧食生產(chǎn)能力。五是加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理，提高單位面積糧食產(chǎn)量首先，需要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，將耕地質(zhì)量建設(shè)與管理納入各級(jí)政府的目標(biāo)考核內(nèi)容。其次，需要加大耕地質(zhì)量建設(shè)的投資力度。各地應(yīng)按照“取之于土，用之于土”的原則，每年從土地出讓金和新增耕地開(kāi)墾費(fèi)中安排不少于10%的資金，建立耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)基金，用于耕地質(zhì)量建設(shè)、耕地質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，并對(duì)測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥施用、秸稈還田和綠肥種植等實(shí)行直接補(bǔ)貼。再次，建立耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。建立全省耕地質(zhì)量建設(shè)的五大標(biāo)準(zhǔn)體系，即耕地地力分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系、耕地質(zhì)量建設(shè)投資估算指標(biāo)體系、測(cè)土配方施肥標(biāo)準(zhǔn)體系。

六是為規(guī)模化種糧者提供信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的支持規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中及流轉(zhuǎn)之后的規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)疑需要大量的資金支持。國(guó)家可以根據(jù)其計(jì)劃的經(jīng)營(yíng)方式的不同為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供不同級(jí)別的信貸支持，為規(guī)模化種糧者提供相對(duì)更加優(yōu)惠的信貸支持。另一方面，為了應(yīng)對(duì)規(guī)模種糧者面臨的自然風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家應(yīng)該充分利用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)為其護(hù)航。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)科院資源區(qū)劃研究所）

文章來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)