第一篇：劉恒中：用立法和制度來規范和協調鄉、村民主選舉與上級監管的兩難矛盾

劉恒中：用立法和制度來規范和協調鄉、村民主選舉與上級監管的兩難矛盾

（一）鄉、村的民主選舉與上級監管的兩難

民主選舉村干部和鄉干部，就是讓村民自己作主，自己選定自己中意的人為自己服務。村民或鄉民的民主投票結果，便是集中的決定，不會再有民主基礎上的上一級的“集中”決定。

但是，另一方面，如果干部的選任完全由

村民決定，則民選的干部不一定會遵守上級的指示，不一定會認真、徹底地完成上級交待的任務，甚至可能會與上級機構唱反調。

這樣，民主選舉與上級監管，二者形成一個兩難矛盾，似乎二者不能并存。要么鄉村干部完全有民選決定，要么鄉村干部完全由上級任命，似乎二者必居其一。如果民選的結果本身并非集中、或并非最后的結果，還要讓上級來集中和決定，哪就不是真正的民選，而是事實上的上級決定。

我們在鄉、村兩級干部的民主選舉上的徘徊不決、時進時退，其底層原因之一，恐怕在于民主選舉與上級監管的兩難矛盾。

（二）民主選舉、上級監管各有利弊與根據

民主選舉，使被選舉者必須“唯下是從”、“唯民是從”，必須做到、或者至少在表面上必須做到“從人民中來、由人民選出、為人民服務”，必須做到、或者至少在表面上必須做到“權為民所用，利為民做謀、情為民所系“。同時，民主選舉，使權力的交替和干部的換屆，變得透明，給每個可能的候選人一個公平競爭的機會。再者，大多數人同意的，就是集中的決定。無論這個決定是對還是錯，每一個有選舉權的人都必須承擔其決定的后果。就是說，選舉者們作為一個集合體，自己做出自己必須承擔一切后果的決定。這就是所謂權與利的合一。

但是，民主多數制，并非完美無暇，有很多不足的地方。例如，多數制可能會忽視、甚至犧牲少數人的利益，尤其在宗族、房頭仍然很盛行的農村，可能性相當大。其次，我國實行的共和制，并非聯邦制。從中央到地方、再到鄉鎮，構成一層一層的上下級關系。如果因為民選，使得下級在法律和制度上可以完全不接受上級的監管，并不符合我國的國體和政體。另外，我國的文化傳統和社會意識，在接受民主選舉同時，恐怕一時也很難放棄下級服從上級的觀念。因此，上級至少必須監管下級，在我國的民眾意識和行政體系中，目前仍然占居主導的地位。

因此，我們既需要在鄉、村推行民主選舉，又需要保持和加強上級對下級的監管。如果不能穩妥地規范和協調民主選舉與上級監管這個兩難矛盾的兩個方面，就不可能有鄉、村民主選舉的長足發展。那么，如何才能穩妥地規范和協調民主選舉與上級監管呢？

（三）民主選舉基礎上的上級監管、上級監管前提下的民主選舉

首先，必須清楚，事實上，與民主選舉直接相反對的、或曰完全不相容的，不是上級監管，而是上級任命。在合適的制度和法則下，上級監管由民主選舉產生的干部，應該是可操作的。問題在于，什么是這種合適的制度與法規？

化解民主選舉與上級監管的兩難矛盾，自然只有通過比較穩定的、有公信力的法則和制度。至于是怎樣的法則和制度，在試行之初，倒不是最緊要的，因為這些法則和制度可以通過后來的反復實踐和修正不斷地完善。

規范和協調民主選舉與上級監管這兩個方面的法則和制度，不論具體的內容和形式如何，在原則上應該是：民主選舉基礎上的上級監管，上級監管法規下的民主選舉。

在所謂民主選舉基礎上的上級監管，包括下列三個方面的內容。

（1）接受上一級政府或行政單位的直接行政監督和行政管理。當然，在干部的人選由公開競爭和民主投票決定時，民選出的干部的權力基礎便明確地首先來源于選民，而不是上級，因為當選與否，只取決于選民，并不取決于上級。所以，民選干部在接受上級直接行政監管時，會比上級任命的干部來得懈慢。

（2）因此，必須讓上一級政府有罷免民選干部的合法權力。具體地，如果對下一級的民選干部不滿意，上一級政府有直接罷免的權力。但如果至少（比如說）10％的選民發起對上級政府之罷免提出投訴，且至少（比如說）75％的選民在民意投票中不同意上一級政府的罷免，則罷免無效。這種設計，使民選干部上任后，在“接受上一級的領導”與“唯民是從”之間不能完全兼顧時，必須做出平衡與選擇。同時，在制約民選干部必須服從上級監管的同時，也削弱了上級機關對下級的絕對權力，從而通過民選形成一種上下級之間的相互制約。

（3）上一級政府通過各種立法、政策和制度來監管下級政府或行政單位。上級行政單位對下級行政單位的監管，可以是直接的行政監管，也可以是間接的立法監管。民選村、鄉兩級干部前，主要以直接的行政監管為主。民選村、鄉兩級干部后，則應是間接的行政監管為主、直接的行政監管為輔。上一級行政單位的立法、規則和政策，總是要大于下一級的立法、規則和政策。上級學會通過立法來監管和約束下級行政單位，下級習慣通過

遵紀守法來接受上級的監管，是推行鄉、村民主選舉的根本性挑戰。

所謂上級監管前提下的民主選舉，就是說在承認和服從上級監管的前提下實行民主選舉。

（1）首先，民主的結果本身就是集中。鄉、村的干部完全由民主選舉產生，報上一級政府單位備案。

（2）其次，民選出的干部，必須接受上一級政府的監管，其監管內容，包括

上面所述的三個方面。