第一篇：桑玉成 劉百鳴《公共政策學導論》讀書筆記

《公共政策學導論》

桑玉成 劉百鳴 著

復旦大學出版社 出版

第一章 公共政策概說

研究公共政策的意義：公共政策是國家或政黨在其政治活動中的重要行為準則。因而，研究公共政策的制定和執行機制，研究政府的公共政策行為，對于實現政府決策的科學化和民主化，對于提高政府公共政策的效率，具有重大意義。

公共政策的界定：美國學者戴伊認為，政策是政府選擇作為或不作為的行為。伊斯頓把政策看作是政府對整個社會所從事的權威性價值分配。拉斯韋爾和卡普蘭則指出，政策是以一種含有目標、價值與策略的大型計劃。本書作者的分析：首先，所謂公共政策，它是一種政府的行為，或者準確地說，是社會公共權威的一種行為。這里所謂的社會公共權威，是指能夠運用它的物質力量對社會公共事務作出權威性決定，對社會資源作出權威性分配的政治實體；其次，公共政策是政府或社會公共權威的一種選擇行為；再次，公共政策是政府或社會公共權威為解決某種社會問題或解決某種社會矛盾而作出的選擇行為；最后，公共政策是政府或社會公共權威作出的一定社會生活的行為準則和行為依據。故而，我們可以把公共政策定義為，社會公共權威在一定歷史時期為達到一定的目標而制定的行動方案和行為依據。公共政策的特點：權威性、政治性、普遍性、原則性。

公共政策的類型劃分：積極型政策和消極型政策、能動型政策和被動型政策、全局性政策與局部性政策、長期性政策和短期政策。

公共政策在國家政治中的地位：對政治的理解：第一、政治表現為一定社會的公共權威的存在，這是從靜態上理解政治；第二、政治表現為社會公共權威的一系列活動，即把政治理解為一個不間斷的過程，這是從動態上理解政治。用政治過程的觀念分析問題，社會公共權威的政策行為是一國政治過程的主要組成部分。在社會公共權威的政治活動中，政策行為是最為重要的一種政治活動。在履行作為社會公共權威的職能時，無論是對內還是對外的職能，其首要任務就是制定政策，以確定行動方案和行為依據。

公共政策學的研究對象：“拍板說”，認為公共政策學研究政府如何進行決斷的過程；“規劃說”，認為公共政策學研究政府依據目標、價值和實踐而設計規劃的過程；“因素說”，認為其研究對象應該是構成政策的各種因素以及影響政策結果的各種因素；“活動說”，認為政府的所有活動是公共政策學的研究對象；“問題說”，認為公共政策學就是研究政府如何解決各種社會問題的學問。本書作者認為：公共政策學的研究對象是社會公共權威的政策行為及其行為過程中各種相互關系的發生和運行機制。

公共政策學的研究范圍：關于政策與政策環境關系的研究；關于構成政策系統的主體與客體的研究；關于政策運行機制的研究；關于政策一般方法的研究。

政治學的發展歷程：傳統主義時期，行為主義時期和后行為主義時期。傳統主義時期的政治

學注重研究國家的歷史、法律和制度。行為主義政治學則以注重人的行為為出發點，即從動態的角度，研究個人或團體行為的社會與心理基礎、投票及其他政治活動的決定因素、利益團體與政策的功能與立法、行政、司法的各種不同過程和行為。后行為主義政治學致力于描述與解釋政治活動的前因后果和環境因素，研究政治環境對于政治系統的相互作用和影響。公共政策學的產生和發展：它是政治學發展到行為主義時期的產物。研究者認為，社會公共權威的政策行為，是社會的一種極為重要的政治行為。因此，對于公共政策行為的研究，對于理解政治活動的本質和宗旨，對于探討政治活動的科學性和合理性，具有重要的意義。另一方面，由于社會的發展面對實際政治運作所提出的要求，也促使了公共政策學的產生。羅斯福新政為美國化解危機，走上正常發展的軌道，人們提出了“政治求助于科學，官員求助于學者”的主張，希望研究社會科學的學者面對實際，研究越來越多的社會問題，以使社會經常保持良性發展。正是在社會政治的理論和實踐不斷發展的情況下，公共政策學作為一門獨立學科，在本世紀七十年代應運而生了。公共政策學發展有三個階段：1.五十年代至六十年代末的政策科學時期。在這一時期，政治學的研究注重“科學化”目標。著名政治學家拉斯韋爾在重視研究人的政治行為同時，又提倡對政治決策的過程進行分析和研究；2.六十年代末至七十年代末的政策咨詢與“政策周期”時期，所謂“政策周期”就是認為一項政策經過制定、實施、評估等階段后，必然會有一個政策終止的階段；3.八十年代以后的比較公共政策時期。在這一時期，對于公共政策的研究視野大大開闊，而且把研究的重點轉移到了政策效率上。

公共政策學研究的特點：1.定量化。主要表現在以數學為主要的研究手段，結合應用統計資料乃至電子計算機，從而計量出公共政策之中的某些數量關系。“定量化”的主要方式是抽樣調查、指標測量和模型設計。所謂抽樣調查就是按照科學原則選擇部分政策客體進行研究從而推測全部客體的過程；所謂指標抽樣，就是通過某些數量指標反映政策客體特征的過程;所謂模型設計，是指編制用來分析或規劃公共政策相互關系與發展前景的數量模型的過程。

2.實用化。

在我國研究公共政策學的作用：宣傳政策、理解政策、完善政策、預測政策、評估政策。公共政策學的研究機構：民間的“獨立”研究機構；大學研究機構；營業性或半營業性研究機構；政策籌劃、咨詢和協調機構；民意調查研究機構；學術性研究機構。

公共政策學的基本法則：1.環境法則。其意在用自然環境和社會環境說明公共政策，以表明公共政策對于環境的依賴關系；2.預測法則。其意在用預測的方法，研究尚未發生的而又必然或可能發生的政策現象，以說明公共政策活動中主觀與客觀相統一的可能性；3.整體法則。其意在從整體的角度，評判公共政策的實際效應，它的目標是尋求政策的整體最佳效應，以及達到這種最佳效應的最佳途徑。

第二章 公共政策理論

古代公共政策理論：1.“世異則事異，事異則備變”的政策思想。公共政策的制定必須以客

觀的形勢需要以及變化發展了的情況為依據，這是古代公共政策思想中的一個重要內容。2.以民為本、政在得民的政策原則。3.“惠民”、“養民”、“富民”的政策傳統。4.重農抑商的政策主張。5.“不患寡而患不均”的政策傾向。6.無為而治的政策構想。

近代公共政策理論：在近代社會，公共政策的領域除了軍事決策以外，還涉及到政治的以及其他各個方面。尤其重要的是，這時期已經出現了關于國家基本政策傾向的主張。1.克勞塞維茨的軍事決策理論。他提出的決策理論思想將戰略要素區分為精神要素、物質要素、地理要素和統計要素。他提出有而不用比用而不當更為不好，他還提出決策者要根據條件的變化而變化其決策的思想。2.自由放任的政策傾向。亞當·斯密的政策理論是以他所謂的經濟人的利己心為其立論基礎的。在這種理論前提下，斯密提出了“自由放任”的政策思想。他認為經濟上的自由放任是自然發展的要求，是天經地義的。他反對國家對經濟活動的干預，提倡讓市場來調節經濟，并認為市場是一種“看不見的手”，它具有足夠的力量來組織社會生產，調節生產規模，從而使經濟沿著正常的軌道發展。斯密把政府的財政支出分為國防、司法、商業活動、學校教育和政府本身開支幾個方面。

現代公共政策理論：第二次世界大戰以后，西方各國奉行政府廣泛干預社會的經濟領域活動的凱恩斯主義政策。1.傳統公共政策理論（本世紀初至本世紀三十、四十年代），代表人物是馬克思·韋伯，他在《社會學隨筆》中提出了理想科層系統的政策理論。2.行為主義的公共政策理論（本世紀五十、六十年代）。“行為主義”理論流派提倡用科學的方法和觀點研究公共政策制定和解決公共問題，這一流派不拘泥于制度、法規、組織等的靜態研究，廣泛采用系統分析、運籌學、控制論、博弈論和一般系統論的觀點和研究方法，運用政治學、行政學、法學、社會學、史學、企業管理等領域的研究成果，著眼于公共政策形成過程的研究。代表人物是美國的決策學者赫伯特·西蒙。他的決策理論一方面強調權威的作用，另一方面又將行為主義的研究方法運用于政策研究。因此表現出從提倡權威的傳統的公共政策理論向提倡科學的行為主義或邏輯實證主義理論的過渡。行為主義政策理論的直接倡導者是美國政治學界具有重大影響的政治分析加哈羅德·D·拉斯韋爾。他在1951年的《政策科學》一書中首次提出了政策科學的概念，并對其內容進行了系統的介紹和說明。他把政策制定過程劃分為信息、建議、法令、援引、實施、評價、終止七個步驟。此外，他還提出了政策研究學者在決定過程中的任務：一是確定決策的目標和價值；二是收集和提供有關信息；三是指出幾種政策方案及其最佳選擇。行為主義政策理論的方法論特點在于其所謂的“純科學”方法和“系統”方法。3.后行為主義的公共政策理論。這一時期學者提出要改變研究的先后順序，即把內容置于技術之前，把社會相關性置于“純科學”之上。主要有以下幾種理論模式：1.執行機關互動理論。即以行政機關為基礎，將其互動關系作為探索的依據，這一模式的代表人物是米爾布里·麥克拉夫林，他得出的結論是，成功的政策方案有賴于成功的政策執行過程，而成功的政策執行過程則有賴于成功的相互調試過程。2.執行“博弈”理論，即以近代政治學中“博弈”的概念觀察執行過程中相關參與者就政策目標的達成所作的談判、評價與

妥協的互動情形。美國公共政策學者尤金·巴德克是其代表人物。巴德克把政策執行過程視為一種賽局，期間包括下列因素：（1）.政策執行人員，即競賽者；（2）.利害關系；（3）.策略與技術；（4）.競賽的資源；（5）.競賽規范（取勝的條件）；（6）.公平競賽的規則（即不得作弊）；（7）.競賽者之間信息溝通的性質；（8）.所得結果的不穩定程度。他認為，政策的成功與失敗，取決于各方參加者的“戰略”選擇。3.執行循環理論。提出者是當代美國公共政策學者馬丁·霍恩和弗朗西·F·拉賓諾維茨。他們認為，政策執行系介于政策意向與行動之間的動態過程。這個過程可分為三個階段：綱領發展階段；資源分配階段以及監督階段。每一階段必須奉行三項政策執行的原則：合法原則；理性官僚原則和共識原則。這三個階段是相互循環的。此外還有公共政策評估的理論，代表人物有珀金斯、辛德和戴伊。評估的目的在于獲知政策執行的情況，了解執行機構所面對的問題，政策執行過程中所發生的事件，以便形成改進政策的決定。第三種是公共政策的比較理論研究。其主要代表人物有美國當代著名的政治學者加布里埃爾·A·阿爾蒙德、卡爾·W·多伊奇、阿諾德·J·海、德海默、休·赫克洛和卡羅林·亞當斯。

馬克思主義公共政策理論：1.馬克思主義理論與實際情況相結合的政策依據。把馬克思主義理論和實際情況作為制定公共政策的依據，首先要考慮到不同國家的政策區別。其次還要從歷史的角度，用發展的觀點，來發展和調整公共政策。2.立足于現實、著眼于未來的政策目標。在具體的政策活動中，要求我們始終處理好兩個問題：第一，我們的最終政策目標是否確定，它是什么；第二，我們具體的政策目標對于最終政策目標的意義和作用以及它們是否偏離了這一最終目標。3.統籌兼顧國家、集體、個人三者關系的政策原則。4.“從群眾中來，到群眾中去”的政策方法。

第三章 公共政策主體

政府的涵義：從政策科學的角度來看，國家是一個抽象的概念，它有兩方面內涵，第一，它代表著一定的地域；第二，它代表著一定地域內的公共權力。廣義的政府是指以公共權力為名義而建立起來的所有國家機構；狹義的政府是指在立法、行政、司法三權分立基礎上建立的行政部門。

當代政府機構體系的主要特征：第一，在組織機構體系的最頂端，有一個負實際責任的政府首腦；第二，按照層級規范，自上而下地建立起嚴密的命令與服從體系；第三，以政府功能分化為基礎，劃分為若干橫向職能部門；第四，通過層次與部門及上下左右的關系模式，形成金字塔式的組織結構；第五，以規范化的、形式化的關系，維持其整體性的行為。兩種政府觀：自由主義的政府觀；社會主義的政府觀。

政策的直接主體：立法機關、行政機關、執政黨、領袖人物在政策制定中的作用

政策的間接主體：利益集團（是指那些因某種觀念或利益的共同性而結合在一起而且是經常有意對政策制定施加影響和壓力的社會群體，因而又稱為壓力集團。）、選民（是指依照法律具有選舉人資格條件的國民）、政黨。

第四章 公共政策客體

政府的公共政策總是針對某一事件或某一問題而規定的行為準則。公共政策客體即研究政府就那些問題制定政策，研究這些問題如何表現出來以及人們如何去分析評價這些問題。

究竟哪些社會問題才能成為政策問題，取決于政府的地位和作用，取決于政府的社會功能。政府的社會功能：首先，它需要維持社會的基本秩序，維持社會的長期存在；其次，政府有責任管理社會的基本活動，協調各種利益和要求之間的關系，使社會資源能夠得到合理的利用和公平的分配。政府的作為主要分為四個方面：規范性的作為；組織性的作為；分配性的作為和征收性的作為。

政策問題的構成要素：首先是一種客觀存在的狀態；其次是一種能夠察覺的、認知的狀態；第三是一個關系到大多數人的狀態；第四是由于利益、價值和規范的沖突而產生的狀態；第五是一種有必要加以解決的狀態。

政策問題的特點：社會性、歷史性、人為性和不確定性。

政策問題發生的必然性：工業的發展、利益的差異、社會的文明

政策問題發生的客觀前提：體制改革、價值觀更新、自然災害以及人文事件。

政策問題發生的主觀條件：要有洞察社會問題的能力和自覺性，還有對于政策問題要有一定的敏感度以及一種開拓進取的精神。

政策問題的認定，是指對于政策問題的察覺到描述的過程。

有效的政策制定向政策問題的認定提出了如下要求：第一，對于政策問題的描述，切忌人為地夸大或縮小，以使其達到最大限度的真實性和詳盡性。第二，盡量縮短自下向上的報告鏈條，減少一級一級的報告層次。

政策問題的分類：第一，根據政策問題的性質，分為政治、經濟、文化、民俗問題等；第二，根據政策問題的作用范圍，分為全國性問題和地方性問題；第三，根據政策問題的作用方式，分為指導性問題、分配性問題和限制性問題。

政策問題飛分析方法：類比分析法、原因分析法、假設分析法

第五章 公共政策環境

我們把這些制約和影響公共政策的外在因素稱之為公共政策的環境，這些環境主要包括：經濟環境、政治環境、文化環境和國際環境等。經濟環境主要是指一個國家或地區的經濟實力、經濟體制和經濟利益。制約和影響公共政策環境主要有政治體制、政治文化和政治關系。影響公共政策制定的國際環境主要包括了這些因素：即國際水準、國際局勢和國際地位。

第六章 公共政策制定

政策議程的建立：所謂的政策議程也就是說，一定的政策問題是通過什么方式和渠道進入政府決策系統的。政府決策系統是否制定政策，首先取決于決策者是否將一定的政策問題列入政策議程，可見，所謂的政策議程，指的是政府決策系統將一定的公共問題列入政策范圍的過程。我國的政策議程包括立法機關的議程、行政機關的議程以及執政黨的組織機構議程。政策議程確立的條件：第一，明朗化的事件；第二，預測性的發動；第三，開放性的過程 政策議程建立的途徑：1.組織體制；2.工作程序；3.利益表達機制；4.大眾傳媒；5.非正式關系（是指未經過正式規劃，超越于法定組織制定和工作程序以外的某種關系）；6.“超負荷壓力”（是指某些個人或群體采取激烈的方式向政府決策系統表達他們的利益、欲求，提出他們的政策問題）

政策議程的障礙：政治原則的偏離；價值體系的不融；承受能力的超重；表達方式的適當 政策制定的制度程序：第一，立法機關的制度程序（提案程序、審議程序、通過程序、公布程序）；第二，行政機關的制度程序；執政黨機構的制度程序

對于政策問題的診斷主要解決以下兩個問題：第一，以差距的形式把政策問題的癥結表達出來；第二，探求差距之所以產生的原因。

政策方案的設計要注意兩方面問題：一是對方案后果及其效應的準確估計，二是對方案實施細節的詳盡規定。

政策方案的最佳狀態：1.決策目標有數量指標；2.窮盡所有的可能性方案；3.每個方案的執行結果必須明了；4.擇優標準絕對明確；5.決策不受時間條件限制。

政策方案實施過程中可能發生的問題和偏差：1.執行政策的人員沒有按照政策方案規定的程序和內容執行；2.政策實施中由于不可控因素的干擾，造成了政策推行的困難；3.一定的政策方案已經實施一個階段后，仍然沒有呈現出解決政策問題的跡象。于是，我們要對政策方案進行修正和補充。

第七章 公共政策執行

政策目標和政策執行的偏差形成的原因：有的屬于政策目標不符合社會發展的客觀要求，因而沒有實施這種政策方案的環境條件；有的屬于政策目標超越了解決問題的可能性程序，從而超越了相關人員的心理承受能力；有的屬于政策的實施缺乏必要的人力、物力和財力的保障；有的屬于相關人員偏離政策的基本方向，出現所謂“上有政策、下有對策”的情況。政策執行的重要性：它是一定的人員或團體為了致力于政策所設定之目標的達成而采取的各項行動。這種行動可分解為兩方面：一是將決策轉換為可以操縱的過程，一是按照決策所確定的目標而進行的努力。具體來說，政策執行是實現政策目標的關鍵；通過執行政策，可以檢驗政策；政策執行的成效如何，直接關系到人民群眾的切身利益，關系到政府與人民的價值共識問題。

政策執行的邏輯順序：政策理解、實施準備、政策實施

影響政策執行的因素：分析的前提和框架、機構的因素、人的因素、政策本身的因素以及政策外的因素

第八章 公共政策優化

一個社會或國家的命運在很大程度上取決于其公共政策的水平，提高公共政策水平的問

題就是公共政策的優化問題。而實際公共政策的優化主要取決于公共政策的人員優化、公共政策的組織優化、公共政策的程序優化（程序的法制化、階段化和公開化）以及公共政策的方法優化（信息準確化、目標整體化、方案效益化）。

第九章 公共政策評估

所謂政策評估，就是對政策進行檢查、評定和衡量。

政策評估的分類：1.從評估時間的角度，分為事前評估、事中評估和事后評估；2.從評估的主體可分為有權評估、專家評估和大眾評估；3.從評估內容的角度可分為政策可行性評估、政策合法性評估以及政策效率評估。

政策評估的目的：評判某一政策的利弊得失和好壞優劣，以評價政策的實施效果，及時地修正、補充甚至終止政策的實施。

政策評估的意義：首先，它有利于政策的科學化；其次，他還有利于政治的民主化。政治評估的視角：政策可行性、政策合法性、政策效率

政策終結有以下兩方面情況：第一，當一項政策目標已經實現，問題已經解決；第二，當一項政策在其實施中遭到失敗，無法解決所面臨的問題。

政策的發展有以下趨勢：政策的范圍日益擴大、政策的意義日益重要、政策的理性化程度日益提高。所謂政策的理性化，是指政府政策行為建立在決策科學之上，以科學的精神和理性的程序為依據。

第十章 公共政策比較

比較的類別：按經濟發展程度劃分的政策類別、按政治意識形態劃分的政策類別（按政治意識形態的不同，有的西方學者將整個世界劃分為共產主義國家、法西斯國家、社會民主主義國家、自由主義國家和保守主義國家等）

比較的框架：政策環境的比較（美國的政策環境主要包括“不干涉主義”、實用主義、參與意識、富裕社會、社會的多元化以及“世界領袖”）

政策機構的比較：美國是總統制國家；英國是內閣制國家；法國是總統制和議會制相結合的國家，總統制的特點更為明顯；德國是議會制國家；日本是議會內閣制國家；蘇聯是蘇維埃制國家，即實行立法和行政相結合的制度。

政策過程和方法的比較：阿爾蒙德和鮑威爾把政策過程分為七個階段，即利益表達、利益綜合、政策制定、政策執行、政策輸出、政策結果以及政策反饋。

政策領域的比較：一般地說，每個國家都有對內政策和外交政策兩個領域，在對內政策這個主領域下，又有教育政策、社會福利政策和保健政策等次領域。本書就教育領域為例說明了各國的差異。

比較的意義：首先，公共政策的比較研究是一種歷史的進步，其次還是政治學理論的一大發現，是政治科學發展與繁榮的標志，同時它對于我國公共政策的科學化也具有不可忽視的現實意義。