第一篇：鞏固村民自治成果_發展農村基層民主

鞏固村民自治成果 發展農村基層民主

余 琳

2008年第8期 ——政治建設

近幾年來，省委、省政府和各級黨委、政府高度重視《中華人民共和國村民委員會組織法》的貫徹實施，加強領導、完善法規、健全制度、督導檢查、狠抓落實，推進了農村基層民主政治建設，促進了農村的改革與發展。

一、村民自治不斷取得新進展

村民自治的核心內容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。它發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于90年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。

（一）農村基層自治組織不斷發展壯大。1988年6月1日《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》頒布后，我省分3年完成首屆村民委員會選舉工作。截至目前，我省已經進行過6次村民委員會換屆選舉。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施后，全省普遍推行了直接選舉村民委員會，逐步實現了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變。各地堅持村民選舉委員會成員由村民會議或各村民小組推選產生，保證村民推選權；實行嚴格的選民登記，保證村民選舉權；通過選民大會或小組選民會，由選民直接提名產生候選人，保證村民直接提名權；依法組織選舉大會或投票站選舉，保證村民投票權。2007年底，全省有村民委員會25519個，村民委員會成員91647人，村民代表845791人。隨著村民委員會換屆選舉逐屆順利進行，絕大多數地方村民委員會組成人員的素質、結構逐步得到了提高和改善。

（二）村民自治制度不斷完善。從1989年8月開始，村民自治從試點到全面展開，制度體系不斷完善。省人大相繼出臺了《湖北省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《湖北省村民委員會選舉辦法》，省政府出臺了《湖北省村務公開實施辦法》。2004年，省委辦公廳、省政府辦公廳下發了《關于貫徹落實<中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見>的通知》，使村民自治“有章可循、有據可依”。各地就村務公開民主管理工作也紛紛下發文件，普遍制定并實施了村民自治章程、村民會議和村民代表會議制度、“一事一議”的民主決策制度、對村干部的民主評議制度、村務公開的民主監督制度、村級民主理財小組審核財務制度等規章制度。

（三）村民民主管理意識不斷增強。農村干部和群眾民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的民主意識，依法辦事的法制意識，自我管理、自我教育、自我服務的自治意識不斷增強。在村民自治中不斷完善村務公開內容：各地把中央及地方的惠農政策、新農村建設發展規劃、收益分配等重大事項列入公開內容，村務至少每季度公開一次，群眾普遍關心事

項及時公開。規范民主決策程序：各地進一步規范了村黨組織的決策組織權、村民會議的決策表決權、村民委員會決策執行權、村民議事組織的決策監督權及民主理財、民主管理、民主決策程序。強化民主監督落實：各地普遍建立了村務公開監督小組和民主理財小組，監督村務公開制度的落實，制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支。與此同時，不斷加強對農村集體財務的審計監督和村干部的民主評議，基本做到每年定期對村干部進行評議，并將評議結果與村干部的工資直接掛鉤。全省99%的村實行了村務公開、建立了村民代表會議制度，99.36％的村建立了村務公開監督小組，98.12%的村建立了民主理財小組。

（四）村民自治的督查力度不斷強化。加強督促檢查是確保村民自治得到落實的重要手段。近年來，全省及各地都加大了對這一工作的督查力度。2005年10月，省人大常委會執法檢查組對全省《中華人民共和國村民委員會組織法》和《湖北省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》實施情況開展了執法檢查。省委、省政府組織督導組于2005年11月，對孝感等9個市的村委會換屆選舉工作進行了檢查督導。

（五）民主管理實踐活動不斷創新。各地積極探索村級民主管理的新形式、新途徑、新經驗。如武漢市“家園建設行動計劃”民主制定、安陸市“三會四評”制度、恩施州“1+4+X”模式、鐘祥市“四個六”民主管理機制及通山縣推行“村官”工作崗位及工資由村民票決的管理新模式等，既立足了本地實際，把握民主管理的內在規律，又拓展了途徑、探索了經驗。

（六）村民自治的運行機制不斷健全。先后成立了由省委、省政府領導同志任組長的村民自治工作領導小組和村務公開民主管理協調小組，明確落實了各成員單位的職責，健全了聯絡員制度等；各地也調整充實了領導協調機構，落實專人負責。各級協調小組成員單位，加大了農村基層村民自治工作的力度，明確目標任務，落實工作人員，健全了民主管理的考評機制。各級黨委、政府把村民自治作為固本強基的一項重要任務來抓，納入當地經濟社會發展規劃和年度計劃、目標責任制考核的內容，定期組織考核檢查，嚴格獎懲制度，不斷增強了各級干部的責任意識和自覺性。

二、我省村民自治存在的主要問題

我省村民自治工作雖然取得明顯成效，但隨著農村改革發展的不斷推進，村民自治還存在一些問題和困難，主要表現在以下幾個方面：

（一）認識不足，工作進展不平衡。大部分地方對3年一度的村民委員會換屆選舉大多比較重視，投入精力相對較多，而對選舉后的村務管理關注和重視不夠。有的認為，農村實行稅費改革后，農民負擔減輕，村級集體經濟收入來源少，村里權力也小，村務公開沒有必要搞；有的認為，村里又沒有多少開支，村務公開可搞可不搞；還有的村干部怕公開。縣與縣、鄉與鄉、村與村之間存在著差距和不平衡問題。

（二）能人難選，部分村級班子后繼乏人的問題突出。在一些地方，農村青年和致富能人大量外流。由此造成在村民委員會選舉中，村干部可供選擇的對象越來越少，少數村民委員會成員綜合素質不高，老齡化現象嚴重。

（三）經費缺乏，部分村民委員會運轉困難。農村稅費改革后，村級可用資金減少，一些貧困村僅靠轉移支付入不敷出。村干部誤工補貼偏低。這種狀況導致少數村開始出現“無人管事”的現象。

（四）事情難辦，一些地方“一事一議”較難推進。稅費改革之后，農村公共事務、公益事業的經費來源有一些要靠“一事一議”來解決，在一些地方往往是事難議、議難決、決難行﹑行難成。

（五）法律缺位，對一些侵犯村民民主權利的行為缺乏相應的糾錯機制和懲罰辦法。

三、推進我省村民自治的對策建議

針對我省村民自治面臨的情況和問題，我們認為，健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，要以黨的十七大精神為指導，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，不斷改革創新。

（一）加強農村基層自治組織建設。民主選舉村民委員會是推動村級組織整體建設的有效途徑。要以今年將要進行的村民委員會換屆選舉為契機，真正把思想好、作風正、有文化、有本領，真心實意為群眾辦事，能夠帶頭致富、帶領群眾共同致富，受到群眾擁護的人選進村民委員會領導班子。要注重從農村致富能手、合作經濟組織和產業協會負責人、農村實用技術人才、外出務工經商人員、復退軍人、大中專畢業生、鄉鎮機構改革分流人員中發現優秀人才，不拘一格選賢任能。要切實幫助村級組織和村干部解決實際困難，積極提倡將德才兼備的村干部選拔為鄉鎮政府公務員，不斷增強村級組織的吸引力。

（二）建立穩定有效的政府投入保障機制。各級政府應加大對村民自治工作的投入，建立健全村民自治的財政保障機制，建立和完善村民自治財政年度預算制度、村干部養老保險、醫療保險、離職補償制度，建立長效的村干部誤工補貼保障機制，逐步提高村干部誤工補貼標準，切實增強農村基層組織的經費保障能力，確保農村基層組織正常運轉。

（三）積極調動農民群眾參與村級公共事務的積極性。要引導農村干部牢固樹立農村農民群眾主體意識，充分信任、依靠農民群眾，建立和完善群眾參政議政的決策、管理和監督機制，充分發揮農民群眾自我管理、自我教育、自我服務的主體作用，落實好農民群眾的知情權、決策權、參與權和監督權。縣、鄉政府要積極推行為民服務全程代理制，切實解決農民群眾辦事難的問題，適時出臺“一事一議”資金扶持獎勵政策，鼓勵農民群眾積極出資出勞參與農村公共事務和公益事業的建設，不斷滿足農民群眾日益增長的物質、精神和政治民主的需求。

（四）建立科學培訓機制。搞好培訓是做好村民自治工作的前提條件。應將村委會組織法和相關地方法規納入各級黨校學習培訓的重要內容，對縣鄉村干部進行培訓。省、市重點進行示范培訓；縣級要對村書記、主任進行培訓；鄉級要對村“兩委”成員和村民代表進行培訓。通過培訓，使他們充分認識到村民自治工作的重要性，轉變思想觀念、工作方法和工作作風。

（五）完善村民自治法規制度。加強制度建設是做好村民自治工作的保障。要抓緊制定

和完善保障人民群眾在基層行使民主權利的法律法規。要不斷健全村民委員會組織法實施辦法、村民委員會選舉辦法、村務民主管理條例，不斷完善地方法規。在農村基層，要以保證人民當家作主為根本目標，不斷制定、完善、創新、落實各項基層群眾自治的具體制度，健全完善村務公開制度和村級重大事務決策程序，規范《村民自治章程》和《村規民約》。

（六）建立健全多元一體的監督機制。建立多元一體的監督機制是做好村民自治工作的重要舉措。要健全鄉鎮監督與群眾監督相結合、輿論監督與社會監督相統一、內外監督并重的多元一體的民主管理監督機制，特別是要加強對換屆選舉、村務公開、農村集體財務的監督、村干部民主評議及村級經濟社會發展規劃制定、項目布局、政策落實、土地征用等重大事項決定實施的監督，確保村民民主權利的落實及積極性、創造性發揮。要強化縣鄉黨委、政府對村級民主制度落實情況的指導和監督，通過多種形式大力宣傳、表彰先進典型、總結推廣先進經驗、探索新的途徑，促進民主管理健康有序、卓有成效地開展。

（七）不斷創新村民自治的有效形式。改革創新是做好村民自治工作的有效手段。要認真研究和探索外出務工經商人員參與村級民主管理的有效形式。要適應經濟社會發展的要求，不斷豐富民主形式，創新民主內容。力求從農村改革發展穩定的全局出發，不斷推進理論和體制、機制的創新。

（八）切實加強對村民自治工作的領導。加強領導是做好村民自治工作的關鍵。各級黨委、政府要把村民自治工作列入重要議事日程，納入當地經濟和社會發展規劃，與新農村建設的其他工作一同規劃、一同部署、一同檢查、一同落實，及時研究解決工作中的重點、難點，并把其納入基層干部政績考核的重要內容，不斷完善考評辦法，加大督促檢查力度，指導督促基層把民主管理各項工作落到實處。要建立健全村民自治工作領導機構或協調機構，明確各成員單位工作職責，做到各司其職、各盡其責，通力協作、密切配合，真正形成黨政領導、辦公室協調、部門配合、社會支持、職責明確、上下聯動、齊抓共管的工作局面。■

（作者系湖北省民政廳副廳長）

第二篇：大學生村官談農村基層民主中的村民自治

十七大報告指出，人民當家做主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉，民主決策，民主管理，民主監督，保障人民的知情權，參與權，表達權，監督權。這充分強調了黨中央堅定不移發展社會主義民主的決心。

民主是衡量一個社會文明程度的重要指標，也是建設社會主義社會的必要條件。據近期人口普查顯示，我國近80%約十一億的人口都在農村，搞好農村基層民主就顯得尤為重要。而做好基層民主工作，說到底就是要建立健全農村群眾自治組織和民主管理制度，完善公開辦事制度，保證農村廣大群眾直接行使民主權利，自主管理基層公共事務和公益事業，在這個過程中，同時要加強的民主監督，使基層民主自治制度落到實處，對干部實行民主監督。而這其中更為重要的就是搞好我們的村民自治建設。

應該說，在推進農村基層民主制度建設的過程中，我們取得了一部分成績，但是還要看到，村民自治制度還不夠完善，農民的民主選舉，民主管理，民主監督等權利還沒能得到充分保障。如何解決這些問題，已是迫在眉睫。

首先，完善村民自治，要發揮好村民自治組織的作用。

村民自治組織體系上要健全以村委會，村民會議，村民代表會議為主體的自治結構。這些機構的產生，都要遵守國家的法律法規，按期實行民主選舉。沒有建立上述機構的，要盡快建立；已經建立的，要不斷鞏固完善，改進結構，提高效能，明確職責，促進村民自治組織作用的充分發揮。要充分重視發揮村民的主體作用，使其在履行法定職責，完善工作制度和組織群眾，團結群眾中有所改進。其次，處理好村委會與村黨組織的關系。

村黨組織是村級各種組織的領導核心，沒有黨組織的正確領導，村民自治很難長久地規范化運作。結合中央關于農村工作的最新理論成果，加強對村委會成員的教育，使其在工作中牢固樹立跟黨走的觀念，同時在實際工作中起到向基層群眾傳達中央精神的作用，把以村黨組織為核心的村級組織建設成為有中國特色的社會主義新農村的組織者，推動者和實踐者。

其三，規范民主自治實踐，努力提高村民素質。

“實踐出真知”，村民自治實踐，是完善村民自治制度的本源，是檢驗村民自治制度成效的標準，要根據各地實際依法開展實踐活動，如村委會等村民自治組織屆滿時，要及時進行換屆選舉。村委會要定期向村民會議，村民代表會議報告工作，接受村民監督。在實際運作中嚴防形式主義花架子，不能搞政績，形象和樣板工程，不能“一刀切”

其四，培育健康的村民自治觀念，增強民主法制意識。

村民自治觀念是村民自治機制的重要組成因素，它屬于觀念形態的東西，要大力培養和牢固樹立堅持黨的領導，充分發揚民主和嚴格依法辦事有機結合的觀念；大力培養和牢固樹立權利義務相一致的觀念；大力培養和樹立主人翁的觀念，搞好對基層群眾的培訓，如編寫簡明易懂基層群眾自治手冊，在村兩委換屆選舉時加大宣傳，確保不漏死角，只有這樣，才能切實提高基層群眾的自治觀念，提高群眾自治能力。

鄧小平同志曾經指出：“中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什么都搞不成，已經取得的成果也會失掉”。穩定環境的造就需要制度的保障，只有充分意識到村民自治制度的重要性，才能進一步發揮其作用，而這一切，離不開農民主體，離不開農村環境。

第三篇：關于農村基層村民自治情況調研報告

村民自治的實質是在村民中實行民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理，我們主要從這四個方面進行抽樣調查。通過對問卷的歸納分析，發現我省村民自治主要存在如下問題：

一、村民自治現狀與問題

(一)村民選舉普遍性低，公正性較差

調查表明，對選舉持積極態度的樣本僅占合格樣本(指1299份村民樣本，下同)的53％，參加過最近一次選舉的村民也只占被調查對象的70.7％。更突出的問題是：投票方式是逐戶收選票，使得這種低普遍性的村民選舉帶有“暗箱操作”的可能；認為選舉前上級打招呼和村黨支部指定候選人的樣本占31.4％；認為私下做工作和賄選的樣本占23.4％；認為宗族勢力干擾村民選舉的樣本占5.1％。這些因素顯然會影響村民選舉的公正性，影響村民對選舉的態度，從而導致村民選舉的普遍性降低。

(二)村民民主監督意識不高，對村務公開的信任度低

民主監督是實行村民自治的保障，在現行的制度框架下，村務公開是民主監督的唯一平臺。調查顯示，完全知道村務公開的樣本僅占35．3％，知道一點的占39．3％，令人遺憾的是竟然還有25．4％的人不知道村務公開，這個比率足以引起我們的高度重視。經常去看村務公開欄的被調查村民有362人，占27．9％；有34．6％的人根本不去看或根本不知道有村務公開欄。同時，被調查村民對村務公開的理解比較狹隘，雖有65.6％的村民對村務公開感興趣，但其中的70.3％僅對“村務賬目”感興趣。對村務公開內容完全相信的樣本僅22.3％，有一點相信的36.9％。

(三)村民民主決策參與意識薄弱，決策者漠視民意

被調查村民只有不到50％愿向村干部反映自己的意見，72％認為村里的事情村民沒有必要介入；僅有54.5％的村民認為村里的重要事情必須通過村民代表大會決定。調查表明，當村民意見和鄉(鎮)政府指示有矛盾時，有33.5％的村民樣本和57.4％的村干部(村干部總樣本204份，下同)認為應該按照鄉(鎮)政府的指示去做，74.9％的村民和78.4％的村干部樣本都認為鄉(鎮)政府的指示應優先，而認為村民意見優先的村民樣本和村干部分別只有27.6％和17.6％。另外有98.3％的村干部認為應把“完成鄉政府布置的任務”放在首位，認為向鄉(鎮)政府反映村民意見非常重要的也只有30.4％。同時，有的鄉鎮政府對村民自治干預嚴重，無視《村民委員會組織法》，隨意撤換村委會干部。

二、改進我省村民自治的對策建議

為改進我省的村民自治，特提出如下對策建議：

(一)進一步貫徹《中華人民共和國村委會組織法》，改進和完善村民自治制度。村務公開的操作者是村委會，到頭來還是自己監督自己，這種制度設計本身并不是最合理。為此，一方面要逐漸完善相關制度，通過制度促進農村民主政治的發展；另一方面，又要切合農村的特點和實際情況，按制度的本義進行實際操作，做到公開、公平、公正。村民自治改革的關聯面很大，尤其會涉及到相關的經濟制度的改革。所以，村民自治制度的改進是一個系統工程，需要有與農村工作相關部門的支持與合作。

(二)努力增強村民民主政治意識，完善村民委員會監督機制，我省村民對村務活動參與率不高的主要原因是民主政治意識薄弱，必須把提高村民民主政治意識，作為當前我省村民自治工作的主要內容之一。有效的監督機制是村民自治的重要組成部分，但我省以村務公開為核心內容的監督并未達到應有效果。由抽樣調查可知，其原因除了村民的民主政治意識不強外，最主要的是“村官”及少數鄉鎮的領導層漠視民意。真正的監督應該是主動的，因此，必須完善村民代表會議等監督機構，構建更為有效的監督平臺。

(三)推行“組合競選制”，真正實觀“村官民選”。好的選舉制度必須保證自由意志表達、低干預、高參與以及使選舉行為與人們的利益建立聯系。目前全國農村在若干年的實踐中，創造了“海選”制、和我省的“組合競選”制籌方法，“組合競選”先由村民小組推薦村委會主任及委員候選人，主任候選人從委員候選人中自主組合村委會競選班子，報村選舉委員會張榜公布，然后再經全村選民兩輪差額選舉產生村委會主任及委員。抽樣調查數據間接證明，“組合競選”出來的村委員會是相對優化的村班子，而且村民參與率也會相對提高。所以我認為，“組合競選”是一種較好的村民選舉制度。這種制度能有效地排除制度外干擾，能使村民充分表達意志，更有利于民主選舉、民主監督、民主決策和民主管理四個實質問題的落實，使農村政治文明建設得到強化。

第四篇：村民自治與農村基層民主建設探討

村民自治與農村基層民主建設探討

摘要：中國是一個農村人口占絕大多數的國家，農業、農村和農民問題在中國的政治、經濟以及社會發展中起著舉足輕重的作用。自1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》實行以來，村民自治在廣大農村不斷發展完善。并受到越來越廣泛的關注，其在維護農村社會穩定，改善黨群干群關系，促進農村基層民主建設方面具有積極的意義。自改革開放以來，隨著基層農民民主意識的不斷增強，農村基層民主建設取得了長足的發展，它不僅維護了農村社會的發展和穩定，而且給中國民主政治的發展帶來了深遠的影響。在“村民自治”格局下進行的農村基層民主實踐，給農村社會帶來了前所未有的創造力，與此同時，民主建設面臨的困境也使“村民自治”格局遭受著諸多的質疑。我國的基層民主政治發展也在這一格局下取得了很大成就，同時為構建和諧新農村提供了穩固的政治基礎。

關鍵詞：村民自治;農村基層民主；社會主義新農村建設

Villager's autonomy and the village grass-roots democracy construction

inquiry into

Student:Yang Binguides a teacher:Chai Mei

Abstract: China is a nation that the village population shares great majority, the agriculture, village and farmer problem have a prominent function in the political, economic and social development of China.From 1987 《the committee organic law of the People's Republic of China villager 》practice, the villager autonomy continuously develops in the large village perfect.Also be subjected to more and more extensive concern, it is supporting a village society stability and improve a parties dry cluster of relation and help the village grass-roots democracy construction to have aggressive meaning.Since the reform opened, along with grass-roots farmer democracy consciousness of continuously to build up, the village grass-roots democracy construction obtained a substantial development, it not only supported the village social development and stability, but also brought the development of Chinese democracy profound influence.The village grass-roots democracy fulfillment that carries on under “villager's

autonomy” structure and form gave village social to bring unprecedented creative power, at the same time, the democracy construction faces of the predicament also make “villager's autonomy” structure and form suffered to query manily.The grass-roots democracy development of our country also obtained very great achievement under this structure and form, in the meantime for set up the political foundation that the harmonious and new village provided a firmness.Key words: Villager's autonomy;The village grass-roots democracy;The socialism new village constucts

一：選題的背景和研究意義

中國是一個農村人口占絕大多數的國家，我國農村有八億人口，農業、農村和農民問題在中國的政治、經濟以及社會發展中起著舉足輕重的作用。伴隨改革開放，我國農業和農村經濟取得了舉世矚目的成就，農村基層民主建設也有了很大的發展，它經歷了一個從局部試驗到大面積推廣實施的艱難歷程。但總體來看，農村面貌依然落

后，“三農”問題依然是關系到黨和國家事業發展的全局性、根本性問題。黨中央從全面落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會的戰略高度，提出了建設社會主義新農村的歷史任務。從上個世紀８０年代開始，隨著家庭聯產承包責任制的推行和人民公社體制的解體，傳統行政支配型的鄉村關系逐步被“鄉政村民自治”的治理格局所取代，在實踐中，這種格局充分體現了國家與社會的分化與統一，適應了農村經濟發展的需求，為農村民主建設和社會發展注入了強大的生命力。加強農村基層民主建設，實行村民自治，已經成為保證農村基層群眾直接行使民主權利的一項重要政治制度。然而，在深化農村基層民主建設的過程中，“鄉政村民自治”格局面臨著鄉村、黨組織與村委會關系不順暢等方面的問題，影響了農村基層民主建設的健康發展。由于我本人就是在農村長大，對當今農村村民自治的實際運行狀況了解頗多，感悟頗深，我認為這一系列問題的產生不僅來自于規范化制度的供給短缺，也與利益的分化、行政體制改革滯后以及封建思想根深蒂固密切相關。由于村民自治的實行一直伴隨著諸多的疑慮，面對“鄉政村民自治”格局中的困難，我們就更加迫切地需要認識到這種格局對于農村基層民主建設的重要意義，只有以制度創新去改善和解決目前面臨的困難，把自己的目光投向中國農村村民自治這一基本政治格局與基層民主建設的基本內容，試圖通過梳理二者之間的相互關系，發展歷程，分析取得的成就及存在的問題，尋求解決問題的對策，才能夠保障農村基層民主建設的健康發展，為新農村建設和社會主義民主法治建設作出應有的貢獻。

二、國內外研究現狀

我國農村村民自治是中國共產黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義政治的偉大創造。國內關于村民自治與基層民主建設的研究起步較晚。改革開放以前，研究多集中在對黨的方針、政策的事后詮釋、論證、宣傳上。改革開放以后，對農村政治的研究得到恢復和發展并取得長足的進步。研究的內容不斷得到拓展，研究方法不斷創新，研究成果不斷豐富。一批學者運用治理和善治理論的分析模式和國家――公民社會的分析模式對中國社會治理變遷、中國民主治理的現狀進行研究，對村民自治的研究較有影響的，俞可平教授是其中的代表。由他主編的中國民主治理案例研究叢書，將中國的村民自治與基層民主建設成果展示在世界同行的面前，推動了學界對中國基層民主治理模式的研究。

從目前已有的文獻來看，對村民自治的研究領域不斷得到拓展，方法不斷創新、研究論文、著作數量逐漸增多、質量不斷提高。縱觀這些著作、論文我們可以看到學界對村民自治的研究多集中在對它的功能的設定、它的動力機制以及對農村治理機制的設想與具體對策，村民自治的績效等方面。其研究的出發點主要體現在如何完善農村的政治管理民主化制度：如何提高村民自治組織的自治能力；如何使鄉鎮政權的權力行使與村民自治組織的自我治理機制協調、順暢地發展并發揮最大的政治效力，使廣大村民得到最大實惠。其目的在于讓人民群眾的意志和利益在和諧的政治管理中得到充分體現，保證我國的政治基礎穩定、持續和協調發展。對村民自治的研究已取得不少成績，具體體現在以下幾個方面：

（一）實證性的個案研究和調研報告逐步增多，國內在不長的時間內出版了不少的譯、編、著的有關專著。其代表性的論著有《村民自治進程中的鄉村關系》（徐勇、項繼權主編，２００３）、《鄉村政治――中國村民自治的調查與思考》（張厚安、徐勇、項繼權等，2000）《村民選舉觀察》（李連江主編，2001）《村民自治的村莊基礎——來自全國十個省市的村民自治的調查報告》（范渝、賀雪峰著，2002）以及其他一些學術雜志上的相關文獻，這些研究成果為村民自治研究的進一步深化打下了堅實的基礎。

（二）從理論上研究村民自治的地位、價值意義及運行機制，代表性的論著有《中國農村村民自治》（徐勇主編，1997）《村民自治的理論與實踐》（陳浙閩，2000）《中國村民自治的理論與實踐探索》（王振耀，2000）、《村治變遷中的權威與秩序》（吳毅，2002）等。其中徐勇著《中國農村村民自治》是一本國內少見的、比較系統研究中國農村村民自治制度的專著，值得關注當今中國村民自治的人士的重視。該著作注重從宏觀上對村民自治制度產生的背景、基本制度框架的把握，又從微觀方面深入實地調查進行研究，使本書在國內同行中產生很大的影響。

（三）從法理學和具體法律制度上研究村民自治與農村基層民主建設的發展狀況。其代表性的論著有崔智友的博士論文《中國村民自治制度研究》和王禹的《村民選舉法律問題研究》和《我國村民自治研究》。崔智友的《中國村民自治制度研究》對我國村民自治制度的有關法理和具體法律制度進行了初步考察和分析，分別討論了村民自治的定義、要素、原則和功能。王禹的《村民選舉法律問題研究》將我國的村民選舉納入憲法學研究的范圍，并以注釋法律的形式闡述了村民選舉的法律問題。其《我國村民自治研究》則運用憲法學原理，對村民自治實踐中實現的各種制度建設問題進行理論和實證研究。

（四）從村民自治發展史的角度，歷史性地考察村民自治的發展、成就與問題代表性的論著有《村民自治通論》(趙秀玲、白剛主編，2004)，《中國農村基層建制的歷史演變》（張厚安、白益華，1992）《村民自治、農村民主與中國政治發展》（胡永佳，2000）等，這些理論成果對村民自治的研究起到了推動作用。

西方學術界一直到90年代初期才開始觀察分析改革時期中國鄉村自治的變化，徐維恩和丹尼爾?凱利爾等學者認為，經濟改革使農民階級發生了分化，過去農村中建立在地方共同體基礎之上的社區利益保護機制被削弱了，其結果是農民更大程度地暴露于國家的直接控制之下，國家在農村地區的滲透和統治能力大大地加強了。戴慕珍和喬納森?昂格爾等則認為，農村社區中存在著干部與干部間的庇護關系，這種特殊的利益關系在毛澤東時代曾削弱過國家在農村地區的政策執行能力，使農村干部們得以在更大范圍內謀求自身利益結果出現一種新形式的庇護型政治關系。這些論斷盡管各有其道理和解釋力，卻似乎忽視了一個影響深遠的政治現象，即一種國家倡導的、有限的、但卻是真正的鄉村自治組織在中國農村的逐漸興起和擴散。近年來，鄉村中國的這一新的政治發展開始吸引西方學者。一些人做了實地考察之后發表論文認為，這是一場真正的民主試驗。應邀到中國觀摩鄉村地方選舉的國際考察團也表示，這一基層民主實踐是“整個國家向民主的政府邁進的重要的一步”。

結論：從目前的總體情況看，國內外對村民自治與基層民主方面研究仍存在許多不足：對理論方面的研究還需進一步深入；對村民自治具體處境與農村基層民主建設關系及影響的研究仍值得學界進一步重視。中國農村的發展極不平衡，村民自治的發展，各地會呈現出巨大的差異，因而一些理論假設常常可能得出不同的結論。作為一個關注農村民主政治發展的學生，自覺加入研究村民自治與農村基層民主建設隊伍的行列之中是我義不容辭的責任，在本文中我將采用理論分析與案例論證相結合的研究方法，對當前農村民主政治現狀進行深入分析，從宏觀和微觀角度進行理論分析，既有理論研究，又有實地考察，把理論研究與實證研究結合起來，在對村民自治情況與基層民主建設間的關系進行現狀考察的基礎上，分析村民自治取得的成就與存在的問題及對農村基層民主建設健康發展的相應對策，以使村民自治與基層民主建設理論研究得到進一步拓展。為我國的基層民主政治發展盡一份綿薄之力。

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第五篇：民主的理念與村民自治的發展.

民主的理念與村民自治的發展

今年11月21日至24日，筆者有幸參加了國家民政部在浙江寧波主持召開的“2002年全國村委會選舉情況分析會”。經過會議交流和討論，來自全國各地民政部門的實際工作者就如何完善村民委員會選舉、向前推進村民自治提出了許多有價值和意義的看法與建議，本人作為一名研究村民自治問題的學者，在聽了大家的發言以后，深受啟發，受益匪淺。

值得注意的是，在這次會議上，不少地方民政部門的實際工作者指出，由于國家和地方村民自治相關法律法規中沒有對村民委員會成員候選人的資格條件作出明確的限制，導致在一些地方，文盲和文化程度較低的人員、勞改勞教釋放人員、違反國家計劃生育政策的人員、地痞村霸等素質較低的人被村民選舉為本村村民委員會委員甚至主任、副主任，給村民自治制度的順利實施帶來了不利的影響和后果。一些同志建議，為了在村委會選舉中確保將那些政治素質好、文化程度高、辦事能力強、工作作風正的農村優秀分子選舉出來，使他們成為農村的好帶頭人，必須在村民自治有關法律法規中附加候選人資格限制條件，包括政治面貌、文化程度、年齡等條件。從會議交流和討論的情況看，這種看法在全國各地民政部門從事基層政權建設實際工作的同志中帶有一定的普遍性。據介紹，有的地方甚至已經在村民委員會選舉中制定了“土政策”，明確要求村委會選舉必須保證當選人數達到“三個60%”，即黨員人數、具有高中以上文化程度人數和年齡在45歲以下人數達到60%。筆者認為，這不僅是一個民主觀念上的認識問題，而且是一個關系到村民自治發展路向的實踐問題。在此，本文試圖就民主的理念與村民自治的發展路向問題談幾點看法，供各位關心和致力于推進農村村民自治工作的同仁們參考。

一、選舉權與被選舉權是一對完整的政治權利

我國村民委員會選舉遵循的主要原則是普遍選舉原則、平等選舉原則、直接選舉原則、差額選舉原則、競爭選舉原則、秘密投票原則。其中，普遍選舉原則和平等選舉原則是關系到選舉的公平性與民主性的最重要原則。我國1982憲法第三十四條明確規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。根據憲法的這一規定，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十二條也相應規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。上述法律規定表明，我國的民主選舉屬于普遍性選舉，而不屬于限制性選舉，選舉權和被選舉權作為一對完整的政治權利，是同時平等地賦予每一個公民的。當然，從理論上看，雖然說我國實行普遍性選舉，不對選舉權與被選舉權附加限制性條件，只是相對而言的。從上述法律規定的文字表述來看，我們不難發現，事實上，它們有兩個主要的限制性條件，一是年齡條件，即必須是年滿十八周歲的公民；二是政治條件，即必須是沒有被依法剝奪政治權利的人。從憲法學的角度來看，這兩個“限制性條件”屬于“必要的限制性條件”。第一個限制性條件是對公民權自然條件的起碼要求，這是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件；第二個限制性條件是實行法治和憲政民主必然的內在要求，同樣也是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件。由于這兩個限制性條件是民主國家普遍采用的“必要的限制性條件”，因此，在民主選舉制度中，它們一般不被視為妨礙選舉的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性條件。

在民主選舉制度中，選舉權與被選舉權的獲得所必須的基本年齡條件和公民權資格條件是兩個密切相關的因素。基本年齡條件的規定旨在為具有選舉權的公民個人獨立自主地行使選舉權提供必要的身心基礎和理性判斷能力，充分表達公民個人的意愿，實現選舉的價值。而公民資格條件的規定則是旨在保證權利的行使符合社會正義的需要，保證多數人的利益不受少數人的侵害。

在我國，之所以將選舉權與被選舉權作為一對完成的政治權利賦予公民，不將被選舉權的資格條件要求看得高于選舉權的資格條件要求，主要原因在于，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。只有從法律規定上普遍地、平等地將選舉權和被選舉權同時完整地賦予每一個公民，才能夠徹底體現一切權力屬于人民的憲法精神，才能保證公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具備了公民權基本資格條件的情況下，額外地附加政治面貌、教育程度、年齡（某一個特定的年齡段）等條件，必然在事實上造成對一部分公民政治權利的剝奪，從而違反民主的精神。即使是在被選舉權的規定中附加這些額外的條件限制，也會造成對政治平等和公平正義的破壞。

然而，從事實和結果來看，我們常常發現，選舉權與被選舉權總是不相稱和不對等的，二者在許多時候往往表現為相背離。造成這種背離現象的原因，既有政治操縱因素的影響，也有民主選舉偏好本身的作用。這種情況對選舉權與被選舉權作為完整的政治權利的理論構成明顯的挑戰。對于這種現象的認識，我們不能以果論因、以果定因，否則，我們會動搖對民主和法治的信念。

二、選舉的價值偏好及其實現途徑與方式

綜觀國內外各種政治性選舉制度中有關被選舉權（候選人）資格條件的規定，我們又不難發現，在較高層次的代表選舉或者職務選舉的候選人資格條件規定中，一般也會有諸如年齡、教育程度、居住年限等方面的具體要求。例如，美國憲法中規定，移民在取得美國國籍7年以后才有資格當選眾議院議員，9年之后才有資格當選參議院議員。而對于作為美國總統候選人的條件限制，還明確規定必須是年滿35周歲以上的公民。從美國40多屆當選為總統的人基本情況來看，他們具備以下共同的資格條件：（1）絕大多數總統具有特定的政黨背景；（2）受過良好的教育，具有較高的文化水平；（3）有豐富的從政經驗和政治能力；（4）有強大的財力支持。而我國1982憲法第七十九條對國家主席候選人的資格條件規定也特別強調，“有選舉權和被選舉權的年滿45周歲的中華人民共和國公民可以被選為中華人民共和國主席、副主席”。這似乎也是對被選舉權（候選人）資格條件的額外限制。值得注意的是，農村基層的選舉與國家高層的選舉是兩種不同類型的選舉，不可以簡單類比；更何況，即使是宣稱實行普遍性選舉的國家，在政治高層的選舉中，都有必要、有可能蛻變為限制性選舉。

贊成對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制的人一般認為，之所以要通過法律或者選舉實施細則對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制，是因為被選舉權是比選舉權更重要的政治權利，候選人要擔任選民所賦予他們的權力，履行好自己的職權和職責，行使公共權力，必須要有比一般選民高的素質和能力，否則，就有可能導致當選者辜負選民的信任與委托。實際上，無論在法律上是否明確給予被選舉權（候選人）附加額外的資格條件限制，這都只是體現了法律制定者的一種理想的價值偏好。黨派屬性、受教育程度、年齡、道德修養、能力特長等等，無不反映者政治社會人們對某中人格特質的價值取向。然而，在實際的選舉過程中，每一個選民都會有自己個人的價值偏好，有些是與他人相同的，有些則與他人是不同的。如何將所有選民的個人價值偏好整合為社會共同的價值偏好？18世紀法國啟蒙思想家盧梭的主張是，社會中存在一個具有普遍意義的“公意”的作用，在“公意”的影響下，每個公民個人的意志（眾意）會自覺表示服從，從而形成公認的政治權威。代議制民主理論在西方出現以后，資產階級政治思想家們主張，通過普遍的、直接的投票選舉，用選票的統計結果代表多數價值，實現選舉的價值偏好。

20世紀以來，世界民主政治的發展進程表明，在民主的選舉制度建立以后，盡管統治階級試圖通過法律規定反映自己在被選舉權（候選人）資格條件上的價值偏好，但選民的投票行為并不完全受制于法律所認可的選舉價值偏好。而民主選舉所反映的真實情況是，選票統計中多數選民所認同的價值偏好才是真正有效的價值偏好，盡管在事實和結果上這樣的偏好同統治者在法律上所需要的價值偏好基本一致，但從實質上看，統治者制定的法律中對選舉偏好的規定之所以具有合法性和權威性，不是因為它本身具有先驗性和強制性，而是因為它來自多數選民的選舉偏好，也就是說，某一種特定的選舉價值偏好要想成為法律，進而具有普遍的約束力，不能夠事先由立法者強加給選民，而是必須經過多次選舉的實踐，在選舉中形成多數人認可的價值偏好，然后將它上升為法律。從目前中國農村村民委員會選舉的實際情況與實際需要來看，我們一些學者和政府實際部門的領導者所提倡的在村民委員會選舉中要對被選舉權（候選人）資格條件的額外附加與限制恰恰是以一種先驗的、居高臨下的姿態強加給農民的選舉價值偏好，盡管這些選舉價值偏好的確具有合理性，同時的確有利于農村村民自治的順利發展，大家的愿望與出發點也是善意的，但是，我們不能因為自己的主張具有道義上的正當性，就蔑視和不尊重農民的自主性，一定要農民按照自己的意愿選誰、不選誰。我們應有的正確態度應當是通過對農民進行耐心細致的宣傳教育，通過廣泛聽取農民的意見和建議，通過尊重大多數農民的實際投票偏好，形成國家法律所提倡的選舉價值偏好。否則，我們的行為很容易造成為民做主和代民做主。毛澤東同志生前說得好：我們共產黨人要想當群眾的先生，首先必須當好群眾的學生。在推進村民自治、發展農村基層民主的問題上，毛澤東的這個觀點是值得我們借鑒的。百事通

三、民主機制的所能與所不能

村民自治制度在我國農村的建立，不僅促進了農村基層民主政治的發展，使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督逐漸得到了貫徹與落實，讓億萬農民切實享有了民主權利，感受到了社會主義民主的真實性與優越性，而且有力地促進了農村社會風氣和精神面貌的變化與好轉，促進了農村經濟的順利發展，改善了農村公共服務和公益事業，農村出現了新的發展面貌。但是，在實施村民自治制度的過程中，我們也看到，農村出現了一些新的問題、新的困難和新的矛盾，例如，宗族派性勢力抬頭、賄選行為、“壞人”當選、老好人和庸人當選、經濟發展緩慢等等。由于這些問題的出現，于是，有的人對村民自治開始產生懷疑，有的人對村民自治開始求全責備。這些典型心理反應，都顯示了我們對民主制度和民主機制的認識有問題。

懷疑論者和求全責備者存在的一個思想通病就是，他們本身把民主機制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在農村建立、民主機制在農村運行之后，農村的一切都只有朝著理想的方面發展才是好的、有意義的，如果出現了一些解決不了的難題，對村民自治的評價就要打折扣。這樣一種思想通病產生的根本原因在于，我們沒有正確認識民主機制的所能與所不能，我們對民主的認識還缺乏現代性。

在西方政治文明史上，從古希臘的柏拉圖、亞里斯多德到近代英國的霍布斯等圣哲大儒都曾經從理論上論述過民主政治的弊端，他們大都不太看好民主政治，而是主張君主政體或者貴族政體。當西方真正建立起比較完備的民主制度以后，它們盡管堅決捍衛民主制度，并且極力向全世界推廣它們的民主制度與價值觀念，但是，它們始終對于民主制度的局限保持清醒而又理智的認識。而在近代以來中國的政治文明史上，實現民主政治作為一種先進的、革命的政治理想和追求，被賦予了一種絕對的正義價值與道義力量，因而民主制度本身也不斷被人為地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主變成一種新的神話。事實上，對于一個缺乏民主傳統的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真誠期望代替了對民主的冷峻思考和理性評判，一定會在民主的理論認識和政治實踐中誤入歧途。當民主制度遇到挫折和困難的時候，當民主制度的實行不能帶來民主的倡導者和推動者們預期的社會政治效果的時候，人們往往容易退回到精英主義、威權主義甚至開明專制主義。目前，在村民自治問題上，已經開始出現一種從本質上反民主的聲音，例如，有的人拿一兩個特殊的個案作為依據，為“老板當村官”現象叫好、為“強人治村”正名。這樣一些觀點看似支持村民自治，實質上伸張的是精英主義、威權主義甚至開明專制主義，民主已經被巧妙地改造成為少數鄉村新興精英控制鄉村社會的一件精致的外衣。

現代民主理論認為，民主最重要的意義和作用在于，它能夠合理解決公共權威的合法性問題。治理社會的公共權威如何產生、如何保證公共權威獲得的公平性與正當性？歷史的實踐證明，使用世襲的方法、武力爭奪的方法、欺騙的方法、物質利誘的方法、神授的方法都不可避免產生嚴重的社會混亂，都會危害社會的公平正義，而運用民主的方法則可以最大限度地避免權力爭斗帶來的社會混亂，使大多數人基本服從普遍認可的規則。因而，民主制度是所有統治方法中“最不壞的一種方法”。

現代民主理論還告訴我們，民主機制在社會政治生活中所能夠做到的是保障絕大多數社會成員的政治權利，包括選舉權和被選舉權、言論自由權和表達個人意見的權利、獲取正當個人利益的權利等等。盡管從世界政治生活的實際情況來看，出現過有自由無民主和有民主無自由的具體情況，但這畢竟屬于少數例外，絕大多數民主制度都能夠比較好地保障多數人的自由和權利。

民主機制另一個值得肯定的因素是它具有糾錯機制。在民主制度下，也許民主選舉產生的公共權力機關和權威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是違反眾人的委托與信任而濫用權力的，但是，民主機制同時賦予人民參與權、監督權、罷免權等重要權利，因而以權利制約權力、以社會權力制約政治權力便成為可能。民主所具有的這種糾錯機制不僅是制約公共權力機關與權威人物的法寶，而且是教育人民、允許犯錯誤并且允許改正錯誤的重要保證。

盡管民主機制能夠解決社會政治生活中的某些重要問題，但是，它也有所不能。民主機制一般不能保證產生最優的選舉結果，也從來不可能承諾產生令所有社會成員滿意的選舉結果，它只是保證基本的社會公平與正義。長期以來，我們國人一直將民主機制當作是選優機制，以致在個人工作業績考評中都不是使用客觀量化的績效評估法，而是普遍使用民主評議法，用投票的辦法選出“勞動模范”、“先進個人”乃至“優秀企業家”、“杰出科學家”，這是對民主機制的夸大與誤用。民主機制也不能夠滿足人們對效率和效用最大化的要求，而是從公平正義的原則出發，要求社會在實行民主的過程中必須付出一定的成本和代價。因此，民主決不是一種無價和廉價的享受物。如果從成本—效用的關系來考慮政治問題，使用民主機制一定是找錯了門，可能獨裁和專制更能夠保證減少成本、擴大效用。

如果將上述觀點引入對中國農村村民自治制度實施過程中出現的問題的思考，很明顯，少數村莊選出了各種上級政府和部分村民不喜歡的“壞人”、庸人和老好人，也就不足為奇了。問題的關鍵在于，我們能否尊重和堅持民主機制。如果民主機制健全的話，它所具有的糾錯能力應當是可以有辦法解決選舉結果不理想所帶來的問題的。而目前農村存在的宗族問題、經濟發展落后問題等方面的問題，并不是村民自治制度本身帶來的問題，這些問題在實行村民自治制度以前就已經明顯存在或者潛伏存在，只不過是經過選舉與自治使它們充分暴露出來而已。這些問題的最終解決，僅僅靠村民自治制度是難以完全湊效的，還有賴于其他制度的建立、配合與支持。眾所周知，目前中國農村“三農問題”非常嚴重，農村發展面臨著諸多困難，僅僅指望一個村民自治制度背負起農村發展與農村現代化的重任，顯然是不切實際的，同時也是不公平的。結語：村民自治制度的發展路向問題

村民自治制度實施10多年來，國內理論工作者和實際工作者基本上是圍繞著各種“問題”在打轉，對一個接著一個問題的思考與解決，影響了我們關于村民自治的“問題意識”，很多人基本上變成了“問題中人”。同時，這10多年的村民自治實踐，決定了我們一種特有的民主主義思考視野和理論范式，“民主”成為10多年來年來村民自治問題研究和思考中使用頻率最高的詞匯，民主的理論范式也成了研究村民自治問題不可動搖的經典范式。

然而，村民自治制度發展到現階段以后，面對農村出現的諸多問題，僅僅使用民主的視野來思考它的解決之道是否可能、是否恰當？這是一個值得我們認真思考的問題。在這個問題上，筆者始終堅持的一個基本觀點就是，隨著農村社會經濟的發展，以民主為核心內容的村民自治制度必須不斷拓展，應當深化農村治理結構和治理模式的改革，應當引入科學管理的理念和手段，實現民主治理與科學治理相結合、能人治理與制度化治理相結合、權威治理與專業化治理相結合，通過治理手段和治理模式的變革，更加有效地解決農村發展所面臨的困難和問題，全面推進農村社會經濟與民主政治的協調發展。百事通