第一篇：縣鄉財政改革的探路者——記湖南省望城縣財政局局長姚建剛

縣鄉財政改革的探路者——記湖南省望城縣財政局局長姚建剛

賀利娟 張向陽 通訊員 李建軍

中國財經報 2011-05-14 08:45:43

湖南望城，曾以雷鋒故鄉聞名全國；如今立于全國縣域經濟百強潮頭，以經濟強縣名聞遐邇。2010年，GDP達230億元，財政收入達22億元。

數年前，望城還是一個財政窮縣?？啥潭痰膸啄陼r間，卻奇跡般躋身“全省三強、中部十強、全國百強”。強烈的好奇心驅使記者去探尋究竟。記者在采訪中發現，無論是縣領導還是企業老板，說起望城翻天覆地的變化都會提到一個人——望城縣財政局局長姚建剛。

初見姚建剛，他給人的感覺是儒雅、內斂的，好像沒有多少改革家的鋒芒?？墒钱斢浾叩牟稍L觸到他那根改革的神經時，他仿佛一下子被激活了。

一場“壯士斷腕”式的自我革命

——“買賣稅收”成為歷史

2006年是望城財政史上具有劃時代意義的一年。

姚建剛上任伊始就面臨棘手難題——“買賣稅收”(俗稱“引稅”)肆行。當時，各鄉鎮發展經濟的主要手段就是“買賣稅收”，打折向外地基建老板買稅，一般是五折。即鄉鎮開10萬元的稅票，實際只入庫5萬元。姚建剛說，這種扭曲的經濟交易讓賬面顯示的財政收入數字很好看，可是中看不中用，財政收入越高越沒錢用，還導致國家稅收大量流失。他看在眼里，痛在心里。為此他深入調研做了一個統計，像望城這樣的縣，一年買稅約2億元，國家損失的稅收接近1億元。他說：“如果任這種‘注水’經濟發展下去，縣鄉財政收入泡沫只會越增越多?！?/p>

姚建剛決心砍掉這個毒瘤。用他自己的話說，“寧可承擔財政收入垮下去的風險，不要政績，哪怕引咎辭職，也要砍掉買稅這個毒瘤?！?/p>

一場“壯士斷腕”的自我革命就此展開。

先是對買稅大頭——基建稅收創新管理模式，縣里統一開票、統一征收，歸口管理，杜絕了鄉鎮之間相互買稅。

繼而從財政體制改革入手，按照“激活鄉鎮、屬地征收”的原則，制定了“劃分收入范圍，核定收支基數，屬地征收，分級考核，超收分成、短收分擔、分稅分享”的縣鄉財

政體制，按實際稅源下達了2006年各鄉鎮稅收任務，擠干了泡沫。全縣鄉鎮的稅收任務由上一年的3億元縮減為6000萬元，其中一個鄉鎮的地稅任務由原來的120萬元降為1萬元。

實收分成讓鄉鎮嘗到了甜頭。靖港鎮2005年“買稅”完成地稅574萬元，與縣里分成后還虧50萬元，2006年完成地稅1萬元、國稅10萬元和基建稅收10萬元，當年就分成30萬元。

“這場改革對望城經濟健康發展起到了里程碑式的作用?！币▌傇u價道。從此，買稅之風得到徹底根治，稅收秩序根本好轉，鄉鎮培植財源、加強征管的積極性空前高漲。2006年全縣財政收入非但沒降，還在消化買稅包袱的基礎上凈增1.6億元。更可喜的是，2007年，望城首次獲得省財政廳“收入質量好、收入增長快”的專項獎勵300萬元。

姚建剛說，當時改革的壓力主要有兩方面：一是財政收入增長的壓力。沒有買進的稅收，出現負增長怎么辦？二是這場改革觸動的利益方很多，反對的力量很大。

之所以能夠堅定不移地走改革之路，是因為姚建剛深知：要堅守大財政的觀念，把財政放在整個縣域經濟社會發展的大環境中去考慮。他告訴記者，這次縣鄉財政體制改革就是建立在這個基礎上的。

實行讓利于鄉鎮的財政分類管理

——鄉鎮迸發活力

如果說姚建剛推行的第一輪縣鄉財政體制改革是正本清源的話，那么，2009年他再次推行的新一輪縣鄉財政體制改革則主要是激發鄉鎮的內生力，加快發展。

2009年，又是望城財政面臨嚴峻考驗的一年。區劃調整剛把坪塘、雷鋒等5個經濟重鎮劃走，國際金融危機接踵而至。

望城財政的出路在哪里？

姚建剛告訴記者：“那時真有屋漏偏逢連夜雨的滋味。區域調整不只是少了近三分之一的地盤，更主要的是望城重要的財源大大減少，加上國際金融危機，老百姓的信心很受打擊?！?/p>

如何提振全縣人民發展經濟的信心成了姚建剛思考問題的出發點。他細細盤算：2008年全縣19個鄉鎮財政總收入達14億元，位居全省第三，躋身中部十強。2009年少了5個鄉鎮，財政收入總量一定不能降，哪怕就增長1萬元對老百姓也是極大的鼓舞。

姚建剛的想法得到縣領導的認可后，如何把財政與經濟發展捆在一起，讓財政與經濟形成良性互動，就成了他思考和決策的重點。幾經考慮，他又決定動體制。

一般來說，一個縣級區域都是統一的一個財政體制。“如果要發揮鄉鎮發展經濟的積極性，就必須對不同的鄉鎮實行不同的體制?！币▌偞蚱瞥Ｒ帲仁墙M織人員對全縣14個鄉鎮進行了比較全面的摸底，然后根據貧富程度將鄉鎮分為三類，分別實行不同的財政政策：對富裕的鄉鎮鼓勵自身加快發展，擴大自主權；對貧困的鄉鎮則加大財政保障，促進公益事業、基本農田和環境保護；對具有特色產業的鄉鎮逐個制定不同的財稅支持政策。新一輪縣鄉財政體制改革在全縣展開。

新體制以激勵形式，讓利于鄉鎮，明確“2009年鄉鎮新引進的企業，從投產之日起，三年內產生的稅收全部歸鄉鎮；鄉鎮2009年超任務部分全部返還鄉鎮”。各鄉鎮培植財源、發展經濟的積極性高了，“一鄉一品，一鄉一特色”的局面形成了，鄉鎮經濟開始呈現勃勃生機。比如靖港鎮，原來為幾萬元財稅任務發愁，2009年在新體制的激勵下，因地制宜走上了千年古鎮的開發之旅，一躍成為年財政收入近千萬的富裕鄉鎮。

有資料顯示，當年全縣14個鄉鎮有6個提前2個月完成年度任務，5個鄉鎮財政收入同比增長達60%以上，鄉鎮一級收入同比增收1.02億元。

鄉鎮滿，則縣域強。令姚建剛感到欣慰的是，2009年，望城財政收入在區劃調整和金融危機的影響下，非但沒降，反而實現了快速增長，比上年增長43.08%，增幅居長沙市九區縣第一，給望城百姓交上了一份滿意的答卷。

推行大財政管理制度改革

——激活財政

姚建剛告訴記者，所謂“大財政”，就是財政代表政府經營所轄區域內國有錢、財、物的一種管理活動，從這一點講，理財是一種責任和義務，而如何理好財更是一門學問。作為財政局長，他非常注重管理制度的創新。

2007年，姚建剛針對富部門窮財政的局面，強力推行了大財政管理制度的改革。調整國土收入管理體制，推行報建規費財政直收，出臺《國有資產股權管理辦法》，清算了10多年沒有結算的股權收益。僅第1年就純增可用財力4億多元，使望城近3年鋪開的重大基礎設施建設有了堅實的財力保障。

在財政局組建依法理財治稅辦公室，也是姚建剛的一個創舉。他自己任辦公室主任，辦公室由財政、國稅、地稅、公安稅偵隊抽調專人組成，負責對全縣的企業、個體工商戶的納稅情況進行稽查，變稅務內部監督為以外部監督為主的多層次監督體系，還建立了規范化的納稅評估體系，近3年查繳稅款7億多元。

對國畫頗有研究的姚建剛告訴記者，理財尤如畫國畫，密不通風，疏能賽馬。為此，他改革了一系列支出管理方式：建立國庫單一賬戶體系，全面推進國庫集中支付改革，2008年在全縣試點，2009年實現財政資金收支直達，當前國庫直接支付比例達95%以上；堅持“五個不變”，實行“八個統一”，推行鄉財縣管鄉用改革，強化財政資金全程監管；實行采管分離，加強分類管理，政府采購資金節約率達30%；實行大、小“三審”結合，完善投資評審，僅2009年一年就核減支出5億多元，核減率達25%。特別是在瀟湘大道北延線項目審計中，在初審3.6億元的基礎上核減1.4億元，核減率近40%，同時在資金撥付中實行限時撥款、跟蹤問效、績效評估、成本評價等新的管理方式，做到了對不該花的錢，錙銖必較。

姚建剛提出要像經營企業一樣經營財政，要講求效益。砂石采挖權公開拍賣就是一個成功的案例。湘江望城段砂石資源豐富，雖然規范了管理，但產生的效益一直不夠理想。姚建剛帶領財政局的同志廣泛查閱和研究國家有關政策文件，積極向縣委縣政府建議，改革管理模式，實行采挖權公開拍賣。從2009年開始，湘江望城段砂石采挖經營權分成16個標段，正式面向全國公開進行拍賣，吸引了縣內和來自廣東、浙江等地27家企業的爭相參與，第一年經營權的拍賣即實現收入7000余萬元，2010年的拍賣收入更是達到了1億元。

創新“一企一策”服務方式

——壯大財源

在姚建剛的“大服務”理念里，服務企業是很重要的一塊。

“企業是財政的‘源頭活水’，扶持企業就是培植財源?！边@是姚建剛的又一理財經。為此，他實行財政干部分組包干幫扶企業的管理機制，主動對接企業，定期深入企業，采取“一企一策，精心呵護”的辦法，積極協調縣直相關職能部門為企業破解發展難題；在重點稅源企業幫扶工作上，他建立了“一個企業、一名領導、一套班子、一抓到底”的工作模式，將縣內22家重點納稅大戶納入重點幫扶名單，實行“一月一調度”，一年為企業協調解決問題60多個。記者在采訪時，開發區的多家公司老總都說望城縣財政局就是他們的貼心“保姆”。

在幫助企業破解發展難題時，姚建剛發現，融資難、資金周轉難是全縣300多家中小企業面臨的共同難題。他及時報請政府決定，在財政資金調度十分困難的情況下，財政現

金注資1個億成立了全省第一家由財政絕對控股的中小企業擔保公司，通過免費擔保、財政貼息等手段，2007年當年就為中小企業擔保貸款6億多元，有效緩解了中小企業融資難題。目前已累計為企業擔保貸款23.2億元，增加工業產值30.5億元，產生稅收2.7億元。

2008年遭受冰雪災害、廠房全部倒塌的望城海綿原料實業有限公司在8天之內就收到了1080萬元擔保貼息貸款。企業渡過了難關，當年增加產值3408萬元，增加稅收682萬元。董事長王德良對記者感慨：“政府和財政在最困難的時候扶了我一把，我只有搞好生產，多創利稅，來作為回報。”

在金融危機之年，望城沒有一家企業因貸不到款而倒閉。

湖南亞華乳業在遭遇三聚氰胺危機后，融資無門、生產生存舉步維艱。姚建剛獲悉企業實情后主動伸出援助之手，向該企業提供擔保貸款1000萬元，幫其在低價時購買國外成套設備，直接節約成本200多萬元，同時因增加生產線、擴大規模而增加工業產值5000多萬元，增加稅收400多萬元。

由于許多中小企業在金融危機中都像亞華乳業一樣得到擔保公司及時的“輸血”和“輸氧”，得以起死回生，重新壯大，望城實現了企業發展和財稅增長的“雙贏”局面。

金龍銅業是財政服務的又一成功案例。因遭遇退稅周期長的困境，造成資金短缺，企業在市場見好的情況下難以保證正常生產。財政一方面救急，借給其周轉金近2000萬元，另一方面，由姚建剛帶隊十多次往返于上級相關部門，匯報企業情況，請求落實優惠政策，縮短優惠政策兌現流程。通過20多天的主動協調，終于獲得財政部專員辦和省、市財政部門的一致同意，專為金龍銅業退稅工作開辟綠色通道，將退稅周期由以前的6個月縮短到當月即可退還應退稅收。2010年金龍銅業主要銷售收入達35.15億元，稅收達1.61億元。董事長毛炯明無比感慨地說，“是姚局長這種精神讓我感動，我要多納稅、多作貢獻”。

望城財政在支持企業快速發展的同時，也實現了5年“翻兩番”的跨越式增長。

采訪中，一幅矗立在工地上的巨大廣告牌——“有遠見的人都發了”讓記者印象深刻。通過兩天的采訪，記者發現，望城財政之所以能夠跨越式增長，其實源于像姚建剛這樣“有遠見”的一群財政人緊緊把握國家的各項政策，積極主導并腳踏實地實施財政改革。

第二篇：湖南省的綜合財政預算編制改革

湖南省的綜合財政預算編制改革

綜合財政預算是指統一編制、統一管理、統籌安排各單位預算內、預算外和其他收支的預算管理辦法。1998年下半年，湖南省政府制發了《綜合財政預算管理暫行辦法》，要求全省從1999年起全面實施綜合財政預算，財政預算管理和預算外資金管理進入了新的階段。

一、綜合財政預算的運行

綜合財政預算是在零基預算基礎上進行的，綜合財政預算管理的范圍包括部門和單位組織的各項收入和各項支出。收入包括：應繳財政收入(指納入預算管理的罰沒收入、行政事業性收費收入)、預算外收入、經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。支出包括：預算內安排支出、預算外支出、經營性支出、對附屬單位補助支出、其他支出等。

綜合財政預算實行預算內外收支綜合平衡，不列赤字的編制原則。預算外及其他資金安排的順序為“吃飯”、“看病”、事業發展；對部門的預算外資金和其他資金不作部門間的調劑，即不進行直接調控。

（一）綜合財政預算的編制

1．組織收入計劃編制

反映部門、單位組織、取得的各項收入，包括：應納入預算管理的罰沒收入、行政性事業性收費收入；預算外收入；其他收入，如經營收入、附屬單位上繳收入、其他收入等。各項收入應根據當年各項事業發展及政策因素變化，參照上年預計執行數編制。

2．人員等基本情況編制

在職人員編制數按編委正式文件核定的各類編制數為依據填列，實有人數以當前各類實有人數為依據填列。離退休人員據實分類填列。各類院校在校生按計劃內實有人數填列。行政單位小汽車編制數按行管局核定編制數填列，實有數按實填列。

3．支出預算編制

（1）經常性經費支出編制。經常性支出分人員經費支出、公用經費支出。人員經費按國家和省統一工資制度，分為工資(行政指基本工資等五項，事業指固定工資、活工資和職務補貼)，律補貼和其他三部分，由單位據實編報。行政在職人員經費由預算內資金安排解決；財政撥款事業在職人員經費分別由預算內和單位預算外資金解決，其中工資和其他兩部分由預算內資金解決，津補貼由單位預算外資金解決；財政補助事業單位在職人員經費分別由預算內、預算外資金

解決，預算內按定額安排(只負擔工資的一部分)。

公用經費由財政按定額供給，供給標準分“五大家”“公檢法”“一般行政”“財政撥款事業”“財政補助事業”等幾檔。其中公檢法司按一般行政的兩倍供給。財政補助事業單位自行解決。“兩勞”干警、老殘、犯人按綜合定額供給。

（2）專項經費編制。根據專項任務分輕重緩急逐項排隊編制。各部門、單位應提供編制項目的依據(包括有關文件、會議紀要等)，項目具體說明和項目要達到的效果等。專項經費分別從預算內、預算外和其他資金中解決。符合政府采購條件的專項實行政府采購。

（3）行政事業單位離退休人員經費編制。依據工資單，比照在職人員經費負擔范圍編制，分別從預算內外資金中解決。

（4）上繳上級支出、對附屬單位補助支出、經營支出和自籌基建支出預算按照“兩則”規定據實編制。

（5）其他支出的預算編制。行政事業單位除上述支出外，在《政府預算收支科目》第61類反映的支出，分別從預算內、外及其他資金中解決。

對于農科教等法定支出，也采取零基法編制，但按不低于財政支出增幅的比例，確定其預算控制數。優先解決人員經費，其余用于安排專項。

（四）綜合財政預算的審批

按省有關文件規定，匯總編制的綜合財政預算報經省政府審定后，對其中預算內部分報同級人代會審批，政府性基金收入和支出預算不向人代會報告。財政部門將經過批準的綜合財政預算統一以財預字文件直接批復至各部門。

（五）預算內外結合問題

省級對部門預算外等收入并未實行直接調控，單位預算內外結合、統籌使用主要體現在：一是財政根據單位的供給性質和單位實際情況實行區別負擔，對部分單位的部分支出，財政預算內不負擔，而由單位預算外等收入解決；二是根據單位預算外等收人情況和經費自給狀況，不同程度核減預算內供給。

（六）各處室的分工

實行綜合財政預算，預算編制和管理的范圍擴展了，要求財政部門內部各處之間的分工作相應的調整。為此，省財政廳專門制定了《湖南省省本級綜合財政預算管理、編制職責分工及工作程序》。文件規定，預算處主要職責：負責牽頭布置、組織預算編制工作；負責制定有關支出定額；負責預算的匯總、審核、平衡；負責統一向部門批復預算；負責預算調整。綜合處主要職責：協同預算處制定有關綜合財政定額；負責自收自支單位和預算外政府性基金預算的編制；負責預算外資金專戶管理和預算外資金撥付。財務主管處職責：負責對分管部門上報預算的初步審核、匯總；負責行政性收費、罰沒收入及預算外收入的監繳；負責

預算執行和監督。

（七）配套措施

為促進預算編制程序的法制化、科學化、規范化，強化財政資金的管理與監督，配合預算編制改革的深化，省制定和出臺了一系列配套措施。

1、為硬化預算約束，減少預算執行中的頻繁追加，提高預算的法律效力和嚴肅性，1998年制發了《湖南省省級財政預算管理暫行辦法》，對預算追加在數額和權限上作出規定。同時預算追加在時間上也作出了限定，一年集中辦理兩次，今后將逐步過渡到一年一辦。

2、為規范預算追加行為，提高財政資金使用效益，1999年制發了《湖南省預算追加聽證暫行辦法》。對部門提出的預算追加項目，擬按照《辦法》規定的范圍和內容舉行追加聽證。

3、為有效防范和化解財政債務風險，維護政府償債信譽，規范債務管理，1999年制發了《湖南省償債準備金暫行規定》，要求有債務的縣以上財政部門建立償債準備金，根據財力情況，在預算中作出相應安排。

4、為節約財政資金，提高資金使用效益，降低政府行政成本，1998年成立了政府采購中心，對符合政府采購條件的項目，一律納入政府采購范圍。

5、為健全支出控制機制，促進民主理財，1999年6月份，省政府決定在政府辦公廳等14個單位試點實施以“財務公開”“制度公開”“民主監督”為主要內容的“兩公開一監督”，今年下半年將全面推開。

6、對各地財政是否實行綜合財政預算，作為財政運行質量考核的重要內容之一，采取“一票否決制”。

二、點評

（一）有效性

1、增強了政府宏觀調控能力，一定程度上緩解了財政困難。通過對部門預算外和其他資金安排作出原則規定和要求，實行綜合平衡，相對緩解了預算內資金的壓力，起到了間接調控的作用。這一點在鄉鎮財政效果尤為明顯，在鄉鎮財政普遍存在欠發工資的情況下，有部分鄉鎮通過實行“零戶統管”“收支直達”等綜合財政預算辦法，一定程度上解決了欠發工資問題，緩解了收支矛盾。

2、摸清了家底，對部門的收支情況有了總體的掌握和了解，減少和避免了財政資金安排上的重復和浪費，提高了資金使用效益。三是預算編制更具公開性，提高了透明度。四是促使部門對內部實行財務統管等一系列措施，有利于規范部門財務管理，加強廉政建設。

（二）不足之處

1、沒有從根本上解決預算內外“兩張皮”的問題。目前，政府通過綜合財政預算的編制及其配套措施，如清理賬戶、財務統管等，基本上掌握了部門、單位各項收支，但如何結合單位經費自給狀況，實現預算內外資金的統籌使用，實行直接調控尚在進一步探索之中。

2、預算編制較粗，需要進一步細化。雖然實行了多年零基預算，但許多項目的編制仍比較粗放，執行中改變項目和調劑使用的現象還很多，不能適應人大監督、財政管理和部門、單位執行的需要。

3、財政與部門、部門與單位以及財政系統內部在預算編制關系的處理上，仍不夠規范，沒有實現預算編制、執行、監督的相互分離和有效制約。

按照預算編制改革的思路，省本級從2000起開始試行編制部門預算。一是理順財政與部門之間關系，實行規范的歸口管理，改變過去部門經費多頭管理的局面；二是理順部門與所屬單位之間關系，二級單位預算均納入主管部門管理；三是細化預算編制，所有收、支項目及人員等供給情況均細化到二級單位和具體項目，不能確定具體項目的支出不予安排；四是改變預算編制的組織形式，成立預算編制領導小組和預算編制辦公室。

對預算的編制，在零基預算、綜合預算的基礎上還要進行更深一步的改革和完善。零基預算主要是解決預算編制的方式、方法問題，綜合預算主要是解決預算編制和管理的收支范圍，即對象問題，部門預算主要是解決預算編制的主體問題，三者是相互聯系，相互促進，相互融合的。

第三篇：鄉財縣管一種縣鄉財政管理體制的改革嘗試

鄉財縣管一種縣鄉財政管理體制的改革嘗試

動因

在中央集中財力的政策驅動和農村稅費改革后鄉村財政收入銳減的雙重壓力下，鄉鎮財政不是捉襟見肘，甚至是捉襟不見膀了。了解鄉鎮財政內幕的業內人士有這樣一句順口溜：“國家財政蒸蒸日上，省級財政穩穩當當，市級財政有點勉強，縣級財政哭爹叫娘，鄉級財政精精光光”。此言道出了縣鄉財政的困鏡。在這樣的困境下，鄉鎮還要正常運轉，工資要保，教育要保，辦公要正常，那里來錢，靠轉移支付只能是杯水車薪。怎么辦，一些鄉鎮不得不舉債度日。而鄉鎮財政支出方面透明度不高又引起人們的質詢。僅招待費一項，一般 的鄉鎮一年幾萬甚至十幾萬是不在話下的，可誰又能說清哪該哪不該。春節前一個由市里局級領導率領的慰問困難戶的小分隊，四輛車加上報道組一行十五人，到偏遠地區慰問了三戶困難戶，每戶一袋米、一袋面、一桶油，總價值不到元，但中午肯定回不了城，加上縣鄉領導陪同，酒、菜、煙共消費多元，肯定是鄉鎮埋單。這在城里絕對算不上什么層次，但對鄉鎮的確是一筆不小的開支。鄉鎮領導有苦難言，人家是來慰問你的，還能不吃頓便飯。還是領導站得高“不要只算經濟帳，要算政治帳，我們是冒著凜冽的寒風把黨和政府的溫暖送到了貧困群眾的心上，你說這樣的開支值不值”。這雖然說不上多么深度的腐敗，但人民群眾卻是看在眼里，恨在心里。更是對這種不明不白的財政收支制度疑慮重重。同時，舉債又缺少規制，鄉鎮的部門挪用資金的現象時有發生。因而，如何從制度上規范鄉鎮財政的收支，探索鄉鎮財政管理的新體制，實現

制度治腐，制度糾風，制度堵漏，便成為一個十分迫切的問題。

思路

堵不住“亂進人”、“亂花錢”的口子，就治不住“亂收費”、“濫舉債”的痼疾。為探索縣鄉財政管理的新體制，安徽省××年在部分縣進行“鄉財縣管”的改革試點。在取得初步成效的基礎上，于××年月在全省推開。安徽是全國少數省份實行“鄉財縣管”的試點之一，這是深化縣鄉公共財政支出體制改革，鞏固農村稅費改革成果，發展縣域經濟，促進鄉鎮財政盡快走出困境的一項重大舉措。這一改革的主要思路是：以鄉鎮為獨立核算主體，鄉鎮財政的“三權”（預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權）不變，實行由縣級財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支?？h財政部門提出鄉鎮財政預算安排的指導性意見，報同級政府批準后，鄉鎮據此編制預算，經縣財政部門審核后向縣政府報告；取消鄉鎮總預算會計，由縣財政會計核算

中心代理鄉鎮財政總會計帳務，核算鄉鎮各項會計業務；鄉鎮帳戶由縣會計核算中心在各鄉鎮金融機構統一開設縣財政帳戶分帳戶，實行專戶管理，專款專用，專戶收付；物資采購由鄉鎮提出申請和計劃，縣會計核算中心按照預算審核后，政府采購中心統一辦理；鄉鎮使用的行政事業性收費票據、農業稅稅收憑證，由縣財政部門實行票款同行、以票管收，嚴禁坐收坐支，嚴禁轉移和隱匿各項收入。此項改革可以概括為“預算共編、帳戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式。

效果

短期實驗所能達到的長效機制一時還難以評估，從這次“鄉財縣管”的縣鄉財政體制改革的初步效果看，應該說還是明顯的。一是它有可能遏制住不斷攀升的鄉鎮負債。不管出于何種原因，鄉鎮債務危機已嚴重影響了基層政權的安全運轉，將鄉鎮財政收回縣管，至少從財政上控制了不斷增加的財政開支。

二是控制住了鄉鎮財政，也就有可能管住長期以來鄉鎮由于經費不足向農民伸手的可能。三是從經費上的嚴格管理，有可能使鄉鎮真正走出越精簡越膨脹，吃皇糧的人數越來越多的怪圈。

安徽省財政廳副廳長周春雨作如是評價。首先，是緩解縣鄉財政困難的重要途徑。縣鄉財政困難最根本的原因，一個是人，一個是債，規范鄉鎮的收支行為，可以堵塞鄉鎮亂支出、亂進人的漏洞，把人和債的口子扎住并逐步消化，縣鄉財政走出困境才有希望。其次，是深化農村稅費改革的重要舉措。稅費改革僅僅規范了鄉鎮收入，更重要的還要規范支出。支出不規范，支出需求就會無限膨脹，就會形成“以支促收”。導致鄉鎮又回到過去“亂收費”的老路上去。最后，為重構縣鄉兩級行政管理體制探路并創造條件?！班l財縣管”是縣級公共財政支出改革向鄉鎮延伸的需要。目前，縣級財政已承擔鄉鎮財政大部分支出職能。在承擔了支出責任的同時，就必須

管住鄉鎮的收入。這樣以規范鄉鎮的收支行為入手，從而規范鄉鎮的行政行為，為將來重構縣鄉行政管理體制創造條件。

濉溪縣財政局局長任啟峰說，“財”是“政”的基礎，管好“財”，方能規范“政”。“鄉財縣管”在保證鄉鎮“三權”不變的基礎上，實行縣鄉“預算共編”，規范了收入征管，嚴格了財政支出，控制了財供人員，遏制了鄉鎮債務，保證了工資及時撥付和發放。無為縣財政局局長程松說，全縣鄉鎮大約有輛公車，每車每年運轉及保險支出萬元計算，要萬元?，F在縣里實行定額保險、定點加油、定點維修，一輛車一年節省費用萬元，全縣就是萬元。和縣××年實行“鄉財縣管”一年，招待費、小車費比上年減少萬元，全縣非生產性支出下降。和縣香泉鎮鎮長周智林說，現在我的“一支筆”只值元，超過元的支出得提交鄉理財小組，元以上的得給現里打報告。

難題

衡量一項改革的效益不能只看其帶來的正面影響，任何一項改革都是一種利益關系的再調整?！班l財縣管”的縣鄉財政體制改革同樣也具有兩面性，改革的著力點在節流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是由于剛性財政缺口最后都是由縣里兜底，因而一些困難的鄉鎮認為，現在有了保障，如同進了保險箱，從而，少數困難鄉鎮財政增收的積極性不高；二是改革的成本加大。由于統收統支，統購統管，加大了縣鄉之間財務會計的工作量，進而加大了辦公成本，特別是一些偏遠鄉鎮更為明顯；三是手續繁雜。由于財務運作規程的細化，現在鄉鎮每辦理一筆資金，要在個人手中傳遞和審核，即經過報帳員、審核會計、財政結算員、財政所長、鄉鎮長、代帳員、財政局長等個環節，若某個環節發生了障礙，則更為復雜，這樣，鄉鎮往往為了某一項開支來回折騰多少次。更根本的是縣鄉財政改革要與鄉鎮治理的制度安排一同考

慮，否則任何單項的改革都難以單獨成功。

出路

改革成本的加大對其預期效果將會大打折扣。“鄉財縣管”的是節流堵漏，如果因此再增加開支，即便是必要的合理的，也無形中降低了改革的效益。當然，節流只是堵漏，真正要使鄉鎮財政活起來，節流只是治表，關鍵是開源，發展才是硬道理。但就如何來破解“鄉財縣管”的難題，不僅關系到對改革本身的評估，而且關系到下一步縣鄉財政體制改革的方向。為減少改革成本，又能體現改革的初衷，是否可以從如下方面加大力度。一是加強網絡建設。如果建成預算網絡，大量的業務如原始憑證的審核、預算報表的編制、資金的劃撥等就可在網上辦理。這樣就大大降低了財政結算員的工作量，方面鄉鎮用錢。二是開發“鄉財縣管”軟件。有了專用軟件，各種各樣的表格、業務程序、科目，發個指令，鄉鎮就能打印出銀行的單子，免去人員往來之苦，減少費用。三是預算要慎密，并嚴格執行。緊急情況可在預算范圍內可臨時支取，簡化流程，但預先要有足額鋪底金。

中國的改革是一個復雜的綜合性的系統工程，在這一系統工程中，制度的變遷帶有根本性、長期性。任何一項單項改革都不可能獨辟溪徑，也不可能一蹴而就。鄉鎮財政體制改革同樣是一個關涉農村經濟體制、政治上層建筑、文化意識形態、社會和諧穩定等多方面的制度性改革?！班l財縣管”只是一種管理體制上的嘗試，對其做終極性的評估，還為時尚早，如果與相伴而行的“縣財省直”相呼應，其長效機制可能更易于通行，也便于操作。