第一篇：司法改革：期待體制性突破

回眸篇司法改革漸入佳境

體制：伴隨改革開放進(jìn)程，我國(guó)司法制度與現(xiàn)代法制一步步靠近

回顧中國(guó)司法改革的歷程，就不能不追溯新中國(guó)司法制度確立和發(fā)展的歷史。

——根據(jù)１９４９年《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府設(shè)立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部和司法部，分別行使國(guó)家的審判、檢察、偵查

和司法行政職權(quán)。這個(gè)階段實(shí)行的是審判、檢察從屬于行政的體制。當(dāng)時(shí)有這樣的規(guī)定：不足五年的徒刑以及宣告無(wú)罪的判決，由縣人民政府批準(zhǔn)；

——隨后，１９５４年我國(guó)第一部《憲法》和《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》頒布，各級(jí)法院、檢察院被賦予與同級(jí)政府平行的地位，各自對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)確立了國(guó)家審判權(quán)、檢察權(quán)只能由法院、檢察院分別依法獨(dú)立行使的原則。這一時(shí)期，逐步建立起來(lái)的人民陪審制度、公開審判制度、辯護(hù)制度、兩審終審制等，都留下了我國(guó)司法制度設(shè)計(jì)的筆墨；好范文版權(quán)所有

——１９６６年到１９７６年，歷經(jīng)十年浩劫，公檢法被砸爛，審判權(quán)一度由公安機(jī)關(guān)行使，檢察機(jī)關(guān)被撤銷。

——１９７８年３月，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議修改《憲法》，決定重建檢察機(jī)關(guān)，確定其為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是我國(guó)司法制度恢復(fù)的一個(gè)重要標(biāo)志。自此以后，我國(guó)司法制度開始向現(xiàn)代法制一步步靠近。

改革：正在醞釀的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力

在改革開放的２０年進(jìn)程中，我國(guó)司法制度也在與時(shí)俱進(jìn)。但是，如果我們從改革的層面去審視就會(huì)發(fā)現(xiàn)：至上個(gè)世紀(jì)９０年代以前，我國(guó)的司法體制是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景及其觀念下的“一貫制”——改革，只有細(xì)微的跡象顯現(xiàn)。

——是十一屆三中全會(huì)啟迪了人們的現(xiàn)代法治新觀念，萌動(dòng)了對(duì)建立現(xiàn)代司法體制的期盼。此后，司法改革的呼聲呈漸強(qiáng)之勢(shì)；

——司法改革實(shí)踐的全面啟動(dòng)是在十五大以后。司法改革走上前臺(tái)，引人矚目。初始階段的改革推進(jìn)了關(guān)于訴訟程序和管理方式的探索；

——進(jìn)入新世紀(jì)，十六大用３００余字的篇幅，勾勒出中國(guó)司法改革大勢(shì)，其目標(biāo)和方向是：保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。司法改革整體推進(jìn)、縱深發(fā)展的機(jī)遇來(lái)臨；

——無(wú)疑，正在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上審議的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力。可以預(yù)期：這個(gè)“改革開放以來(lái)力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”，將為司法改革贏得更具操作性的平臺(tái)和空間。

關(guān)注：司法改革改什么？

對(duì)現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看？

對(duì)中外司法體制演變和改革頗有研究的北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方在接受記者采訪時(shí)，首先對(duì)我國(guó)司法改革內(nèi)在的動(dòng)因給予了判斷：形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的司法體制，其觀念和管理模式肯定適應(yīng)不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的需求和發(fā)展；其自身局限也肯定會(huì)制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)新格局的生成和構(gòu)建。

此外，賀衛(wèi)方還指出，司法改革的外部環(huán)境也呈現(xiàn)“緊迫”之勢(shì)。政治體制改革的步履在穩(wěn)健中加快；“入世”后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步與國(guó)際接軌；在多種經(jīng)濟(jì)成分、多重利益格局的形成中，公眾對(duì)司法公正和效率的期望值在攀升；社會(huì)變革帶來(lái)的多種利益和社會(huì)矛盾亟須調(diào)整……在這樣的背景下，司法改革已經(jīng)成為一種社會(huì)需求。

司法改革改什么？換言之，我們對(duì)現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看呢？綜合諸多觀點(diǎn)，我們可以作這樣的粗線條梳理：

一是司法活動(dòng)基本上套用了行政管理模式，蒙上一層濃厚的行政色彩。比如，司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)，對(duì)司法人員確定行政級(jí)別，按行政決策模式裁決司法案件，司法經(jīng)費(fèi)調(diào)撥由同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算劃定，等等；

二是重實(shí)體、輕程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我們必須知道：在現(xiàn)代法治理念中，程序公正是實(shí)體公正的前提。重實(shí)體、輕程序或重程序、輕實(shí)體都可能導(dǎo)致司法不公；

三是司法獨(dú)立的客觀性還沒有受到真正意義的重視。我國(guó)憲法已經(jīng)明確規(guī)定了審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使的原則，然而，實(shí)現(xiàn)得并不盡如人意；

四是司法人員的非專業(yè)化，這一點(diǎn)可以看做是司法活動(dòng)行政化帶來(lái)的必然結(jié)果。在一段時(shí)間里，法官和檢察官的構(gòu)成里包容了大比例的非法律專業(yè)和沒有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的人員。盡管這種情況現(xiàn)在已經(jīng)大有改觀，但先前留下的諸多問(wèn)題至今還令人大傷腦筋。

結(jié)論：只有納入政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，司法改革才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面

很有意思的是，當(dāng)司法改革已經(jīng)啟動(dòng)并在大步前行時(shí)，人們對(duì)誰(shuí)是司法改革的主體提出了質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，只有檢察院和法院屬于司法體制之列，而公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、律師協(xié)會(huì)等是行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體。而另有學(xué)者則指出，司法改革涉及到社會(huì)調(diào)整、社會(huì)意識(shí)和人們思想方式的深刻變化，公、檢、法、司等作為我國(guó)目前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的司法格局，無(wú)疑都應(yīng)在司法改革之列。

法學(xué)家對(duì)司法

改革理論的不同論見，在加深我們對(duì)司法改革的認(rèn)識(shí)和思考。

司法改革實(shí)踐的大步前行，是在１９９７年十五大之后。對(duì)這五年司法改革實(shí)踐的評(píng)價(jià)，人們十分看重這樣三件事情：

一是，最高人民檢察院和最高人民法院先后頒布了《檢察改革三年實(shí)施意見》和《人民法院五年改革綱要》。這是在已有實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)改革的理性思考和規(guī)劃；

二是，２００１年６月修改的《檢察官法》和《法官法》，強(qiáng)調(diào)以明顯的司法屬性特征來(lái)管理司法人員，是一個(gè)很大的進(jìn)步；

三是，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度。對(duì)此，有專家評(píng)價(jià)，以往進(jìn)行的改革多屬于技術(shù)層面，而統(tǒng)一司法考試的改革是制度層面的。它不僅確立了法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，而且有利于法律職業(yè)共同體的形成，并將帶動(dòng)司法人員選任、升降、懲戒和退出等一系列深層次的改革。

對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，賀衛(wèi)方教授這樣強(qiáng)調(diào)：作為政治體制的重要組成部分和政治文明的重要體現(xiàn)，司法體制改革只有被納入到政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面，才能獲得我們期盼的成效和突破。

賀教授還提到了一件很細(xì)微的事情——法官袍。他說(shuō)，包括檢察官制服“準(zhǔn)軍警式制服”的退役，這是真正的觀念變革；因?yàn)閺纳鐣?huì)學(xué)來(lái)看，服飾是人的觀念的體現(xiàn)。而任何一項(xiàng)改革，尤其是政治體制改革、司法體制改革，觀念的更新是前提。

圖為四川省南充市順慶區(qū)檢察院干警用多媒體系統(tǒng)出庭示證。

實(shí)踐篇

基層改革“亮點(diǎn)”頻現(xiàn)

周口：設(shè)立指導(dǎo)偵查室。

辦案質(zhì)量提高了，監(jiān)督關(guān)口前移了

２００１年４月，河南省周口市檢察院和公安局開始了“檢察引導(dǎo)偵查取證”探索，并聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全市設(shè)立指導(dǎo)偵查室的決定》。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向記者這樣表述“引導(dǎo)偵查取證”：引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)以公訴為標(biāo)準(zhǔn)，依法收集、固定和完善證據(jù)，并對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保證辦案質(zhì)量，贏得公正和效率。建立指導(dǎo)偵查工作制度，將監(jiān)督關(guān)口前移，變事后性、被動(dòng)式的監(jiān)督為事前事中監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)既監(jiān)督又配合，使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮。

他們規(guī)定指導(dǎo)偵查的范圍是：１．重特大、疑難復(fù)雜案件；２．社會(huì)影響大、群眾反響強(qiáng)烈的案件；３．上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、督辦案件；４．檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件；５．公安機(jī)關(guān)要求或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要指導(dǎo)的案件。

周口市檢察機(jī)關(guān)兩年來(lái)共適時(shí)介入重特大案件７３４案１３１９人，追捕追訴被遺漏的罪犯２００余人，使２０多個(gè)重大犯罪團(tuán)伙被徹底摧毀。該市項(xiàng)城市檢察院與公安機(jī)關(guān)密切配合，及時(shí)引導(dǎo)偵查活動(dòng)，圍繞依法收集和固定證據(jù)，先后提出檢察建議９０余條，提出糾正違法意見３０條，追捕３６名遺漏罪犯，促使偵破懸案２０起，糾正錯(cuò)案３起。

監(jiān)督關(guān)口前移，強(qiáng)化了立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，糾正和防止了案件流失現(xiàn)象，及時(shí)預(yù)防和糾正了偵查活動(dòng)中的違法行為。周口檢察機(jī)關(guān)在辦理以孔剛為首的特大犯罪團(tuán)伙案件中，通過(guò)依法介入偵查活動(dòng)，進(jìn)行立案監(jiān)督先后追捕漏網(wǎng)疑犯２４人。商水縣檢察院在依法介入一起敲詐勒索的黑惡勢(shì)力犯罪案件時(shí)，對(duì)濫用職權(quán)、包庇縱容犯罪的４名公安人員依法查辦。

“引導(dǎo)偵查取證”新機(jī)制帶來(lái)的另一個(gè)最明顯的變化是辦案質(zhì)量和效率大大提高。周口市實(shí)行新機(jī)制以來(lái)，審查批捕時(shí)間由原來(lái)的平均５天縮短到現(xiàn)在的２天，實(shí)現(xiàn)了“小案不過(guò)一天、大案不過(guò)三天”；審查起訴時(shí)間也平均縮短了７天，所辦理的案件無(wú)一超期。

浦東：確定檢察人員五大職位系列。

凸現(xiàn)司法屬性，跳出行政管理模式

現(xiàn)行的以行政職級(jí)管理為主、法律職級(jí)管理為輔的模式，其弊端是顯見的。上海市浦東新區(qū)檢察院經(jīng)過(guò)調(diào)研和論證，進(jìn)行了對(duì)檢察人員分類管理的改革。

根據(jù)法律監(jiān)督職能、輔助執(zhí)法書記員職能、行政管理職能、司法專業(yè)技術(shù)職能和執(zhí)法警衛(wèi)職能，他們將檢察人員分為五大職位系列：１．檢察官；２．檢察書記員；３．檢察行政人員；４．檢察專業(yè)技術(shù)人員；５．司法警察。

力度更大的舉措是，浦東新區(qū)檢察院對(duì)檢察官、書記員取消行政職級(jí)，實(shí)行法律職級(jí)管理制。他們按照檢察員和助理檢察員、主任書記員和書記員不同職位，賦予相應(yīng)的法律等級(jí)。在檢察機(jī)關(guān)尚未建立獨(dú)立的工資體系之前，按法律職位、等級(jí)暫時(shí)參照?qǐng)?zhí)行相當(dāng)于公務(wù)員行政級(jí)別的工資標(biāo)準(zhǔn)。

相應(yīng)地，浦東新區(qū)檢察院還建立新的晉升機(jī)制。他們將各系列的職位劃分為高職位和普通職位兩類。檢察員職位、主任書記員職位等為高職位；助理檢察員等職位為普通職位。高職位實(shí)行職位任期職級(jí)（等級(jí)）制，經(jīng)選聘程序上崗，每屆任期三年。普通職位以“年功”和年度考核結(jié)果相結(jié)合，實(shí)行考核晉升制，設(shè)定２至１０年不等的考核晉升年限。同時(shí)，設(shè)定提前和延遲晉升的條件及高職位與普通職位間的流轉(zhuǎn)等規(guī)則。

對(duì)目前的改革實(shí)踐，浦東新區(qū)檢察院認(rèn)為很有成效。

首先，實(shí)行法律等級(jí)管理制，有效解決了原有的由于法律等級(jí)和行政級(jí)別交織在一起、法律職務(wù)受到行政職級(jí)制約的問(wèn)題，凸現(xiàn)了司法屬性。

其次，試行職位分類，使檢察人員專業(yè)清晰、權(quán)責(zé)分明，從體制上有效解決了“千軍萬(wàn)馬擠檢察官獨(dú)木橋”的老大難問(wèn)題。

還有，就是優(yōu)化了隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，建立了以執(zhí)法業(yè)務(wù)為重心、較為合理的職系比例。目前，浦東新區(qū)檢察院五個(gè)職位系列的比例是：檢察官１３５人，占５６％；檢察書記員４５人，占１８．７％；檢察行政人員４０人，占１６．６％；檢察技術(shù)人員１１人，占４．６％；法警１０人，占４．１％。

海淀：嘗試“一四二”審判模式。

追求公正和效率

對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進(jìn)行了“一四二”審判模式的探索。

所謂“一四二”審判模式，是刑事獨(dú)任審判庭的“一審多助多書”組織運(yùn)行模式在海淀區(qū)法院的具體化。在“一審多助多書”模式中，獨(dú)任法官是固定的，法官助理和書記員的數(shù)量根據(jù)案件工作量隨時(shí)調(diào)整。目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨(dú)任審判庭中，由一名獨(dú)任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構(gòu)。在審理過(guò)程中，獨(dú)任法官協(xié)調(diào)全部訴訟活動(dòng)；四名法官助理中的兩人為庭前助理，兩人為庭后助理。四名助理和兩名書記員被分成兩個(gè)辦案組，每組各一名庭前助理、庭后助理和書記員。兩個(gè)組相互獨(dú)立，分別負(fù)責(zé)不同日期開庭的案件。

記者采訪了海淀區(qū)法院惟一的一名獨(dú)任法官王冬香。她介紹說(shuō)，案件進(jìn)入簡(jiǎn)易程序后，先由她將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實(shí)、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前３日之內(nèi)送給王冬香審核。開庭時(shí)，庭前助理負(fù)責(zé)出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。

當(dāng)庭宣判后３天之內(nèi)，庭后助理負(fù)責(zé)起草法律文書，交給獨(dú)任法官簽發(fā)。書記員則進(jìn)行后面的收尾工作，包括印刷、送達(dá)判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時(shí)將贓款贓物送達(dá)執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。

海淀區(qū)法院有關(guān)人士解釋說(shuō)，“一四二”審判模式的一個(gè)特點(diǎn)是，能夠讓法官做到居中裁判，保障案件審理過(guò)程的內(nèi)部監(jiān)督。在這一模式下，判決結(jié)果是由獨(dú)任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來(lái)審查的，一般文書工作就由書記員承擔(dān)了；而法官在庭審之前基本上接觸不到當(dāng)事人、辯護(hù)人以及訴訟代理人。好范文版權(quán)所有

２００２年，海淀區(qū)法院刑事獨(dú)任審判庭審理１６１４件案件，當(dāng)庭宣判率９９．９％，其中提起附帶民事訴訟的近５００件，調(diào)解成功率高達(dá)９７％。２０件被提出上訴，二審終審的１４起案件，全都維持原判，無(wú)一被改判或發(fā)回重審。

“如果按照一審判員一書記員搭配的傳統(tǒng)工作模式，一年１６１４件簡(jiǎn)易程序刑事案件，至少需要３名獨(dú)任審判員和３名書記員，而且月結(jié)案量要達(dá)到５０件以上。而‘一四二’模式運(yùn)行后，我們刑事獨(dú)任審判庭的５名成員每人都有時(shí)間看書學(xué)習(xí)了……”

思考：司法改革的嘗試要凸現(xiàn)其

司法屬性的本來(lái)意義。不然，就會(huì)發(fā)生偏離

周口、浦東、海淀三個(gè)地方的改革實(shí)踐曾引起法學(xué)理論界的關(guān)注。對(duì)周口的實(shí)踐，專家強(qiáng)調(diào)，“引導(dǎo)偵查取證”要強(qiáng)化的是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，絕不是幫忙，更不能搞成了“合二為一”。對(duì)浦東的改革實(shí)踐，許多專家提出，司法人員管理體制的改革不是孤立的，這方面要有大的突破，必須有其他部門配套的改革、有立法的支持。而海淀對(duì)審判模式的改革，提出了一個(gè)問(wèn)題：這種模式在多大程度上能適用于其他案件？“一四二”模式的一般意義在哪里？

中國(guó)人民大學(xué)教授楊立新曾擔(dān)任過(guò)最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)。對(duì)司法改革的實(shí)踐和理論，他有著獨(dú)特的感受。

從周口、浦東、海淀三個(gè)地方的改革實(shí)踐說(shuō)開去，談及整個(gè)司法改革的現(xiàn)狀，楊立新教授認(rèn)為，幾年來(lái)的司法改革主要集中在管理方式和訴訟制度上面，如擴(kuò)大司法人員的職權(quán)和責(zé)任，法官職業(yè)化、主訴檢察官責(zé)任制、律師事務(wù)所改革和庭前程序的設(shè)置等。這些嘗試凸現(xiàn)出一點(diǎn)：改革是朝著民主、公正、實(shí)效的明確目標(biāo)和方向發(fā)展的。

楊教授又進(jìn)一步分析指出兩點(diǎn)：第一，改革在各地、各層面的發(fā)展是不平衡的；第二，深入到體制層面的改革將成為今后的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。他還特別提醒：“在進(jìn)行司法改革的某一方面嘗試時(shí)，一定要凸現(xiàn)其司法屬性的本來(lái)意義，不然，就會(huì)發(fā)生偏離，就會(huì)與改革的初衷背道而馳。”

展望篇

從技術(shù)性向體制性突破

正在召開的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)亮點(diǎn)。在被稱為“這是改革開放以來(lái)力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”的背景下，司法體制改革引起了“兩會(huì)”代表委員們更深層的關(guān)注。其中的許多思考顯示出他們對(duì)司法體制改革的長(zhǎng)期思考和期盼。

整體推進(jìn)：

“三步走”和“集團(tuán)進(jìn)軍”

十六大報(bào)告把完善社會(huì)主義民主與法制作為全面建設(shè)小康社會(huì)的四大目標(biāo)之一。總的方向有了，那么，司法改革應(yīng)不應(yīng)該有階段性目標(biāo)？司法改革分幾步走？記者采訪了多位代表和委員，他們作了如下描述——

——十五大拉開了司法改革帷幕，這是第一步。這個(gè)階段的改革偏重于一些操作性、技術(shù)性的管理方式方面，比如法院的審判方式改革，檢察機(jī)關(guān)的主訴主辦檢察官責(zé)任制等；

——第二步，以十六大召開為標(biāo)志，司法改革進(jìn)入體制性階段，將觸及很多深層次的改革；

——隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更趨成熟和與世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的司法模式將淡出；而適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代司法制度，將在正在形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中得到確立。這就是第三步，時(shí)間要到２０１０年。

在“三步走”的進(jìn)程下，許多代表委員都提出司法改革必須變“各自為戰(zhàn)”為“集團(tuán)進(jìn)軍”，整體推進(jìn)司法改革。

廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)這幾年推行了主辦、主訴檢察官辦案責(zé)任制改革，法院推行了選任獨(dú)任審判員、審判長(zhǎng)等改革。實(shí)行很久了，但相應(yīng)的待遇卻落實(shí)不了，相關(guān)補(bǔ)貼在財(cái)政部門沒有列出，無(wú)法做到“責(zé)權(quán)利”統(tǒng)一。

舉此例后，廣西壯族自治區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)郭永運(yùn)代表歸結(jié)道：“司法體制的改革不是一家能夠辦到的，必須統(tǒng)籌安排。”年輕的福建省華僑大學(xué)法律系副教授戴仲川代表說(shuō)，不管對(duì)我國(guó)司法體制的認(rèn)識(shí)如何，但公檢法各家的業(yè)務(wù)相互銜接，是一個(gè)大系統(tǒng)、大格局，在各部門的改革分頭推進(jìn)的情況下，就有一個(gè)整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、互相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。他透露，已有代表建議設(shè)立司法改革委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、統(tǒng)籌這項(xiàng)工作。

設(shè)立指導(dǎo)司法改革的專門機(jī)構(gòu)來(lái)作出總體規(guī)劃和部署，協(xié)調(diào)部門改革，整體推進(jìn)司法改革——記者采訪了六七個(gè)來(lái)自法院和檢察院的代表，他們都表達(dá)了這樣的相近意見。他們說(shuō)：在新的一屆人大開始工作的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)更加注重人大對(duì)司法改革的決策和協(xié)調(diào)，更多的司法改革措施應(yīng)當(dāng)由人大作出決定，或者通過(guò)立法確定，使司法機(jī)關(guān)的改革成為真正意義上的國(guó)家的司法改革。那樣，我國(guó)的司法改革就會(huì)駛?cè)虢】蛋l(fā)展的軌道，取得更好的成績(jī)。

改革著力點(diǎn)：

依法獨(dú)立行使司法權(quán)和確保公正司法

按“三步走”的司法改革進(jìn)程，許多代表委員指出：目前的司法改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。河南省高級(jí)法院院長(zhǎng)李道民代表分析說(shuō)：“經(jīng)過(guò)這么多年的實(shí)踐，改革已經(jīng)開始觸及到核心和關(guān)鍵問(wèn)題。”

云南省檢察院檢察長(zhǎng)李春林代表說(shuō)，司法改革一個(gè)很關(guān)鍵的任務(wù)是要解決法律規(guī)定權(quán)限的可操作性問(wèn)題。“憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但目前的司法程序還難以保障訴訟監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處”。

吉林大學(xué)博士生導(dǎo)師王維忠代表告訴記者：“法律雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，可以抗訴，但沒有具體的操作程序，使民行檢察面臨諸如調(diào)卷難等具體困難和問(wèn)題。”王維忠代表將就此提出建議。

十六大報(bào)告指出：要“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。湖南省檢察院檢察長(zhǎng)何素斌代表強(qiáng)調(diào)，這就是我們進(jìn)行司法改革的著力點(diǎn)。

曾經(jīng)提出過(guò)４００余件議案和建議、連任四屆全國(guó)人大代表的山東省曲阜市紅十字會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜健代表在接受記者采訪時(shí)提出，獨(dú)立司法的前提是依法。現(xiàn)在應(yīng)該抓緊修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，理順?lè)ㄔ骸z察院上下級(jí)之間以及同其他相關(guān)部門的關(guān)系。他說(shuō)：“對(duì)司法機(jī)關(guān)的‘垂直管理’模式應(yīng)該進(jìn)行論證，要探索符合我國(guó)國(guó)情、從體制上保證司法獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)途徑。”中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、山東琴島律師事務(wù)所主任楊偉程代表也提出了司法機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理、人財(cái)物與地方脫鉤的改革意見。

司法改革的第二個(gè)著力點(diǎn)是：確保司法公正。

司法改革要有助于遏制司法腐敗。近幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督工作中一系列新工作機(jī)制的運(yùn)用，對(duì)懲治司法腐敗發(fā)揮的職能作用是有目共睹的。如郭永運(yùn)代表所言：“十六大提出要健全‘權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的司法體制’，隨著司法改革越來(lái)越接近這個(gè)目標(biāo)，司法腐敗就越會(huì)得到有效遏制，司法公正就越會(huì)得到最充分的體現(xiàn)。”

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)？一些代表提出，在司法改革的制度創(chuàng)新中，必須把司法機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)進(jìn)去。楊偉程代表認(rèn)為：“還應(yīng)包括新聞?shì)浾摫O(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾監(jiān)督等等，只有這樣，才形成了實(shí)現(xiàn)司法公正的完備的制度性保障。”他說(shuō)，尤其是要強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、各級(jí)人大代表對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，基于此，去年已經(jīng)提請(qǐng)審議的《監(jiān)督法》應(yīng)及早出臺(tái)。《監(jiān)督法》對(duì)司法改革的體制設(shè)計(jì)具有的獨(dú)特意義是不容置疑的。

經(jīng)費(fèi)保障體制：

有望成為體制上率先改革的突破口

在檢察機(jī)關(guān)工作近４０年的貴州省檢察院原檢察長(zhǎng)王安新代表，對(duì)西部貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺深有感觸：“１９９８年至２００３年這５年間，貴州縣級(jí)檢察院每月人均辦公辦案經(jīng)費(fèi)只有６００元左右。電話被停、水電被拉閘的事在很多縣級(jí)檢察院經(jīng)常發(fā)生……”

經(jīng)費(fèi)保障關(guān)乎執(zhí)法形象、關(guān)乎司法公正。同時(shí)擔(dān)任著山東省、青島市兩級(jí)政府法律顧問(wèn)的楊偉程代表說(shuō)：“有的地方，辦案時(shí)吃當(dāng)事人的、用當(dāng)事人的、花當(dāng)事人的，群眾能相信你公正嗎？”

多年來(lái)，很多人大代表和政協(xié)委員為司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺而奔走呼吁。連任多屆的全國(guó)政協(xié)委員黃景鈞多次在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上提出對(duì)檢察機(jī)關(guān)增加經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障的提案，引起國(guó)家計(jì)委等有關(guān)部門的重視。

接受記者采訪時(shí)，河南省檢察院檢察長(zhǎng)王尚宇代表提出了他對(duì)改革司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的思路：“我有兩點(diǎn)建議：一是，建立各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)法院、檢察院經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，各級(jí)政府財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)法院、檢察院申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目、數(shù)額，審編獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由人代會(huì)分別審議通過(guò)政府、法院、檢察院的預(yù)決算。二是，建立中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的制度。我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，同一省內(nèi)也有貧困縣市，但國(guó)家法律必須以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實(shí)施。因此，建立中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)的制度就十分必要和迫切。”

一位基層檢察院檢察長(zhǎng)曾經(jīng)對(duì)記者說(shuō)過(guò)這樣的話：“我很多時(shí)間都在為錢發(fā)愁，人要吃飯，車要喝油……我多么希望基層檢察院的檢察長(zhǎng)不再這么過(guò)日子呀。”他說(shuō)話時(shí)那種特有的神情深深地印在記者的心里。目前，很多地方司法經(jīng)費(fèi)的多少在很大程度上取決于司法機(jī)關(guān)的跑和要。努力實(shí)現(xiàn)以制度保障取代“跑”經(jīng)費(fèi)“要”“皇糧”，這是司法機(jī)關(guān)尤其是基層司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈呼聲，也是他們對(duì)改革寄予的莫大期望。

如果說(shuō)司法改革必將深入體制的深層，經(jīng)費(fèi)保障體制的率先突破應(yīng)該是最現(xiàn)實(shí)的。一些代表委員如是說(shuō)。對(duì)此，人們注意到了朱镕基總理在今年的政府工作報(bào)告中的一句話——“逐步完善政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，努力為政法系統(tǒng)開展工作提供必要條件”。

《司法改革：期待體制性突破》

第二篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革期待更大突破

農(nóng)村稅費(fèi)改革期待更大突破 ――山東農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題調(diào)查分析

以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主旨的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作做出的重要決策，是我國(guó)農(nóng)村的又一次重大改革。我省農(nóng)村稅費(fèi)改革在2001年經(jīng)過(guò)部分縣市試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，于2002年在全省全面推開。經(jīng)過(guò)三年的改革實(shí)踐，各地實(shí)施情況如何、農(nóng)民負(fù)擔(dān)減了多少、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)如何？最近我們對(duì)我省4市5縣的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9個(gè)村委會(huì)和90個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了入戶訪問(wèn)和問(wèn)卷調(diào)查。通過(guò)調(diào)查，我們認(rèn)為：我省農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得很大成效，但一些深層矛盾仍未得到徹底解決，稅費(fèi)改革還需進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。

一、稅費(fèi)改革工作進(jìn)展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費(fèi)改革力度大、政策落實(shí)好，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕

從5個(gè)縣（市區(qū)）的90個(gè)農(nóng)戶入戶訪問(wèn)和問(wèn)卷調(diào)查看，有95%的農(nóng)戶認(rèn)為這次稅費(fèi)改革力度大，政策在當(dāng)?shù)芈鋵?shí)好，從制度上堵住了基層“亂收費(fèi)”、“濫收費(fèi)”的口子，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕。改革前的2000年90個(gè)農(nóng)戶人均繳納各項(xiàng)稅費(fèi)95.56元；改革后的2003年人均繳納各項(xiàng)稅費(fèi)56.67元，比改革前人均減少38.89元，減40.6%。再?gòu)娜?200個(gè)農(nóng)戶抽樣調(diào)查情況看，2003年我省農(nóng)民人均繳納各項(xiàng)稅費(fèi)117.44元，比改革前的2001年減24%。廣大農(nóng)民實(shí)實(shí)在在感受到了負(fù)擔(dān)的減輕，納稅積極性較高，真心擁護(hù)農(nóng)村稅費(fèi)改革。

（二）稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關(guān)系緊張。農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費(fèi)征管工作和分配關(guān)系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強(qiáng)行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問(wèn)題。基層干部從催糧派款中得到解脫，有更多的時(shí)間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，干群關(guān)系有了明顯的改善，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負(fù)擔(dān)不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個(gè)村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費(fèi)而上訪的案件。從全省來(lái)看，經(jīng)過(guò)各方面的努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費(fèi)改革規(guī)范了政府行為，強(qiáng)化了服務(wù)功能，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變

改革后，農(nóng)稅征管工作實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財(cái)稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能轉(zhuǎn)變到落實(shí)各項(xiàng)政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來(lái)，強(qiáng)化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能。稅費(fèi)改革還促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)。從面上看，近年來(lái)，全省通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，撤并700多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬(wàn)多人；通過(guò)開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬(wàn)人，大大減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

費(fèi)稅改革后，土地面積成了計(jì)稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。

二、稅費(fèi)改革中遇到的困難及存在問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了很大成效，但在改革過(guò)程中也遇到一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重，隱性負(fù)擔(dān)還沒有涉及

從全國(guó)來(lái)看，由于我省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是相對(duì)較重的省份之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年，我省農(nóng)民人均稅費(fèi)支出117.09元，比全國(guó)平均78.7元的水平，高出38.39元，是列黑龍江（239.06元）、吉林（139.79元）之后第三個(gè)高負(fù)擔(dān)省份。同時(shí)，我省改革后的農(nóng)民稅費(fèi)支出也高于全國(guó)稅費(fèi)改革前的2000年人均95.52元的平均水平，更明顯高于相鄰省份。

從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負(fù)差距則更大。以我省農(nóng)村稅費(fèi)改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過(guò)7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過(guò)20%，綜合負(fù)擔(dān)率大體為8.4%。從消費(fèi)者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個(gè)人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個(gè)人月工資收入低于800元不征稅(相當(dāng)于年收入9600元)；月工資收入超過(guò)800元只就超過(guò)部分征稅，如超過(guò)800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當(dāng)于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負(fù)擔(dān)率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營(yíng)者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營(yíng)業(yè)稅的起征點(diǎn)規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負(fù)能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計(jì)。個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅在所得不超過(guò)5000元時(shí)，稅率為5%，其中經(jīng)營(yíng)者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負(fù)擔(dān)率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結(jié)論是：城鎮(zhèn)居民年收

入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個(gè)體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過(guò)2%。城鎮(zhèn)居民無(wú)收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，總收入中包含成本、費(fèi)用，若扣除成本費(fèi)用，以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)率更高。

針對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，費(fèi)稅改革關(guān)注的只是農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)，而對(duì)農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)關(guān)注不夠。城鄉(xiāng)分隔體制是農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)過(guò)重的制度根源。農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)重表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差問(wèn)題。新中國(guó)成立初期國(guó)家為了積累實(shí)現(xiàn)工業(yè)化所必須的資金而采取的以農(nóng)補(bǔ)工的措施，持續(xù)到現(xiàn)在，全國(guó)通過(guò)剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國(guó)家提供積累達(dá)1600多億元人民幣，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)205元人民幣。我省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，通過(guò)剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國(guó)家提供積累達(dá)100多億元人民幣。二是農(nóng)民進(jìn)城成本仍然過(guò)高，并且不能享受城市居民的各種福利。三是農(nóng)民付出子女教育費(fèi)、醫(yī)療等費(fèi)用過(guò)高。在我們的調(diào)查中讓農(nóng)民按負(fù)擔(dān)的大小排序，結(jié)果在有子女上學(xué)的家庭中無(wú)一例外地把“學(xué)雜費(fèi)”排在了第一位。與此同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用更是讓農(nóng)民望而生畏，城鄉(xiāng)居民的收入是不同的，農(nóng)民收入低，但在生病后卻不能享受“公費(fèi)醫(yī)療”。在農(nóng)村，一人生病，導(dǎo)致全家返貧的現(xiàn)象并不是個(gè)別的。四是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等收費(fèi)成為農(nóng)民甩不掉的一大負(fù)擔(dān)。從2003年開始的全省縣鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)，按省政府的規(guī)定是不允許向農(nóng)民收取費(fèi)用，但受各級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入不足的影響，在一些已進(jìn)行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)的地區(qū)還是向農(nóng)民收取了數(shù)量不等的建設(shè)費(fèi)。據(jù)調(diào)查，有些2003年已進(jìn)行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)村，平均每戶繳納的道路改造費(fèi)近200元。

（二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”隱患

稅費(fèi)改革的目標(biāo)之一是確保基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)、村可用財(cái)力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級(jí)財(cái)力。就鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政來(lái)說(shuō)，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來(lái)征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革需要一個(gè)過(guò)程，所以支出在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)大幅度減少，這就造成改革后的一段時(shí)間內(nèi)，收入相對(duì)減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達(dá)838.92萬(wàn)元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬(wàn)元。就村級(jí)財(cái)務(wù)來(lái)說(shuō)，收支矛盾更為突出。稅費(fèi)改革后，村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)，除原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過(guò)正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級(jí)收入減幅達(dá)到60%～70%，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟(jì)較好的村組外，大部分村組都在低效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收入銳減，一方面農(nóng)村義務(wù)教育等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個(gè)村情況看，稅費(fèi)改革后，教育經(jīng)費(fèi)投入減少的有6個(gè)村，減少幅度最高的達(dá)75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費(fèi)投入沒有變化的有2個(gè)村，而增加的只有1個(gè)村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負(fù)債重，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多

當(dāng)前，我省鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重，沉重的債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務(wù)問(wèn)題，平均債務(wù)金額達(dá)853萬(wàn)元。在本次調(diào)查的9個(gè)村中，到2003年有7個(gè)村存在債務(wù)問(wèn)題，平均債務(wù)金額達(dá)11.6萬(wàn)元。這些不良債務(wù)形成原因十分復(fù)雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)錢發(fā)放工資而向金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借貸形成的債務(wù)，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債就成為稅費(fèi)改革繞不開的難題。一方面，稅費(fèi)改革封住了亂收費(fèi)的口子，扼制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)無(wú)序增長(zhǎng)的可能，另一方面，稅費(fèi)改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務(wù)量大、面廣，構(gòu)成復(fù)雜，如何化解債務(wù)是十分沉重和敏感的問(wèn)題。實(shí)際情況顯示：各地在稅費(fèi)改革過(guò)程中對(duì)這一尖銳矛盾采取的是暫時(shí)回避的辦法，事實(shí)是不僅舊債無(wú)法鎖定，更無(wú)法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務(wù)成為無(wú)法排除的“定時(shí)炸彈”,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負(fù)擔(dān)會(huì)有所加重

首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費(fèi)也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過(guò)去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢(shì)必進(jìn)一步加劇負(fù)擔(dān)的不均。其次，稅費(fèi)改革前，部分集體經(jīng)濟(jì)較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財(cái)力代墊，農(nóng)戶是零負(fù)擔(dān)，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負(fù)擔(dān)，與稅費(fèi)改革提出“村村減負(fù)、戶戶受益”的基本要求不相一致。

三、對(duì)策選擇

從上面存在的問(wèn)題分析，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費(fèi)改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費(fèi)改稅）或基層組織的行為（制止亂收費(fèi)），而必須從社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的角度，從政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進(jìn)行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費(fèi)制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國(guó)際化和市場(chǎng)化相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅制體系。可以考慮，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)

稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)屬于社區(qū)收費(fèi)，社區(qū)收費(fèi)可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)的征收，應(yīng)該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢(shì)，其相應(yīng)征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適當(dāng)提高。三是完善村委會(huì)“一事一議”制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村稅費(fèi)改革的監(jiān)督管理。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障體系；堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過(guò)城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)作機(jī)制。要強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性干預(yù)，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)上來(lái)。二要把加強(qiáng)行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設(shè)置過(guò)多、過(guò)散，人員嚴(yán)重超編，體制不順，部門干預(yù)嚴(yán)重，這些都是農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事、辦真事”的原則進(jìn)行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織（相對(duì)于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會(huì)。在村一級(jí)，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級(jí)干部人數(shù)，加強(qiáng)村民自治。

（四）建立公共財(cái)政體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度

1、首先要加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付的力度。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的75%以上是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，地方政府負(fù)擔(dān)20%，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)甚少。

2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定困難，對(duì)此，中央財(cái)政應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在一定時(shí)期內(nèi)面臨困難。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度。

4、認(rèn)真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務(wù)。要認(rèn)真清理鄉(xiāng)村債務(wù)，摸清底數(shù)，分清責(zé)任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當(dāng)前，要采取切實(shí)措施防止發(fā)生新的不良債務(wù)。

第三篇：農(nóng)村稅費(fèi)改革期待更大突破

――山東農(nóng)村稅費(fèi)改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題調(diào)查分析

一、稅費(fèi)改革工作進(jìn)展順利，取得了明顯成效

（一）這次稅費(fèi)改革力度大、政策落實(shí)好，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)減輕

（二）稅費(fèi)改革規(guī)范了農(nóng)村分配行為，理順了干群關(guān)系，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定

改革前，基層干部很大一部分精力都用在催糧派款上，工作難度大，群眾有抵觸情緒，干群關(guān)系緊張。農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費(fèi)征管工作和分配關(guān)系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強(qiáng)行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問(wèn)題。基層干部從催糧派款中得到解脫，有更多的時(shí)間和精力幫助農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，干群關(guān)系有了明顯的改善，進(jìn)一步增強(qiáng)了基層黨組織的吸引力和凝聚力，提高了黨和政府在人民群眾中的威信。群眾普遍反映現(xiàn)在“交得明白，交得放心”、“負(fù)擔(dān)不重了，干部不兇了”。從本次調(diào)查的9個(gè)村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費(fèi)而上訪的案件。從全省來(lái)看，經(jīng)過(guò)各方面的努力，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作取得明顯成效，全省連續(xù)3年沒有發(fā)生重大惡性事件。

(三)稅費(fèi)改革規(guī)范了政府行為，強(qiáng)化了服務(wù)功能，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變

改革后，農(nóng)稅征管工作實(shí)現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財(cái)稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。將直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的職能轉(zhuǎn)變到落實(shí)各項(xiàng)政策、抓好行政執(zhí)法、提供公共服務(wù)上來(lái)，強(qiáng)化了為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能。稅費(fèi)改革還促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡(jiǎn)。從面上看，近年來(lái)，全省通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，撤并700多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，精減分流3萬(wàn)多人；通過(guò)開展村“兩委”交叉任職，減少村干部近10萬(wàn)人，大大減少了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）稅費(fèi)改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

費(fèi)稅改革后，土地面積成了計(jì)稅的依據(jù)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅逐步取消，糧食比較效益低，農(nóng)民為了增加收益，積極在自己的土地上種植比較效益高的經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地的產(chǎn)出效益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。

二、稅費(fèi)改革中遇到的困難及存在問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了很大成效，但在改革過(guò)程中也遇到一些困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重，隱性負(fù)擔(dān)還沒有涉及 從與城鎮(zhèn)居民的比較情況看，稅負(fù)差距則更大。以我省農(nóng)村稅費(fèi)改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過(guò)7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過(guò)20%，綜合負(fù)擔(dān)率大體為8.4%。從消費(fèi)者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個(gè)人所得稅。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，個(gè)人月工資收入低于800元不征稅(相當(dāng)于年收入9600元)；月工資收入超過(guò)800元只就超過(guò)部分征稅，如超過(guò)800元以上、1300元以下稅率為5%，即月收入1300元(相當(dāng)于年收入15600元)，只需納稅25元(年納稅300元)，負(fù)擔(dān)率僅為1.9%(300元/15600元)。從經(jīng)營(yíng)者角度比較，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)要繳納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，考慮到增值稅和營(yíng)業(yè)稅的起征點(diǎn)規(guī)定和間接稅的性質(zhì)(即稅負(fù)能夠轉(zhuǎn)嫁)，流轉(zhuǎn)稅忽略不計(jì)。個(gè)體工商戶個(gè)人所得稅在所得不超過(guò)5000元時(shí)，稅率為5%，其中經(jīng)營(yíng)者的工資性收入可稅前扣除(年扣除9600元)，若考慮工資性收入因素，其負(fù)擔(dān)率為1.71%[250元/(5000元+9600元)]。結(jié)論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個(gè)體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過(guò)2%。城鎮(zhèn)居民無(wú)收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)的8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，總收入中包含成本、費(fèi)用，若扣除成本費(fèi)用，以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)率更高。

（二）鄉(xiāng)村收支缺口較大，存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)“反彈”隱患

稅費(fèi)改革的目標(biāo)之一是確保基層正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但實(shí)行稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)、村可用財(cái)力都有不同程度的減少，減少幅度最大的是村級(jí)財(cái)力。就鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政來(lái)說(shuō)，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來(lái)征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。但因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革需要一個(gè)過(guò)程，所以支出在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)大幅度減少，這就造成改革后的一段時(shí)間內(nèi)，收入相對(duì)減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在收支缺口，占55.6%；缺口金額達(dá)838.92萬(wàn)元，缺口最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為296.5萬(wàn)元。就村級(jí)財(cái)務(wù)來(lái)說(shuō)，收支矛盾更為突出。稅費(fèi)改革后，村干部報(bào)酬、五保戶供養(yǎng)和村辦公經(jīng)費(fèi)，除原由集體經(jīng)營(yíng)收入開支的仍繼續(xù)保留外，凡由農(nóng)民上繳村提留開支的，統(tǒng)一采用新的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅附加方式收取，但附加比例最高分別不超過(guò)正稅的20%。附加比例偏小，改革前后相比，村級(jí)收入減幅達(dá)到60%～70%，實(shí)現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟(jì)較好的村組外，大部分村組都在低效運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政收入銳減，一方面農(nóng)村義務(wù)教育等社會(huì)公共事業(yè)發(fā)展受到制約。從調(diào)查的9個(gè)村情況看，稅費(fèi)改革后，教育經(jīng)費(fèi)投入減少的有6個(gè)村，減少幅度最高的達(dá)75%，最低的也近20%；教育經(jīng)費(fèi)投入沒有變化的有2個(gè)村，而增加的只有1個(gè)村。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

（三）鄉(xiāng)村負(fù)債重，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多

當(dāng)前，我省鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重，沉重的債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成惡性循環(huán)。在本次調(diào)查的9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，到2003年有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在債務(wù)問(wèn)題，平均債務(wù)金額達(dá)853萬(wàn)元。在本次調(diào)查的9個(gè)村中，到2003年有7個(gè)村存在債務(wù)問(wèn)題，平均債務(wù)金額達(dá)11.6萬(wàn)元。這些不良債務(wù)形成原因十分復(fù)雜，有的屬于“普九”欠賬，有的屬鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，有的屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)錢發(fā)放工資而向金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借貸形成的債務(wù)，還有一部分屬公益事業(yè)欠賬。稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的主要來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債就成為稅費(fèi)改革繞不開的難題。一方面，稅費(fèi)改革封住了亂收費(fèi)的口子，扼制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)無(wú)序增長(zhǎng)的可能，另一方面，稅費(fèi)改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。鄉(xiāng)村債務(wù)量大、面廣，構(gòu)成復(fù)雜，如何化解債務(wù)是十分沉重和敏感的問(wèn)題。實(shí)際情況顯示：各地在稅費(fèi)改革過(guò)程中對(duì)這一尖銳矛盾采取的是暫時(shí)回避的辦法，事實(shí)是不僅舊債無(wú)法鎖定，更無(wú)法化解，而且新債還在不斷增加。鄉(xiāng)村債務(wù)成為無(wú)法排除的“定時(shí)炸彈”,成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要隱患。

（四）新稅賦出現(xiàn)新的不公平，部分農(nóng)戶負(fù)擔(dān)會(huì)有所加重

首先，農(nóng)業(yè)稅按耕地面積征收，造成種地越多，上繳的稅費(fèi)也越多，而那些主要從事二、三產(chǎn)業(yè)收入較高的農(nóng)戶反而上繳得少。過(guò)去偏重于按人頭收取，現(xiàn)在則主要按地畝征收，勢(shì)必進(jìn)一步加劇負(fù)擔(dān)的不均。其次，稅費(fèi)改革前，部分集體經(jīng)濟(jì)較好地方的“三提五統(tǒng)”主要由集體財(cái)力代墊，農(nóng)戶是零負(fù)擔(dān)，稅改后，“稅隨田走、田隨戶走”反而使這些農(nóng)戶有了負(fù)擔(dān)，與稅費(fèi)改革提出“村村減負(fù)、戶戶受益”的基本要求不相一致。

三、對(duì)策選擇

從上面存在的問(wèn)題分析，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因是多方面的。那幺農(nóng)村稅費(fèi)改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費(fèi)改稅）或基層組織的行為（制止亂收費(fèi)），而必須從社會(huì)基本矛盾運(yùn)動(dòng)的角度，從政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進(jìn)行制度創(chuàng)新。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，真正完成“農(nóng)村的第三次革命”。

（一）創(chuàng)新稅費(fèi)制度，合理增加稅源

一是大膽探索與國(guó)際化和市場(chǎng)化相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅制體系。可以考慮，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。二是改征農(nóng)業(yè)稅附加為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)屬于社區(qū)收費(fèi)，社區(qū)收費(fèi)可視為社區(qū)范圍內(nèi)全體居民對(duì)社區(qū)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的投資。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)費(fèi)的征收，應(yīng)該與農(nóng)戶的收入水平掛鉤，一般非農(nóng)程度越高，其收入水平呈提高趨勢(shì)，其相應(yīng)征收標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適當(dāng)提高。三是完善村委會(huì)“一事一議”制度，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村稅費(fèi)改革的監(jiān)督管理。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)

一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)，調(diào)整國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。2003年，全省二、三產(chǎn)業(yè)增加值占到生產(chǎn)總值的87%，第一產(chǎn)業(yè)降到13%以下，已具備了消除剪刀差，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的基本條件。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會(huì)保障體系；堅(jiān)持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過(guò)城鎮(zhèn)帶動(dòng)農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場(chǎng)，互相服務(wù)，達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各個(gè)方面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”

一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)作機(jī)制。要強(qiáng)化服務(wù)職能，弱化管理職能；要按照政企、政事分開的原則，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政性干預(yù)，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和加強(qiáng)市場(chǎng)體系建設(shè)上來(lái)。二要把加強(qiáng)行政體制的改革與深化事業(yè)單位的改革結(jié)合起來(lái)。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位占鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織的80%，各站所設(shè)置過(guò)多、過(guò)散，人員嚴(yán)重超編，體制不順，部門干預(yù)嚴(yán)重，這些都是農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下的重要原因，必須徹底改革。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實(shí)事、辦真事”的原則進(jìn)行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織（相對(duì)于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會(huì)。在村一級(jí)，要抓緊做好撤村并村工作，壓縮村級(jí)干部人數(shù)，加強(qiáng)村民自治。

（四）建立公共財(cái)政體制，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度

2、要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)自治組織的運(yùn)轉(zhuǎn)存在一定困難，對(duì)此，中央財(cái)政應(yīng)適當(dāng)轉(zhuǎn)移支付以保障基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3、加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施支持的轉(zhuǎn)移支付力度。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)在一定時(shí)期內(nèi)面臨困難。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度。

4、認(rèn)真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務(wù)。要認(rèn)真清理鄉(xiāng)村債務(wù)，摸清底數(shù)，分清責(zé)任，區(qū)別情況，分類處理，逐步化解。當(dāng)前，要采取切實(shí)措施防止發(fā)生新的不良債務(wù)。

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第四篇：人民日?qǐng)?bào)：回應(yīng)群眾期待 深化司法改革

人民日?qǐng)?bào)：回應(yīng)群眾期待 深化司法改革一個(gè)國(guó)家實(shí)行什么樣的司法制度，是由這個(gè)國(guó)家的國(guó)情決定的。伴隨著時(shí)代的風(fēng)云流轉(zhuǎn)，我國(guó)社會(huì)環(huán)境發(fā)生著深刻的變化，人民群眾對(duì)公平正義的呼聲也越來(lái)越高。如何在變革中實(shí)現(xiàn)司法對(duì)公平正義不變的守護(hù)？人民群眾的感受為司法體制機(jī)制改革提供了動(dòng)力來(lái)源和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)新形勢(shì)新要求，2004年12月，中共中央全面啟動(dòng)司法體制機(jī)制改革。2008年，中央再次提出4個(gè)方面、60項(xiàng)改革任務(wù)，將司法體制機(jī)制改革推向新階段。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，中央和地方各有關(guān)部門高度重視、密切配合，堅(jiān)持積極穩(wěn)妥務(wù)實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)改革。目前，兩輪改革部署的各項(xiàng)任務(wù)已基本完成，取得了重要階段性成果。新階段的司法體制機(jī)制改革工作對(duì)人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，做出了全面回應(yīng)：加強(qiáng)對(duì)偵查、審判和執(zhí)行活動(dòng)的法律監(jiān)督，推進(jìn)量刑規(guī)范化，深化司法公開，進(jìn)一步強(qiáng)化司法權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約，規(guī)范執(zhí)法司法活動(dòng)；改革死刑核準(zhǔn)制度，制定非法證據(jù)排除規(guī)則，改革監(jiān)獄體制和看守所監(jiān)管制度，建立刑事被害人救助制度，完善國(guó)家刑事賠償制度，更加切實(shí)地保障公民基本權(quán)利；落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，完善從嚴(yán)懲處嚴(yán)重犯罪的法律制度，建立健全老年人、未成年人犯罪從寬處理機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)矯正，努力提升司法促進(jìn)社會(huì)和諧的功能；完

善政法干警招錄培養(yǎng)體制，改進(jìn)司法考試制度，推進(jìn)司法人員分類管理，有效提高執(zhí)法隊(duì)伍整體素質(zhì)和職業(yè)化水平。

8年來(lái)，司法體制機(jī)制改革在傾聽群眾呼聲中前進(jìn)，在回應(yīng)群眾關(guān)切中深化，在滿足群眾需求中邁進(jìn)。既認(rèn)真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬國(guó)外的司法制度；既與時(shí)俱進(jìn)、時(shí)刻不忘群眾感受，又堅(jiān)持循序漸進(jìn)，不超越現(xiàn)階段實(shí)際提出過(guò)高要求。通過(guò)全國(guó)上下團(tuán)結(jié)一致共同努力，中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度進(jìn)一步完善，司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法水平得到提高，政法事業(yè)科學(xué)發(fā)展的步伐更加扎實(shí)，贏得了廣大人民群眾的理解認(rèn)同與支持擁護(hù)。改革的成效充分說(shuō)明，中央深化司法體制改革的總體思路和部署舉措，適合國(guó)情、切合實(shí)際，符合人民群眾的期待和要求，更加堅(jiān)定了我們走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的信心和決心。

司法體制改革是我國(guó)政治體制改革的重要組成部分，具有很強(qiáng)的政治性、政策性和法律性。改革的成功實(shí)踐告訴我們，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，總體規(guī)劃，分步推進(jìn)；必須始終堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義方向，體現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求；必須始終堅(jiān)持群眾路線，真正做到改革為了人民、依靠人民、惠及人民；必須始終堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，妥善處理中央和地方、司法機(jī)關(guān)和其他部門、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)等各種關(guān)系；必須始終堅(jiān)持依法推進(jìn)，以憲法和法律為依據(jù)。

改革沒有窮期。只有不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，深化成果，司法體制機(jī)制改革才能不入歧途、不走彎路，獲得源源不斷的動(dòng)力支持，始終順應(yīng)改革開放的潮流健康發(fā)展，始終隨著法治建設(shè)的步伐不斷推進(jìn)，始終與人民群眾對(duì)公平正義的呼喚同步深化。

第五篇：司法改革

申論熱詞：司法改革

廣東法院系統(tǒng)當(dāng)前正推行一系列“去行政化”改革，頗受輿論關(guān)注。廣東省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)鄭鄂表示，司法不公的原因絕大多數(shù)并不是因?yàn)樗痉ǜ瘮　６八痉ㄐ姓菍?dǎo)致司法公信力下降的因素之一”。

司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在性質(zhì)、職能、權(quán)屬、運(yùn)轉(zhuǎn)等方面均存在較大區(qū)別，用行政化的方式管理司法、運(yùn)作司法，將不可避免地給司法的獨(dú)立性、中立性、被動(dòng)性和程序性等，都帶來(lái)傷害。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，司法高層曾對(duì)“司法去行政化”改革給予了關(guān)注。在最高人民法院于1999年出臺(tái)的《人民法院第一個(gè)五年改革綱要(1999-2003)》中，明確指出，“審判工作的行政管理模式，不適應(yīng)審判工作的特點(diǎn)和規(guī)律，嚴(yán)重影響人民法院職能作用的充分發(fā)揮。”針對(duì)此，在這個(gè)以及后一個(gè)法院改革“五年綱要”中，均不乏“司法去行政化”的具體舉措出臺(tái)。這10年的司法改革，大致可以用“去行政化”、“去地方化”和“去大眾化”來(lái)概括。客觀評(píng)價(jià)，司法機(jī)關(guān)在“去行政化”上雖然作出過(guò)頗多努力，但進(jìn)展始終不大。個(gè)中原因或就在于，這并不是最高法院一家所能決定的改革。比如，若取消法官們的行政職級(jí)，他們拿什么去套工資與福利?一個(gè)簡(jiǎn)單的方案是，按司法職業(yè)的特點(diǎn)另立司法職級(jí)。而接下來(lái)的問(wèn)題則是：誰(shuí)認(rèn)可你這一套?

不僅司法官員的去行政化步履維艱，司法活動(dòng)的去行政化同樣阻礙重重。法院內(nèi)部的“個(gè)案請(qǐng)示”被認(rèn)為是司法行政化的最典型表征。“法院改革二五綱要”曾明確要求應(yīng)“逐步取消，并進(jìn)行訴訟化改造”。但到了“法院改革三五綱要”，又變成了“規(guī)范下級(jí)法院向上級(jí)法院的請(qǐng)示報(bào)告制度”。用“規(guī)范”來(lái)替代了 “取消”，無(wú)疑是認(rèn)同了行政化的“個(gè)案請(qǐng)示”，而在事實(shí)上將司法固有的審級(jí)制度給人為架空了。

這種改革的反復(fù)無(wú)疑在向我們傳遞出司法去行政化任重道遠(yuǎn)的信息。在這樣的背景下，廣東法院系統(tǒng)所堅(jiān)持的去行政化實(shí)踐，顯得更加不易。當(dāng)務(wù)之急，是如何將這些可貴的改革經(jīng)驗(yàn)向全省，乃至向全國(guó)法院系統(tǒng)推廣。這仍然需要頂層設(shè)計(jì)和自上而下的推動(dòng)。司法體制改革的緊迫性，也不僅在于當(dāng)下的司法公信堪憂。還因?yàn)橹袊?guó)是在司法權(quán)威尚未確立的基礎(chǔ)上，就遭遇到了一個(gè)自媒體時(shí)代。司法的信息壟斷、知識(shí)壟斷和權(quán)力壟斷被迅速打破，普通民眾也擁有了更多、更便捷評(píng)議司法的輿論平臺(tái)。司法一方面必須要面向民眾，另一方面，又必須盡快回到司法的原點(diǎn)，回到依法獨(dú)立行使審判權(quán)的憲法原則上來(lái)。司法去行政化是整個(gè)司法體制改革的重要組成部分，但絕不是最難的那部分。由此破局，當(dāng)為可行的選擇。期盼“法院改革四五綱要”能夠正視和吸納廣東法院系統(tǒng)在去行政化上的諸多經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)推動(dòng)司法體制變革的到來(lái)。