第一篇：權威解讀中央農(nóng)村發(fā)展新政策 多措并舉促農(nóng)民增收研究與分析

權威解讀中央農(nóng)村發(fā)展新政策 多措并舉促農(nóng)民增收

今年的中央一號文件——《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎的若干意見》對今年乃至今后相當長時間的“三農(nóng)”工作作出了重要部署，我們應該怎樣領會中央對農(nóng)村發(fā)展的新部署和新政策呢?為此，半月談記者專訪了中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文。

我們需要什么樣的城鎮(zhèn)化

記者：我們注意到，中央農(nóng)村工作會議和一號文件把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為重要主題，而這實際上是近幾年中央農(nóng)村工作的一貫方略。那么今年的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”有何新意?應該怎樣理解其意義和內涵?

陳錫文：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是進入新世紀之后中央對于解決“三農(nóng)”問題的一個重大戰(zhàn)略性提法，第一次是在黨的十六大上提出來的。從大的背景來看，它標志著我國經(jīng)濟在經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展之后，進入了一個重要轉折點。2004年底，胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟工作會議上明確指出，我國總體上已經(jīng)進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。所以，今年一號文件中提出加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，并不是說從現(xiàn)在才開始實行，而是要求加大力度。

加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，就是要加大以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的力度，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的長效機制，只有這樣，才能夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是今后相當長一段時間內的總體要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的，就是要加大各種要素向農(nóng)村轉移覆蓋，幫助農(nóng)村更快地發(fā)展。

記者：城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內容，也是受到人們廣泛關注的關鍵詞。那么，城鎮(zhèn)化的核心和突破口是什么?

陳錫文：確實，這幾年城鎮(zhèn)化發(fā)展非常快，特別是在城市規(guī)模的擴大和城市設施的建設方面，發(fā)生了天翻地覆的變化。一個城市你3年不去，可能根本就認不出來了。但是，城鎮(zhèn)化的本質是農(nóng)民變市民，在這個方面的進程卻還非常緩慢。對此，中央的要求很明確，一是要加快中小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，二是要把具備條件的農(nóng)業(yè)人口轉為城鎮(zhèn)人口。也就是說，今后推進城鎮(zhèn)化，不是單純追求城市規(guī)模的擴大和設施的建設，而是要真正把農(nóng)民轉移到城鎮(zhèn)中來。

記者：主要是轉移到中小城市和中心鎮(zhèn)?

陳錫文：對。因為這些年大城市規(guī)模擴張比較快，財富積聚相當集中，產(chǎn)業(yè)大多分布在這些地方。人口分布總是跟著產(chǎn)業(yè)走。總體上看，一定空間的人口資源環(huán)境承載能力是有限的，現(xiàn)在大城市已經(jīng)超載，使得大城市的生活質量下降，不利于可持續(xù)發(fā)展。所以，中央提出了要把城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點放到中小城市和中心鎮(zhèn)。大城市主要是優(yōu)化結構，提高質量，增強輻射帶動能力，提高在國際經(jīng)濟競爭中的地位。

記者：在我國，什么樣的城市屬于中小城市和小城鎮(zhèn)?

陳錫文：現(xiàn)在統(tǒng)計上有界定，200萬人以上的是超大城市，100萬～200萬人口的是特大城市，50萬～100萬人的是大城市，20萬～50萬人的為中等城市，20萬人以下的是小城市。當然這個指標也要根據(jù)現(xiàn)實情況有所變動。應該講，現(xiàn)在發(fā)展最快的，是直轄市、省會城市、計劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市和大城市。那么今后重點要發(fā)展的，主要是內地的一部分地級城市，以及縣城和中心鎮(zhèn)。縣城的規(guī)模一般在幾萬人、十幾萬人，多的可能就是二三十萬人，其發(fā)展?jié)摿Ψ浅４蟆τ谵r(nóng)民轉移來說，中小城市的門檻也比較低。我們最近在河南洛陽調研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民愿意進城的很多，但76%的人愿意進的是縣城，連進洛陽市都不敢想，因為大城市房價和生活費用太高，農(nóng)民很難接受。

所以，我們應該創(chuàng)造條件，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟，為縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展提供更好的基礎，這就涉及到一系列問題。其中最大的一個問題，就是每年建設用地的指標分配。現(xiàn)在我們土地建設用地指標絕大部分都集中在大中城市，縣和縣以下分到的非常少。應該把用地指標適當向內地、中小城市傾斜，引導產(chǎn)業(yè)布局朝這些地方轉移。第二是要提高大城市投資項目的準入門檻，包括環(huán)保、技術、產(chǎn)能的門檻，引導產(chǎn)業(yè)向內地，向中小城市和小城鎮(zhèn)轉移。第三是要加大中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎設施建設，提高它們社會管理和公共服務的能力。第四是推進財稅、金融等領域的體制改革，使中小城市和小城鎮(zhèn)有能力去做這些工作。政策措施在軟件硬件兩方面，都應該落實把中小城市、縣城和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點的要求。

記者：現(xiàn)在有一種說法，認為城鎮(zhèn)化提得多了，新農(nóng)村建設提得少了，是這樣嗎?怎樣理解這二者的關系?

陳錫文：胡錦濤總書記在黨的十七大所做的報告明確提出，我們必須正確處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關系，加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，使穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化和扎實推進社會主義新農(nóng)村建設成為我國現(xiàn)代化進程中的雙輪驅動。最近，溫總理在幾

次講話中都提到，推進城鎮(zhèn)化和建設新農(nóng)村要良性互動。中央經(jīng)濟工作會議和中央農(nóng)村工作會議對此也提出了明確的要求。城市要為有條件的農(nóng)民進城轉為市民創(chuàng)造條件，同時還要通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，把基礎設施向農(nóng)村延伸，把公共服務向農(nóng)村覆蓋，使留在農(nóng)村的人能夠共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

中國的特殊國情就是農(nóng)民多，如果從人口的城鎮(zhèn)化來看，這一定是一個漸進和漫長的過程，就是說，短期內不要指望大多數(shù)農(nóng)民都進城當市民。我們算過，如果我國的人口到了15億，就算城鎮(zhèn)化率達到了70%，農(nóng)村也還有四五億人。所以，一定要堅持雙輪驅動，不能偏頗，不要認為強調了城鎮(zhèn)化，就可以忽視新農(nóng)村的建設和發(fā)展。城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設兩手抓，不僅是當前應對金融危機的著力點，而且是我們國家所擁有的一個長遠優(yōu)勢。發(fā)達國家這些建設已經(jīng)搞完了，而我們的城鎮(zhèn)化建設空間還非常大，新農(nóng)村建設的空間也非常大，這能創(chuàng)造多少就業(yè)機會、拉動多大內需呀!從這個意義上講，中國經(jīng)濟今后幾十年保持平穩(wěn)較快增長是完全有可能的。

怎樣轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

記者：中央農(nóng)村工作會議提出要“促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉變”，這一轉變的要義是什么?為什么說轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的要求越來越高?

陳錫文：談到轉變發(fā)展方式問題，有些人總以為是城里的事，是工業(yè)的事，是發(fā)展高新科技的事。實際上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的一個非常重要的任務，這可以從以下幾個方面來理解。

經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)充分認識到，不僅要發(fā)展，而且要科學發(fā)展。這些年來，我們的經(jīng)濟增長速度很快，但坦率地說，代價也不小，資源浪費、環(huán)境污染、收入差距擴大等等。去年國際金融危機給我們的經(jīng)濟增長帶來了很大壓力，固然有外部環(huán)境變化的因素，但也暴露出我們自身發(fā)展中的很多深層次問題。所以，黨中央、國務院明確要把保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展和加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變有機統(tǒng)一起來。轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，當然也包括農(nóng)業(yè)。

在一、二、三產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)的勞動力素質、設施裝備水平和產(chǎn)品的科技含量都是相對比較滯后的。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源投入上，也沒有多少新增的余地了。未開發(fā)利用的耕地已經(jīng)很少，且大部分分布在交通、自然條件不太好的地方，開發(fā)成本非常高。農(nóng)業(yè)可以分配到的水資源也在下降。這些都要求我們改變過去那種依靠新增資源投入、比較粗放的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。這既是整個經(jīng)濟社會發(fā)展在現(xiàn)階段對農(nóng)業(yè)的要求，也是農(nóng)業(yè)自身面臨的一個重大挑戰(zhàn)。因此，我們必須要加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，主要依靠科技進步、增加資金投入、培養(yǎng)新

型農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)的資源利用率、土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率。正是在這個意義上，中央明確提出，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要任務。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的污染和浪費，也是一個很現(xiàn)實的問題。2008年，我國農(nóng)業(yè)投入的化肥折成純量有5239萬噸，農(nóng)藥167.2萬噸，化肥和農(nóng)藥的使用量明顯過大、使用結構明顯不合理、使用方式明顯不科學。相對來說，農(nóng)業(yè)在轉變發(fā)展方式上余地更大，因為過去沒做多少事，所以只要能夠科學一點，多做一點工作，效果會非常好。比如現(xiàn)在推行的測土配方施肥，糧食作物畝均節(jié)本增效30元以上，按18億畝耕地計算，一年就可以節(jié)本增效500億元以上。對于國家來說，也節(jié)約了非常多的資源、能源和運輸成本。

記者：目前，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是不是以提倡和鼓勵為主?是否會有一些剛性的約束性措施出臺?

陳錫文：現(xiàn)在正在謀劃這類事情，比如說對農(nóng)業(yè)投入品進行源頭控制、加強市場準入管理等，農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)的試點也正在推進。還有一個很重要的方面就是要提高農(nóng)民的整體素質，讓他們掌握科學合理使用投入品的知識。這幾個方面結合好了，對轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式會有很好的促進作用。

多措并舉促進農(nóng)民增收

記者：近年來，在中央一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)民收入得到了大幅增加，與此同時，城鄉(xiāng)居民的收入差距仍在拉大。對此，中央又出臺了哪些促進農(nóng)民增收的政策?

陳錫文：農(nóng)民增收的問題，有一個階段性。過去，糧棉油等基本農(nóng)產(chǎn)品供給不足的時候，“三農(nóng)”工作的重點就是保供給。經(jīng)濟發(fā)展到了一定階段，具體說，到上世紀90年代中期，黨中央、國務院明確提出，增產(chǎn)和增收實際上是兩位一體的農(nóng)村工作和任務，我們開始重視農(nóng)民的收入問題了。從2004年到2009年這6年，農(nóng)民人均純收入年均增加8%以上，這個速度歷史上也不多見。2009年全國農(nóng)民的人均純收入為5153元，與2008年相比，農(nóng)民增收差不多近400元，增收幅度很大。但是和城市相比，確實收入差距還比較大。

黨的十七屆三中全會提出從2009年到2020年，這12年中農(nóng)民的收入要以2008年為基數(shù)翻一番，這就意味著年均增長差不多6%。這兩年都做到了，但以后的難度還是很大。

促進農(nóng)民增收，主要應加強以下幾個方面：一是提高城鎮(zhèn)化水平，逐步減少農(nóng)村人口，相應地提高農(nóng)民平均擁有的資源要素數(shù)量。二是要加大政府對農(nóng)業(yè)的支持保護力度。特別是像近幾年的補貼政策，農(nóng)民非常歡迎，實際上成為農(nóng)民增收的一個重要來源。三是政府要加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基礎設施，降低農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營成本和生活費用。警惕大資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的問題

記者：不管是推進城鎮(zhèn)化，還是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都面臨土地流轉的問題。現(xiàn)在土地流轉已經(jīng)很普遍，由此引發(fā)的矛盾、糾紛也很多，這需要我們在政策上作怎樣的完善?

陳錫文：在土地流轉問題上，我覺得前一階段一些媒體的報道有些誤導，給人的印象好像是黨的十七屆三中全會才提出土地可以流轉，這實在是一個很大的誤解。其實，在1984年的一號文件中，中央就提出鼓勵土地向種田能手集中。可以說，從有家庭承包責任制以來，土地就一直是允許流轉的，就是有一個前提條件，要依法自愿有償。

由于存在著誤解，有的地方土地流轉在這一段時間突然加快了，這里面有自然成熟的因素，但不容忽視一些地方強力推進的因素。對土地流轉，黨的十七屆三中全會講了“三個不得”，即不得改變集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民利益。只要堅持這三個原則，土地流轉是允許的。

當然，更深入一點，還要考慮到土地流轉之后，經(jīng)營主體到底是誰?為追求一時的效率，把農(nóng)業(yè)的經(jīng)營主體更換了，短期可能有好處，但從長遠來看，不利于農(nóng)村社會發(fā)展，不利于保護農(nóng)民權益。由誰去經(jīng)營農(nóng)業(yè)，設不設限，我國在法律上沒有明確規(guī)定。但在2001年中央18號文件里有一句，不提倡工商企業(yè)長時間大面積租賃農(nóng)民的承包地。這一政策執(zhí)行得并不好。不提倡，但沒有禁止。為推進規(guī)模經(jīng)營，有不少地方對于引進工商資本經(jīng)營農(nóng)業(yè)很熱衷。公司企業(yè)大戶去了，把農(nóng)民土地租賃過來，效率肯定高，因為它的投資大，采用了比較先進的技術，對市場也比較了解。但問題是大公司不可能把原來種地的農(nóng)民都雇用過來，剩下的農(nóng)民怎么辦?我覺得這是光考慮到了農(nóng)業(yè)的效率問題，沒有考慮到農(nóng)民的轉移、農(nóng)村的穩(wěn)定以及農(nóng)村社會發(fā)展等問題。我們的任何一種做法都不能只考慮“一農(nóng)”，而必須統(tǒng)籌考慮“三農(nóng)”。

對于大資本進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不設限，我覺得非常危險。土地流轉是必然要發(fā)生的，區(qū)別無非是在經(jīng)濟社會發(fā)展中自然發(fā)生，還是在外力的干預下發(fā)生，二者產(chǎn)生的效果是不一樣的。我們經(jīng)常講規(guī)模經(jīng)營，說到底不是地的問題，而是人的問題。如果把人轉移走，那么規(guī)模經(jīng)營就水到渠成;如果不解決人的問題就折騰地，那就跟歷朝歷代的土地兼并沒什么兩樣，那是在自毀基礎!

我想，對于土地流轉，除了“三個不得”之外，一定要有一個基本的設計，就是中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體到底是誰?我覺得一定要按照國家法律法規(guī)和黨的政策規(guī)定，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度，把農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。家庭經(jīng)營當然要走向現(xiàn)代化，這個現(xiàn)代化就是農(nóng)民逐步減少，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模逐步擴大，不斷采用先進的技術，在這個基礎上提高農(nóng)民的組織化程度，加強對農(nóng)業(yè)的服務和支持。只有這樣，我覺得才是符合中國實際的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。