第一篇：權(quán)威解讀中央農(nóng)村發(fā)展新政策 多措并舉促農(nóng)民增收研究與分析

權(quán)威解讀中央農(nóng)村發(fā)展新政策 多措并舉促農(nóng)民增收

今年的中央一號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》對(duì)今年乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的“三農(nóng)”工作作出了重要部署，我們應(yīng)該怎樣領(lǐng)會(huì)中央對(duì)農(nóng)村發(fā)展的新部署和新政策呢?為此，半月談?dòng)浾邔ＴL了中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文。

我們需要什么樣的城鎮(zhèn)化

記者：我們注意到，中央農(nóng)村工作會(huì)議和一號(hào)文件把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”作為重要主題，而這實(shí)際上是近幾年中央農(nóng)村工作的一貫方略。那么今年的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”有何新意?應(yīng)該怎樣理解其意義和內(nèi)涵?

陳錫文：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是進(jìn)入新世紀(jì)之后中央對(duì)于解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)重大戰(zhàn)略性提法，第一次是在黨的十六大上提出來(lái)的。從大的背景來(lái)看，它標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展之后，進(jìn)入了一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2004年底，胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確指出，我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。所以，今年一號(hào)文件中提出加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，并不是說從現(xiàn)在才開始實(shí)行，而是要求加大力度。

加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度，就是要加大以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的力度，逐步建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，只有這樣，才能夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的總體要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目的，就是要加大各種要素向農(nóng)村轉(zhuǎn)移覆蓋，幫助農(nóng)村更快地發(fā)展。

記者：城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是受到人們廣泛關(guān)注的關(guān)鍵詞。那么，城鎮(zhèn)化的核心和突破口是什么?

陳錫文：確實(shí)，這幾年城鎮(zhèn)化發(fā)展非常快，特別是在城市規(guī)模的擴(kuò)大和城市設(shè)施的建設(shè)方面，發(fā)生了天翻地覆的變化。一個(gè)城市你3年不去，可能根本就認(rèn)不出來(lái)了。但是，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)民變市民，在這個(gè)方面的進(jìn)程卻還非常緩慢。對(duì)此，中央的要求很明確，一是要加快中小城市和中心鎮(zhèn)的發(fā)展，二是要把具備條件的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。也就是說，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不是單純追求城市規(guī)模的擴(kuò)大和設(shè)施的建設(shè)，而是要真正把農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來(lái)。

記者：主要是轉(zhuǎn)移到中小城市和中心鎮(zhèn)?

陳錫文：對(duì)。因?yàn)檫@些年大城市規(guī)模擴(kuò)張比較快，財(cái)富積聚相當(dāng)集中，產(chǎn)業(yè)大多分布在這些地方。人口分布總是跟著產(chǎn)業(yè)走。總體上看，一定空間的人口資源環(huán)境承載能力是有限的，現(xiàn)在大城市已經(jīng)超載，使得大城市的生活質(zhì)量下降，不利于可持續(xù)發(fā)展。所以，中央提出了要把城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)放到中小城市和中心鎮(zhèn)。大城市主要是優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提高質(zhì)量，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)能力，提高在國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中的地位。

記者：在我國(guó)，什么樣的城市屬于中小城市和小城鎮(zhèn)?

陳錫文：現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)上有界定，200萬(wàn)人以上的是超大城市，100萬(wàn)～200萬(wàn)人口的是特大城市，50萬(wàn)～100萬(wàn)人的是大城市，20萬(wàn)～50萬(wàn)人的為中等城市，20萬(wàn)人以下的是小城市。當(dāng)然這個(gè)指標(biāo)也要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況有所變動(dòng)。應(yīng)該講，現(xiàn)在發(fā)展最快的，是直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市和大城市。那么今后重點(diǎn)要發(fā)展的，主要是內(nèi)地的一部分地級(jí)城市，以及縣城和中心鎮(zhèn)。縣城的規(guī)模一般在幾萬(wàn)人、十幾萬(wàn)人，多的可能就是二三十萬(wàn)人，其發(fā)展?jié)摿Ψ浅４蟆?duì)于農(nóng)民轉(zhuǎn)移來(lái)說，中小城市的門檻也比較低。我們最近在河南洛陽(yáng)調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民愿意進(jìn)城的很多，但76%的人愿意進(jìn)的是縣城，連進(jìn)洛陽(yáng)市都不敢想，因?yàn)榇蟪鞘蟹績(jī)r(jià)和生活費(fèi)用太高，農(nóng)民很難接受。

所以，我們應(yīng)該創(chuàng)造條件，通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，為縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展提供更好的基礎(chǔ)，這就涉及到一系列問題。其中最大的一個(gè)問題，就是每年建設(shè)用地的指標(biāo)分配。現(xiàn)在我們土地建設(shè)用地指標(biāo)絕大部分都集中在大中城市，縣和縣以下分到的非常少。應(yīng)該把用地指標(biāo)適當(dāng)向內(nèi)地、中小城市傾斜，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局朝這些地方轉(zhuǎn)移。第二是要提高大城市投資項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻，包括環(huán)保、技術(shù)、產(chǎn)能的門檻，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地，向中小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。第三是要加大中小城市和小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高它們社會(huì)管理和公共服務(wù)的能力。第四是推進(jìn)財(cái)稅、金融等領(lǐng)域的體制改革，使中小城市和小城鎮(zhèn)有能力去做這些工作。政策措施在軟件硬件兩方面，都應(yīng)該落實(shí)把中小城市、縣城和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點(diǎn)的要求。

記者：現(xiàn)在有一種說法，認(rèn)為城鎮(zhèn)化提得多了，新農(nóng)村建設(shè)提得少了，是這樣嗎?怎樣理解這二者的關(guān)系?

陳錫文：胡錦濤總書記在黨的十七大所做的報(bào)告明確提出，我們必須正確處理工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民的關(guān)系，加大以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的力度，使穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化和扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)成為我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的雙輪驅(qū)動(dòng)。最近，溫總理在幾

次講話中都提到，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)新農(nóng)村要良性互動(dòng)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議對(duì)此也提出了明確的要求。城市要為有條件的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)為市民創(chuàng)造條件，同時(shí)還要通過以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，把基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，把公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，使留在農(nóng)村的人能夠共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

中國(guó)的特殊國(guó)情就是農(nóng)民多，如果從人口的城鎮(zhèn)化來(lái)看，這一定是一個(gè)漸進(jìn)和漫長(zhǎng)的過程，就是說，短期內(nèi)不要指望大多數(shù)農(nóng)民都進(jìn)城當(dāng)市民。我們算過，如果我國(guó)的人口到了15億，就算城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70%，農(nóng)村也還有四五億人。所以，一定要堅(jiān)持雙輪驅(qū)動(dòng)，不能偏頗，不要認(rèn)為強(qiáng)調(diào)了城鎮(zhèn)化，就可以忽視新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展。城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)兩手抓，不僅是當(dāng)前應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的著力點(diǎn)，而且是我們國(guó)家所擁有的一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)優(yōu)勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家這些建設(shè)已經(jīng)搞完了，而我們的城鎮(zhèn)化建設(shè)空間還非常大，新農(nóng)村建設(shè)的空間也非常大，這能創(chuàng)造多少就業(yè)機(jī)會(huì)、拉動(dòng)多大內(nèi)需呀!從這個(gè)意義上講，中國(guó)經(jīng)濟(jì)今后幾十年保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)是完全有可能的。

怎樣轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式

記者：中央農(nóng)村工作會(huì)議提出要“促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變”，這一轉(zhuǎn)變的要義是什么?為什么說轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的要求越來(lái)越高?

陳錫文：談到轉(zhuǎn)變發(fā)展方式問題，有些人總以為是城里的事，是工業(yè)的事，是發(fā)展高新科技的事。實(shí)際上，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的一個(gè)非常重要的任務(wù)，這可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解。

經(jīng)過30多年的改革開放，我們已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到，不僅要發(fā)展，而且要科學(xué)發(fā)展。這些年來(lái)，我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，但坦率地說，代價(jià)也不小，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、收入差距擴(kuò)大等等。去年國(guó)際金融危機(jī)給我們的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了很大壓力，固然有外部環(huán)境變化的因素，但也暴露出我們自身發(fā)展中的很多深層次問題。所以，黨中央、國(guó)務(wù)院明確要把保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展和加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，當(dāng)然也包括農(nóng)業(yè)。

在一、二、三產(chǎn)業(yè)中，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力素質(zhì)、設(shè)施裝備水平和產(chǎn)品的科技含量都是相對(duì)比較滯后的。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資源投入上，也沒有多少新增的余地了。未開發(fā)利用的耕地已經(jīng)很少，且大部分分布在交通、自然條件不太好的地方，開發(fā)成本非常高。農(nóng)業(yè)可以分配到的水資源也在下降。這些都要求我們改變過去那種依靠新增資源投入、比較粗放的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。這既是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在現(xiàn)階段對(duì)農(nóng)業(yè)的要求，也是農(nóng)業(yè)自身面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。因此，我們必須要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，主要依靠科技進(jìn)步、增加資金投入、培養(yǎng)新

型農(nóng)民，提高農(nóng)業(yè)的資源利用率、土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率。正是在這個(gè)意義上，中央明確提出，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要任務(wù)。

現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的污染和浪費(fèi)，也是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問題。2008年，我國(guó)農(nóng)業(yè)投入的化肥折成純量有5239萬(wàn)噸，農(nóng)藥167.2萬(wàn)噸，化肥和農(nóng)藥的使用量明顯過大、使用結(jié)構(gòu)明顯不合理、使用方式明顯不科學(xué)。相對(duì)來(lái)說，農(nóng)業(yè)在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上余地更大，因?yàn)檫^去沒做多少事，所以只要能夠科學(xué)一點(diǎn)，多做一點(diǎn)工作，效果會(huì)非常好。比如現(xiàn)在推行的測(cè)土配方施肥，糧食作物畝均節(jié)本增效30元以上，按18億畝耕地計(jì)算，一年就可以節(jié)本增效500億元以上。對(duì)于國(guó)家來(lái)說，也節(jié)約了非常多的資源、能源和運(yùn)輸成本。

記者：目前，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式是不是以提倡和鼓勵(lì)為主?是否會(huì)有一些剛性的約束性措施出臺(tái)?

陳錫文：現(xiàn)在正在謀劃這類事情，比如說對(duì)農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行源頭控制、加強(qiáng)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理等，農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的試點(diǎn)也正在推進(jìn)。還有一個(gè)很重要的方面就是要提高農(nóng)民的整體素質(zhì)，讓他們掌握科學(xué)合理使用投入品的知識(shí)。這幾個(gè)方面結(jié)合好了，對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式會(huì)有很好的促進(jìn)作用。

多措并舉促進(jìn)農(nóng)民增收

記者：近年來(lái)，在中央一系列惠農(nóng)政策的支持下，農(nóng)民收入得到了大幅增加，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)居民的收入差距仍在拉大。對(duì)此，中央又出臺(tái)了哪些促進(jìn)農(nóng)民增收的政策?

陳錫文：農(nóng)民增收的問題，有一個(gè)階段性。過去，糧棉油等基本農(nóng)產(chǎn)品供給不足的時(shí)候，“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)就是保供給。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段，具體說，到上世紀(jì)90年代中期，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出，增產(chǎn)和增收實(shí)際上是兩位一體的農(nóng)村工作和任務(wù)，我們開始重視農(nóng)民的收入問題了。從2004年到2009年這6年，農(nóng)民人均純收入年均增加8%以上，這個(gè)速度歷史上也不多見。2009年全國(guó)農(nóng)民的人均純收入為5153元，與2008年相比，農(nóng)民增收差不多近400元，增收幅度很大。但是和城市相比，確實(shí)收入差距還比較大。

黨的十七屆三中全會(huì)提出從2009年到2020年，這12年中農(nóng)民的收入要以2008年為基數(shù)翻一番，這就意味著年均增長(zhǎng)差不多6%。這兩年都做到了，但以后的難度還是很大。

促進(jìn)農(nóng)民增收，主要應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面：一是提高城鎮(zhèn)化水平，逐步減少農(nóng)村人口，相應(yīng)地提高農(nóng)民平均擁有的資源要素?cái)?shù)量。二是要加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)力度。特別是像近幾年的補(bǔ)貼政策，農(nóng)民非常歡迎，實(shí)際上成為農(nóng)民增收的一個(gè)重要來(lái)源。三是政府要加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入，改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，降低農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和生活費(fèi)用。警惕大資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)的問題

記者：不管是推進(jìn)城鎮(zhèn)化，還是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都面臨土地流轉(zhuǎn)的問題。現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)很普遍，由此引發(fā)的矛盾、糾紛也很多，這需要我們?cè)谡呱献髟鯓拥耐晟?

陳錫文：在土地流轉(zhuǎn)問題上，我覺得前一階段一些媒體的報(bào)道有些誤導(dǎo)，給人的印象好像是黨的十七屆三中全會(huì)才提出土地可以流轉(zhuǎn)，這實(shí)在是一個(gè)很大的誤解。其實(shí)，在1984年的一號(hào)文件中，中央就提出鼓勵(lì)土地向種田能手集中。可以說，從有家庭承包責(zé)任制以來(lái)，土地就一直是允許流轉(zhuǎn)的，就是有一個(gè)前提條件，要依法自愿有償。

由于存在著誤解，有的地方土地流轉(zhuǎn)在這一段時(shí)間突然加快了，這里面有自然成熟的因素，但不容忽視一些地方強(qiáng)力推進(jìn)的因素。對(duì)土地流轉(zhuǎn)，黨的十七屆三中全會(huì)講了“三個(gè)不得”，即不得改變集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民利益。只要堅(jiān)持這三個(gè)原則，土地流轉(zhuǎn)是允許的。

當(dāng)然，更深入一點(diǎn)，還要考慮到土地流轉(zhuǎn)之后，經(jīng)營(yíng)主體到底是誰(shuí)?為追求一時(shí)的效率，把農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體更換了，短期可能有好處，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于農(nóng)村社會(huì)發(fā)展，不利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。由誰(shuí)去經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，設(shè)不設(shè)限，我國(guó)在法律上沒有明確規(guī)定。但在2001年中央18號(hào)文件里有一句，不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間大面積租賃農(nóng)民的承包地。這一政策執(zhí)行得并不好。不提倡，但沒有禁止。為推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有不少地方對(duì)于引進(jìn)工商資本經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)很熱衷。公司企業(yè)大戶去了，把農(nóng)民土地租賃過來(lái)，效率肯定高，因?yàn)樗耐顿Y大，采用了比較先進(jìn)的技術(shù)，對(duì)市場(chǎng)也比較了解。但問題是大公司不可能把原來(lái)種地的農(nóng)民都雇用過來(lái)，剩下的農(nóng)民怎么辦?我覺得這是光考慮到了農(nóng)業(yè)的效率問題，沒有考慮到農(nóng)民的轉(zhuǎn)移、農(nóng)村的穩(wěn)定以及農(nóng)村社會(huì)發(fā)展等問題。我們的任何一種做法都不能只考慮“一農(nóng)”，而必須統(tǒng)籌考慮“三農(nóng)”。

對(duì)于大資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不設(shè)限，我覺得非常危險(xiǎn)。土地流轉(zhuǎn)是必然要發(fā)生的，區(qū)別無(wú)非是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中自然發(fā)生，還是在外力的干預(yù)下發(fā)生，二者產(chǎn)生的效果是不一樣的。我們經(jīng)常講規(guī)模經(jīng)營(yíng)，說到底不是地的問題，而是人的問題。如果把人轉(zhuǎn)移走，那么規(guī)模經(jīng)營(yíng)就水到渠成;如果不解決人的問題就折騰地，那就跟歷朝歷代的土地兼并沒什么兩樣，那是在自毀基礎(chǔ)!

我想，對(duì)于土地流轉(zhuǎn)，除了“三個(gè)不得”之外，一定要有一個(gè)基本的設(shè)計(jì)，就是中國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體到底是誰(shuí)?我覺得一定要按照國(guó)家法律法規(guī)和黨的政策規(guī)定，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，把農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體。家庭經(jīng)營(yíng)當(dāng)然要走向現(xiàn)代化，這個(gè)現(xiàn)代化就是農(nóng)民逐步減少，農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模逐步擴(kuò)大，不斷采用先進(jìn)的技術(shù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上提高農(nóng)民的組織化程度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的服務(wù)和支持。只有這樣，我覺得才是符合中國(guó)實(shí)際的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。