第一篇：權威解讀中央農村發展新政策 多措并舉促農民增收研究與分析

權威解讀中央農村發展新政策 多措并舉促農民增收

今年的中央一號文件——《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》對今年乃至今后相當長時間的“三農”工作作出了重要部署，我們應該怎樣領會中央對農村發展的新部署和新政策呢?為此，半月談記者專訪了中央農村工作領導小組副組長陳錫文。

我們需要什么樣的城鎮化

記者：我們注意到，中央農村工作會議和一號文件把“統籌城鄉發展”作為重要主題，而這實際上是近幾年中央農村工作的一貫方略。那么今年的“統籌城鄉發展”有何新意?應該怎樣理解其意義和內涵?

陳錫文：統籌城鄉發展，是進入新世紀之后中央對于解決“三農”問題的一個重大戰略性提法，第一次是在黨的十六大上提出來的。從大的背景來看，它標志著我國經濟在經過半個多世紀的發展之后，進入了一個重要轉折點。2004年底，胡錦濤總書記在中央經濟工作會議上明確指出，我國總體上已經進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。所以，今年一號文件中提出加大統籌城鄉發展的力度，并不是說從現在才開始實行，而是要求加大力度。

加大統籌城鄉發展的力度，就是要加大以城帶鄉、以工促農的力度，逐步建立統籌城鄉發展的長效機制，只有這樣，才能夯實農業農村發展的基礎。統籌城鄉發展是今后相當長一段時間內的總體要求，統籌城鄉發展的目的，就是要加大各種要素向農村轉移覆蓋，幫助農村更快地發展。

記者：城鎮化是統籌城鄉發展的重要內容，也是受到人們廣泛關注的關鍵詞。那么，城鎮化的核心和突破口是什么?

陳錫文：確實，這幾年城鎮化發展非常快，特別是在城市規模的擴大和城市設施的建設方面，發生了天翻地覆的變化。一個城市你3年不去，可能根本就認不出來了。但是，城鎮化的本質是農民變市民，在這個方面的進程卻還非常緩慢。對此，中央的要求很明確，一是要加快中小城市和中心鎮的發展，二是要把具備條件的農業人口轉為城鎮人口。也就是說，今后推進城鎮化，不是單純追求城市規模的擴大和設施的建設，而是要真正把農民轉移到城鎮中來。

記者：主要是轉移到中小城市和中心鎮?

陳錫文：對。因為這些年大城市規模擴張比較快，財富積聚相當集中，產業大多分布在這些地方。人口分布總是跟著產業走。總體上看，一定空間的人口資源環境承載能力是有限的，現在大城市已經超載，使得大城市的生活質量下降，不利于可持續發展。所以，中央提出了要把城鎮化發展的重點放到中小城市和中心鎮。大城市主要是優化結構，提高質量，增強輻射帶動能力，提高在國際經濟競爭中的地位。

記者：在我國，什么樣的城市屬于中小城市和小城鎮?

陳錫文：現在統計上有界定，200萬人以上的是超大城市，100萬～200萬人口的是特大城市，50萬～100萬人的是大城市，20萬～50萬人的為中等城市，20萬人以下的是小城市。當然這個指標也要根據現實情況有所變動。應該講，現在發展最快的，是直轄市、省會城市、計劃單列市，這些基本都屬于超大城市、特大城市和大城市。那么今后重點要發展的，主要是內地的一部分地級城市，以及縣城和中心鎮。縣城的規模一般在幾萬人、十幾萬人，多的可能就是二三十萬人，其發展潛力非常大。對于農民轉移來說，中小城市的門檻也比較低。我們最近在河南洛陽調研也發現，農民愿意進城的很多，但76%的人愿意進的是縣城，連進洛陽市都不敢想，因為大城市房價和生活費用太高，農民很難接受。

所以，我們應該創造條件，通過發展縣域經濟，為縣城和中心鎮發展提供更好的基礎，這就涉及到一系列問題。其中最大的一個問題，就是每年建設用地的指標分配。現在我們土地建設用地指標絕大部分都集中在大中城市，縣和縣以下分到的非常少。應該把用地指標適當向內地、中小城市傾斜，引導產業布局朝這些地方轉移。第二是要提高大城市投資項目的準入門檻，包括環保、技術、產能的門檻，引導產業向內地，向中小城市和小城鎮轉移。第三是要加大中小城市和小城鎮的基礎設施建設，提高它們社會管理和公共服務的能力。第四是推進財稅、金融等領域的體制改革，使中小城市和小城鎮有能力去做這些工作。政策措施在軟件硬件兩方面，都應該落實把中小城市、縣城和中心鎮作為發展重點的要求。

記者：現在有一種說法，認為城鎮化提得多了，新農村建設提得少了，是這樣嗎?怎樣理解這二者的關系?

陳錫文：胡錦濤總書記在黨的十七大所做的報告明確提出，我們必須正確處理工業和農業、城市和農村、城鎮居民和農民的關系，加大以工促農、以城帶鄉的力度，使穩妥推進城鎮化和扎實推進社會主義新農村建設成為我國現代化進程中的雙輪驅動。最近，溫總理在幾

次講話中都提到，推進城鎮化和建設新農村要良性互動。中央經濟工作會議和中央農村工作會議對此也提出了明確的要求。城市要為有條件的農民進城轉為市民創造條件，同時還要通過以工促農、以城帶鄉，把基礎設施向農村延伸，把公共服務向農村覆蓋，使留在農村的人能夠共享經濟社會發展的成果。

中國的特殊國情就是農民多，如果從人口的城鎮化來看，這一定是一個漸進和漫長的過程，就是說，短期內不要指望大多數農民都進城當市民。我們算過，如果我國的人口到了15億，就算城鎮化率達到了70%，農村也還有四五億人。所以，一定要堅持雙輪驅動，不能偏頗，不要認為強調了城鎮化，就可以忽視新農村的建設和發展。城鎮化和新農村建設兩手抓，不僅是當前應對金融危機的著力點，而且是我們國家所擁有的一個長遠優勢。發達國家這些建設已經搞完了，而我們的城鎮化建設空間還非常大，新農村建設的空間也非常大，這能創造多少就業機會、拉動多大內需呀!從這個意義上講，中國經濟今后幾十年保持平穩較快增長是完全有可能的。

怎樣轉變農業發展方式

記者：中央農村工作會議提出要“促進農業發展方式轉變”，這一轉變的要義是什么?為什么說轉變農業發展方式的要求越來越高?

陳錫文：談到轉變發展方式問題，有些人總以為是城里的事，是工業的事，是發展高新科技的事。實際上，發展現代農業是轉變經濟發展方式的一個非常重要的任務，這可以從以下幾個方面來理解。

經過30多年的改革開放，我們已經充分認識到，不僅要發展，而且要科學發展。這些年來，我們的經濟增長速度很快，但坦率地說，代價也不小，資源浪費、環境污染、收入差距擴大等等。去年國際金融危機給我們的經濟增長帶來了很大壓力，固然有外部環境變化的因素，但也暴露出我們自身發展中的很多深層次問題。所以，黨中央、國務院明確要把保持經濟平穩較快發展和加快經濟發展方式轉變有機統一起來。轉變經濟發展方式，當然也包括農業。

在一、二、三產業中，農業的勞動力素質、設施裝備水平和產品的科技含量都是相對比較滯后的。在農業生產的資源投入上，也沒有多少新增的余地了。未開發利用的耕地已經很少，且大部分分布在交通、自然條件不太好的地方，開發成本非常高。農業可以分配到的水資源也在下降。這些都要求我們改變過去那種依靠新增資源投入、比較粗放的農業發展方式。這既是整個經濟社會發展在現階段對農業的要求，也是農業自身面臨的一個重大挑戰。因此，我們必須要加快轉變農業發展方式，主要依靠科技進步、增加資金投入、培養新

型農民，提高農業的資源利用率、土地產出率、勞動生產率。正是在這個意義上，中央明確提出，要把發展現代農業作為轉變經濟發展方式的重要任務。

現在農業生產中存在的污染和浪費，也是一個很現實的問題。2008年，我國農業投入的化肥折成純量有5239萬噸，農藥167.2萬噸，化肥和農藥的使用量明顯過大、使用結構明顯不合理、使用方式明顯不科學。相對來說，農業在轉變發展方式上余地更大，因為過去沒做多少事，所以只要能夠科學一點，多做一點工作，效果會非常好。比如現在推行的測土配方施肥，糧食作物畝均節本增效30元以上，按18億畝耕地計算，一年就可以節本增效500億元以上。對于國家來說，也節約了非常多的資源、能源和運輸成本。

記者：目前，發展現代農業，轉變農業發展方式是不是以提倡和鼓勵為主?是否會有一些剛性的約束性措施出臺?

陳錫文：現在正在謀劃這類事情，比如說對農業投入品進行源頭控制、加強市場準入管理等，農業標準化生產的試點也正在推進。還有一個很重要的方面就是要提高農民的整體素質，讓他們掌握科學合理使用投入品的知識。這幾個方面結合好了，對轉變農業發展方式會有很好的促進作用。

多措并舉促進農民增收

記者：近年來，在中央一系列惠農政策的支持下，農民收入得到了大幅增加，與此同時，城鄉居民的收入差距仍在拉大。對此，中央又出臺了哪些促進農民增收的政策?

陳錫文：農民增收的問題，有一個階段性。過去，糧棉油等基本農產品供給不足的時候，“三農”工作的重點就是保供給。經濟發展到了一定階段，具體說，到上世紀90年代中期，黨中央、國務院明確提出，增產和增收實際上是兩位一體的農村工作和任務，我們開始重視農民的收入問題了。從2004年到2009年這6年，農民人均純收入年均增加8%以上，這個速度歷史上也不多見。2009年全國農民的人均純收入為5153元，與2008年相比，農民增收差不多近400元，增收幅度很大。但是和城市相比，確實收入差距還比較大。

黨的十七屆三中全會提出從2009年到2020年，這12年中農民的收入要以2008年為基數翻一番，這就意味著年均增長差不多6%。這兩年都做到了，但以后的難度還是很大。

促進農民增收，主要應加強以下幾個方面：一是提高城鎮化水平，逐步減少農村人口，相應地提高農民平均擁有的資源要素數量。二是要加大政府對農業的支持保護力度。特別是像近幾年的補貼政策，農民非常歡迎，實際上成為農民增收的一個重要來源。三是政府要加大對農業、農村的投入，改善農業、農村的基礎設施，降低農民的生產經營成本和生活費用。警惕大資本進入農業生產帶來的問題

記者：不管是推進城鎮化，還是發展現代農業，都面臨土地流轉的問題。現在土地流轉已經很普遍，由此引發的矛盾、糾紛也很多，這需要我們在政策上作怎樣的完善?

陳錫文：在土地流轉問題上，我覺得前一階段一些媒體的報道有些誤導，給人的印象好像是黨的十七屆三中全會才提出土地可以流轉，這實在是一個很大的誤解。其實，在1984年的一號文件中，中央就提出鼓勵土地向種田能手集中。可以說，從有家庭承包責任制以來，土地就一直是允許流轉的，就是有一個前提條件，要依法自愿有償。

由于存在著誤解，有的地方土地流轉在這一段時間突然加快了，這里面有自然成熟的因素，但不容忽視一些地方強力推進的因素。對土地流轉，黨的十七屆三中全會講了“三個不得”，即不得改變集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民利益。只要堅持這三個原則，土地流轉是允許的。

當然，更深入一點，還要考慮到土地流轉之后，經營主體到底是誰?為追求一時的效率，把農業的經營主體更換了，短期可能有好處，但從長遠來看，不利于農村社會發展，不利于保護農民權益。由誰去經營農業，設不設限，我國在法律上沒有明確規定。但在2001年中央18號文件里有一句，不提倡工商企業長時間大面積租賃農民的承包地。這一政策執行得并不好。不提倡，但沒有禁止。為推進規模經營，有不少地方對于引進工商資本經營農業很熱衷。公司企業大戶去了，把農民土地租賃過來，效率肯定高，因為它的投資大，采用了比較先進的技術，對市場也比較了解。但問題是大公司不可能把原來種地的農民都雇用過來，剩下的農民怎么辦?我覺得這是光考慮到了農業的效率問題，沒有考慮到農民的轉移、農村的穩定以及農村社會發展等問題。我們的任何一種做法都不能只考慮“一農”，而必須統籌考慮“三農”。

對于大資本進入農業生產不設限，我覺得非常危險。土地流轉是必然要發生的，區別無非是在經濟社會發展中自然發生，還是在外力的干預下發生，二者產生的效果是不一樣的。我們經常講規模經營，說到底不是地的問題，而是人的問題。如果把人轉移走，那么規模經營就水到渠成;如果不解決人的問題就折騰地，那就跟歷朝歷代的土地兼并沒什么兩樣，那是在自毀基礎!

我想，對于土地流轉，除了“三個不得”之外，一定要有一個基本的設計，就是中國的農業經營主體到底是誰?我覺得一定要按照國家法律法規和黨的政策規定，穩定家庭承包經營制度，把農戶作為農業經營的主體。家庭經營當然要走向現代化，這個現代化就是農民逐步減少，農戶經營規模逐步擴大，不斷采用先進的技術，在這個基礎上提高農民的組織化程度，加強對農業的服務和支持。只有這樣，我覺得才是符合中國實際的農業現代化道路。