第一篇：中組部從源頭上確保官員品質(zhì) 用人失察要追究

中組部從源頭上確保官員品質(zhì)用人失察

用人失察失誤責任追究制度的具體內(nèi)容和標準將在今年年底確定和推出 “用人腐敗是腐敗之母，靠司法反腐敗，多是事后監(jiān)督，總像隔了層皮。反腐也要從源頭的用人機制抓起，并引入責任制。”北京市人大代表李保群說。

據(jù)統(tǒng)計，從1997年10月至2002年9月，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案861917件，有846150人受到黨紀政紀刑事處理，其中縣處級干部28996人，廳局級干部2422人，省部級干部98人，每年平均有5799名縣處級干部、484名廳局級干部、19名省部級干部受到查處。這種現(xiàn)實，使公眾及社會的思考維度在2004年指向了干部選拔制度——誰該對這些“問題官員”負責？ 終結(jié)“邊腐敗邊提拔”

李真、王懷忠等腐敗案件使一種現(xiàn)象浮出水面:邊腐敗邊提拔。中央組織部部長賀國強對此種現(xiàn)象的概括是“帶病上崗”、“帶病提拔”。這種現(xiàn)象增加了人民的不滿，削弱了中國公眾對執(zhí)政黨的信任。

現(xiàn)在，人們看到了問題解決的希望。不久前賀國強在與中央黨校第19期一年制中青年干部培訓班學員座談時表示：“今年中組部要建立用人失察失誤責任追究制度，為黨和人民把好選人用人關(guān)。”此話一出，民心鼓舞。

事實上，中共解決這一問題的決心在春節(jié)過后頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》即已顯露出來。這兩個條例的核心內(nèi)容是監(jiān)督授權(quán)，即由誰來監(jiān)督和對誰監(jiān)督;其次是監(jiān)督運作和有效的監(jiān)督保證。

社會輿論對中組部擬建立用人失察失誤責任追究制度的舉動評論頗為積極。國家行政學院杜鋼建教授對《瞭望東方周刊》說:“我國一些地方已經(jīng)建立了這項制度，現(xiàn)在黨是從全盤考慮，把這項制度推廣落實。”

《瞭望東方周刊》日前從中組部有關(guān)部門得知，用人失察失誤責任追究制度的具體內(nèi)容和標準將在今年底確定和推出。

從源頭上確保官員品質(zhì)

在中央黨校，賀國強強調(diào):“今年中組部將會同有關(guān)部門集中出臺六項社會普遍關(guān)注的干部人事制度改革措施，解決干部‘帶病上崗’、‘帶病提拔’的問題。”他同時說，一個搞虛假政績的干部被重用，就會在干部任用上形成誤導。正所謂“用得正人，為善者皆勸;誤用惡人，不善者競進”。

2004年，中央組織部將集中推出六項干部人事制度改革措施。

一是出臺公開選拔黨政領(lǐng)導干部的規(guī)定，進一步提高干部公開選拔工作的科學化、規(guī)范化水平。

二是出臺黨政機關(guān)干部競爭上崗的規(guī)定，使之成為機關(guān)干部選拔任用的一種重要方式。三是出臺黨政領(lǐng)導干部辭職的規(guī)定，進一步疏通領(lǐng)導干部能下能出的渠道。

四是出臺地方黨委全委會對下一級黨政正職擬任人選和推薦人選表決辦法，充分發(fā)揮全委會在干部任用中的作用。

五是出臺干部職務與職級相結(jié)合的制度，合理設(shè)置職級結(jié)構(gòu)，增強職級的激勵作用。六是對黨政領(lǐng)導干部辭職“下海”問題提出規(guī)范性意見，將其納入依法管理的軌道，消除其消極影響。同時，重申黨政領(lǐng)導干部不準在企業(yè)兼職的意見。

中共組織部門對干部選拔任用問題的重視近年來力度不斷加大，這也從側(cè)面印證了干部選拔任用問題困繞執(zhí)政黨的一面。據(jù)了解，近年來，中組部先后制定下發(fā)了《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于黨政機關(guān)推行競爭上崗的意見》、《關(guān)于進一步做好公開選拔領(lǐng)導干部工作的通知》、《關(guān)于推行黨政領(lǐng)導干部任前公示制度的意見》、《黨政領(lǐng)導干部任職試用期暫行規(guī)定》，編制了《黨委(黨組)討論決定干部任免事項守則》，初步建立起干部選拔任用

和監(jiān)督的制度體系。

為了加強對干部選拔任用工作的監(jiān)督，2003年8月，中央紀委、中央組織部又組建了中央紀委、中央組織部巡視工作辦公室和巡視組，同時派出5個檢查組，對部分省區(qū)和中央國家機關(guān)部委貫徹執(zhí)行《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》情況進行檢查，并設(shè)立了公開舉報電話，受理反映違反干部任用條例、在干部選拔任用工作中搞不正之風問題的舉報。中組部還決定，從2003年起，利用5年時間，將全國縣處級以上領(lǐng)導干部普遍培訓一遍。

用人失察該承擔何種責任

截至2002年，中國先后有13個省區(qū)市出臺了干部選拔任用工作責任制，7個省區(qū)市出臺了用人失察失誤責任追究制度。但是，被稱為“政治癌癥”的“買官賣官”現(xiàn)象并未得到有效遏制。2004年2月中旬，中央組織部對吉林省靖宇縣原縣委書記李鐵成、遼寧省寬甸縣原縣委書記商殿舉、安徽省蒙城縣原縣委書記孫孔文、海南省工商行政管理局原局長馬招德等4起領(lǐng)導干部受賄“賣官”案件進行了通報，通報強調(diào)，要加大對違規(guī)用人行為的查處力度，嚴肅追究用人失察失誤者的責任。對不嚴格執(zhí)行《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》導致用人失察失誤、造成嚴重后果的，要嚴肅追究黨委(黨組)主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和有關(guān)人員的責任。

嚴峻的態(tài)勢使人們的思考更趨冷靜。“我國已經(jīng)實施了多項人事制度改革，但現(xiàn)在看來要進一步加強在責任追究制度方面的建設(shè)。出現(xiàn)問題以后，推薦者、選拔者、用人者都要在不同程度上承擔一定的責任，同時，這種責任需要追究到位。”杜鋼建教授說。

中國政法大學蔡定劍教授說:“干部選拔要經(jīng)過黨委的討論，集體通過，出現(xiàn)問題了，追究誰的責任？解決問題的辦法很簡單，就是讓人民來決定官員的去留。”

中國人民大學行政管理學系主任毛壽龍在肯定的同時也表示出了擔心:很多制度在目標上是為了改善問題，然而這樣做有時候會有一些意外的結(jié)果。比如說，這項制度會對主管人事的人有約束力，但選拔者可能會變得保守，為了求保險，避免責任風險，會出現(xiàn)以自我的價值標準去選人，而不是根據(jù)職位的需要去選人，這樣會非常影響人才的選拔的。另外，即使選上去以后，被選拔者后來怎么樣是超出選拔者的控制的，如果不能干預，為何也需要承擔責任呢？不但如此，推薦的人和被推薦的人之間會形成一定的依附感，從而干擾了現(xiàn)有的制度與工作。

盡管有一些疑惑，但是用人失察責任制度還是令人期待的。杜鋼建對這項制度充滿了信心，“這項制度的具體內(nèi)容與標準還沒有出臺，談不上有沒有弊端的問題，現(xiàn)在最關(guān)鍵的問題是缺乏這項制度，是加強這項制度的建設(shè)。”他同時強調(diào)，“即使制度程序到位，也可能出現(xiàn)新的問題。”

對于用人失察該承擔何種責任的問題，學者們也給出了建議。

杜鋼建說:“一把手犯事，這里有集體的責任，也有個人的責任，集體和個人要分別承擔相應的責任。用人失察失誤責任追究制度就是明確當事者承擔什么責任。”

對于具體承擔什么責任，毛壽龍教授做了簡單的分析：

第一，道義上的責任。選人的時候一定要有責任意識，對此，組織上是很難約束選拔者、推薦者和用人者的。

第二，行政的責任。做一項工作，一定要做得非常完善。這種完善，不是結(jié)果完善，而是程序上做到非常完善，這樣選出的人大致不會出問題。

第三，法律責任。在選拔干部的時候，出現(xiàn)違法亂紀、收受賄賂、暗箱操作等問題時就需要紀檢部門、司法部門等提出控訴，進行法律制裁。

第四，就是政治的責任。政治的責任現(xiàn)在更多體現(xiàn)為黨的責任，問題出現(xiàn)以后，黨內(nèi)會做出一個決定，對選拔者進行相應的懲罰。毛壽龍教授分析，這或許是中共高層的一個用意，要使人們明白，所謂政治責任，就是對人民負責，對選民負責，對公民負責。

第二篇：從源頭上預防和治理用人腐敗

從源頭上預防和治理用人腐敗

90年代中期以來,中國腐敗現(xiàn)象的發(fā)展演變呈現(xiàn)出從經(jīng)濟領(lǐng)域向政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)變的趨勢。改革開放初期,腐敗現(xiàn)象主要是由于計劃和市場兩種資源配置機制同時并存所產(chǎn)生的大量尋租機會誘發(fā)的。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的初步確立和經(jīng)濟監(jiān)管措施逐步出臺,由雙軌制帶來的尋租機會大幅度減少,尋租型腐敗在90年代中期以后相應地呈現(xiàn)出衰減的態(tài)勢。但另一方面,政治領(lǐng)域濫用公共權(quán)力謀取私利的腐敗行為呈現(xiàn)上升態(tài)勢。

這主要表現(xiàn)為:黨政領(lǐng)導干部腐敗案件逐步向“高層化”發(fā)展同時“一把手腐敗”比例在增長,[1]腐敗的群體性特征明顯,腐敗分子在政治上拉幫結(jié)派形成了具有緊密人身依附關(guān)系的關(guān)系網(wǎng),在經(jīng)濟上互相利用結(jié)成了利益同盟或利益共同體[2];“一把手腐敗”、用人腐敗等政治領(lǐng)域腐敗案件居高不下。“一把手腐敗”、用人腐敗、司法腐敗、公賄、行政腐敗等腐敗形式的流行,究其制度根源在于現(xiàn)有的黨政領(lǐng)導體制、干部人事制度、司法體制、政府間管理體制和行政管理體制存在著嚴重的缺陷。政治領(lǐng)域腐敗案件多發(fā)高發(fā)趨勢表明,政治體制改革相對滯后于經(jīng)濟體制改革。因此,制度反腐敗的重點應當從經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)向政治領(lǐng)域,通過推動政治體制改革與創(chuàng)新從源頭上預防和治理腐敗,盡快度過腐敗的高峰期。[3]

一、“一把手腐敗”與黨政領(lǐng)導體制改革

在當前各種腐敗形式中,“一把手腐敗”現(xiàn)象最為突出。無論是從發(fā)案的絕對數(shù)量還是從當年查處職務犯罪案件總量中所占比例來看,各級黨委、政府及有關(guān)職能部門的主要負責人即俗稱的“一把手”腐敗案件發(fā)案率和涉案金額中大案比例近年來都有逐年上升的趨勢,一些地方和部門出現(xiàn)了一把手“前腐后繼”的腐敗接力賽。據(jù)統(tǒng)計,目前在領(lǐng)導干部違法犯罪的案件中,黨政一把手的案件約占總數(shù)的三分之一甚至更高。[4]從大案在“一把手”職務犯罪案件所占比例來看,1999年“一把手”職務犯罪案件中的大案比例是51 8%,而到2003年這一比例已經(jīng)上升到75 1%。[5]

“一把手腐敗”案件的高發(fā)頻發(fā)說明它已是一種反復出現(xiàn)的、“前腐后繼”的理性行為,屬于制度性腐敗。其深層的原因在于現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制為“一把手腐敗”提供了激勵機制、機會結(jié)構(gòu),同時反映出對“一把手”約束機制的軟化。現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制使權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制,這是“一把手腐敗”得以猖獗的主要根源。因此,改革黨政領(lǐng)導體制成為從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的關(guān)鍵。

首先,積極推進黨內(nèi)民主和基層民主,從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機制。在自上而下的權(quán)力授予和逐級向上負責的體制中,腐敗的“一把手”只要“搞掂”與其直接上級的關(guān)系就可以在自己管轄的范圍內(nèi)為所欲為而暢行無阻。只有實行選舉民主,將“一把手”的選擇權(quán)交給選民,才能從根本上改變自上而下的權(quán)力授受機制,也才能使人人起來監(jiān)督政府從而徹底打破各種各樣的關(guān)系網(wǎng)。選舉民主的突破口是黨內(nèi)民主和基層民主。執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主對人民民主具有很強的示范和推動作用。有人建議,各級黨的“一把手”應當堅持差額選舉,同時應當實行嚴格的任期制,任期內(nèi)不得隨意調(diào)動,并對連任屆數(shù)做出明確規(guī)定。黨代會應當實行常任制,充分發(fā)揮黨代表的作用。充分保證黨內(nèi)言論自由。凡重大問題必須由集體討論決定,實行票決制“一人一票”。

[6]“一把手腐敗”的主體是鄉(xiāng)村基層干部,因此推進基層民主對于遏止“一把手腐敗”具有十分重要的作用。村委會直選推動了農(nóng)村黨支部書記的“兩票制”選舉,即首先由黨員和村民進行民主推薦投票,然后黨員根據(jù)民主推薦結(jié)果正式選舉產(chǎn)生黨支部書記。兩票制選舉作為一種制度創(chuàng)新形式較好地解決了人民民主和黨內(nèi)民主的結(jié)合問題,并增加了黨支部書記的民意基礎(chǔ)和政治合法性。兩票制選舉目前正由中組部在全國范圍內(nèi)加以推廣。在農(nóng)村基層干部直接選舉的基

礎(chǔ)上,一些地方開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導選舉方式改革。步云鄉(xiāng)在2001年底舉行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中采取全鄉(xiāng)選民選舉出唯一的鄉(xiāng)長候選人再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)長的“兩票制”選舉方式,將直選的精神實質(zhì)和程序的合法性有機地統(tǒng)一起來。[7]上述鄉(xiāng)村基層選舉民主的制度創(chuàng)新和程序創(chuàng)新代表著中國民主政治發(fā)展的方向,同時對于從制度根源上解決鄉(xiāng)村基層干部的腐敗問題具有關(guān)鍵性的作用,應當予以積極鼓勵和適時加以推廣。

其次,從體制上解決“一把手”責任無限、權(quán)力無邊的情況。“一把手”責任無限必然要求權(quán)力無邊,否則難以承擔第一責任人的重任。實行黨政分開和政治與行政分開,就是為了明確黨政領(lǐng)導干部、行政管理干部各自的職權(quán)和責任,做到各司其職、各負其責。實行黨政分開,最重要的是將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開,避免三種權(quán)力同時集中于一個人身上。按照黨政分開的思路,黨委會要負責提名推薦政府首長和法官的人選,提出政策方針路線,交由政府首長去執(zhí)行,并根據(jù)政府首長的執(zhí)行結(jié)果決定其去留。黨委會成員可通過法定選舉程序進入人大常委會任職,實現(xiàn)黨委會和人大常委會重大事項決策權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)的銜接,黨的“一把手”同時擔任人大常委會主任。政府要實行行政首長負責制,行政首長有權(quán)挑選和任命副職官員和部門首長,同時改變黨政聯(lián)合決策聯(lián)合發(fā)文的機制,將行政決策權(quán)真正交給行政首長,這樣才能真正建立起政府向民眾負責的責任政府體制來。在黨政分開的基礎(chǔ)上,還要落實政治和行政分開的原則。只有實行政治和行政分開,嚴格限制政治任命官員的范圍,依法明確劃分政務類公務員和事務類公務員各自的職責權(quán)限,事務類公務員實行考試錄用、考績晉升和常任制,才能使事務類公務員依法行政、科學管理,抵制“一把手”對自己職責范圍內(nèi)事情的不當干預。

最后,實行參與式?jīng)Q策和決策過程透明化,從決策機制和程序上改變“暗箱操作”、“一言堂”和“拍腦袋決策”等現(xiàn)象。所謂參與式?jīng)Q策就是保障公眾參與政府決策并在其中擁有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)的決策方式。參與式?jīng)Q策的具體制度安排包括,重大事項決策必須舉行公開聽證會,廣泛聽取利害相關(guān)各方的意見;實行專家咨詢論證制度,決策方案的設(shè)計和決策可行性的評估必須由相對獨立于政府的思想庫和智囊團及與之相聯(lián)系的專家學者來進行;建立相對獨立的民意調(diào)查系統(tǒng),搜集民眾對政府決策的評價并據(jù)此調(diào)整政府的政府。參與式?jīng)Q策的制度安排應當上升為法定的決策程序,不經(jīng)過這些程序做出的決策應當被判定為程序違法而歸于無效。決策過程的透明化,要求政府通過新聞媒體、因特網(wǎng)等手段對重大決策信息及時進行社會公示,并開辟專欄或?qū)^(qū)鼓勵公眾就相關(guān)決策問題展開自由的、理性的討論和辯論,開展決策者與公眾的協(xié)商對話。在民主協(xié)商凝聚共識的基礎(chǔ)上做出決策。

總之,改革現(xiàn)行的黨政領(lǐng)導體制,改變權(quán)力高度集中于“一把手”同時又缺乏監(jiān)督制約的狀況,是從源頭上預防和治理“一把手腐敗”的治本之策。

二、“用人腐敗”與干部人事制度改革

所謂“用人腐敗”就是黨政領(lǐng)導機關(guān)和領(lǐng)導干部利用人事任免調(diào)動等干部管理權(quán)謀取私利的行為。用人腐敗的具體表現(xiàn)形式包括:買官賣官,跑官要官,任人唯親,賄選等。用人腐敗經(jīng)歷了一個發(fā)展演變的過程。90年代初,用人腐敗仍被稱為用人問題上的不正之風,90年代中期以后“吏治腐敗”、“用人腐敗”等術(shù)語在黨和政府文件中的使用頻率越來越高,買官賣官等用人腐敗案件日益增多。這一方面表明,用人腐敗開始從“灰色腐敗”走向“黑色腐敗”,越來越不為人們所容忍,反對用人腐敗的呼聲日益高漲。另一方面也表明,用人腐敗呈現(xiàn)上升趨勢,且危害也越來越大。

自上而下選拔任用干部的現(xiàn)行干部人事制度使干部管理權(quán)集中在少數(shù)黨政領(lǐng)導者手中同時對他們的權(quán)力又缺乏有力的監(jiān)督制約機制,這是導致用人腐敗的重要制度誘因。因此,改革現(xiàn)行的干部人事制度成為從源頭上預防和治理買官賣官等用人腐敗的關(guān)鍵。一是要擴大干部任用工作中的民主,逐步從選拔政治過渡到選舉政治。自上而下的干部選拔任命體制使干部選用權(quán)集中在少數(shù)幾個人手中,買官者所需要賄賂的對象數(shù)量有限,賄賂成本也有限,買官者很容易把賄賂成本轉(zhuǎn)嫁給普通民眾。而在自由的、競爭性的選舉體制中,賄賂者所需要面對的是人數(shù)眾多的選民,賄選的成本高于買官的成本,而且賄選者在當選后很難把賄選成本轉(zhuǎn)嫁給選民,否則他將難以再次當選,不僅如此,當選后他還要兌現(xiàn)選舉時的承諾為選民謀福利。由于競爭對手的揭發(fā)和反對,由于賄選成本會增加到賄選者難以承擔,由于選民的權(quán)利意識蘇醒而越來越難以被收買,隨著選舉的重復進行,賄選等選舉腐敗會呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。因此,從選拔政治過渡到選舉政治是遏止用人腐敗的治本之策。90年代中期以來,以擴大干部任用工作中的民主為方向的黨政領(lǐng)導干部選拔制度改革取得了不少積極有益的成果,如實行民主推薦、民意測驗、考察預告、任前公示等。2002年頒布的《黨政領(lǐng)導干部選拔任用條例》將這方面的改革成果加以制度化并全面推廣實行,在遏制用人腐敗方面產(chǎn)生了良好的效果。應當繼續(xù)堅持以擴大干部任用工作中的民主為方向,進一步健全干部選拔制度。可以考慮制定民主推薦程序的實施細則,對“群眾公認”原則做出具體的量化要求,適當增加民主推薦的輪次,適度公布民主推薦、民意測驗的結(jié)果,民主推薦會召開之前發(fā)布干部考核公告并民意測驗的結(jié)果,民主推薦會召開之前發(fā)布干部考核公告并鼓勵受考核干部進行述職報告以及擴大民主推薦和個別談話中的知情群眾參與范圍等。[8]此外,四川、江蘇等地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導甚至縣市領(lǐng)導產(chǎn)生方式上實行“公推公選”,即實行公開報名、閉卷筆試、面試接受公開民主測評、根據(jù)民主測評得票數(shù)進行正式選舉等。[9]“公推公選”在傳統(tǒng)的干部選拔制度中引入了公開性、競爭性并擴大了群眾的參與。這種制度創(chuàng)新一經(jīng)產(chǎn)生就被證明具有強大的生命力,并在一定范圍內(nèi)得到了推廣。“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記制度應當向全國推廣并向更高的層級延伸。

二是要改進干部考察考核方式、方法,實現(xiàn)干部考評管理的科學化。建立對干部能力和業(yè)績的科學考評指標體系和方法,避免考察考核評價中感情、關(guān)系等人為因素的干擾,對于防止用人腐敗具有十分重要的意義。正如有的學者指出的那樣,選人用人的主要依據(jù)應當是能力,政績是人的能力的表現(xiàn)形式之一,包含在廣義的能力之中。依據(jù)能力選人用人,需要借鑒能力主義管理思想,后者的基礎(chǔ)是對人的能力的公正評價。應當將黨政領(lǐng)導干部任職條件量化、細化為一個科學的指標體系,使之具有很強的可操作性。同時還應組織力量研究、開發(fā)出一套測評干部素質(zhì)能力的方法和技術(shù)。[10]干部考察應當將平時考察與任前考察相結(jié)合,建立起經(jīng)常性考察、階段性考察、考察與任前考察相結(jié)合的考核機制。干部考察還應建立先進合理的干部考察體系,使考察內(nèi)容細化、量化,民主測評表應設(shè)計得科學合理并盡可能量化,由群眾對根據(jù)被評判對象的實際表現(xiàn)給予“判分”。還應建立干部考察工作責任追究制度,促使考察組深入群眾全面了解被考察對象情況。[11]此外,還應當借鑒國外做法和經(jīng)驗,探索建立公共部門績效評估指標體系,由上級主管、同事、服務對象或管理對象(客戶)根據(jù)相應的指標體系進行評判,并根據(jù)考評結(jié)果決定升遷獎懲。

三是要健全干部分類管理制度,不斷改革和完善公務員制度。首先要健全黨政干部管理制度。黨政主要領(lǐng)導干部應當實行“競爭上崗”的選舉制。各級黨組織的負責人可以通過“兩票制”選舉的方式產(chǎn)生。為了體現(xiàn)黨的領(lǐng)導,同級黨委應當掌握行政首長人選的提名權(quán),后者經(jīng)由人大通過法定選舉程序選舉產(chǎn)生,同時應當賦予行政首長以政府組成人員的委任權(quán)和人大以審查批準權(quán),這樣才能真正落實行政首長負責制。選舉和委任產(chǎn)生的黨政領(lǐng)導干部應當依法實行任期制,事務類公務員應當嚴格實行考試錄用,考績晉升和常任制。無論是委任制官員還是實行考任制的事務類公務員都不應實行“競爭上崗”的辦法,同時也不應把黨政領(lǐng)導干部選拔任用程序用到委任制和考任制官員身上,否則就將影響到行政首長負責制的落實。要結(jié)合完善國家公務員制度,逐步建立體現(xiàn)崗位職責、能力、業(yè)績等因素,職務工資與績效工資相結(jié)合的工資制度。適當拉開不同職務和職級的收入差距,發(fā)揮職務和職級工資的激勵功能,同時抓緊建立廉政公積金,增加公務員對廉潔從政的收入預期。其次要完善事業(yè)單位人事管理制度。對不同類型事業(yè)單位領(lǐng)導人員區(qū)別不同情況分別實行聘任、選任、委任和考任,建立重實績、重貢獻的分配制度,收入分配向關(guān)鍵崗位和優(yōu)秀人才傾斜。最后要改革和完善國有企業(yè)經(jīng)營管理人才的選拔任用方式。對作為國有資產(chǎn)出資人代表的董事會或監(jiān)事會成員應依法實行派出制并對各級國有資產(chǎn)管理委員會負責,國有企業(yè)經(jīng)理則應由董事會或監(jiān)事會聘任并實行契約化管理,并將企業(yè)經(jīng)營管理者的薪酬與其責任、風險和業(yè)績相掛鉤,逐步推廣年薪制、股權(quán)期權(quán)激勵等分配方式。

第三篇：建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責機制,從源頭上治理涉訴信訪

建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責機制 從源頭上預防和減少涉訴信訪

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善、健全和發(fā)展，人民群眾生活水平的不斷提高，社會良好的物質(zhì)、文化和經(jīng)濟基礎(chǔ)為人民群眾法律水平的不斷提高夯實了基礎(chǔ)，同時也為人民群眾積極參與民商事活動提供了便利條件，隨之而衍生的矛盾糾紛也成為社會發(fā)展道路上的一個障礙。在解決這些問題和矛盾糾紛時，人們往往會選擇訴訟進行處理。當有某些矛盾糾紛因為程序或?qū)嶓w問題不能及時有效進行解決或是不能達到當事人期望的目的和某種目標時，部分當事人或參與人會選擇向收案法院所在地黨委、人大以及上級黨委及相關(guān)部門進行信訪、上訪，以求所反映問題得到解決或加快解決力度。在社會主義法治不斷健全的今天，這種做法不能不說是中國法治的一種無奈。但同時，又是人民法院傾聽人民群眾呼聲，發(fā)現(xiàn)自身存在問題以便及時改正，推進法院工作不斷向前發(fā)展的一條重要途徑和手段。涉訴信訪案件的解決成為法院開展各項工作的一個重要部分，但與此同時所產(chǎn)生的不利因素同樣制約了人民法院各項工作的正常開展，使人民群眾對法院的公信力和依法獨立辦案的職責產(chǎn)生懷疑和不信任。

一、涉訴信訪案件的多發(fā)性有其一定的歷史原因和社

會背景

中國是一個有五千多年的文明歷史的國家，其中封建歷史有著千年的“悠久歲月”。受傳統(tǒng)觀念的潛移默化，在人們思想和意識形態(tài)留下的“官本位”思想還十分嚴重，“人治”的思想在一定程度上遠遠高于“法治”。當出現(xiàn)問題時人們關(guān)注是有無“包青天”似的執(zhí)法者，而忽視有無讓執(zhí)法者據(jù)以執(zhí)法的“范本”――法律、法規(guī)，而當今作為法律宣傳報道的重要途徑的新聞傳媒、網(wǎng)絡(luò)、報紙在對司法領(lǐng)域的報道中也有失偏頗，多也以謳歌先進人物、報道典型案件為主，也使人們不自主的忽視了法典的重視。

第二、立法思想的嚴肅性和立法程序的繁瑣性，使得中國立法與現(xiàn)社會的實際情況在銜接方面還不十分協(xié)調(diào)，存在有矛盾。僅就《中華人民共和國物權(quán)法》來講，自1998年開始起草至2001年底由全國人大法工委產(chǎn)生《物權(quán)法》征求意見稿至2006年12月提請人大常委會進行第一次審議，最終到2007年10月1日起施行，前后共計近10年時間。而與此同時，社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展使得某些關(guān)系人民群眾切身利益的現(xiàn)實問題日益突現(xiàn)，要想通過法律途徑解決這些問題就使我們面臨著“無法可依”的尷尬局面，這彰顯出了中國的法治建設(shè)相對滯后的現(xiàn)狀。

第三、普法工作的片面性和狹隘性造成矛盾得不到有效、及時解決。近年來，通過廣大普法工作者的不懈努力和

辛勤工作，人民群眾的法律意識有了普遍性的提高，出現(xiàn)問題和發(fā)生矛盾通過法律途徑解決也成為人們的首選。但在肯定普法取得成績的同時，我們又不得不承認在普法過程中存在著局限性。各部門在普法方面往往是“各搭各的臺，各唱各的戲”，造成廣大人民群眾對法律問題及解決問題所走法律途徑的一知半解，往往出現(xiàn)問題時是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，只注重發(fā)生問題、矛盾時的表象而忽視根源、本質(zhì)，致使矛盾在無形中產(chǎn)生、堆積，最終使一些本可避免的矛盾、糾紛暴發(fā)，影響社會穩(wěn)定。造成這一局面的主要原因是由于受各個部門自身服務范圍和職能范圍所限，只是片面追求短期效應，無法形成普法合力。

第四、部分地區(qū)行政干預或干涉，使涉訴信訪案件有上升苗頭。近年來，國家為使矛盾化解在基層、解決在基層，確保基層民生問題，出臺實施了一系列的政策。例如：對地方各級、部門考核時，因上訪或越級信訪實行“一票否決”。這本身是為了激勵基層解決矛盾的機制。但在執(zhí)行過程中，部分群眾抓住了政府擔心因上訪或越級信訪而使自己全年工作被一票否決的心理，對部分已判決生效案件進行上訪或“鬧訪”，迫使當?shù)攸h委、政府通過行政干預或干涉使其中一些案件進入到再審程序，直接達到了某些小群體人的意圖。而這種方式產(chǎn)生的負面效應就是在訴訟、執(zhí)行過程中，人們?yōu)榱丝焖龠_到自己的某種目的，就寄希望于通過行政干

預，這就在一定的程度上催生了涉訴信訪案件的發(fā)生。

二、涉訴信訪案件的多發(fā)性與人民法院改革不到位、不完善有著直接的因果關(guān)系。

涉訴信訪案件之所以呈上升趨勢，在我們分析外因的同時，人民法院自身改革的不到位、不完善也是一個重要的內(nèi)因，直接影響和決定了涉訴信訪案件的產(chǎn)生。

首先是判后釋法工作不到位。人民群眾參加訴訟以此為解決其個人與個人、個人與企業(yè)或其他組織的人身、財產(chǎn)、所有權(quán)之間的糾紛，是寄希望于法律的法定性、嚴肅性。同時，又希望通過法院判決或是調(diào)解來了解掌握一些法律道理。這時，作為審判機構(gòu)的人民法院在充分、依法履行憲法、法律賦予的審判職能的同時，應當盡可能做好法律適用的解釋工作，以此讓當事人“贏得清清楚楚，輸?shù)妹髅靼装住薄Ｈ欢嗣穹ㄔ涸诓门须A段過分強調(diào)裁判文書適用法學術(shù)語及其格式，對沒有接受過正規(guī)法律知識，特別是沒有接受過正規(guī)教育的農(nóng)牧民而言，裁判文書讓他們有一種“霧里看花”般的迷惘感覺。如在某案中，在庭審過程中，詢問一方當事人對對方證據(jù)“有無異議”時，被詢問人明確表示沒有異議，但在判決后，當事人對對方證據(jù)被采用表示不滿，并表示自己在庭審過程中認為對方證據(jù)“沒有意義”而非“沒有異議”。在裁判文書表達中“本院認為……”將法官理解及所引用法律的意思表示完之后，直接引出法律條文作出判

決。而當事人大多數(shù)人并不清楚這些條文什么意思，就算看到條文后，由于知識水平所限，對其中含義并不能完全理解也會產(chǎn)生歧義，從而埋下了上訴或信訪的伏筆。

其次是審判監(jiān)督工作落實不到位，審判監(jiān)督改革不完善，審判監(jiān)督工作以法律形式固定為“事后監(jiān)督”即對發(fā)生法律效力的裁判文書的監(jiān)督。使人民法院在訴訟、執(zhí)行過程中，過分依賴甚至可以說是過分信賴這種事后監(jiān)督體制。致使案件在審判流程管理過程中，失去有效監(jiān)督，特別是在審判階段，審判員自由裁量權(quán)過大（對審判員手中這種過分的自由裁量權(quán)目前尚無有效監(jiān)督、制約手段），審判監(jiān)督在這方面出現(xiàn)空檔，無形中讓本可以在審判階段避免的產(chǎn)生涉訴信訪的因素加大、增多。而對于生效裁判文書的審判監(jiān)督，由于再審啟動程序的繁雜性，必然導致了當事人通過涉法信訪的模式進行解決，如此來說，這倒是依法訴訟的一種“悲哀”。

再者，人事制度改革未完全達到適應社會形勢和人民法院開展工作的需要，甚至可以說，法院人事制度已制約了人民法院各項工作前進的腳步。一是法院人事制度無法突出一線審判工作者的重要性，對審判人員的重視只是停留在表面，而部分法院對審判人員的待遇提高也是根據(jù)本單位自身實際，無法起到以點帶面，推動全社會對法官工作和社會地位的普遍承認。最起碼來說，國家在要求擔任法官必須具備

較高標準的同時，沒有對法官的職能待遇作出相應規(guī)定，這可以說是在當前社會發(fā)展趨勢下，人民法院人事制度的一處“敗筆”。二是法院人事制度與國家公務員制度沒有本質(zhì)區(qū)別，可以說沒有形成一套行之有效的人事管理制度，對審判人員的績效考評沒有區(qū)別于公務員考核的特點，無法突出人民法院審判、執(zhí)行工作的特色，特別是在法官等級方面，就對社會而言，人民法院的法官等級不被承認為帶有技術(shù)含量，故不能稱之為“職稱”，所以法官在社會方面不算是技術(shù)人才。三是法院人事制度的平庸，無法形成有效的獎懲機制，法官沒有榮譽感，一線審判人員與后勤服務人員的工資、職級、待遇之間不存在差異或是差異不大，無法調(diào)動一線廣大審判人員的工作熱情和積極性。四是基層法院，特別是西部基層法院一方面，多年來，隨著案件的大量增加，每名審判人員辦理案件數(shù)也呈上升趨勢，壓力加大，無暇參加法律知識的更新培訓，疲于辦案;另一方面由于受現(xiàn)有人事管理體制的限制、約束，優(yōu)秀的法律人才無法進入法院工作，而在法院工作的年青骨干也由于自身待遇得不到解決而流失。這兩個方面的原因互相交替，造成一線審判人員極缺，辦案質(zhì)量不高。這也是造成當事人不斷進行涉訴信訪的一個重要誘因。

三、建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制的必要性。

首先，建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制是實踐社會主義法治理念的必然要求。

社會主義法治理念要求我們政法機關(guān)，按照鄧小平理論和“三個代表”重要思想的本質(zhì)要求，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為政法工作的根本出發(fā)點和落腳點，在工作中切實做到以人為本、執(zhí)法公正、一心為民，堅持“三個至上”。司法為民是我們黨“立黨為公、執(zhí)政為民”執(zhí)政理念對政法工作的必然要求，是“一切權(quán)力屬于人民”的憲法原則在政法工作的具體體現(xiàn)，是政法工作始終保持正確政治方向的思想保證。因此當人民群眾在合法權(quán)益受到侵犯或侵害，通過訴訟渠道解決自己的糾紛時，人民法院只有依法辦案，才能切實保障群眾生命、財產(chǎn)安全，使群眾的合法權(quán)益得到保障，只有進一步建立和完善涉訴案件的責任追究和問責制，才能促使人民法官在辦案過程中，始終以人民群眾利益為出發(fā)點和落腳點，堅持依法辦案、公平、公正辦案，堅持把握社會效果、法律效果、政治效果的有機統(tǒng)一，從源頭上治理涉訴信訪的發(fā)生，最終做到“案結(jié)事了、息訴罷訴”是真正落實司法為民的重要舉措，是落實社會主義法治理念的必然要求。

1其次，建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制是法院樹立司法權(quán)威和形象的重要舉措。

：引自中國長安出版社《社會主義法治理念教育讀本（簡編版）》第12－13頁

作為國家審判機關(guān)，人民法院只有通過以審判為中心的各項工作的順利開展，最大限度的方便當事人訴訟，最大化的解決與廣大人民群眾切身利益息息相關(guān)的問題，讓群眾的訴求得以解決，合法權(quán)益受到保護，才能彰顯司法權(quán)威和法院形象。通過建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制，能夠最大限度的保證審判人員切實提高自身的法律知識和業(yè)務素質(zhì)，從而為依法辦案夯實理論基礎(chǔ)，同時，涉訴信訪責任追究和問責制的建立和完善，能夠極大的提高審判、執(zhí)行案件的質(zhì)量，形成對審判、執(zhí)行工作的監(jiān)督、制約機制，使人民群眾進入訴訟渠道解決的矛盾和糾紛真正的解決在法院。從而使人民群眾相信法院依法辦案的公信力，杜絕了當人民群眾合法權(quán)益受到侵犯時，放棄法律途徑而尋求其他途徑解決問題的手段，同時，通過對以身試法的不法分子的打擊、對參與社會主義市場經(jīng)濟活動中不誠信自然人、企業(yè)或其他組織的懲處，在整個社會起到了警示和教育的作用，使廣大人民群眾意識到只有自己依法工作、生活，人民法院就能保護自己不受非法侵害，從而真正使法院樹立起司法權(quán)威和形象。

再者，建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制是從源頭上預防司法腐敗發(fā)生的重要手段和方法。

在探究涉訴信訪問題產(chǎn)生的同時，我們也應當承認這樣一個事實，那就是在涉訴信訪案件中不排除有一部分案件產(chǎn)

生的根源就是司法腐敗導致。造成當事人的合法權(quán)益不但受不到法律的保護，而且還受到了司法腐敗的傷害。這對當事人為說無疑于“雪上加霜”。而涉訴信訪案件的責任追究和問責制，將對出現(xiàn)涉訴信訪案件出現(xiàn)的原因進行探查，在分析涉訴信訪案件發(fā)生的成因及根源的基礎(chǔ)上，加大對法院受理各類案件的監(jiān)督力度，發(fā)現(xiàn)審判人員在審理、執(zhí)行案件過程中，確實存在違反法定程序的行為，依法給予審判人員政法、黨紀處分，有徇私枉法、腐敗舞弊行為，并構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責任。涉訴信訪案件的責任追究和問責機制也是人民法院廉政文化建設(shè)的一個重要方面，也是人民法院開展司法廉政教育的一種重要手段，只有敢于從自身動手，對法院審判人員存在的不良行為和違法犯罪進行制止和追究，才能從源頭上鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤，也只有這樣才能有效地監(jiān)督、制約和規(guī)范審判人員、執(zhí)行人員嚴格按照《人民法院審判人員行為規(guī)范》和法律、法規(guī)的要求，認真履行自己的審判職責，嚴格依法辦案，對違法犯罪“不敢為、不愿為”。從而在源頭上遏止涉訴信訪案件的發(fā)生。

四、如何建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責機制。

建立和完善涉訴信訪案件責任追究和問責機制，首先是強化審判監(jiān)督工作。

就筆者在以上文中所述，現(xiàn)有的審判監(jiān)督工作，重要的

是在對判決生效后裁判文書的審判監(jiān)督工作，而審判監(jiān)督的重點則是對審判環(huán)節(jié)。那么應當如何強化審判監(jiān)督工作，筆者認為：

一是選調(diào)精通業(yè)務，有較強理論水平和政治素養(yǎng)的人充實到審判監(jiān)督工作第一線。

加強審判監(jiān)督工作的前提，首先是有一支德才兼?zhèn)涞膶徟斜O(jiān)督工作者隊伍。作為審判業(yè)務單位，具備較強的業(yè)務素質(zhì)是開展各項工作的前提條件。只有具備了較強的業(yè)務素質(zhì)才能勝任法院工作，才能夠發(fā)現(xiàn)在審判活動過程中存在有什么問題，判決、執(zhí)行程序是否合法，處理結(jié)果是否合法。便于及時發(fā)現(xiàn)問題，能夠在最恰當?shù)臅r候，迅速介入或提出監(jiān)督意見，對涉訴信訪案件的發(fā)生防患予未然。

二是擴大審判監(jiān)督工件的范圍，進一步增強審判監(jiān)督部門的職責。

如前所述，人民法院在審判監(jiān)督方面可以在審判流程方面監(jiān)督，這是程序方向性的監(jiān)督，那么對于實體是否可以擺脫事后監(jiān)督的桎棝有著極其重要的作用。相對于啟動再審程序的繁雜和困難而言，在裁判文書還尚未生效的情況下，對有可能存在的發(fā)生錯案或造成當事人涉訴信訪的案件進行監(jiān)督而改正就顯得相對容易。但是，人民法院審判監(jiān)督工作并無這一項內(nèi)容，能夠供現(xiàn)實操作，這就需要國家立法擴大審判監(jiān)督工作的范圍，能夠使審判監(jiān)督工作的覆蓋面更加全

面，人民法院的審判監(jiān)督工作能夠覆蓋到審判、執(zhí)行工作的各個方面和各個環(huán)節(jié)。使審判監(jiān)督工作能夠更能體現(xiàn)新形勢下人民法院工作開展的需要。

三是進一步明確審判監(jiān)督部門內(nèi)部職權(quán)。使審判監(jiān)督部門在監(jiān)督審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)時，能夠強化自身的約束。

審判監(jiān)督部門在工作中，應當實施權(quán)責分離，將對程序與對實體的監(jiān)督由不同的兩組人進行啟動，實行監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)的分離。監(jiān)督權(quán)由監(jiān)督組負責，在審判、執(zhí)行階段，對各案按照程序與實體兩個方面進行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)存在有問題的案件，及時向院審委會（或另行成立領(lǐng)導小組）反饋，討論決定是否啟動審判監(jiān)督調(diào)查程序。也可以首先由監(jiān)督組先行就問題嚴重性進行前期工作，如果只是程序存在暇疵，可以直接由審判監(jiān)督部門口頭或書面予以建議糾正。如果審判人員在具體操作中可能涉及違法犯罪的，由法院紀檢監(jiān)察部門介入共同調(diào)查，對最后調(diào)查結(jié)果報院審委會（或另行成立的專門機構(gòu)），由其最終決定是否處理。

建立和完善涉訴信訪案件責任追究和問責機制，其次是進一步加強制度建設(shè)，使涉案信訪責任追究和問現(xiàn)做到“有章可循”。沒有規(guī)距不成方圓，對于涉訴信訪案件責任追究和問責機制的建立和完善同樣有用。必須要建立涉訴信訪案件責任追究和問責機制的一整套完整的相關(guān)制度。這套制度中必須包括兩個方面：

一是對發(fā)生涉訴信訪案件的審判、執(zhí)行人員的責任追究和問責的“罰制”

建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責機制，應當注重對審判、執(zhí)行人員發(fā)生涉訴信訪案件的“罰”，這一套制度中應當詳細規(guī)定，對于審判人員、執(zhí)行人員由于自己承辦的案件發(fā)生涉訴信訪案件的，根據(jù)不同性質(zhì)和程度對其追究黨紀、政紀和刑事責任。凡是造成信訪案件發(fā)生的，如存在違紀情形的，應當給予警告、記過、記大過、降級、撤職及開除處分。而構(gòu)成犯罪的，則堅決對其追究刑事責任。

二是為保證制度的平衡性，在追求罰的同時，對于能夠嚴予律已，良好、模范遵守法律規(guī)定，全年無涉訴信訪案件發(fā)生，辦案質(zhì)量得到領(lǐng)導及當事人肯定的辦案人員，給予一定的物質(zhì)或精神獎勵。真正做到制度的“寬嚴相濟”，在監(jiān)督約束審判人員的同時，對于審判人員的工作要給予肯定，實行“高獎”，只有獎、罰相當，才能最大限度的調(diào)動廣大審判人員的工作積極性和主動性，才能真正保證審判人員在不敢為的同時，也不愿為或不屑為。正、反兩面的相互作用，才能最終確保審判、執(zhí)行人員在工作中不偏不依，嚴格依法辦案。

建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責機制，最后是必須要建立一套行之有效，能夠突出法院工作特色的人事管理制度。

一是要突出審判人員的工作特色和重要性。

人民法院主要工作就是審判業(yè)務和執(zhí)行工作，而審判和執(zhí)行工作不僅在人民法院工作所占比重較大，而且所面臨的工作壓力和執(zhí)業(yè)風險也遠遠大于其他工作人員，同樣，其面臨的誘惑也大于其他工作人員。由于審判、執(zhí)行人員手中的裁判和執(zhí)行權(quán)很大，最終可能導致涉訴信訪案件的發(fā)生也遠遠大于其他人員。但現(xiàn)有法院人事制度的管理并未突出審判業(yè)務和執(zhí)行工作這一特點，而對于所有工作人員“一視同仁”：審判員與書記員一個樣，一線業(yè)務人員與二線后勤人員的待遇一個樣，干多和干少一個樣。殊不知正是這種平均化，造成了審判人員工作思想的消極和被動，工作沒有積極性和主動性，案件質(zhì)量也在一定程度上打了折扣。而人事制度的改革則是改變這種現(xiàn)狀的必經(jīng)之路，必須緊密結(jié)合人民法院審判工作的實際和特色，注重突出審判和執(zhí)行業(yè)務，實行對業(yè)務人員和二線后勤保障人員的分級管理。進一步提高一線審判人員的待遇，要讓一線審判人員的地位從制度上得到保障。增強業(yè)務人員的使命感和榮譽感，在待遇和職級上向一線業(yè)務人員傾斜。

二是注重對人民法院業(yè)務人員，尤其是一線審判、執(zhí)行人員的思想教育，從思想上夯實依法辦案、廉政辦案的基礎(chǔ)。

加強審判、執(zhí)行人員的培訓教育工作不應當是一句空話，就近幾年自治區(qū)高院組織的培訓而言，對業(yè)務人員的輪

訓或培訓可以說是相對較少，一線審判人員、執(zhí)行人員的政治理論水平和業(yè)務素質(zhì)直接決定著涉訴信訪案件的產(chǎn)生和產(chǎn)生的數(shù)量，因此，強化對一線業(yè)務人員的培訓也是從源頭治理涉訴信訪案件的一項重要手段。

小結(jié)：我們也應當認識到建立和完善涉訴信訪案件的責任追究和問責制不可以一蹴而就，這不但需要我們?nèi)嗣穹ㄔ簭膬?nèi)部管理入手，從自身建設(shè)出發(fā)，還需要黨委、人大的支持，需要政府及相關(guān)部門的配合，這是一個完整而龐大的體系工程。但無論如何，我們必須走出這一步，只有這樣，我們才能真正從源頭上治理涉訴信訪案件。