第一篇：[國研專稿]破解城市垃圾難題亟需建立長效機制

[國研專稿]破解城市垃圾難題亟需建立長效機制

內容摘要：近年來，我國城市垃圾問題凸顯起來；由于處理不當已經誘發了一些地方的群體性事件。為此，我國應當借鑒境外的做法和經驗，制定并實施科學合理的規劃和收費政策，更好地運用市場手段，加強垃圾的全過程管理，動員廣大群眾積極參與，從源頭減少垃圾的產生和排放，分類回收利用其中可以循環利用的物質，因地制宜地采取經濟合理、技術可行的處理方案，通過堆肥、填埋或焚燒等措施，切實減少垃圾對城市環境和人體健康的危害。

關鍵詞：城市垃圾，處理處置，長效機制，對策建議

垃圾問題是一個民生問題，涉及到廣大居民群眾的生活環境和身體健康，而不僅僅是處理方式方法的選擇問題。由于一些城市管理者對垃圾處理缺乏足夠準備，對公眾的正當環保呼聲處理不當，已誘發了一些地方的群體性事件。對此，應給予高度重視，防止其成為社會穩定的隱患。

一、城市垃圾處理不當會成為重大的社會問題

近階段，我國城市垃圾問題凸顯起來，主要表現在以下方面。

(一)垃圾處理設施建設速度趕不上垃圾產生量的增長速度

隨著我國城市化進程的加快，城市垃圾產生量迅速增長。1981年全國垃圾清運量約3000萬噸，2008年達1.54億噸，每年以5%～6%的速度增長。1.54億噸僅統計了655個城市的垃圾產生量，如果算上2000多個縣城、2萬個中心城鎮，垃圾總量將超過2.5億噸。據統計，到2008年底全國垃圾積累量超過70億噸，占地80多萬畝。垃圾如何處理，已經成為一些城市管理者“頭疼”的事情。

(二)簡單將垃圾清掃并運到城外堆放的辦法已帶來明顯弊端

面對城市垃圾快速增長的現實，一般城市的最初做法是將垃圾清掃后運到城市周邊傾倒并露天堆放。這種做法已經產生了不可忽視的弊端：一些城市已經形成垃圾“圍城”之勢，不僅影響市容市貌，還污染環境、危害人體健康。一些城市將垃圾堆放在溝谷或水源地附近，使河水、地下水等水源受到嚴重污染，并成為人體健康的一大隱患。垃圾露天堆放，其中的有機廢物腐敗變質，滋生蟲蠅，成為疫病產生和傳播的溫床。一些城市大型垃圾填埋場周圍已成了疾病高發區，由此導致的環境糾紛不斷，成為社會焦點之一。

(三)缺乏合理規劃和必要監督致使垃圾處理問題逐步積累

一些城市的土地利用規劃沒有變化快，垃圾處理預留用地被挪作他用。一些城市隨意改變垃圾處理場地的用途，或用于建設居民小區，或用于建設工廠，使得垃圾處理場所離居民區越來越近；一些城市規劃的垃圾填埋預留用地與垃圾填埋需求嚴重脫節，甚至面臨無地可以填埋垃圾的窘境。一些城市管理者只注重“看得見摸得著”的表面工程建設，忽視垃圾處

理等環保設施建設。一些城市建設垃圾焚燒廠的計劃，因為缺乏與居民群眾的有效溝通受到公眾的抵制而擱淺。由于垃圾處理費用主要由城市政府財政負擔，一些不堪重負的中小城市通過招標等形式將垃圾交由企業處理，但對已建成的垃圾填埋場和焚燒廠缺乏必要的監督和規范，導致這些設施的存在和運行不同程度地影響附近居民生活和身體健康。

(四)因垃圾處理誘發了一些地方的群體性事件

隨著我國經濟的快速發展和人民生活水平的不斷提高，居民的環保意識和健康意識不斷增長，他們不愿再生活在彌漫著垃圾惡臭和充滿健康風險的環境中，開始為保護自身的環境權益采取行動。垃圾處理設施周邊群眾的不滿情緒日增，最終誘發了一些群體性事件。2009年，北京、廣州、江蘇等地的居民或到垃圾處理場靜坐，或到相關場所“散步”，或到市政府上訪等，就是其中的例子。公眾的環保意識開始覺醒，借助互聯網交流信息的便利，希望不把垃圾處理場建在自己的“后院”以影響正常生活，要求有一個清潔的生活環境等，這些并非無理要求，也符合中央提出的以人為本的科學發展觀內涵。然而，在對群體性事件的應對中，少數城市管理者破解垃圾困局的能力不足，更缺乏信息化時代下處理群體性事件的應急能力。他們唯上唯本，把居民的正常環保要求看成是無理取鬧，不僅不與群眾溝通對話還采取不當措施，激化了居民和地方政府的矛盾。從某種意義上說，破解垃圾困局也是對信息化時代下政府執政能力的一種考驗。

二、我國的垃圾處理問題要比發達國家復雜得多

我國的城市垃圾處理問題將比發達國家更為棘手，主要體現在以下方面。

(一)對城市垃圾快速增長缺乏處理處置的必要準備

境外城市垃圾管理主體明確，規劃的約束性很強。由于垃圾產生和處理的地域性，境外的城市垃圾管理由市政當局環保部門負責。市政府扶持垃圾處理及其中有用廢物的回收利用，垃圾處理設施的運營則交給市場。與發達國家的后工業化階段相比，我國處于快速工業化和城市化階段，每年有1000多萬農民變為居民，不僅垃圾產生量增長很快，而且還集中在城市。與快速城市化相對應，垃圾處理的管理體制和規劃等前期準備不足。受自然條件的制約，不少城市能用于填埋垃圾的場所本來就不多；受經濟利益驅使，一些地方原來規劃的垃圾填埋預留地，已被用作房地產開發、工業建設等。“下屆政府不管上屆政府的事”，政府部門之間“有利的事情搶著做，沒利的事情相互推諉”。垃圾處理由城市環衛部門負責，環保部門對垃圾污染的執法難度較大，結果是垃圾處理場所與居民區越來越近，垃圾處理等環境問題逐步積累并在近期集中爆發。

(二)對成分復雜的城市垃圾缺乏因地制宜的解決方案

盡管境外垃圾成分相對穩定，分類、回收得到高度重視，但堆肥、填埋和焚燒仍是主要的垃圾處理方法。歐洲環境局的調查研究顯示，2007年歐盟國家42%的城市垃圾采用填埋方式處理，20%的城市進行循環利用，17%的城市進行堆肥處理。20世紀70年代中期日本垃圾焚燒和填埋處理各占約50%，20世紀末以焚燒為主。我國人口總量大，人口密度高，煤炭仍然是大多數城市的家庭燃料，垃圾成分復雜，不是分類回收利用就能解決垃圾難題的。由于生活習慣、經濟發展水平等原因，垃圾中不能回收利用的成分多，各地的差異較大，如

北京、上海、廣州等大城市的垃圾中可以回收利用的廢棄物比例在增加，通過回收利用可減少部分垃圾處理量；中小城市的生活垃圾中煤灰占較大比例，菜葉等廚余垃圾也不少。從總體上看，我國垃圾中不能回收利用的在70%以上。面對多樣化的垃圾成分和地區發展水平，不可能有“一刀切”的處理方式，需要根據當地條件選擇適宜的解決方案。

(三)缺乏必要的城市垃圾處理經費

收費是境外垃圾處理處置費用的主要來源。境外的垃圾收費方式主要有三種類型：一是按量收費——按垃圾容器容量或重量收費；二是定額收費——按戶或按人頭收取一定的費用；三是超量收費——定量以下免費或收很少的費，超過定額部分則按量收費或收費較高。各國收費多少不等，如英國在地方政府付給垃圾處理企業35英磅/噸的費用中，含有中央政府收取的15英磅/噸垃圾填埋稅。垃圾、廢水等處理設施的建設資金，國外主要來自財政投入、市政債券，也采用BOT等方式建設，而處理設施的運營主要采取市場化的方式。我國的情況則完全不同。由于我國垃圾處理量大，處理方法受到技術、資金等方面的限制。能賣錢的廢舊物品都給了收破爛的，生活垃圾只交清掃費。面對堆肥、填埋和焚燒等垃圾處理費用逐步增加的現實，由于經費不足，市場化成為一些城市管理者不得不做出的選擇；由于缺乏制度保障和監督，必然出現這樣那樣的問題。

(四)缺乏對城市垃圾處理的正確認識，一些模糊說法誤導了大眾

國內一些專家不顧城市垃圾成分不同于國外、大多數生活垃圾不能回收利用的事實，片面強調“垃圾是放錯地方的資源”；一些專家過分強調垃圾焚燒排放的二噁英毒性，現在已經被居民用來反對建設垃圾焚燒廠的主要依據；一些專家宣稱垃圾焚燒在西方國家是“夕陽產業”，并由此推斷我國也不應建城市垃圾焚燒廠。然而，我國的基本國情和發展階段決定了，我們不能照搬發達國家的做法和經驗，也不宜將發達國家相關的理念直接應用為我國的垃圾處理措施。如果以為可以跨越發展階段對垃圾進行分類和回收利用，就可以解決中國的城市垃圾問題，無異于天方夜譚；如果以為不焚燒可以直接堆放或填埋，也是不現實的，不用說已有城市找不到可以填埋垃圾的地方，更何況土地還要“留與子孫耕”。

三、破解我國城市垃圾困局的對策建議

從實際出發，研究提出垃圾管理和解決方案，切實解決垃圾處理處置問題，成為城市可持續發展的迫切任務之一。破解垃圾困局需要因地制宜，當務之急是找到經濟合理、技術可行的長期解決方案。為此，提出如下建議。

(一)制定切實可行的規劃，一旦發布就須持續實施

制定規劃，保證垃圾處理的經濟合理和技術可行；垃圾處理場所的選擇，要將安全放在首位，避免垃圾處理對生態環境和人體健康產生不利影響。境外一些城市的垃圾焚燒設施建在機關大樓附近，表明二噁英對人的影響是可以控制的。應盡可能尋求低成本的處理辦法，畢竟垃圾處理費用最終由居民承擔。垃圾處理規劃中應明確處理和管理目標。近期可將垃圾的無害化處理作為重點，既要及時清運城市垃圾不能留下環境污染源，又要還歷史欠賬，清除城市周邊的垃圾堆，還民眾一個優美舒適的生活環境。從中長期看，應將垃圾管理的重心前移，從源頭減少垃圾產生；少用過度包裝的物品，少用一次性物品；盡可能延長產品的使

用時間，建設二手貨市場，鼓勵居民交換不用的舊貨。

我國處于工業化和城市化的快速發展階段，相關垃圾規劃應兼顧城鄉，適當超前，明確技術路線，并與土地利用、城鄉建設等規劃銜接；一旦制定就應由人大批準發布持續實施，避免朝令夕改，也不能因為換了領導就推倒重來。

(二)確定技術路線，依靠技術進步支撐垃圾處理

城市垃圾處理的“技術路線圖”，既不能簡單照搬境外的辦法，也不能“一刀切”；由于各地垃圾成分有差異、土地多寡不一樣、經濟發展水平和人均收入不盡相同，必須有差異化的處理方案，必須有適應當地特點的解決途徑。應根據城市所在地的土地資源、產業結構、企業能力等多方面的因素綜合平衡，選擇適合當地特點的處理處置方式，或是堆肥、或是填埋，或是焚燒。不顧實際鼓勵或反對某種處理方法，甚至企圖阻礙垃圾處理，均不利于城市垃圾問題的解決。

應提倡對生活垃圾進行生物預處理，重點削減垃圾中水分和有機物，為后續處理和減少污染創造條件；分類回收并利用垃圾中一切可以利用的廢棄物，如餐廚垃圾可用于生產有機肥還田，可燃廢物用于焚燒發電，垃圾填埋氣回收熱利用，切實減少垃圾填埋占地。應研發先進、實用、經濟的垃圾處理處置技術，提高垃圾就地消納能力；推廣使用先進適用的分類處置技術。實施處理企業的準入管理，加強分類指導。引進、消化和吸收境外垃圾處理處置先進理念、技術和制度，實現生產發展、生活富裕、生態良好的發展目標。

(三)制定激勵政策，以產業化的途徑解決城市垃圾處理問題

建立健全垃圾收費制度，按“扔垃圾付費”原則，制定合理的收費標準，選擇穩定有效載體，低成本高效率地收取垃圾費；實行收支兩條線，避免被挪用。建立與垃圾有關的統計和公告制度，并自覺接受社會監督。制定并實施相關政策，如抵押-返還政策、土地使用政策、稅收優惠政策等；加大財政投入，引導社會資金進入再生資源回收和資源化利用、垃圾無害化處理處置等領域，使財政投入和收費等項收入與環保設施運營成本在財務上大致平衡。落實生產者責任延伸制度，規范廢品回收系統，鼓勵廢舊資源的再生利用，促進源頭減量。對現有政策及其執行情況進行回顧和總結，以免養成企業的政策“依賴”，甚至阻礙垃圾分類、冒領補貼等不良行為，或將垃圾焚燒的目的放在發電上，以獲得國家政策性補貼作為主要的營利手段。更好地應用市場機制，如價格和稅收等工具，培育綠色堆肥、可再生能源利用等的市場；放開垃圾收運、分類回收、處理行業的投資、建設和運營市場，鼓勵多種所有制企業進入環境衛生領域；規范招投標機制，推動再生資源綜合利用和廢棄物資源化產業的快速健康發展。

(四)建立體制機制，加強城市垃圾的全過程管理

垃圾管理涉及規劃、環保、財政、稅務、企業、民眾等不同主體，應建立一個由環境保護部門牽頭、有關職能部門參加的協調機構，一是推動垃圾綜合管理目標和規劃的實施；二是協調相關部門的重大決策，如垃圾處理廠選址，廢物循環利用網絡建立，源頭減量化措施的實施等；三是督促、檢查和評價，以免垃圾對環境和人體健康產生不利影響。

充分發揮各級政府的作用。中央政府有關部門應在垃圾處理的總體規劃、資金投入、政策保障、運行機制等方面發揮作用；地方政府承擔垃圾處理規劃實施、設施運行監督等方面的責任，這是現行《固體廢物污染環境防治法》的明確規定。

建立對話機制、管理機制、垃圾處理設施運行機制和監管機制。政府部門應充分發揮行政管理、市場管理、社會管理和公共管理職能，創造一個公平、公正、公開的市場環境。垃圾處理問題的最終解決，還要通過居民和政府的理智溝通，攜手面對，共同探求一條切實可行的解決方案。應特別重視預防因垃圾處理不當誘發群體性事件，保障社會穩定。

(五)完善法律法規，為城市垃圾處理處置提供法律依據

20世紀80年代以來，我國出臺了一系列法律法規和規范性文件，如《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《關于開展資源綜合利用若干問題的暫行規定》、《關于企業所得稅若干優惠政策的通知》、《生活垃圾填埋污染控制標準》、《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》等，應修訂完善，按照循環經濟和綠色經濟的發展要求，建立起符合我國國情的源頭預防、資源循環利用和無害化處理的法規體系，特別是廢水處理、垃圾處理等與人民生活息息相關的法規和標準，制定發布生活垃圾收運管理及市場運作、服務收費等方面的標準，從而為城市垃圾處理處置提供法律依據。應加大執法力度，避免“守法成本高、違法成本低”現象的產生和在較長時間內存在。

(六)開展宣傳教育，提高公眾的參與能力

垃圾處理和管理是一項系統工程，需要公眾的廣泛參與和積極行動。應充分發揮政府部門、環保組織、科研機構及社會團體等不同主體的作用，大力開展宣傳教育，組織、指導公眾廣泛參與衛生城市建設活動；應使大家明白，城市垃圾應當處理也不能不處理。垃圾處理是當代人生存和發展必須做出的選擇，否則不僅影響生活環境，還會遺患子孫后代。破解城市垃圾難題，尤其是垃圾減量化，需要全體民眾改變觀念和消費習慣，如到飯店吃飯盡可能不要剩下，剩下就打包帶走；又如少用一次性產品，從源頭減少垃圾產生。進行垃圾分類以利于可循環利用的廢紙、廢塑料等的“物盡其用”，不要隨意扔垃圾以保護公共環境衛生。只有公眾的意識提高和積極行動，使環境保護和可持續發展理念在全社會形成共識，成為每個公民的自覺行動，才能有干凈的水、才能有新鮮的空氣、才能有良好的生活環境。

作者：國務院發展研究中心社會發展研究部 周宏春

第二篇：[國研專稿]以破解資源環境難題為重要突破口推動結構調整和發展方式轉變的實質性進展(上)

[國研專稿]以破解資源環境難題為重要突破口推動結構調整和發展方式轉變的實質性進展（上）

內容摘要：在應對國際金融危機的背景下，我國在資源環境問題上正面臨著一系列新的挑戰和機遇，特別是應對全球氣候變化，既帶來了節能減排壓力，也將推動技術創新和新增長點的形成。以破解資源環境難題為重要突破口推動結構調整和發展方式轉變，緊迫性突出，有利條件較多。與此同時，要正確認識和處理好挑戰和機遇、資源價格改革與放寬準入、淘汰落后與促進中小企業發展、價格改革與社會承受力、政府干預與市場機制等重要關系。

關鍵詞：結構調整，發展方式轉變，資源環境

一、應對危機背景下我國在資源環境問題上面臨新的挑戰和機遇

（一）國際社會應對氣候變化共識增加、行動加快，我國面臨重大而長期的挑戰

應對氣候變化已成為近年來國際社會的重要議題和博弈焦點。隨著氣候變化負面影響進一步顯現，國際社會的認識逐步深化，態度發生重要轉變。氣候問題由一個科學問題逐步演變為全球性的經濟和政治問題。人類活動影響氣候變化并須采取減排行動，正在成為國際社會的普遍共識。國際社會應對氣候變化的行動開始加快。

溫室氣體減排是世界各國面臨的共同挑戰，但發展中國家特別是進入工業化階段的發展中國家面臨的沖擊更大。我國正處在能耗增長“爬坡”的工業化中后期，經濟規模持續增大，能源利用效率總體偏低，雖然人均歷史累計排放仍在低位，但二氧化碳排放總量已居世界前列。據有關方面研究，今后一個時期，全球二氧化碳排放新增量中我國還將占較大比重。我們將會面對國際社會日益加大的減排壓力和期待。

將氣候變化與國際貿易掛鉤是我國面對的又一新挑戰。歐美等發達國家提出的碳關稅，很可能成為下一階段發達國家實施貿易保護的籌碼，并演變為新的貿易壁壘。歐盟已決定將該地區的航空運營業務納入其減排體系，并推動全球海運業制定減排目標。未來的國際貿易環境更加復雜多變。

我國在國際上正面臨一場由氣候變化引發的新的長期斗爭。一方面，我們應力爭建立基于人均歷史累計排放的公平合理可持續的解決方案，為包括我國在內的發展中國家爭取應有的發展權利和空間。另一方面，我們也要認識到，減排并非只為簡單回應國際壓力，更是我國轉變發展方式、實現可持續發展的迫切需要；減排也并非僅僅增加了經濟成本，更是我國加快創新、培育新經濟增長點的難得機遇。我國政府已經宣布2020年單位GDP碳排放強度比2005年下降40%～45%，這是一個需要通過艱苦努力方能達到的目標。

（二）以氣候變化為契機的新一輪技術革命，將推動全球產業結構調整和技術創新競爭

應對氣候變化，實質上是要求比以往較少的碳排放實現同樣的經濟增長，核心是提高碳排放的生產率。由此將催生出大量新的技術、工藝和生產方法，新的市場、管理機制和商業模式，新的制度安排。種種跡象表明，這將是一場具有歷史意義的重大創新，將引領人類社

會進入以綠色發展為特征的時代，其規模、深度和影響力，很可能與人類社會曾經歷過的蒸汽機、電力、信息等重大技術革命處于同一水平。

近來國際上將氣候危機與金融危機相提并論絕非偶然。發達國家大打氣候變化這張牌，一個重要動機是通過形成某種國際國內的減排約束，為與氣候變化相關的技術創新創造市場需求，由此形成新的技術突破和經濟增長點，為危機后的實體經濟恢復和持續增長提供動力。國際上關于氣候問題的爭論和博弈還將持續，某種國際減排協議的達成和實施還會有諸多不確定性，但由此引發的技術創新進程已經實際發生，并呈逐步加快態勢。

技術創新同時也是一個競爭過程，將改變已有的資源配置和競爭格局，改變國家間的技術、經濟力量乃至綜合實力對比。發達國家在新能源和節能減排技術上占有一定優勢，如果進一步加大投入、加快行動，尤其是在某些領域取得重大技術突破，將會占據新的戰略制高點，拉大與其他國家的差距。在這場競爭中，不參與、少參與、晚參與都可能成為失敗者。經過改革開放以來的持續發展，我國的經濟和技術實力顯著增強。與歷史上其他技術革命發生時相比，我國在這一輪技術革命中與發達國家的差距相對較小。在新能源和節能減排領域我們已經擁有一定技術儲備，在少數領域與國際先進水平較為接近。更重要的是，我們擁有吸收新技術的潛在巨大市場規模，為新技術產業化配套的較為完整的產業體系。如果我們不失時機地抓住這一輪技術創新機遇，積極面對和參與競爭，充分利用各種有利條件，抓緊培育新的競爭優勢，就很有可能縮小與發達國家的技術差距，并在某些領域與其并駕齊驅，或贏得領先地位。

（三）危機后的新一輪工業化浪潮將對全球資源供需形勢產生重大影響

危機在使發達國家受創的同時也給發展中國家帶來巨大沖擊，不少發展中國家經濟衰退程度超過發達國家。但是危機不大可能使全球化進程停頓或逆轉，也不大可能使一些發展中國家已經開始的工業化進程停頓或逆轉。隨著全球經濟的復蘇和回暖，可以預期，這些發展中國家將會重回工業化進程軌道，另一些發展中國家也將會加入這一進程。

進入發展中國家新一輪工業化進程的有印度等具備一定發展基礎的國家，也有非洲、南美洲、中亞等地區傳統上比較落后的國家。這些國家所覆蓋的人口規模將超過中國，資源需求將集中釋放且持續增加，加上中國尚未度過資源需求增長的高峰期，兩種力量疊加，將會使本已緊張的全球資源供給面臨空前壓力。

另一個值得重視的因素是能源和其他重要資源日益明顯的金融屬性。由于能源和其他重要資源大多不可再生、儲量有限，開發周期較長，勞動生產率提高幅度不大，很容易成為國際上金融資本的投機標的。盡管危機后金融監管將有所加強，但國際游資的大量存在，國際貨幣體系不穩定等因素，將使圍繞能源和其他重要資源的金融投機活動難以避免。真實需求的上升加金融投機，將使未來相當長一個時期全球資源價格總體上呈上升趨勢，且波動幅度加大。我國經濟發展所面臨的國際資源環境將更趨嚴峻和復雜。

（四）經濟回穩并轉入常規增長后我國面臨的資源環境壓力必將再度突出

近期我國節能減排成效明顯，既得益于相關政策措施，也與經濟增速下降直接相關。通過實施一攬子經濟刺激計劃，我國經濟在全球率先回穩，并逐步轉入常規增長軌道。危機前

對能源資源的高需求將再次顯現。

我國目前仍處在工業化和城市化加快推進階段。在這一階段，以工業為主、重工業占較大比重的產業結構格局不會有大的改變。有關研究表明，從2000年到2007年的8年間，我國煤炭消費量幾乎是前50年消費量的一半，水泥和鋼鐵消費量超過或等于前50年的總和，銅的消費量是前50年的2倍多。可以預期，這種對能源和其他重要資源高需求的格局仍將持續。人為改變消費結構和產業結構、壓低工業比重，既不合理，空間也不大。緩解資源環境壓力，主要著力點要放到提高資源利用效率，顯著改進技術結構、產品結構、企業組織結構、生產布局結構等上，以此平衡保持平穩較快發展與資源環境約束壓力加大之間的關系。

（五）我國經濟中長期將面對增長速度下降和要素成本上升的雙重挑戰

從國際經驗看，一個國家連續40年保持兩位數增長尚無先例。我國已經連續30年保持9%以上的高增長，這種勢頭不可能長期持續。根據我們的初步研究，中國經濟增長速度有可能在3～5年后下一個臺階，由目前的10%左右降到7%左右，轉入一個次高速或中速增長階段。

我國現有的經濟發展方式在中速增長條件下將難以為繼，這種狀況在這次危機沖擊下已有所顯現。2008年四季度和2009年一季度我國增長率在6%左右，伴隨的狀況是企業利潤急劇減少，財政收入大幅下滑，失業問題突出。僅是兩個季度，我們就感受到很大壓力。發達國家3%以下的經濟增長屬常態，企業依靠技術進步在低增長的市場需求下仍能獲利。而我國企業盈利主要憑借低成本的要素投入和市場容量的快速擴張；一旦增長速度顯著下降，企業經營就會陷入困境。

進入次高速或中速增長時期后，資源需求增速會相應降低，但總量仍將保持巨大規模。另一方面，由于資源價格上升，加上勞動力等其他要素的成本上升，我國經濟將長期面對要素成本上升的壓力。增長速度降低和要素成本上升，將從供求兩方面同時擠壓企業的盈利空間。如果說現有經濟發展方式在高速增長期尚能維持，一旦轉入中低增長期，其實質性轉變勢在必行。否則，中國經濟將很可能面臨長期困難。企業盈利模式和整個經濟發展方式的轉變是“慢變量”，必須及早著手，持續推進，才有可能在未來增長速度降低時不會出現大的沖擊，并成功轉入雖增長速度有所回落，但增長質量和效益顯著提高、可持續性增強的新發展階段。

二、把破解資源環境難題作為推動結構調整和發展方式轉變的重要突破口

（一）資源環境的價格扭曲和體制機制不順是我國結構失衡的根本原因

我國結構失衡有多方面原因，其中資源環境價格扭曲和體制機制不順起著基礎性作用。相當長一個時期以來，我國的資源和環境價格受到不同程度的扭曲，包括土地、水、能源和其他資源的價格低估，環境污染、生態破壞造成的外部損害沒有內部化為生產成本等。這種扭曲在造成企業層面浪費、低效、生態環境破壞等問題的同時，鼓勵高耗能、高耗水、高耗資源、高污染行業的發展，扭曲產業結構，使已進入重化工業加快增長階段的我國工業不得不承受更大的資源環境約束壓力。其次，由于資源環境價格低估，從而使我國出口產品的成本低估，競爭力部分虛增，成為我國外貿進出口失衡的重要因素。再次，重工業比例過高、出口比例過高，必然導致投資比重過高，進而扭曲投資消費的比例關系。從資源環境問題入手推動結構調整，具有“釜底抽薪”之效，不僅可以直接促進產業結構調整，對其他方面的結構調整，對結構調整全局，都將產生關鍵性、實質性的影響。

（未完待續）

作者：國務院發展研究中心課題組（劉世錦 統稿執筆）

第三篇：[國研專稿]以破解資源環境難題為重要突破口推動結構調整和發展方式轉變的實質性進展(下)

[國研專稿]以破解資源環境難題為重要突破口推動結構調整和發展方式轉變的實質性進展（下）

（二）資源環境領域是市場經濟條件下政府推動結構調整的適宜切入點

“誰”來調結構，結構調整中政府、企業和市場各自應扮演什么角色，發揮何種作用，是長期以來爭議較大、同時理論性和現實性都很強的問題。我國的社會主義市場經濟正在完善過程之中，市場經濟是資源配置的基礎，也應當是結構調整的基礎。宏觀上呈現的各種結構和比例關系，主要是由社會上大量的企業和個人在市場機制引導下的活動形成的。通過完善市場機制，使之在結構調整中更好地發揮基礎性作用，應是我們堅持不懈努力的方向。

另一方面，由于以下幾方面的原因，又需要政府在結構調整中發揮重要作用。一是我國市場經濟尚有諸多不完善之處，其完善過程中需要政府發揮作用；二是即使在較完善的市場經濟中，也有“市場失靈”問題，需要政府的作用加以彌補；三是我國正處在工業化進程中的結構快速轉換時期，不少特定問題解決超出了市場機制的能力范圍；四是現階段各級政府在資源配置中握有較大權力，國企大多處在基礎性行業，本身就是市場活動的直接參與者。在看到政府發揮作用必要性的同時，也應看到政府不當干預產生負面影響的風險，因此，政府推動結構調整的切入點或“抓手”選擇至關重要。現階段資源環境領域需要解決大多數問題，屬于理論上所說的“外部性問題”，政府以包括直接干預等多種手段介入理由充分，既是當前我們推動結構調整的迫切需要，也與國際上通行做法有相同之處。與其他領域相比，政府將資源環境領域作為推動結構調整的抓手必要性、合理性明顯，“出錯”的可能性較低。

（三）結構調整中破解資源環境難題的共識程度較高

當前我國結構調整中的突出問題，除資源環境問題外，還有內需外需、儲蓄消費和產業結構失衡，以及地區發展和收入分配差距拉大等。對這些問題的起因、表現和影響的認識并不一致。在如何認識外需作用、如何認識重化工業發展、我國是否存在嚴重消費不足等的問題上尚有很大爭議，在有的問題上還存在著對主要數據真實性的質疑。相比而言，在資源環境問題上，不能說不存在爭議，但社會共識程度明顯高于其他問題。社會各界日益重視資源節約和環境保護問題，綠色發展理念和節能環保社會意識已經初步形成。

社會共識推動結構調整和發展方式轉變具有重要意義。共識程度高有利于相互協調，減少摩擦，統一行動；有利于少爭論或不爭論，把主要精力放到工作推動上，在較短時間內取得明顯成效。

（四）破解資源環境難題的有利條件增多

當前以解決資源環境問題為抓手推動結構調整，有利條件明顯多于以往。從基本面看，經過30年的改革開放和經濟發展，我國總體上已經到了可以爭取資源環境與經濟增長相平衡、相協調的發展階段。一方面，資源環境壓力依然很大，另一方面，解決資源環境領域的突出問題，已成為社會公眾的內在要求，例如，青山綠水、優美環境、節約型環保型的生活方式等，正在成為居民生活質量提高的重要內容。同樣重要的是，新體制的確立和逐步完善、技術進步、經濟實力和綜合國力的顯著提高，能夠為解決資源環境問題提供體制機制、物質技術和財力上的必要支持。國內社會各界對解決資源環境問題的高度共識，全球范圍應對氣

候變化、促進可持續發展的新潮流，都是以往少有或不具備的重要條件。

總體上看，以破解資源環境難題為重要突破口，必要性、緊迫性突出，有利條件較多，有可能在新形勢下推動結構調整和發展方式轉變出現新局面。

三、正確認識并處理好幾個重要關系

（一）挑戰與機遇的關系

以資源節約增效、生態環境保護為重要抓手推動結構調整，要求因扭曲而偏低的資源價格回到合理水平，要求部分由社會承擔的環境損害成本內部化為企業成本，要求在節約資源、提高效率、環境保護上有更多投入，都可能在一定程度上增加企業成本，某些以往由于資源環境價格扭曲和體制漏洞而“占便宜”過多的企業可能出現經營困難，甚至被淘汰。

同時應認識到，這些挑戰中包含的機遇更多。資源環境成本的完全化和較大程度的市場化，將會形成一種倒逼機制，迫使所有企業按照新的尺度調整投入產出結構，實現綠色轉型。歷史經驗表明，無論是一個國家，還是一個企業，轉向可持續發展模式，都是在遇到某種重大挑戰或危機時被“逼”出來的。在日子好過時主動轉型的不多。這次危機給我們提供了一個形成倒逼機制的難得契機。其次，綠色發展不僅是做減法，同時也是做加法，將會帶來巨大的發展空間，其中既有技術、組織和制度的創新，也有可觀的經濟發展和就業、稅收增長空間。更重要的是，在節能減排和新能源技術創新的全球競爭中，中國可以利用自身在技術準備、市場潛力、產業配套的有利條件贏得先機。而能否做到這一點，則很大程度上取決于我們參與這場競爭的主動性和及時性。

總之，我們對解決資源環境問題的認識和態度都應該有一個大的轉變：不能僅看成是被動地應付外部壓力，而是我們可持續發展的內在要求，或者說，不是別人“要我做”，而是“我要做”；不是僅增加生產經營成本，更重要的是帶動降低成本、新增盈利的創新；不是我們自身愿意或不愿意的問題，而是大勢所趨之下，不積極、不主動將會拉大與領先者的差距，甚至被淘汰出局。認識問題、態度問題解決了，挑戰就會轉為機遇。

（二）資源價格改革與放寬準入、鼓勵競爭的關系

有效發揮市場機制的基礎性作用要求理順價格關系，但僅有價格改革并不必然保障市場的有效性。如果市場進入受到人為限制，競爭不足，即使放開價格，也難以形成正確的價格信號，還可能出現另一種形式的價格扭曲，如某些行政性壟斷問題突出的行業，放開價格就可能導致壟斷性漲價。因此，價格改革應當與必要的放寬準入改革相配合。能源和其他重要資源領域傳統上大多有行業集中度較高的特點，但隨著技術進步、全球化、競爭機制和政策的改進，可競爭的范圍和程度都有所增加。例如，在對外開放條件下，石油、煤炭、鐵礦石等基礎能源和資源產品事實上都處在全球市場體系之中，即使以某種方式對國內外市場隔開，也無法避免來自國際市場的競爭。信息技術的發展，互聯網的普及，使能源資源產品的可交易性大大提高。在傳統的自然壟斷行業，也可以通過特許經營權的競爭而使在位者不敢懈怠。而近年來碳交易市場的興起，則是信息技術、交易技術和政府管制等多重因素共同作用的結果。

目前我國能源資源領域的部分行業和環節仍存在的比較突出的行政性壟斷問題，不僅是民營資本，就是行業外的國有資本也難以進入。在人們通常認為進入過多、過散的煤炭行業，也有大量非市場的利益關系介入其中，與真正規范性的競爭性市場結構相去深遠。在這些行業通過整頓提高集中度的過程中，也有一個保持市場必要競爭性的問題。

（三）結構調整中鼓勵先進、淘汰落后與促進中小企業發展的關系

結構調整意味著優勝劣汰，要求“鼓勵先進，淘汰落后”。但在界定先進和落后時，一種相當普遍的尺度是規模大小和技術高低，經常還將高消耗、高污染與小企業掛鉤。于是結構調整的基本手段就成了“壓小上大”。這種做法在實踐中很容易與發展中小企業的政策導向相沖突。

事實上，如果以市場經濟中的企業競爭力高低作為判斷“先進”和“落后”的尺度，規模大小、技術高低與企業競爭力并無必然聯系。并不少見的情況是，規模較小、技術偏低，但適應市場需求的企業可以有很強的競爭力；相反，規模大、技術檔次高的企業也可能陷入經營困境。過度消耗和污染既可能出現在小企業，也可能出現的中型和大型企業。正確的政策不應以規模大小和技術水平高低為尺度，而應以消耗、污染、安全、質量等標準為尺度。對各種企業應一視同仁，誰有問題就解決誰的問題。治理手段應當是鼓勵達標者或“標內”者，限制或淘汰未達標者或“標外”者。在大小企業的關系上，應倡導在資源節約、環境保護“達標”的前提下以大帶小，大小結合，共同發展。

（四）價格改革與社會承受力的關系

由于以往的資源環境價格扭曲主要表現為價格被人為壓低，理順價格關系在不少情況下會出現某種形式的漲價。社會的承受能力，特別是低收入階層居民的承受能力，價格調整后對社會收入分配結構的影響，就成為價格改革時必須考慮的重要因素。推進價格改革，一方面要與宏觀經濟形勢和政策相適應，避免或減少不利影響；另一方面，新價格機制設計時，對促進節能減排、緩解收入分配矛盾應更具針對性。如階梯式價格，在保持消費者生活必需部分較低價格的基礎上，提價主要針對超額消費部分，使之兼顧發揮價格積極作用和減緩對普通居民沖擊的雙重功能，比較適用于水、電、燃氣等日常消費品。此外，給低收入階層以直接補貼，也是緩解價格改革沖擊的選擇之一，其好處是“花錢買機制”。

（五）政府干預與市場機制的關系

資源環境領域的政府與市場關系較其他領域更為復雜。除了通常所說的二者之間關系的一般特征外，還有一些新的特征。值得關注的是近年來隨著碳排放交易而發展起來的“配額-交易”（cap-trade）機制。其中，政府控制碳排放的總量，并以某種方式分配到不同的地區和企業，而地區和企業在完成配額過程中，可通過交易而使減排的社會成本最低化。這種政府控制總量、通過市場交易實現資源優化配置的思路，在治理資源環境其他方面問題時也可借鑒。例如，在消耗、污染不達標且產能過剩的行業，政府可以給出一個與原產能相等的“達標”產能配額，既可以由原企業增加節能減排投資改造原有設備，或新投資建設達標工廠而實現，也可以由原企業將產能配額指標賣給其他企業，由收購者通過改建或新建而實現。這樣做的好處，是在實現產能控制、資源利用和環境保護目標的同時，可以保護原投資者的合理權益，優化配置企業資源。

國務院發展研究中心課題組

課題負責人：劉世錦

初稿討論執筆：石耀東楊建龍周宏春

張永偉馬名杰宣曉偉

吳振宇魏際剛許 偉

參加討論：馮 飛張承惠張永生

作者：國務院發展研究中心課題組（劉世錦 統稿執筆）